中國信通院：全球數字治理白皮書（2022年）（45頁）.pdf

1、No.202235 中國信息通信研究院 2023年1月 全球數字全球數字治理治理白皮書白皮書 (20222022 年年)版權聲明版權聲明本白皮書版權屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。轉載、摘編或利用其它方式使用本白皮書文字或者觀點的，應注明“來源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本院將追究其相關法律責任。本白皮書版權屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。轉載、摘編或利用其它方式使用本白皮書文字或者觀點的，應注明“來源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本院將追究其相關法律責任。前前 言言 隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，數字化驅動的新型全球化加速到來。數字全球化為全球經濟復

2、蘇提供新動能的同時，也帶來了諸多新的問題和挑戰。全球數字治理是各方為解決信息網絡、數據要素、數字平臺、數字技術應用等領域的全球性問題，而達成的塑造各方行為預期的規范、規則、標準、程序及執行機制的過程。當前，全球數字治理正處于建章立制的關鍵時期，推進全球數字治理體系建設亟需處理好數字全球化與發展不均衡、技術的正外部性和負外部性、監管模式差異性與國際規則一致性三對關系。一是數字全球化深入推進，網絡覆蓋率快速提升，跨境數據流量增速明顯，數字平臺持續全球擴張，數字服務貿易額逆勢上揚；但數字全球化發展不均衡問題凸顯，基礎設施鴻溝、平臺極化、服務貿易不均衡仍舊突出。二是數字技術正面效應持續釋放，助力產業轉

3、型、社會服務和政府治理；與此同時，對政治安全、經濟秩序和社會文化帶來沖擊開始顯現，技術應用的負面效應考驗治理能力。三是地緣沖突提升數字安全議程重要性，各國將數字治理升至戰略高度，治理模式競爭性加劇。今年全球數字治理繼續穩步推進。從議題進展來看：網絡連通向“有意義”的連通拓展，擴大投資、高質量數字基礎設施標準和數字生態系統建設是討論核心；跨境數據流動圍繞可信數據自由流動展開，提升數據管理規則互操作性、數據本地化與數據安全、政府獲取企業個人數據是規則塑造重點；人工智能治理進入醞釀調整期，未來將向風險評估管理、分級分類監管等精細化方向發展；網絡安全治理磋商 艱難前行，保護關鍵基礎設施已成共識，但在國

4、際法適用等問題上仍有討論空間；信息內容治理圍繞提升平臺審查透明度、提升數字素養等方向開啟了有益探索。從治理機制看，傳統多邊機構孕育數字治理新機遇，聯合國啟動全球數字契約制定，世界貿易組織電子商務談判取得積極進展，數字金磚為全球治理注入新動力；全球治理聯盟化態勢增強，美歐跨大西洋協調密切，“技術聯盟”表現活躍；亞太區域數字經濟伙伴關系網絡加速構建，經貿協定持續擴圍，數字生態建設合作成為重點方向；國際標準組織和產業聯盟加快合作步伐，影響力持續上升。面向未來，應堅持經濟全球化正確方向，把握好數字全球化重大機遇，加快構建適應數字全球化的全球治理新秩序。秉持共商共建共享理念，維護真正的多邊主義；堅持數字

5、發展優先，積極合作培育全球發展新動能；加強數字安全合作，持續匯聚安全可信共識；探索治理模式創新，推動關鍵規則構建；共同構建發展、安全、責任、利益共同體。中國信息通信研究院連續第三年發布全球數字治理白皮書。本年度報告在延續以往對全球數字治理核心議題和重要機制進展評估展望的基礎上，首次嘗試提出全球數字治理的定義和體系框架，并增加了對數字領域安全議題的跟蹤分析。目目 錄錄 一、全球數字治理的背景和概念體系.1（一）數字全球化時代的特點和治理挑戰.1（二）全球數字治理概念及體系框架.3 二、全球數字治理面臨的新形勢.7（一）數字全球化深入推進，不平衡問題呼喚包容性治理.7（二）技術正負效應同步擴大，治

6、理平衡難度加大.12（三）數字安全重要性提升，各國治理模式競爭加劇.13 三、重點數字議題規則持續醞釀.15（一）網絡連通內涵日益豐富拓展.15（二）跨境數據流動討論務實推進.17（三）人工智能治理探索持續深入.21（四）網絡安全治理磋商艱難前行.24（五）信息內容治理開啟有益探索.26 四、全球數字治理機制協同性、復雜性不斷上升.28（一）傳統多邊機構孕育數字治理新機遇.28（二）全球數字治理體系聯盟化態勢增強.31（三）亞太區域數字經濟伙伴關系網絡加速構建.32（四）國際標準組織和產業聯盟影響力持續上升.34 五、推動建構公正合理的全球數字治理新秩序.36（一）秉持共商共建共享，維護真正的

7、多邊主義.36（二）堅持數字發展優先，合作培育全球發展新動能.37（三）加強數字安全合作，持續匯聚安全可信共識.37（四）探索治理模式創新，推動關鍵規則構建.38 圖圖 目目 錄錄 圖 1 全球數字治理體系框架.4 圖 2 20152021 年全球網絡覆蓋情況.7 圖 3 2011-2021 年全球跨境數據流動規模和增速.8 圖 4 全球百億美元以上平臺市值和主要平臺國際業務規模.8 圖 5 近十年全球跨境數字服務貿易規模、增速和占比.9 圖 6 2021 年分經濟體 ICT 接入和使用狀況.10 圖 7 2020-2021 年全球前五家平臺與其他平臺價值總額對比情況.10 圖 8 2021

8、年分經濟體數字服務貿易規模占比.11 圖 9 全球人工智能治理規則發展趨勢（20172022）.23 圖 10 近年全球主要國家人工智能專利申請數量統計圖（20112021）.23 表 目 錄 表 1 技術革命與經濟全球化.2 表 2 全球數字治理主要模式.6 表 3 國際組織推動可信數據自由流動討論進展.18 全球數字治理白皮書（2022 年）1 當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，新一輪科技革命和產業變革深入發展，數字治理等新課題擺在我們面前。習近平主席多次提出要“同各方探討制定全球數字治理規則”，要積極參與數字經濟國際合作，及時提出中國方案、貢獻中國智慧。黨的二十大

9、報告指出，要加快建設網絡強國、數字中國，加快發展數字經濟，發展數字貿易，強化數據安全保障體系建設；堅持經濟全球化正確方向，共同培育全球發展新動能，積極參與全球治理體系改革和建設。深入認識數字全球化特征，理解全球數字治理內涵和特征，對把握數字治理規則建構重大機遇、推動建設公正合理的全球數字治理體系至關重要。一、全球數字治理的背景和概念體系（一）數字全球化時代的特點和治理挑戰（一）數字全球化時代的特點和治理挑戰 隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，數字全球化正加速到來。從經濟全球化的歷史來看，機械化、電氣化和信息化三次技術革命和產業變革，引發了全球化形態的改變，形成了以大宗商品貿易為主的“資源全

10、球流通”，到以工業制成品貿易為主的“產品全球銷售”，再到以產業鏈全球布局為主的“生產全球分工”三個重要階段（見表1）。當前，以 5G、云計算、AI、物聯網、AR/VR、量子計算、3D 打印等為代表的數字技術與實體經濟融合日益加深，對全球產業鏈、價值鏈和供應鏈產生深遠影響。經濟全球化正在從以物質流動為特征的全球化，逐步向以數字流動為牽引的新型全球化轉變。全球數字治理白皮書（2022 年）2 表 1 技術革命與經濟全球化 來源：中國信息通信研究院 數字全球化呈現以下幾個主要特征。一是數字服務貿易快速發展。國際貿易空間從物理世界延伸至數字世界，貿易全流程數字化轉型，跨境電商促進小額貨物貿易，部分服務

11、可以數字化交付。二是全球網絡通道加速連通。網絡覆蓋不斷深化，網絡可負擔性、終端可獲得性不斷提升，成為數字全球化的基石。三是數據要素跨境流動大幅增加。數據成為關鍵生產要素，數據跨境流動驅動國際經濟活動高效、便捷、智能開展，創造經濟價值。四是數字平臺成為全球數字經濟產業鏈價值鏈中心。數字平臺和云計算企業加快全球布局，是數據匯集、匹配撮合、運算分析、技術支持的重要主體，將日益成為全球數字經濟產業鏈價值鏈的核心。五是數字技術對生產流通模式的改造可能影響經濟全球化格局。隨著人工智能、3D 打印等數字技術對生產過程的改造，未來各國技術優勢與勞動力優勢間可替代性可能逐步增強，促使產業鏈供應鏈進一步向技術優勢

12、國聚集。全球數字治理白皮書（2022 年）3 數字全球化為全球經濟發展提供新動能的同時，也引發了數據安全、數字鴻溝、個人隱私、道德倫理等一系列新挑戰。一是新興問題快速涌現，治理規則缺失。數字化時代，圍繞新設施、新要素、新模式、新業態產生了一系列相互交織的新問題，治理需求密集產生。治理對象的不確定性和治理邊界的動態性進一步加大了規則制定難度。二是全球治理協調不足。傳統全球治理機制受單邊主義、保護主義沖擊，低效率與缺乏代表性問題長期存在；部分國家推動設立圍繞數字問題的專門治理平臺，但存在“排他性”“小圈子”等問題。在經濟形態發生根本性變革的過程中，如何搭建公平、包容、高效的全球數字治理框架，共同應

13、對全球性數字問題，對數字時代全球發展和安全至關重要。（二）全球數字治理概念及體系框架（二）全球數字治理概念及體系框架 當前，各方圍繞全球數字治理的討論處于探索期，尚未達成一致定義。我們認為，全球數字治理是各方為解決信息網絡、數據要素、數字平臺、數字技術應用等領域的全球性問題，而達成的塑造各方行為預期的規范、規則、標準、程序及執行機制的過程。全球數字治理體系主要由治理議題和治理機制兩部分組成（見圖 1）。全球數字治理白皮書（2022 年）4 來源：中國信息通信研究院 圖 1 全球數字治理體系框架 從治理議題看，基于數字全球化的內在特征，全球數字治理議題主要分為四個層次。一是圍繞信息網絡的治理。信

14、息網絡既包括海陸纜、光纖、基站、計算中心、空天通信等通信和算力基礎設施建設，也包括互聯網基礎資源分配、技術標準協調等，全球信息網絡的互聯互通、開放穩定和高速通達是實現數字全球化的基石。二是圍繞數據要素的治理。數據要素跨境流動是開展跨國數字經濟活動的核心，數據流動同時也伴隨信息流動，對個人信息保護和公共安全提出了挑戰。促進數據要素安全、自由流動是各方的共同關切。三是圍繞數字平臺的治理。數字平臺是數字經濟新的組織方式，在提高資源匹配效率的同時，加劇了信息內容、數據資源和產業結構的集中，帶來虛假信息、經濟壟斷等問題，需有效化解平臺權力集中風險，妥善分配數字紅利。全球數字治理白皮書（2022 年）5

15、四是圍繞技術應用的治理。人工智能、大數據、區塊鏈、量子計算等新興技術應用范圍日趨廣泛，需積極合作確保數字技術應用符合倫理，增進人類福祉。與此同時，鑒于數字技術的通用性、數字化轉型的普遍性和數字技術發展方向的不確定性，數字治理的四個維度之間存在復雜的關聯效應，并可能隨著數字技術發展和應用不斷產生新的治理對象。從治理機制看，全球數字治理需要多層次、廣泛的國際合作，傳統全球治理機制不斷增設新的數字治理議題，圍繞數據、技術標準的新興治理機制也在積極醞釀新規則、新規范?？傮w而言，目前存在兩種推動全球數字治理的模式（見表 2）。一是國家間合作模式，如聯合國、二十國集團、世界貿易組織、亞太經合組織、金磚國家

16、為代表的正式或非正式的多邊組織，以全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、數字經濟伙伴關系協定（DEPA）為代表的雙諸邊貿易協定，以美歐貿易和技術委員會、美日印澳四方安全對話為代表的新型協調機制等。二是以政府和社會團體、企業、學術機構對話合作的多利益攸關方模式。如國際電信聯盟（ITU）、國際電工委員會（IEC）等技術標準組織，國際互聯網名稱和地址分配組織（ICANN）等互聯網資源分配組織、全球人工智能伙伴關系（GPAI）等技術和產業聯盟等。全球數字治理白皮書（2022 年）6 表 2 全球數字治理主要模式 來源：中國信息通信研究院 推進全球數字治理體

17、系建設應綜合考慮三對關系：一是數字全球化與發展不均衡。數字技術在加快生產要素跨境流動、優化國際分工和交換、促進經濟共同繁榮的同時，也造成了國家間和各國內部新的發展不平衡。需在堅持數字技術推動全球化深入發展正確方向的同時，著力解決全球化過程中國家間和各國內部發展不平衡、不充分問題，實現數字經濟發展紅利全球合理分配。二是技術的正外部性和負外部性。數字技術創新應用在為人們帶來福祉的同時，其發展方向、應用領域、運用方式具有不確定性，對個體人權和公共安全帶來的影響，無法根據既往經驗推斷。需在鼓勵數字技術創新應用，持續放大新興技術福祉的同時，以積極的治理合作有效防范技術負外部性風險。三是監管模式差異性與國

18、際規則一致性。各國因數字經濟發展水平、政治制度、社會環境不同，采取了差異化的數字經濟監管模式。全球數字治理既要最大程度凝聚共識、形成一致性規則，也要尊重各國國內全球數字治理白皮書（2022 年）7 監管主權和需要，踐行共商共建共享的全球治理觀。二、全球數字治理面臨的新形勢（一）數字全球化深入推進，不平衡問題呼喚包容性治理（一）數字全球化深入推進，不平衡問題呼喚包容性治理 數字全球化深入推進，為全球復蘇提供堅實支撐。一是網絡覆蓋率逐步提升。2015-2021 年，國際帶寬從 155 Tbit/s 升至 932Tbit/s，固定寬帶普及率從 11.4%升至 16.7%，3G 及以上移動網絡人口覆蓋

19、率從78.3%升至 95%，互聯網滲透率從 40.5%升至 66%（見圖 2）,網絡覆蓋的范圍和質量都有較大提升。來源：ITU 圖 2 20152021 年全球網絡覆蓋情況 二是全球跨境數據流動保持高位增速。2011-2021 年，跨境數據流動規模從 53.57TBPS 擴張至 767.23TBPS，增長超 14 倍；2011-2019年，流動規模年平均增長速度超 25%，2020 年之后，流動增速持續穩定在高位，連續兩年超過 29%1（見圖 3）。1 參考 ITU 的做法，通過國際出口帶寬來衡量跨境數據流動。155 932 11.4%16.7%44.6%83.2%78.3%95.0%40.5

20、%62.6%-100 200 300 400 500 600 700 800 900 1,0000.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%100.0%2015201620172018201920202021國際帶寬（Tbit/s）固定寬帶普及率活躍移動寬帶普及率3G以上移動網絡人口覆蓋率互聯網滲透率全球數字治理白皮書（2022 年）8 來源：Tele Geography 圖 3 2011-2021 年全球跨境數據流動規模和增速(單位：TBPS)三是數字平臺企業市值縮減，但國際業務規模穩中有升。受新冠疫情影響，全球數字平臺數量和市值規模 5

21、 年來首次下降，與 2021年底相比，2022年6月底超100億美元的數字平臺企業減少至67家，價值總額降至 10.2 萬億美元。主要數字平臺企業國際業務規模穩中有升，全球 Top 10 數字平臺企業 2022 年國際業務規模同比增速超5%；Top 5 企業除亞馬遜外，其余國際業務占比均超過 49%（見圖 4）。來源：中國信息通信研究院 圖 4 全球百億美元以上平臺市值（單位：萬億美元）及主要平臺國際業務規模（單位：億美元)2 2由于字節跳動尚未上市，騰訊 2022 年相關數據不可得，故只包含全球 TOP10 企業的 8 家企業。0246810121416全球數字治理白皮書（2022 年）9

22、四是全球跨境數字服務貿易規模逆勢上揚。2011-2021 年，全球跨境數字服務貿易規模從 2.15 萬億美元增至 3.81 萬億美元，年平均增長率為 6.76%。2021 年，在全球經濟面臨下行風險的背景下，跨境數字服務貿易實現逆勢上揚，同比增長 14.3%，實現過去 10 年中最高增速，在服務貿易中的占比達到 63.6%（見圖 5）。來源：中國信息通信研究院基于 UNCTAD 口徑和數據計算 圖 5 近十年全球跨境數字服務貿易規模、增速和占比（單位：萬億美元）數字全球化發展不均衡問題凸顯。一是國家間數字基礎設施鴻溝表現明顯。部分發展中國家特別是最不發達國家的數字基礎設施較為匱乏，網絡接入和使

23、用水平普遍較低。2021 年最不發達國家 4G 人口覆蓋率僅為 53%，遠低于世界平均水平的 87.6%和發達國家的 98.6%；其固定寬帶普及率和互聯網滲透率方面則分別低于世界平均水平15.3 和 35.5 個百分點（見圖 6）。全球數字治理白皮書（2022 年）10 來源：ITU 圖 6 2021 年分經濟體 ICT 接入和使用狀況 二是全球數字平臺“極化”的非對稱格局進一步加劇。截止 2021年底，全球前 5 的數字平臺企業全部是美國企業，占據全球市場約 70%的價值總額，較 2020 年有所擴大。美國超百億美元的數字平臺有 31家，價值規模為 11.4 萬億美元，同比增長 27.8%（

24、見圖 7）。來源：中國信息通信研究院 圖 7 2020-2021 年全球前五家平臺與其他平臺價值總額對比情況 三是全球數字服務貿易存在較大不均衡。發展中經濟體參與跨境數字服務貿易程度普遍較低。2021 年，發達經濟體數字服務出口在世界中的占比達到 77.8%，遠高于發展中經濟體和最不發達經濟95.0%87.6%16.7%63%98.6%98.6%35.7%90%94.3%85.4%13.0%57%83.2%53.0%1.4%27%0%20%40%60%80%100%3G人口覆蓋率4G人口覆蓋率固定寬帶普及率互聯網滲透率全球發達國家發展中國家最不發達國家全球數字治理白皮書（2022 年）11 體

25、的 22%和 0.2%。差距大于服務出口和貨物出口（見圖 8）。來源：中國信息通信研究院根據 UNCTAD 口徑和數據計算 圖 8 2021 年分經濟體數字服務貿易規模占比 數字全球化發展不均衡、不充分提出包容治理要求。一是數字基礎設施能力建設亟待增強。發展中經濟體數字基礎設施建設不完善，數字技術應用不充分制約其分享數字發展紅利，加強落后地區和國家的數字基礎設施能力建設是實現包容性治理的前提。二是大型數字平臺治理仍需完善。大型數字平臺海外擴張引發部分東道國對平臺攫取數字發展紅利、承擔經濟社會責任不足的擔憂。亟需強化數字市場競爭監管，合理界定平臺公共責任，推動國際稅收合作，引導數字平臺為東道國數

26、字產業發展做出積極貢獻。三是數字貿易包容性仍待提升。全球數字貿易在不同經濟體間發展水平參差不齊，最不發達國家數字服務出口持續下行，需加快能力建設支持，促進數字全球化朝包容普惠方向前進。0.2%0.6%1.0%22.0%26.6%43.3%77.8%72.8%55.6%0%20%40%60%80%100%數字服務貿易服務貿易貨物貿易最不發達經濟體發展中經濟體發達經濟體全球數字治理白皮書（2022 年）12（二）技術正負效應同步擴大，治理平衡難度加大（二）技術正負效應同步擴大，治理平衡難度加大 數字技術正面效應不斷釋放。產業層面，數字技術創新賦能千行百業，推動農業生產和管理更加智能、高效、便捷；工

27、業化和信息化深度融合，推進制造業降本、提質、增效；電商等數字服務快速發展，各類服務場景和資源不斷向線上轉移，帶動經濟穩步增長。社會層面，數字技術助力社會服務更加普惠便捷包容。在線課程確保學生在疫情期間接受教育，遠程醫療提升基層診療能力；數字技術在賦能弱勢群體，促進全球減貧方面成果顯著。數字政府層面，有效提升治理服務效能。2022 年全球數字政務水平提升，常用 22 項在線政務服務全球覆蓋率上升 71%；數字政務平臺有效簡化辦事流程、提升工作透明度，數字技術支撐政府應對新冠疫情等社會公共問題，目前已有 155 個國家發布數字政府相關戰略，加快公共部門數字化改革。數字技術負面效應開始顯現。政治安全

28、層面，致命性自主武器加大戰爭和沖突幾率，增加濫殺濫傷風險3；數字恐怖主義通過加密貨幣籌款、社交網絡聯絡、無人機襲擊實施，對國家、社會和個體安全構成巨大挑戰4。經濟秩序層面，大型科技公司壟斷擾亂市場秩序；部分金融科技公司過度收集用戶數據、掠奪性放貸等侵害消費者權益；算法在管理中的應用加重對數字勞工的剝削。社會文化層面，人工智能的黑箱模型具有高度復雜性和不確定性，極易在公共決策、翻譯中引發偏見、歧視等道德問題5，用戶難以實現有效維權；俄烏沖突中，基 3參見聯合國特定常規武器公約會議討論。4參見聯合國安理會 2022 年 10 月召開反恐怖主義委員會議的相關文件。5The AI index repo

29、rt artificial intelligence index.Stanford University|AI Index.(n.d.).Retrieved November 7,2022,from https:/aiindex.stanford.edu/report/全球數字治理白皮書（2022 年）13 于人工智能和機器學習的深度偽造技術助推虛假信息泛濫。平衡數字技術正負外部性的難度加大。一是數字技術已從原始創新加快進入產業應用階段，各方對數字技術負面影響擔憂的與日俱增，技術治理觀念已從早期的“保護性豁免”向“監管控制”轉變6，需要審慎平衡有效監管與促進創新。二是以人工智能為代表的新興技術

30、發展方向具有不確定性，帶來的影響難以預測，需要更為敏捷、靈活、協調的治理以應對風險。三是數字技術與倫理價值緊密聯系，技術的誤用和濫用損害人的基本權益、引發根本性倫理關切。需要將倫理道德融入技術發展全周期，避免技術研發應用偏離公共利益，實現“科技向善”和數字技術負責任應用。（三）數字安全重要性提升，各國治理模式競爭加?。ㄈ底职踩匾蕴嵘?，各國治理模式競爭加劇 地緣政治沖突放大新興技術風險，數字安全治理緊迫性更加突出。在網絡安全方面，歐盟2022 年網絡安全威脅全景報告顯示，今年以來，地緣政治對網絡行動的影響持續加劇，黑客活動顯著增加，出現網絡攻擊者與軍事行動相配合的情況。在虛假信息方面，歐

31、盟 2022年網絡安全威脅全景報告虛假信息成為重要工具，經常被用作戰前的準備活動。在線跟蹤問題的組織 NewsGuard 9 月發布的報告認為，部分數字平臺上重大時事的相關視頻中，有近 20%的視頻包含虛假或誤導性信息。在關鍵數字基礎設施和數據安全方面，今年已出現多起衛星網絡被迫下線、針對政府部門的“數據擦除”等重大網絡安全事 6Jia,K.,&Chen,S.(2022,September 8).Global Digital Governance:Paradigm Shift and an analytical framework-global public policy and go

32、vernance.SpringerLink.Retrieved November 6,2022,from https:/ 全球數字治理白皮書（2022 年）14 件，增加了各國對數字基礎設施安全保障的擔憂。根據 IBM 2022 年數據泄露成本報告 統計，2022 年數據泄露的全球平均成本達 435 萬美元，比 2021 年增長 12.7%，是 IBM 報告歷史上記錄的最高水平。其中受數據泄露成本影響最大的三大行業分別是醫療保健、金融和制藥，均涉及關鍵基礎設施部門。廣泛存在的數字安全挑戰，帶動全球現有治理議程中安全議題的比重顯著增加。七國集團（G7）4 月、6 月兩次領導人峰會強調了以網絡防御

33、、基礎設施網絡彈性維護、網絡攻擊溯源為重點，以北約網絡安全集體防御機制為依托建立“多方利益相關者危機應對網絡”。聯合國信息安全開放式工作組（OEWG）4 月、7 月兩次召開實質性會議，各成員圍繞網絡安全不同解決方案的分歧和爭論更趨激烈。美歐貿易與技術委員會（TTC）在技術出口管制上加大合作，并計劃建立危機情況下的“可信信息合作框架”，提升重大關鍵場景下防范和解決信息操縱、信息干涉與平臺責任的能力。聯合國安理會反恐怖主義委員會特別會議 11 月發布德里宣言，敦促成員國打擊以無人機、社交媒體為主要載體的數字恐怖主義行徑。各方將數字治理上升到關系國家安全的戰略高度，不同模式間競爭性更加凸顯。美國在

34、2022 年 10 月發布的國家安全戰略中，明確了新興技術發展與數字治理秩序契合美式價值觀對維護美國國家利益的重要性。4 月已成立了隸屬國務院的網絡空間與數字政策局，專職負責推進相關事項。歐盟 2022 年 7 月發布第二個數字外交結論文件，提出以歐盟為主體的數字外交總體推進方案，繼續將歐盟價值全球數字治理白皮書（2022 年）15 觀在數字領域的全球實現作為整體政策目標，強調歐盟內部數字治理模式和歐盟企業要樹立“全球示范性”，同時以是否契合歐盟價值觀作為開展國家間數字合作前提，計劃增加“全球門戶”海外數字援建計劃的投資。我國于今年陸續發布中方關于網絡主權的立場攜手構建網絡空間命運共同體白皮書

35、、中國關于加強人工智能倫理治理的立場文件 等重要文件，以促進安全與發展、維護“網絡主權”、共建網絡空間人類命運共同體為核心的數字治理中國方案日益清晰。印度今年以來參與國際多邊治理機制更加積極，逐步形成了以數字能力公共產品供給、供應鏈保障和反對數字恐怖主義為特色的基本主張。未來一段時間內，不同數字大國治理模式間的競爭將更加激烈。三、重點數字議題規則持續醞釀 全球數字治理涉及內容廣泛，子議題繁多。根據 2022 年國際社會討論熱點，從全球數字治理四個層次中，重點選取信息網絡層的網絡連通、網絡安全；數據要素層的跨境數據流動；數字平臺層的信息內容治理；技術應用層的人工智能治理五個子議題方向，論述最新發

36、展態勢。（一）網絡連通內涵日益豐富拓展（一）網絡連通內涵日益豐富拓展 網絡連通持續深入推進。一是各方積極倡議擴大對尚未連通地區的網絡連接投入。當前仍然離線的人群所處地區更為偏遠、連接難度更大、成本更高，數字基礎設施的鋪設、應用和推廣需要更大投入。為應對這一挑戰，各方強調通過充分調動多邊發展銀行、社會資本等力量，加大對尚未連接地區網絡連接設施建設投入。ITU2024-2027全球數字治理白皮書（2022 年）16 戰略規劃將推進普遍互聯互通列為總體目標；新開發銀行、絲路基金為金磚國家、一帶一路沿線國家數字基礎設施建設項目提供投資支持。積極探索前沿信息基礎設施。ITU 與沙特共同舉辦“從天空連接世

37、界”論壇，將空天網絡視為連接全球 27 億尚未連接人口的關鍵，并將在 2023 年無線電通信大會為發展衛星互聯網提供技術標準、監管框架和頻譜資源等方面支持。我國企業在加入 ITU 連通伙伴關系時提出為偏遠地區連接提供 AirPON 等創新解決方案。二是推動高質量基礎設施投資。各方普遍認同建設高質量基礎設施的重要性，需將環境、社會、治理等多個維度納入考慮。我國明確將建設“高速泛在、集成互聯、智能綠色、安全可靠”的新型數字基礎設施，在開展數字絲路網絡基礎設施建設時，要求各方遵循債務可持續、綠色發展等原則和標準建設高質量項目7；美歐倡導的全球基礎設施和投資伙伴關系、全球門戶戰略納入多項工程、環境、社

38、會、治理和勞工標準。網絡連通向“有意義的連通”8延伸。傳統意義上，網絡連通主要指基礎設施硬件的建設。近年來，各方日益強調硬件連通無法真正實現數字時代的“聯網”目標，需要將可負擔資費和設備、數字技能和素養培育、本地化的應用和服務乃至安全的使用環境等多個方面的內容納入連通性內涵，才能實現有意義的連接，系統性地解決數字鴻溝問題。構建數字生態系統成為重要方向。ITU 在連通伙伴關系中將數字創新與創業、應用與服務、數字經濟視為構建數字生態系統的關鍵 7“一帶一路”在一些專業領域已經形成了初步的機制、指南、標準和合作平臺，例如“一帶一路”融資指導原則和“一帶一路”債務可持續性分析框架；完善了相關領域的政策

39、和標準體系，“一帶一路”綠色投資原則以及“一帶一路”綠色發展國際聯盟為推動綠色發展提供支撐。8 Press release.ITU.(n.d.).Retrieved November 6,2022,from https:/www.itu.int/en/mediacentre/Pages/PR-2022-09-16-Internet-surge-slows.aspx 全球數字治理白皮書（2022 年）17 支柱，推動發展中國家數字化轉型。聯合國開發計劃署 2022-2025 年數字發展戰略提出幫助建立“數字賦能人類和地球發展”的世界這一長期愿景，通過全社會參與方式建立“基于包容性、可持續性、責任

40、和權利發展繁榮”的數字生態系統。中國強調數字絲路建設應同步推動標準規則制度“軟聯通”，結合各國實際國情和未來需要，制定有利于發展中國家遵循和落實的規則標準，目前，各方圍繞政策協調、規劃對接、經驗分享、信息互通等合作已取得豐碩成果9。美國國際開發署在數字戰略中將數字社會、權利和治理，數字基礎設施與采用，數字經濟視為數字生態系統三大支柱，幾乎囊括與數字發展相關所有內容。構建數字生態系統正在成為實現有意義連接的重要方式。（二）跨境數據流動討論務實推進（二）跨境數據流動討論務實推進 多邊機制推動“可信數據自由流動”討論。OECD、G20 和 G7 是當前推動“可信數據自由流動”的主要平臺。2022 年

41、，G20 數字經濟軌道將“可信數據自由流動和跨境數據流動”列為三大核心議題之一，主席國印尼提出“公正、透明、合法”三大原則。會議邀請多利益攸關方圍繞“可信”的關鍵特征與含義、數據監管透明度、市場包容性、公平分配數據流動收益等問題展開討論。OECD 先后發布 繪制數據傳輸監管方法的共性回顧現有數字治理方法等報告，對跨境數據流動已有工具和機制進行梳理、分類和評估，為政策和監管國際協調與合作提供支持。G7 強調數據自由流動與民主價值觀之間的關系,在“G7 數字貿易原則”和可信數據自由流動路線圖基礎上，制 9 高質量共建“一帶一路”，構建互聯互通伙伴關系 報告，“一帶一路”國際合作高峰論壇咨詢委員會。

42、全球數字治理白皮書（2022 年）18 定可信數據自由流動行動計劃，要求強化數據監管政策的證據基礎，設立圓桌會議促進監管合作，共同探索國際數據空間，加強在WTO 等國際場合下的立場協調。表 3 國際組織推動可信數據自由流動討論進展 時間 主要成果 進展 2019 G20 大阪數字經濟宣言 首提“可信數據自由流動”概念，啟動大阪軌道。2020 G20 利雅得領導人宣言“認識到基于信任的數據自由流動和跨境數據流動的重要性?！?021 G20 羅馬領導人宣言“繼續促進共同理解，努力確定現有監管方法和工具之間的共同點、互補性和趨同因素，使數據能夠在信任的情況下流動，以促進未來的互操作性?！盙7可信數據

43、自由流動合作路線圖 提出七國集團應在數據本地化、監管合作、政府獲取私營部門所持個人信息、知識共享四大交叉領域聯合行動。UNCTAD數據跨境流動和發展：數據為誰而流動 研究跨境數據流動的影響，建議擴大國際政策辯論，建立多邊共識。OECD繪制數據傳輸監管方法的共性 對互操作性問題進行深入研究，促進跨境數據流動國際對話與合作。2022 G20 數字經濟工作組會議 將跨境數據流動列為核心議題之一，討論可信數據自由流動原則。G7促進可信數據自由流動行動計劃 推進各方在監管合作、數據本地化、政府獲取私營部門持有個人數據、國際數據空間知識共享方面的合作落地。G7 數據保護和隱私權機構圓桌會議 討論可信數據自

44、由流動監管和技術問題，將圓桌會議升級為常設小組。OECD 發布數據本地化措評估數據流動潛在利益、風險以及相關全球數字治理白皮書（2022 年）19 施初步圖景等報告 政策的挑戰與解決方案。OECD關于政府訪問私營部門持有個人數據的宣言 38 個 OECD 國家和地區簽訂，提出規范出于國家安全和執法原因訪問企業個人數據時遵循的七項原則。來源：中國信息通信研究院 互操作性成為未來主要合作方向。目前，各國數據保護和隱私監管框架存在較大差異，各類跨境數據流動機制復雜多元。為增進各方信任、更好促進數據自由流動、充分釋放數據潛能，各類多邊機制尋求建立協調、可互操作性的跨境數據流動框架。一是通過貿易和數字經

45、濟協定促進國內監管框架兼容。DEPA、CPTPP 等貿易和數字經濟協定要求締約國實施國內個人信息保護立法，DEPA鼓勵企業設立“數據保護信任標志”促進兼容和互操作性；2022 年，英國和新加坡簽訂數字經濟協定，承諾將通過雙邊安排或更廣泛的國際框架等機制促進數據監管政策兼容。二是促進國際機制間互操作性。DEPA 締約國智利、新加坡、新西蘭同為 CPTPP 成員，在跨境數據流動相關條款上保持高度一致；而 DEPA 原則也通過締約國參與的經貿協定得到擴散和深化，如英國-新加坡數字經濟協定對數字身份互認框架等方面的安排延續了 DEPA 對互操作性的要求。三是現有國際數據跨境流動機制持續擴圍。2022

46、年 4 月，APEC 宣布成立全球跨境隱私規則論壇，將 APEC 隱私認證體系向全球國家和地區推廣，8 月澳大利亞宣布加入。2021 年 12 月，歐盟將韓國納入 GDPR 充分性認定范圍。四是標準合同條款對接。G20 數字經濟工作組會議上，各方認為標準合同兼容是促進跨境數據流動管理規則協調的重要方向，東盟對與其他模式全球數字治理白皮書（2022 年）20 下合同條款互操作性合作持積極態度。五是共同采用國際標準。ISO等國際標準化組織積極制定數據、協議、技術等標準，提升可互操作性；G20加強跨境支付合作路線圖確定促進跨境數據交換和信息標準為下一階段工作重點；以 DEPA 為代表的數字經貿協定推

47、動締約方采用國際標準促進協調。六是推進共同技術解決方案。聯合國與多國統計局、私營部門和專家合作啟動隱私實驗室，探索以隱私增強技術實現安全的國際數據共享；歐盟推廣數據空間方案實現數據流動。數據本地化趨勢加強，數據安全成為共同關切。OECD 報告顯示，2021 年底，已有 39 個國家出臺 92 項措施，明確要求數據本地化存儲或處理10。數據本地化規則日趨復雜、嚴格，大致可分為兩類：一是以明確立法要求數據本地存儲，如 2022 年 10 月，越南要求科技公司將用戶數據本地存儲并交由當地實體的法令生效，進一步細化其網絡安全法數據本地化的要求。二是以隱性管理措施形成事實上的數據本地化，以隱性措施限制跨

48、境數據流動，如歐盟 Schrems II 裁決被認為進一步推動 GDPR 向事實上的數據本地化框架發展11，美國以出口管制、外資審查、受控非密清單等形式嚴格限制部分數據出境。2022 年 6 月，Tik Tok 宣布已將美國用戶數據信息完全遷移至位于美國的甲骨文云服務器，以“消除對美國用戶數據安全的任何懷疑”。數字貿易協定推動數據保護和數據流動平衡。CPTPP、DEPA、RCEP等貿易協定在規定禁止將數據本地化作為業務開展條件的同時，也為 10https:/www.oecd-ilibrary.org/trade/a-preliminary-mapping-of-data-localisatio

49、n-measures_c5ca3fed-en 11How schrems II has accelerated Europes slide toward a de facto data localization regime.ITIF.(n.d.).Retrieved November 3,2022,from https:/itif.org/publications/2021/07/08/how-schrems-ii-has-accelerated-europes-slide-toward-de-facto-data/全球數字治理白皮書（2022 年）21 締約國設定了不同程度的例外條款，如

50、2022 年生效的 RCEP 為締約方設置實現“合法的公共政策目標”和“保護基本安全利益”的例外條款。發達國家推動多邊機制評估本地化政策影響。OECD 發布數據本地化措施初步圖景報告，強調需要加強對數據本地化經濟社會影響的實證分析以幫助推進貿易協定和 WTO電子商務聯合聲明倡議的討論；G7 要求評估數據本地化對企業特別是中小企業的影響，積極尋求替代政策。美歐主導“政府獲取私營部門所持個人數據”議題。推動原則制定，為實現政府“可信訪問”，G7 承諾支持 OECD 數字經濟政策委員會（CDEP）啟動原則起草小組。2022 年 12 月，CDEP 部長級會議上，38 個 OECD 成員簽署該領域首份

51、政府間協議關于政府訪問私營部門所持個人數據的宣言。針對執法數據跨境調取，美國加快執法領域數據調取協調，2022 年 10 月，美英數據訪問協議正式生效，美澳云法案協議也將于年底生效。此外，美國也正積極與加拿大、歐盟圍繞相關問題展開談判。針對情報獲取問題，2022 年 10 月，美國總統拜登簽署行政命令加強美國信號情報活動保障措施，要求對情報活動實施嚴格分層監督，并建立兩級獨立補救機制，以更好適應歐盟隱私保護要求；12 月，歐委會啟動充分性認定程序，新跨大西洋數據隱私框架正在醞釀。（三）人工智能治理探索持續深入（三）人工智能治理探索持續深入 人工智能治理國際協調是全球數字治理的重點方向。多邊機制

52、下人工智能治理共識持續推進。聯合國將人工智能治理列為正在醞釀中全球數字治理白皮書（2022 年）22 的數字契約九大議題之一，試圖通過廣泛協調，為國際社會提供整體性、系統性指導原則。印太經濟框架將人工智能治理列為成員國重大關切和未來技術標準合作重點，計劃采取共同措施。美歐貿易和技術委員會第三次部長級會議公布可信賴人工智能及風險管理的聯合路線圖，突出在人工智能應用過程中對中小企業權益的保護。各國積極探索人工智能治理規則規范。美國國家標準與技術研究院 3 月發布了邁向識別和管理人工智能偏見的標準，白宮科技政策辦公室 10月發布了人工智能權利法案藍圖，歐盟發布了人工智能責任指令（提案）。我國持續完善

53、國內人工智能治理，先后出臺互聯網信息服務算法推薦管理規定 互聯網信息服務深度合成管理規定,規范特定場景下人工智能技術應用。此外，我國還向聯合國特定常規武器公約締約國大會提交了 中國關于加強人工智能倫理治理的立場文件，倡導“以人為本”和“智能向善”理念，確保人工智能安全、可靠、可控，呼吁各方秉持共商共建共享理念，為推動形成具有廣泛共識的國際人工智能治理方案而努力。國際人工智能治理規則進入醞釀調整期。與 20192021 年人工智能國際治理規則的密集出臺相比（圖 9），今年人工智能治理討論及出臺文件更突出鋪墊、試點和小范圍共識特點。主要原因一是價值觀對人工智能治理理念的影響持續增加。確保人工智能技

54、術的安全、可信一直是全球人工智能治理共識，但受國際局勢影響，目前對安全可信的判斷標準日益與各國國內政治價值觀緊密掛鉤，具有了更多主觀色彩而難以把握，具有廣泛認同的進一步治理共識形成難度更大。全球數字治理白皮書（2022 年）23 二是突發事件擠占投入資源。俄烏沖突導致人工智能治理議程優先級下降。雖然 G7、TTC、IPEF 等機制在今年都提出了人工智能治理合作的計劃表，但實際投入和進度規劃明顯低于網絡與基礎設施安全、虛假信息治理、供應鏈保障等具緊迫性的更議題。三是人工智能技術發展進入平臺期。當前，人工智能技術發展和應用部署有趨緩趨勢（圖10），這使得很多治理監管分歧難以在實踐中檢驗和比較，很多

55、超前成熟的治理規則也難以落地。來源：中國信息通信研究院 圖 9 全球人工智能治理規則發展趨勢（20172022）來源：中國信息通信研究院 圖 10 近年全球主要國家人工智能專利申請數量統計圖（20112021）全球數字治理白皮書（2022 年）24 未來人工智能治理將向精細化監管發展。一是持續完善技術風險評估與管理。2022 年 10 月 17 日，Gartner 發布 2023 年技術趨勢預測報告，將“人工智能信任、安全和風險管理”列為明年十大戰略技術趨勢之一12。二是分級分類監管繼續推進。美、歐及我國的監管治理實踐表明，監管分級分類是 AI 監管的主要發展趨勢，基于國際廣泛共識的分級分類標

56、準體系建設是可行有效實質化 AI 監管的關鍵。三是應用治理典型場景進一步聚焦。在智慧醫療方面，醫療器械準入機制是規則建設核心。在自動駕駛方面，中、英、德都已開展初步的技術監管原則討論，正積極發展體系化監管框架。在人臉識別方面，隱私保護和信息數據安全強監管已成為趨勢，需加快明確相關主張、推進立法和評估監管細則。上述場景下的治理監管經驗，或將構成未來國際人工智能治理創新的突破點。（四）網絡安全治理磋商艱難前行（四）網絡安全治理磋商艱難前行 隨著數字技術的演進升級和地緣政治環境的變化，網絡安全治理再度成為各國高度關心的迫切問題。俄烏沖突以來，政府與非政府組織間出現了復雜的合作和協調行為，網絡戰與傳統

57、軍事行動相互交織的“混合戰”正日益成為國際沖突的常態；與此同時，“網絡攻擊”匿名性、靈活性、高效性和低烈度等內在特征，導致各方在網絡攻擊的法律定性和規制途徑上具有較大爭議。近年來，聯合國談判框架、國家發起多利益攸關方倡議、專家學者論壇和企業倡議等持續推進網 12Gartner：What are the Gartner Top 10 Strategic Technology Trends for 2023?,https:/ 年）25 絡安全國際規范制定，在共識持續凝聚的同時，主要分歧也日趨清晰，網絡安全治理規則制定進入深水區。一是保護關鍵基礎設施成為共同訴求。全球網絡空間穩定委員會2018 年提

58、出“保護互聯網公共核心”原則，強調不得損害基礎設施、基礎資源、協議標準等互聯網公共核心的普遍可用和完整性。隨后該原則在巴黎倡議等多個網絡安全進程中引用，日益得到國際社會普遍認可。2021 年，聯合國信息安全政府專家組（UNGGE）報告將這一范圍擴展到關鍵信息基礎設施和向公眾提供基本服務的基礎設施，提出尤其在新冠疫情背景下，保護衛生和醫療基礎設施更為重要。俄烏沖突爆發之后，烏克蘭向 ICANN、歐洲網絡協調中心等多家機構提出了對俄斷網的請求，但相關組織保持了中立立場，體現了各國際機構對維護全球互聯網持續、安全、穩定、可信運行原則的高度認可。二是國際法在網絡空間適用性問題仍存分歧?；?2013、

59、2015、2021 年聯合國 GGE 的共識性報告、以及兩屆信息安全開放式工作組（OEWG）報告和討論13，各方同意以聯合國憲章為核心的國際法精神適用網絡空間，并將網絡空間負責任國家行為規范作為重要補充。但是，各方對哪些法律、如何適用等關鍵問題仍有分歧。從第二屆 OEWG 實質性會議各方提案和 2022 年月工作組主席散發的零號案文看，美國、瑞士等認為國際人道法能夠在網絡空間直接適用，保證自衛權的行使；俄羅斯、伊朗等認為應制定新的國際公約并建立術語清單，防止個別國家憑借技術實力濫用自衛權。我國認為國際法 13第二屆 OEWG 至今已召開三次實質性會議，2022 年月工作組主席散發了零號案文以推

60、進討論。目前，討論進展及各方提案可見 https:/meetings.unoda.org/meeting/oewg-ict-2021/全球數字治理白皮書（2022 年）26 適用的核心是聯合國憲章確立的國家主權平等、禁止以武力相威脅或使用武力、和平解決國際爭端、不干涉內政、善意履行國際義務等原則的適用；同時，鑒于網絡沖突本身平戰難分、軍民難辨，網絡行為溯源困難、損傷難控等特征，在網絡空間適用“區分”“比例”原則時應更加審慎14。此外，俄烏沖突吸引了大量以黑客、勒索軟件組織等第三方代表雙方開展網絡攻擊，挑戰了反對非國家行為體、反對代理人進行網絡攻擊等重要規范的實施。三是圍繞打擊網絡犯罪、加強能力

61、建設和建立信任有望產出具體舉措。針對網絡犯罪，聯合國已成立“打擊為犯罪目的使用信通技術的全面國際公約特設委員會”15，加快制定具有全球性質的聯合國打擊網絡犯罪公約，超越布達佩斯公約區域治理模式。針對建立信任措施，各方積極探討在聯合國下建立全球性的政府間聯絡點清單（Points of Contact），力爭納入更多國家開展信息交流。針對發展中國家網絡安全保護能力不足的問題，OEWG 提出將通過開辟資金渠道、人才培訓、信息交流等方式縮小網絡安全能力鴻溝。此外，反監控與人權保護、互聯網應急小組信息共享和協調處置等問題也是當前網絡安全規則規范制定的重要領域。（五）信息內容治理開啟有益探索（五）信息內容

62、治理開啟有益探索 虛假信息（disinformation）指故意制造、呈現和傳播以欺騙公眾的虛假、不準確或誤導性信息，與內容虛假或有誤導性的錯誤信息 14“區分”原則指軍事行動應區分軍事和民用目標的，“比例”原則指武力手段與軍事利益成比例。15根據聯合國大會 2019 年 12 月 27 日題為“打擊為犯罪目的使用信通技術”的第 74/247 號決議設立的“打擊為犯罪目的使用信通技術的全面國際公約特設委員會”，計劃在 2022 年和 2023 年各安排 3 次談判會議。討論進展可見：https:/www.unodc.org/unodc/en/cybercrime/ad_hoc_committe

63、e/ahc_third_session/main.html 全球數字治理白皮書（2022 年）27（misinformation）有顯著差別。虛假信息對公共安全、政治安全和國家利益形成了重大挑戰，新冠肺炎疫情下的“虛假疫情信息”和俄烏沖突中“信息戰”使虛假信息治理成為各方高度關注的重要議題。數字平臺加速虛假信息聚合。數字平臺改變了信息內容生產傳播模式，匿名用戶成為內容生產的重要渠道，人工智能等新興技術加速信息聚合和定向傳播，擴大了虛假信息的影響。商業資本逐利催生虛假信息“產業化”。生產和傳播虛假信息的黑色產業鏈正在滋生，資本通過“黑公關”“水軍”“信息洗白”“網絡釣魚”等一系列活動影響民意，推

64、進特定議程，從中謀取暴利。國際格局變動助推虛假信息“武器化”。俄烏沖突凸顯了信息在戰爭中的重要作用，各方更加重視數字平臺在營造輿論、切斷宣傳、限制服務中的作用，虛假信息“武器化”風險升高。各方推動數字平臺提升虛假信息審查規則透明度。歐洲以公私合作方式制定守則。2022 年 6 月，歐洲 34 個主要在線平臺、廣告行業參與者、事實核查機構、研究機構和民間社會組織共同簽署了新版 反虛假信息行為守則，要求平臺為用戶提供更好的工具來識別、理解和標記虛假信息，尤其是確保政治廣告透明度；同時平臺應定期發布報告披露審查情況，并由監管機構和產業代表共同組成透明度中心和工作組實施評估。此外，今年通過的數字服務法

65、案也對平臺治理規則透明度提出了要求。美國以產業自治方式推動虛假信息治理。Facebook 通過提高廣告透明度、收緊限制內容，確認廣告主身份等方式遏制虛假信息產生，Twitter 啟動 Birdwatch 計劃試點測試，邀請普全球數字治理白皮書（2022 年）28 通用戶參與虛假信息標注。此外，美國各方積極醞釀平臺內容審核透明度規則，如平臺責任和消費者透明度法案要求平臺提高內容審核政策透明度、佛羅里達州技術透明度法案要求平臺規則透明，部分專家提出將廣播中政治廣告“等時”規則16應用于社交媒體等。聯合國大會通過“打擊虛假信息以促進和保護人權及基本自由”的決議，鼓勵社交媒體等在線平臺審查自身的商業模

66、式，確保平臺的設計開發過程、業務運作、數據收集和數據處理實踐符合聯合國商業和人權指導原則,要求平臺加強針對算法在放大虛假信息方面的盡職調查。提升數字素養成為應對虛假信息的重要方向。提升數字素養是幫助用戶辨別虛假信息、減輕負面影響的重要途徑。歐盟發布針對中小學教師和教育工作者的指導方針，圍繞建設數字素養、應對虛假信息以及評估數字素養三個方向，強化各方應對虛假信息的能力。中國 提升全民數字素養與技能行動綱要 提出要提高全民網絡安全防護能力，普及網絡安全知識，增強全民對網絡謠言、電信詐騙、信息竊取等不法行為的辨別能力和安全防護技能。2022 年 G7 媒體部長宣言表示，鼓勵各方開設媒體素養課程，使個

67、人能夠清楚地區分基于事實的信息和虛假信息，了解如何在線和離線使用操縱策略。四、全球數字治理機制協同性、復雜性不斷上升（一）傳統多邊機構孕育數字治理新機遇（一）傳統多邊機構孕育數字治理新機遇 傳統多邊機制主動作為，充分發揮其成熟議事規則和堅持合作基礎優勢，整合分散的數字治理議題，在多邊機制框架下展開廣泛的討 16“等時”規則指在政治競選中，廣播電視媒體應給予不同候選人相同的宣傳時長。全球數字治理白皮書（2022 年）29 論與合作，為破解全球數字治理赤字、發展赤字開啟新局面。聯合國提出制定全球數字契約，首個全球性、綜合性數字治理框架或將誕生。目前，聯合國秘書長技術特使辦公室正在聯合全球多利益攸關

68、方共同制定 全球數字契約 以加強全球數字合作，并擬于2024年聯合國“未來峰會”上通過。契約將圍繞連接所有人、避免互聯網碎片化、保護數據、網絡空間人權、誤導性和歧視性內容問責、人工智能監管、數字公域七大方向構建共同原則及承諾，塑造全球數字治理綜合性規范，構建“所有人共享開放、自由和安全的數字未來”。全球數字契約為各利益攸關方平等發聲提供包容性對話平臺，為聯合國定期組織會議提供基礎，有助于緩解當前全球數字治理碎片化局面。G20 數字經濟軌道引領關鍵議題討論，為數字發展南北合作奠定基礎。今年 G20 數字經濟軌道以“實現有韌性的復蘇：共同努力實現更具包容性、賦權性和可持續的數字轉型”為主題，積極開

69、展工作。數字經濟工作組以數字化轉型為核心，圍繞數字連接、數字技能和數字素養、可信數據自由流動和跨境數據流動三大優先事項展開建設性對話：拓展數字連接內涵，強調“以人為本”；為數字技能和素養培育制定 G20 衡量工具包，匯編各國有益政策與實踐，為彌合各方差異、推動國際合作提供工具；舉辦多利益攸關方研討會，增進各方對可信數據自由流動和跨境數據流動的共同理解。WTO 電子商務諸邊談判取得積極進展。截至 2022 年 9 月，談判已擴員至 87 個，成員間貿易額已達全球貿易總額的 90%。談判文本取得重要突破。2021 年 12 月，澳大利亞、日本、新加坡三位共同召全球數字治理白皮書（2022 年）30

70、 集人發布聲明表示，各方已在消費者保護、電子簽名和認證等八個條款上取得了一致，在跨境數據流動、數據本地化等其他領域的文本也已整合。2022 年 6 月 WTO 第 12 屆部長級會議上，各方同意將電子傳輸免征關稅延長至第 13 屆部長級會議，并將持續圍繞電子傳輸關稅的范圍、定義和影響展開討論。談判方式更加務實。一是新建重點議題小組以縮小各方差距、彌合分歧；二是建立盤點小組，審查評估沒有得到足夠支持的提案；三是啟動電子商務能力建設框架，以培訓、援助等形式加強數字包容性，支持發展中國家和最不發達國家成員參與電子商務談判，抓住數字貿易新機遇。數字金磚為發展中國家數字經濟發展注入新動力。金磚國家新工業

71、革命伙伴關系持續深化。金磚國家未來網絡研究院、數字金磚任務組確立工作計劃，職責架構清晰；發布金磚國家制造業數字化轉型合作倡議，就創新發展工業互聯網，推動制造業數字化轉型達成共識；金磚國家新工業革命伙伴關系廈門創新基地建設加快，賦能平臺初步建成；培訓項目著眼數字時代人才需要，把握區塊鏈、電商等熱點，開展職業技能大賽、各類創新大賽，為加強創新創業合作打造人才庫；舉辦可持續發展大數據論壇、數字金磚論壇等交流活動，影響力輻射“金磚+”朋友圈。建立金磚國家數字經濟伙伴關系框架。金磚國家數字經濟伙伴關系框架 作為金磚國家經貿領域首份數字經濟合作專門文件，明確了數字隱私、人工智能等重點方向和領域，為共同釋放

72、金磚國家數字經濟合作潛力提供制度保障；升級電子商務組為數字經濟工作組，為深化金磚國家數字經濟合作奠定制度基礎。全球數字治理白皮書（2022 年）31（二）全球數字治理體系聯盟化態勢增強（二）全球數字治理體系聯盟化態勢增強 美歐數字領域跨大西洋協調顯著增強。一方面，俄烏沖突加快美歐政策聯動。俄烏沖突爆發后，G7 召開會議明確美歐將加快數字安全集體行動，美歐對俄實施技術制裁，并于 TTC 第二次部長級會議上全面加強美歐間數字合作。歐盟設立專門的對美聯絡辦公室，受到“網絡安全技術協議”組織等美國產業界歡迎。另一方面，美歐積極建立基于價值觀的數字合作伙伴關系。美主導發起 互聯網未來宣言全球跨境隱私規則

73、聲明印太經濟框架等合作框架，歐盟持續推廣“全球門戶”計劃，建立基于價值觀的數字伙伴關系。此外，在聯合國、WTO、ITU 等國際組織中，美歐立場協調也有所增強。美歐合作的強勢外擴增加了各國選擇壓力，導致全球數字治理機制“聯盟化”態勢繼續上升。在網絡安全維護與防御上，日本、韓國首次參加了北約峰會，并正式加入北約合作網絡防御卓越中心。北約網絡安全保障機制的擴張，可能阻礙各方共同構建均衡可持續的集體數字安全架構。在經貿規則上，東盟發布 東盟數據管理框架（BEFA），在進一步明確東盟區域內數字治理方案的同時，也主動對接 RCEP、全球跨境隱私規則聲明等不同模式的數據治理框架,未來也可能面臨同時與不同水平

74、數據跨境流動管理制度對接的困境、以及“選邊站隊”的壓力17。今年以來，東盟各國領導人在多個重大國際場合發言反對亞太區域多邊治理機制重疊，避免規則競爭“政治化”18。在 17 見新加坡總理李顯龍專訪，https:/ 2022 年 5 月，在第 27 屆“亞洲的未來”國際交流會議上，多國領導人演講表達不支持選邊站隊，http:/ 年）32 全球綜合性共識上，聯合國全球數字契約各方討論中，來自美歐產業專業組織力推在人權、數據、內容、人工智能等議題中，以“民主”“可信賴”等觀念限制或排除他國政策、權利、產品和服務。未來，全球數字治理體系“聯盟化”態勢將持續存在，需投入更大努力協調其與其他多邊機制的關系

75、。（三）亞太區域數字經濟伙伴關系網絡加速構建（三）亞太區域數字經濟伙伴關系網絡加速構建 據統計，2005-2020 年亞太地區的數字服務貿易快速增長，占全球份額從 17%上升到 24%，在業務流程外包和信息技術服務等領域處于領先地位。隨著亞太地區發展中國家數字潛能凸顯，主要經濟體圍繞亞太地區數字市場開拓、數字規制構建的政策部署加速推進，數字經貿規則談判范圍逐步拓展至發展中國家，特別是最具活力、增長最快的亞太地區發展中國家。一是美歐積極推進包含數字內容的印太戰略。歐洲委員會和歐盟理事會先后發布 歐盟印太地區合作戰略歐盟數字外交結論報告，強調歐盟在數字領域建立緊密伙伴關系的重要性，并提出優先與日本

76、、韓國、新加坡、印度等建立數字、技術和貿易伙伴關系，特別是強化歐盟與印太國家關于在數據隱私保護方面的合作。2022 年 5 月，美國與 14 個國家啟動印太經濟框架（IPEF），提出四個主要支柱，分別為貿易：包括高標準的數據跨境流動、促進中小企業數字市場獲益、在線隱私保護、人工智能倫理等議題；供應鏈：包括建立事前預警系統，提高關鍵部門可追溯性；清潔經濟：促進清潔基礎設施建設和清潔能源轉型；公平經濟：制定和執行有效的稅收、反洗錢和反賄賂制全球數字治理白皮書（2022 年）33 度。2022 年 9 月，IPEF 成員國部長級會議在美國洛杉磯召開，印度選擇加入除公平貿易外的其他三大支柱，其余 13

77、 個成員國均表示將參加全部領域。二是亞太地區經貿協定頻繁達成并逐步擴圍。2021年11月DEPA在三個發起國全部生效，包含數字身份、數字包容性、新興趨勢和技術等 16 個數字經濟模塊。2022 年 1 月 RCEP 正式生效，其電子商務專章包含無紙貿易、線上消費者保護、計算設施位置等 17 個條款。以上協定簽署和生效以來熱度大幅上升，已經有多個經濟體積極推進加入上述協定，從而深度參與區域貿易發展和規則制定。據統計，提出加入 DEPA 的經濟體有中國、韓國、英國、加拿大等，其中，中國、韓國、加拿大已完成技術性磋商，成立“加入 DEPA 工作組”。此外，新加坡與澳大利亞、韓國分別簽署數字經濟協定，

78、強化各方在數字貿易便利化、在線消費者保護、個人信息保護、數據創新和人工智能治理等方面的監管合作。三是亞太區域合作機制高度重視數字生態建設與合作。聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會聚焦無紙貿易便利化、彌合數字鴻溝、數字貿易合作，正開展亞太數字貿易一體化指數、區域數字貿易監管一體化的研究，建議亞洲國家需要繼續投資人力和實物資本，建設促進數字貿易便利化的基礎設施，并改善監管和政策環境。APEC 聚焦數字經貿發展與數據隱私保護合作。在發展方面，APEC 通過了互聯網和數字經濟路線圖，提出發展數字基礎設施、促進互操作性、實現寬帶普遍接入、制定全面的政策框架等 11 個重點領域框架，創建全球數字治理白皮書（

79、2022 年）34 數字經濟指導小組；在數據隱私保護方面，APEC 為了推動區域內個人信息跨境流動，建立了 APEC 隱私框架和跨境隱私規則體系，目前澳大利亞、加拿大、日本等 9 個成員已將其隱私法與 APEC 隱私框架接軌。此外，APEC 出臺了推進數字貿易促進包容性增長促進數字貿易中的消費者保護 數字內容貿易中的知識產權保護等多個倡議，強化成員國對數字貿易重點規則的共識和合作。（四）國際標準組織和產業聯盟影響力持續上升（四）國際標準組織和產業聯盟影響力持續上升 數字標準是數字治理規則的重要組成部分。數字標準在增強聯通、提升效率、保障安全和質量、加快創新擴散上有重要作用19。相較于其他監管和

80、政策框架，由多利益攸關方驅動、反應敏捷、以用戶需求為中心的跨國標準合作，將持續在全球數字治理中發揮重要作用。國際電聯（ITU）繼續發揮數字技術標準最廣泛交流平臺作用。在組織更新上，ITU 于今年 9 月 26 日-10 月 14 日在羅馬尼亞舉行了四年一屆的全權代表大會，選舉現 ITU-D 主席多琳 馬?。―oreen Bogdan-Martin）女士為新一屆 ITU 秘書長，通過了 2024-2027 戰略和預算計劃，為下一步工作奠定了基礎。在技術引領上，大會確定未來四年 ITU 的工作重點為確保 AI 技術發展符合人類福祉、在外層空間建立信任和可持續發展、無線電頻率軍用分配、以數字技術和數

81、字化轉型保障人權與環境、以可持續智慧城市和社區為服務目標的物聯網（IoT）發展等。具體標準立項熱點則集中在 ICT 宏觀政策、經濟問題及資費與會計結算、數據處理與管理、數字基礎設施與網絡安全及 19參見聯合國工業發展組織：標準和數字化轉型報告，2021 年 10 月；2022 年世界標準日中國祝詞：數字時代的標準化。全球數字治理白皮書（2022 年）35 隱私保護和可持續數字化轉型等方面。在成員國參與上，當前各國普遍更加重視 ITU 框架下的活動。美國在反思特朗普政府政策的基礎上重新加強 ITU 等國際多邊機制相關工作，其國務卿布林肯等重要官員在 ITU 秘書長競選期間公開發聲動員投票并已獲得

82、成功。同時，美、加及歐洲國家對具體立項工作的資源投入明顯加大，在各研究組的活動顯著加強且具有技術和政治上的雙重目的性。ITU 未來四年在國際數字治理上的影響發揮將進入更為顯著和多變的新階段。新興技術聯盟加快合作步伐。隨著下一代移動通信 5G/6G、人工智能、量子計算等新興技術快速發展，國際上新興技術聯盟加快涌現，以更多元的方式引領國際前沿技術合作。一是發布技術路線圖影響新技術走向，塑造新興領域監管框架。從 2020 年 6 月成立至今，全球人工智能合作伙伴關系（GPAI）已在社交媒體、氣候變化、數據共享、知識產權、藥物研發等多個重點領域發布行動倡議和指南，對人工智能應用的責任承擔、可信數據保護

83、等關鍵問題提出監管思路和框架，制定氣候行動路線圖和數據信托國際共識聲明，集合產業力量推動人工智能治理合作。美國發起的 6G 移動通信發展聯盟（Next G）連續發布多部技術路線圖及相關標準，積極形塑下一代移動通信技術發展方向。二是推動務實項目落地，構筑產業生態。GPAI 制定中小企業成熟度指數和解決方案供應商名錄，為中小企業使用人工智能技術提供服務，促進產業合作對接，加速構筑產業生態。美國量子技術產業聯盟與美國國家標準技術研究院合作，向 4 家公司投資 230萬美元開發量子計算研發項目。以具體項目帶動產業落地，以產業應全球數字治理白皮書（2022 年）36 用場景激勵技術創新、塑造產業生態、凝

84、聚業界共識，將最終引領發展趨勢與規則制訂，塑造技術產業發展路線。五、推動建構公正合理的全球數字治理新秩序 在當前世紀疫情影響深遠，單邊主義、保護主義明顯上升，局部沖突和動蕩頻發的形勢下，防范化解數字領域全球性風險、推動數字經濟全球均衡發展的緊迫性、重要性更加凸顯。面對共同的挑戰和發展訴求，世界各國應求同存異、強化合作，加快建設全球數字治理體系步伐，構建發展、安全、責任、利益共同體。（一）秉持共商共建共享，維護真正的多邊主義（一）秉持共商共建共享，維護真正的多邊主義 全球數字治理體系建設應持續發揮多邊主義的核心作用，在機制建設和規則談判中，堅持共商共建共享理念。我國已多次提出要踐行真正的多邊主義

85、，恪守聯合國憲章宗旨和原則，維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，反對一切形式的單邊主義，反對搞針對特定國家的陣營化和排他性小圈子，維護數字領域公正合理秩序。未來應推動各方積極合作，一是在多邊框架下推動數字領域規則制定。支持在聯合國框架下制定全球數字契約和網絡安全規范，持續發揮二十國集團在數字經濟議題上的引領作用，推動世界貿易組織為制定全球統一的數字貿易規則、突破談判深水區開展積極努力。二是秉持平等、開放、包容精神，充分發揮新興大國集團和區域組織的補充作用。持續推動金磚國家強化新工業革命伙伴關系和數字經濟伙伴關系走深走實，擴大上合組織在數據和信息安全領域合作，積極共建“數字絲

86、路”塑造全球發展新引擎。全球數字治理白皮書（2022 年）37（二）堅持數字發展優先，合作培育全球發展新動能（二）堅持數字發展優先，合作培育全球發展新動能 在全球經濟面臨疫后復蘇和增長動能不足的背景下，加強數字領域國際合作，能夠切實增強各國把握數字經濟發展新機遇的能力，實現共同發展。我國已提出全球發展倡議，并將數字經濟作為八大務實領域之一，發布 5 項務實成果清單。未來各方可著力圍繞三個主要方向推進數字領域發展合作：一是深化數字經濟國際合作，實現創新發展。共同建設新型基礎設施提升國際連通性，共同推動數字化轉型促進產業融合發展、共同深化數字貿易加速商品和服務國際流通、共同促進數字化綠色化協同實現

87、可持續發展，為全球經濟發展增添新動能。二是共享數字技術發展紅利，實現包容發展。加強各國圍繞包容性數字政策的分享與交流，投入更大資源開展數字技能和素養培訓，政企合作提升利用數字技術提供公共服務的能力，推動數字知識和資源共享。三是加強數字治理能力建設，促進平衡協調發展。為保障不同數字經濟發展水平的國家有能力參與到全球數字治理規則制定中來，需在規則制定和談判的同時開展能力建設項目，增強新興市場國家和發展中國家在全球事務中的代表性和發言權，以數字治理促進數字發展。（三）加強數字安全合作，持續匯聚安全可信共識（三）加強數字安全合作，持續匯聚安全可信共識 安全可信將長期成為未來一段時期內各國數字治理的首要

88、關切。匯聚安全可信共識、加強數字安全合作是未來全球數字治理的重要方向。近年來，我國先后提出全球數據安全倡議中方關于網絡主權的立場中國關于加強人工智能倫理治理的立場文件，圍繞數據安全、網絡安全和新興技術倫理提出明確主張。未來，繼續推動各全球數字治理白皮書（2022 年）38 方加強數字安全合作。在治理理念上，如何統籌發展與安全，厘清國家主權與全球治理、主觀與客觀等數字安全基本概念和主要矛盾，將成為數字安全合作的重大課題。在治理工具上，建立在廣泛共識基礎上的客觀評估標準和分級分類監管體系將成為合理有效數字安全保障政策的關鍵。在關鍵議題上，數字基礎設施和網絡安全保障、人工智能監管、虛假信息治理、產業

89、鏈保障仍將是最迫切的數字安全合作問題。在治理機制上，建立在國際秩序民主化和數字大國間協調雙重基礎上的集體數字安全機制，將是合理數字安全機制建設的有力保障和主要努力方向。（四）探索治理模式創新，推動關鍵規則構建（四）探索治理模式創新，推動關鍵規則構建 當前，圍繞網絡安全、數據、平臺、人工智能等多個數字治理規則尚處于探索期。受制于數字經濟發展階段不同、治理觀念和模式不同，主要大國間、南北國家間治理理念和訴求差異仍然較大。關鍵規則制定已邁向深水區?？缇硵祿鲃哟嬖诩骖欁杂闪鲃雍凸怖婕皞€人權益保護難題；在人工智能治理方面，需在不確定性風險上開展治理；在網絡安全上，國際法適用仍與各國網絡安全防御能力緊密相關；在虛假信息治理上，對“虛假”的判定標準仍需與各國自行確定治理范圍和問責標準間取得平衡。未來應積極探索協調機制創新，面對分歧與矛盾，應堅持在相互尊重、相互信任的基礎上加強對話合作，以優先構建規范共識為突破口，積極謀求早期收獲；創設新型包容性治理機制與模式，以邊緣改革貢獻建設性方案，共同推動數字治理由“逐利爭霸”向“利益協調”轉變，塑造網絡空間命運共同體。中國信息通信研究院 地址：北京市海淀區花園北路 52 號 郵編：100191 電話：010-62304440 傳真：010-62304980 網址：