1、中國基礎設施投融資行業特別評論12023 年年 2 月月目錄目錄要點1引言2一、國企改革三年行動為平臺企業轉型提供助力2二、平臺企業在國企改革三年行動中的具體措施及對其信用水平的影響3三、平臺企業改革效果及關注要點15結論18特別評論特別評論聯絡人聯絡人作者作者政府公共政府公共評級部評級部陳小鵬陳小鵬027-唐天豪唐天豪027-國企改革三年行動下平臺企業轉型效果述評國企改革三年行動下平臺企業轉型效果述評以國企改革三年行動為契機，本文介紹了平臺企業進行本輪改革的以國企改革三年行動為契機，本文介紹了平臺企業進行本輪改革的背景，歸納了其采取的具體措施，并對其改革效果進行述評，以期背景，歸納了其采取的

2、具體措施，并對其改革效果進行述評，以期為未來平臺企業的改革與發展提供一些借鑒與思考為未來平臺企業的改革與發展提供一些借鑒與思考要點要點平臺企業多年來的發展對推動區域基礎設施建設和經濟發展起到了重要作用，但也累積下歷史包袱較重、平臺定位重合及盈利能力較弱等諸多問題。國發 43 號文的頒布促使平臺企業開啟債務化解與轉型之路，各平臺企業從重組整合、股權劃轉、拓展市場化業務以及企業制度改革等方面進行改革。與此同時，多輪國企改革的進行為平臺企業改革提供更充分的動力，其中 20202022 年國有企業改革三年行動方案的實施不僅有效促進了平臺企業的改革轉型，在其指導下，國資監管體系和內容的優化也為平臺企業改

3、革形成良好助力。國企改革三年行動以來，重組整合成為平臺企業改革轉型的重要手段之一，部分區域結合自身實際情況并通過多種方式推進平臺企業重組整合，按其整合模式可分為吸收型整合、新設型整合及按照業務類型分類整合；其次，股權劃轉亦是平臺企業優化布局與結構、滿足平臺轉型需求的重要措施，并以政府部門變更至城投平臺和政府部門之間的股權劃轉為主；再次，為提高造血能力和市場化運營能力，平臺企業向工程施工、貿易、地產、金融與類金融等市場化業務轉型較為普遍；此外，“形成以管資本為主的國資監管體制”的變化為平臺企業改革提供上層基礎，在此指導下，平臺企業自身亦通過制度改革奠定企業平穩運行的基石。剛剛過去的 2022 年

4、作為國企改革三年行動的收官之年，各地國企改革均已取得決定性進展，改革任務全面完成。部分平臺企業在本輪改革中內控制度得以健全，資產質量、總體盈利能力以及融資能力得到不同程度的改善；但部分平臺整合后在管理制度、組織架構以及子公司管控等方面仍面臨較大的挑戰，同時亦存在市場化業務轉型風險以及歷史債務仍待解決等問題。在此背景下，如何在改革與發展的進程中逐步解決新舊問題是平臺企業在未來國企改革中應思考的重點。中誠信國際中國基礎設施投融資行業中國基礎設施投融資行業中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論2引言引言剛剛結束的 2022 年是國企三年改革行動的收官之年，以此為契機，本文

5、介紹了承擔地方基建和穩經濟增長重要任務的平臺企業進行本輪國企改革的背景，歸納了其采取的具體舉措，并對其改革成果進行了述評，以期為未來平臺企業的改革與發展提供一些借鑒與思考。一、國企改革三年行動為平臺企業轉型提供助力一、國企改革三年行動為平臺企業轉型提供助力平臺企業多年來的發展對推動區域基礎設施建設和經濟發展起到了重要作用，但也累積下歷史包平臺企業多年來的發展對推動區域基礎設施建設和經濟發展起到了重要作用，但也累積下歷史包袱較重袱較重、平臺定位重合及盈利能力較弱等諸多問題平臺定位重合及盈利能力較弱等諸多問題。國發國發 43 號文的頒布促使平臺企業開啟債務化號文的頒布促使平臺企業開啟債務化解與轉型

6、之路，各平臺企業從重組整合、股權劃轉、拓展市場化業務以及企業制度改革等方面進解與轉型之路，各平臺企業從重組整合、股權劃轉、拓展市場化業務以及企業制度改革等方面進行改革。與此同時，多輪國企改革的進行為平臺企業改革提供更充分的動力，其中行改革。與此同時，多輪國企改革的進行為平臺企業改革提供更充分的動力，其中 20202022 年年國有企業改革三年行動方案的實施不僅有效促進了平臺企業的改革轉型，在其指導下，國資國有企業改革三年行動方案的實施不僅有效促進了平臺企業的改革轉型，在其指導下，國資監管體系和內容的優化也為平臺企業改革形成良好助力。監管體系和內容的優化也為平臺企業改革形成良好助力。平臺企業的大

7、規模興起與 2008 年金融危機背景下的 4 萬億投資計劃密切相關，其多年的發展對推動區域基礎設施建設和經濟發展起到了重要作用，但也累積了諸多問題，亟待改革與轉型。比如歷史包袱較重比如歷史包袱較重，平臺企業誕生之初代政府承擔了融資職能，隨著區域城市建設的加快，平臺企業的有息債務規模不斷增長，并存在大量的隱性債務；比如定位重合比如定位重合、同質化業務較多同質化業務較多，部分地方政府盲目擴張平臺企業數量，造成區域內平臺企業分工不明確、定位重合，從而存在大量同質化業務、板塊重疊情況嚴重，甚至造成平臺企業之間的惡意競爭，不利于平臺企業的發展和區域經濟財政實力的提升；比如盈利能力較弱比如盈利能力較弱，可

8、持續發展能力不足，平臺企業的天然屬性使得其承擔了大量的公益性或準公益性業務，導致其自身盈利能力較差，造血能力不足，對政府補貼的依賴性較大。在此背景下，借著國企改革的東風，平臺企業也在不斷調整職能定位，并通過改革轉型以期解決歷史遺留問題，增強自身經營實力。2014 年 10 月，國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號）（以下簡稱“國發43 號文”）明確提出剝離融資平臺公司的政府融資職能，平臺公司不得新增政府債務；賦予地方政府依法適度舉債權限，并建立規范的地方政府舉債融資機制。國發 43 號文的頒布拉開了平臺企業改革轉型的帷幕，自此其發展便伴隨著地方債務化解的壓力以及改革轉型

9、的訴求。隸屬于地方國資體系的平臺企業開始制定一系列的改革方案，并逐步落實，包括重組整合、股權劃轉、拓展市場化業務以及企業制度改革等方面。與此同時，多輪國企改革的進行為平臺企業改革轉型提供更充分的動力。2013 年中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定提出全面深化改革，推進“四項改革”試點，由此形成改造國有資本投資公司、混合所有制經濟、董事會行使高級管理人員選聘及薪酬考核管理職權試點、派駐紀檢組等具體改革舉措。2015 年以來，關于深化國有企業改革的指導意見及多個配套文件出臺，“1+N”國企改革政策體系逐步搭建完成，進一步推動國企改革。2020 年 6 月，中央全面深化改革委員會審議通過國有

10、企業改革三年行動方案（以下簡稱“方案”），方案指出國企改革三年行動要聚焦八個方面的重點任務，形成以管資本為2YnUoXgUuXaXuMvN9PaO9PtRmMpNmPkPoOnPjMmMoMaQpPvMMYsQmOvPmNnP中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論3主的國資監管體制，推動國有資本布局優化和結構調整，提高國有企業活力和效率；此外，方案還要求各個省、市、縣（區）應當制定三年行動方案，并且要在 2022 年完成方案中明確的任務，20202022 年成為國企改革的關鍵階段。國企改革三年行動不僅有效助力平臺企業的重組整合、股權劃轉、拓展市場化業務以及企業制度改

11、革，在其指導下，國資監管體系和內容的優化也為平臺企業的改革奠定良好基礎。表表 1：國企改革三年行動重點任務及與平臺企業相關的具體改革措施一覽表：國企改革三年行動重點任務及與平臺企業相關的具體改革措施一覽表國企改革三年行動八大重點任務國企改革三年行動八大重點任務與平臺企業相關的具體改革措施與平臺企業相關的具體改革措施完善中國特色現代企業制度，堅持“兩個一以貫之”，形成科學有效的公司治理機制企業制度改革推進國有資本布局優化和結構調整，聚焦主責主業，發展實體經濟，推動高質量發展，提升國有資本配置效率重組整合、股權劃轉、市場化業務轉型積極穩妥推進混合所有制改革，促進各類所有制企業取長補短、共同發展企業

12、制度改革激發國有企業的活力，健全市場化經營機制，加大正向激勵力度，提高效率企業制度改革形成以管資本為主的國有資產監管體制，著力從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等多方位實現轉變，進一步提高國資監管的系統性、針對性、有效性優化國資監管體系和內容推動國有企業公平參與市場競爭，強化國有企業的市場主體地位，營造公開、公平、公正的市場環境-推動一系列國企改革專項行動落實落地-加強國有企業黨的領導黨的建設，推動黨建工作與企業的生產經營深度融合-資料來源：公開資料，中誠信國際整理二、平臺企業在國企改革三年行動中的具體措施及對其信用水平的影響二、平臺企業在國企改革三年行動中的具體措施及對其信用水平的影響

13、國企改革三年行動以來，重組整合成為平臺企業改革轉型的重要手段之一，部分區域結合自身實國企改革三年行動以來，重組整合成為平臺企業改革轉型的重要手段之一，部分區域結合自身實際情況并通過多種方式推進平臺企業重組整合，按其整合模式可分為吸收型整合、新設型整合及際情況并通過多種方式推進平臺企業重組整合，按其整合模式可分為吸收型整合、新設型整合及按照業務類型分類整合；其次，股權劃轉亦是平臺企業優化布局與結構、滿足平臺轉型需求的重按照業務類型分類整合；其次，股權劃轉亦是平臺企業優化布局與結構、滿足平臺轉型需求的重要措施，并以政府部門變更至城投平臺和政府部門之間的股權劃轉為主；再次，為提高造血能力要措施，并以

14、政府部門變更至城投平臺和政府部門之間的股權劃轉為主；再次，為提高造血能力和市場化運營能力，平臺企業向工程施工、貿易、地產、金融與類金融等市場化業務轉型較為普和市場化運營能力，平臺企業向工程施工、貿易、地產、金融與類金融等市場化業務轉型較為普遍遍；此外此外，“形成以管資本為主的國資監管體制形成以管資本為主的國資監管體制”的優化為平臺企業改革提供上層基礎的優化為平臺企業改革提供上層基礎，在此指導在此指導下，平臺企業自身亦通過制度改革奠定企業平穩運行的基石。下，平臺企業自身亦通過制度改革奠定企業平穩運行的基石。1、重組整合：、重組整合：重組整合是平臺企業改革轉型的重要手段之一，在改革國有資本授權經營

15、體制方案（國發20199 號）、國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見（國發20215 號）等政策指導下，本輪國企改革三年行動中不少區域結合自身實際情況并通過多種方式推進了平臺企業的重組整合。從整合目的來看，平臺企業整合可分為融資目的（通過做大企業規模提升企業信用資質，以滿足融資要求）、差異化經營目的（減少同質化業務以及區域內平臺定位重合問題，明確企業分工）、市場化轉型目的（開拓市場化業務，例如工程施工、貿易、地產、金融與類金融等，以提高平臺企業的造血能力和可持續發展能力）以及配合行政區劃調整（滿足行政區劃調整的要求）等。表表 2：部分省份平臺重組方案梳理：部分省份平臺重組方案梳理省份省份

16、主要內容主要內容江蘇2022 年 7 月 18 日，揚州市江都區國資辦印發2022 年度江都區國有平臺公司清理整合初步方案，正式啟動國有平臺公司整合重組專項工作，通過吸收合并、解散注銷、市場化轉型等措施，明確要求至 2022 年末全區平臺公司較年初減少 40%；2022 年 7 月 21 日，徐州市委全面深化改革委員會第 15 次會議研究通過關于對部分市屬國有企業實施重組整合的工作方案（徐中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論4委辦202271 號），要求對市屬國企中的 6 家1企業進行同業重組整合，使得各市屬國企主業更加清晰、定位更加準確、功能更加完善、結構更加優

17、化。浙江2021 年 6 月 9 日，浙江省人民政府辦公廳印發浙江省國資國企改革發展“十四五”規劃，提出要推進地方融資平臺市場化轉型，加快平臺重組整合，提高信用評級和融資能力。湖北2020 年 9 月，根據武漢市委市政府印發的關于印發部分市屬出資企業整合重組工作實施方案的通知（武辦文（2020）31 號）以及關于重組武漢城市建設集團有限公司的實施方案等企業整合重組工作實施方案，明確將 31 家市屬國企整合重組為 12 家，并重新整合 6 家平臺公司2。湖南2022 年 7 月 20 日，湖南省進行省屬國有企業重組整合，將湖南建工集團、湖南交水建集團等 10 家省屬國企按照業務板塊重新整合成 5

18、 家。江西2020 年 6 月 28 日，江西省地方金融監督管理局印發江西省進一步推進企業直接融資行動方案，明確提出做大做強各級平臺，支持各省級產業投資集團以及各省、市國資運營公司強化投融資功能、提升資產規模、整合優質業務板塊；同時，重點鼓勵南昌、九江、贛州、宜春、上饒等市縣政府及國資監管機構，重組整合現有政府投融資平臺，優化資產質量、增強資本實力、提升信用等級；2020 年 7 月 9 日，江西省財政廳債務管理處召開 2020 年下半年債務管理工作布置視頻會，提出積極推進融資平臺整合轉型，確保完成“2020 年底前各設區市整合為 2 至 3 家，各縣（市、區）整合后不得超過 2 家，鄉鎮不得

19、保留融資平臺公司”的目標任務。河南國企改革三年行動以來，針對省管企業資產分散、產業結構不合理等問題，河南省國資委通過統籌各類省級國資資源、推進國有企業重組整合，逐步探索建立資本投資運營公司、專業化投資平臺和產業集團“2+N+X”的省管企業架構。2021 年 12 月 22 日，在關于深化鐵路投融資體制改革的若干意見（豫政辦202122 號）的指導下，河南省鐵路建設投資集團有限公司正式揭牌成立；2022 年 3 月 13 日，為進一步深化國資國企改革、優化國資國企布局，河南省新組建的 6 家3省管企業在鄭州集中揭牌，涉及交通、文旅、物流、基建、科技、金融等領域。河北2021 年 9 月 13 日

20、，石家莊市市委常委會審議通過了石家莊市市屬國有企業重組整合總體實施方案，按照“同業歸并、產業鏈縱向整合”的原則，擬將 77 家市屬國有企業進行全面重組整合，籌建 5 家4大型國有企業集團。陜西2020 年 10 月 19 日，陜西省發改委、財政廳印發 關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見（陜發改投資 20201441 號），將推進融資平臺公司整合作為重點工作，要求“除西安市、西咸新區外，原則上市級平臺不超過 4 家，國家級開發區平臺不超過 3 家，省級開發區和縣（區）級平臺不超過 2 家”；“積極推行以市帶縣模式，由市級平臺通過參股、業務整合等方式帶動縣級平臺公司；鼓勵將縣級

21、平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大融資規?！?。甘肅2021 年 9 月 17 日，甘肅省發改委同省財政廳等七部門印發關于推進市縣政府融資平臺公司整合升級加快市場化轉型發展的指導意見（甘發改財金2021609 號），提出加快推進融資平臺公司整合升級，通過劃分類型、整合資源、注入資產、清理撤銷、歸并整合、“以市帶縣”等方式著力打造“市場類”平臺，蘭州市和蘭州新區分別打造一家 AAA 級平臺公司，原則上按照蘭州市本級平臺不超過 4 家，蘭州新區和其他市級平臺不超過 2 家；2021 年 12 月 19 日，蘭州市政府召開化解蘭州建投公司債務問題金融機構通氣會，

22、公布將組建“新蘭投”，將蘭州黃河生態旅游開發集團公司和蘭州生態創新城發展有限公司所有資產和業務并入，預計資產規模達 2,500 億元。寧夏2022 年 8 月 15 日，銀川市新組建（更名）的 9 家5市屬國企集中揭牌，按照企業實體化運作、市場化轉型、專業化運營、規?；l展、法治化建設等改革方向，將銀川市級全資控股的 22 家一級企業整合重組成 9 家，構建“2+7+2+N”的國資運營體系。資料來源：公開資料，中誠信國際整理一般而言，平臺企業整合模式主要分為以下三種：1）吸收型整合吸收型整合：即在當地選取一家較大平臺作為股權接收主體，圍繞該主體將其他小平臺的股權劃轉1分別為徐州市新盛投資控股集

23、團有限公司、徐州市新城區國有資產經營有限責任公司（現為“徐州市產城發展集團有限公司”）、徐州新田投資發展有限責任公司、徐州市國有資產投資經營集團有限公司、徐州市環保集團有限公司、徐州市國盛控股集團有限公司。2分別為武漢產業投資發展集團有限公司、武漢商貿集團有限公司、武漢城市建設集團有限公司、武漢旅游體育集團有限公司、武漢農業集團有限公司、武漢生態環境投資發展集團有限公司。3分別為河南交通投資集團有限公司、河南省文化旅游投資集團有限公司、河南中豫國際港務集團有限公司、河南中豫建設投資集團股份有限公司、豫信電子科技集團有限公司、河南中豫信用增進有限公司。4分別為石家莊國控城市發展投資集團有限責任公

24、司、石家莊交通投資發展集團有限責任公司、石家莊國有資本投資運營集團有限責任公司、石家莊水務投資集團有限責任公司、石家莊文化旅游投資集團有限責任公司。5分別為銀川通聯資本投資運營集團有限公司、銀川金融控股集團有限公司、銀川城市建設發展投資集團有限公司、銀川產業投資發展集團有限公司、銀川文化旅游發展集團有限公司、銀川資產管理集團有限公司、銀川創新發展投資集團有限公司、銀川人才發展集團有限公司、寧夏哈納斯燃氣集團有限公司。中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論5進來形成一家更大的平臺企業，形成“以強帶弱”的吸收型合并。通常來講，吸收型合并可有效減少區域內平臺企業數量，便于

25、國資體系更好地管理和監測區域債務風險，同時亦能緩解弱資質平臺的債務壓力與融資壓力，但也存在弱資質平臺拖累強資質平臺的可能，需具體判斷此類整合對強資質平臺信用水平的影響。例如，2022 年 3 月，江西省國有資本運營控股集團有限公司（以下簡稱“江西國控”）將江西省國資委、交通運輸廳、發改委等持有的多家平臺公司股權劃入，構成吸收型平臺整合。2）新設型整合新設型整合：即重新組建一家綜合性平臺企業，將原有平臺裝入其中。新設型整合通常以規避監管融資政策限制、降低融資成本等為背景，可有效減少平臺數量、實現區域平臺企業的集中管理，但易出現“子強母弱”、公司組織架構不合理等問題，因此需具體判斷新設平臺的信用水

26、平是否高于原有平臺。例如2021 年 1 月，陜西省人民政府出資設立陜西交通控股集團有限公司（以下簡稱“陜西交控”），以陜西省高速公路建設集團公司、陜西省交通建設集團公司、陜西省交通投資集團有限公司三家集團公司為基礎，合并了陜西省交通規劃設計研究院、西安公路研究院等其他 14 戶企業，構成新設型平臺整合。3）按照業務類型分類整合按照業務類型分類整合：即將現有平臺按定位和業務劃分進行“合并同類項”整合，解決同質化業務和平臺定位重合的問題。通常來講，按照業務類型分類整合可有效減少各平臺之間的惡意競爭，實現平臺之間的優勢互補與差異化經營，產生業務協同效應，有利于平臺信用水平的提升。此類整合多發生在下

27、屬平臺較多的省級、省會層面，例如，湖北省省屬國企、湖南省省屬國企以及石家莊市市屬國企均按照國企的業務與定位進行整合，優化國企的布局與結構，其中涉及部分平臺企業。表表 3：本輪國企改革三年行動中部分平臺企業重組整合案例：本輪國企改革三年行動中部分平臺企業重組整合案例整合類型整合類型部分案例部分案例吸收型整合吸收型整合江西?。航魇匈Y本運營控股集團有限公司重大資產重組江西?。航魇匈Y本運營控股集團有限公司重大資產重組2022 年 3 月 25 日，江西國控發布重大資產重組公告，經江西省人民政府同意，決定將江西省國資委持有的江西銅業集團有限公司（江西銅業）90%股權、江西省交通運輸廳持有的江

28、西省交通投資集團有限責任公司（江西交投）90%股權、江西省發改委持有的江西省鐵路航空投資集團有限公司（江西鐵航）71.15%股權、江西省國資委持有的江西省水利投資集團有限公司（江西水投）90%股權無償劃轉至江西國控6。6江西水投、江西鐵航、江西銅業分別于 2022 年 4 月 8 日、2022 年 7 月 22 日、2022 年 12 月 27 日完成工商變更，江西交投股權劃轉工作尚在進行中。71.15%90%90%90%90%90%90%90%71.15%90%江西省國資委江西省交通投資集團有限責任公司江西省國資委江西省國有資本運營控股集團有限公司江西省鐵路航空投資集團有限公司渭南市產業投資

29、開發集團有限公司江西銅業集團有限公司江西省國有資本運營控股集團有限公司江西省水利投資集團有限公司江西省交通運輸廳江西省發改委江西省交通投資集團有限責任公司江西銅業集團有限公司江西省水利投資集團有限公司江西省鐵路航空投資集團有限公司中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論6寧夏回族自治區銀川市：省會城市平臺整合寧夏回族自治區銀川市：省會城市平臺整合2022 年 8 月，銀川市組建銀川通聯資本投資運營集團有限公司，以銀川通聯資本投資運營有限公司為主體，并將整合后的銀川城市建設發展投資集團有限公司、銀川文化旅游發展集團有限公司以及新成立的銀川人才發展集團有限公司、銀川產業投

30、資發展集團有限公司整體劃入銀川通聯資本投資運營集團有限公司。四川省達州市：構建以達州投資為核心的四川省達州市：構建以達州投資為核心的“1+N”體系體系2020 年 8 月 28 日，達州市投資有限公司（以下簡稱“達州投資”）發布達州市投資有限公司關于重大資產重組的公告，達州市政府同意將達州市國資委持有的達州市國有資產經營管理有限公司 91.32%、達州市交通投資建設集團有限責任公司 100%以及達州發展（控股）有限責任公司 66.67%的股權無償劃轉至達州投資；渠縣人民政府同意將渠縣賨成建設發展投資有限公司 67.97%股權和渠縣恒基工業建設發展有限責任公司 100%股權劃轉至達州投資；大竹縣

31、人民政府同意將大竹縣鑫源投資有限公司 27.36%股權和四川宏智川渝合作建設投資有限公司 80%股權劃轉至達州投資。新設型整合新設型整合陜西?。宏兾魇。航M建陜西交通控股集團有限公司組建陜西交通控股集團有限公司2021 年 1 月，陜西省人民政府出資設立陜西交控，注冊資本 500.41 億元。新組建的陜西交控以陜西省高速公路建設集團公司、陜西省交通建設集團公司、陜西省交通投資集團有限公司三家集團公司為基礎，合并了陜西省交通規劃設計研究院、西安公路研究院等其他 14 戶企業，是由省政府授權省國資委履行出資人職責的國有獨資企業。100%銀川市國資委銀川通聯資本投資運營集團有限公司銀川通聯資本投資運營

32、有限公司銀川城市建設發展投資集團有限公司銀川文化旅游發展集團有限公司銀川人才發展集團有限公司銀川產業投資發展集團有限公司達州市國有資產經營管理有限公司91.32%達州市交通投資建設集團有限責任公司 100%達州發展（控股）有限責任公司 66.67%達州市國資委渠縣賨成建設發展投資有限公司67.97%渠縣恒基工業建設發展有限責任公司100%四川宏智川渝合作建設投資有限公司80%大竹縣鑫源投資有限公司 27.36%渠縣國有資產監督管理辦公室渠縣國有資產經營公司大竹縣投資中心大竹縣國有資產管理服務中心達州市投資有限公司達州市國資委100%中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別

33、評論7江蘇省徐州市：組建徐州市產城發展集團有限公司江蘇省徐州市：組建徐州市產城發展集團有限公司2022 年 7 月，根據徐州市委辦公室、徐州市人民政府辦公室 關于對部分市屬國有企業實施重組整合的工作方案（徐委辦202271 號）以及關于組建徐州市產城發展集團有限公司的通知（徐國資202249 號）的要求，徐州市新城區國有資產經營有限責任公司與徐州新田投資發展有限責任公司（以下簡稱“徐州新田”）進行整合，組建徐州市產城發展集團有限公司。合肥市肥西縣：組建肥西縣產城投資控股（集團）有限公司合肥市肥西縣：組建肥西縣產城投資控股（集團）有限公司2022 年 1 月 26 日，在“優化組織結構、剝離無效

34、資產、整合重組業務”的原則下，肥西縣政府重組設立肥西縣產城投資控股（集團）有限公司（前身為“肥西縣城鄉建設投資（集團）有限公司”，以下簡稱“肥西城投”），注冊資本 50 億元，重組設立后下轄肥西城投、肥西產業投資控股有限公司、肥西桃花新城產業園發展有限公司等 10 余家公司。按照業務類型分類整合按照業務類型分類整合湖南省國企重組湖南省國企重組2022 年 7 月 20 日，湖南省進行省屬國有企業重組整合，湖南建工集團、湖南交水建集團等 10 家省屬國企按照業務板塊重新整合成 5 家，此次國有資本布局優化和結構調整涉及資產總額 3,730 億元、營業收入 2,000 億元，分別占到省屬監管企業總

35、資產的 24%、總營收的 35%。新組建的 5 家國企分布在基礎設施、基礎產業、新興產業、民生保障和服務業、國有資本投資運營等領域。100%陜西省國資委陜西省高速公路建設集團公司陜西省交通建設集團公司陜西省交通投資集團有限公司等陜西交通控股集團有限公司100%徐州市國資委徐州市新城區國有資產經營有限責任公司徐州新田投資發展有限責任公司徐州市產城發展集團有限公司100%肥西縣財政局肥西縣城鄉建設投資(集團)有限公司肥西產業投資控股有限公司肥西縣產城投資控股（集團）有限公司肥西桃花新城產業園發展有限公司肥西縣公共房屋租賃有限責任公司等中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評

36、論8湖北省國企重組湖北省國企重組2021 年 12 月 6 日，湖北省委省政府按照“主業相同、產業相近、行業相關、優勢互補”原則推進省屬國企專業化整合重組，改革組建后的湖北交通投資集團有限公司、湖北聯投集團有限公司、湖北文化旅游集團有限公司、湖北鐵路集團有限公司、湖北農業發展集團有限公司等首批 5 家企業揭牌成立，業務分別涉及交通、城市更新與建設、文體、涉鐵及農業，爭取“一主業一主體”。石家莊市整合石家莊市整合 77 家市屬國企家市屬國企2021 年 9 月，石家莊市按照“同業歸并、產業鏈縱向整合”的原則，擬將 77 家市屬國有企業進行全面重組整合，籌建 5 家大型國有企業集團。另外，將規模較

37、大、運營獨立性較強的北國人百集團有限責任公司、石家莊常山紡織集團有限責任公司并表到石家莊國控城市發展投資集團有限責任公司，仍保持其運營的相對獨立性，通過重組整合，最終形成“5+2”市屬國有企業架構。資料來源：公開資料，中誠信國際整理湖南省國資委湖南建設投資集團有限責任公司湖南陽光華天旅游發展集團有限責任公司湖南有色產業投資集團有限責任公司湖南興湘投資控股集團有限公司湖南農業發展投資集團有限責任公司基礎設施建設、房地產酒店、旅游、會展、生活服務業有色金屬資源勘探、采礦冶煉、深加工股權管理、國有資產管理、科技成果轉化糧油收儲加工、食品研發加工湖北省國資委湖北交通投資集團有限公司湖北鐵路集團有限公司

38、湖北文化旅游集團有限公司湖北農業發展集團有限公司湖北聯投集團有限公司交通基礎設施、交通關聯產業和交通金融鐵路投資建設、運營管理、涉鐵產業開發文化旅游、體育康養、商業貿易農副產品生產及流通、種業研發與經營、特色種植養殖園區開發、城市更新、建設施工石家莊市國資委石家莊國控城市發展投資集團有限責任公司石家莊水務投資集團有限責任公司石家莊國有資本投資運營集團有限責任公司石家莊文化旅游投資集團有限責任公司石家莊交通投資發展集團有限責任公司北國人百集團有限責任公司石家莊常山紡織集團有限責任公司中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論92、股權劃轉股權劃轉：國企改革三年行動以來，為

39、優化國企布局與結構調整，同時滿足平臺轉型需要，平臺股權變動較為頻繁，并且往往與平臺重組整合存在一定重合。按照具體變更類型看，平臺股權變更主要分為四種情況，分別為政府部門之間的股權劃轉（包括平級政府部門之間、股權上劃、股權下調）、股權由政府部門變更至平臺、股權由平臺變更至平臺、股權由平臺變更至政府部門。截至 2022 年 11 月末，通過 Wind 篩選出尚有存續債的城投平臺共 3,048 家。自 2020 年 7 月 1 日至 2022年 11 月 30 日，共有 570 家城投平臺發生股東變更，主要以股權由政府部門變更至城投平臺、政府部門之間的股權劃轉為主，分別為 340 起和 156 起，

40、而城投平臺之間的股權劃轉和股權由城投平臺變更至政府部門分別為 51 起和 23 起，占比較小。其中，政府部門之間的股權劃轉又以平級政府部門之間股權劃轉為主，占比達 88%，股權上劃和下調分別占比 10%和 2%（圖 1）。此外，從地域分布來看，股權劃轉主要集中在城投平臺相對較多的區域，例如江蘇、浙江、四川、山東以及湖南，分別發生 104 起、73 起、59 起、51 起和 41 起（圖 2）。圖圖 1：國企改革三年行動以來城投股權劃轉類型分布國企改革三年行動以來城投股權劃轉類型分布數據來源：WIND數據庫，中誠信國際整理圖圖 2：國企改革三年行動以來城投股權劃轉地域分布：國企改革三年行動以來城

41、投股權劃轉地域分布數據來源：WIND數據庫，中誠信國際整理中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論10具體來看：1）政府部門變更至城投平臺政府部門變更至城投平臺：股權由政府部門變更至城投平臺的情況較多，國企改革三年行動以來共發生 340 起，此類股權劃轉往往涉及區域內平臺的整合重組，以優化國有資源布局，壯大平臺實力，并且此類股權劃轉往往有利于提升平臺信用水平。例如，2021 年 2 月 2 日，唐山市通順交通投資開發有限責任公司（以下簡稱“通順交投”）發布控股股東變更的公告，公司控股股東和實際控制人由唐山市國資委變更為唐山高速公路集團有限公司（以下簡稱“唐山高速公路”

42、）；2022 年 9 月 16 日，唐山高速公路控股股東由唐山市國資委變更為唐山市城市發展集團有限公司（以下簡稱“唐山城發”），自此，通順交投、唐山高速公路以及唐山城發分別為唐山市國資委下屬三級、二級和一級平臺公司，實現了市屬優質資源、資產的再聚集。此外，除了將股權資產注入城投平臺外，在本輪改革中不少地方政府亦梳理了政府部門所轄的能產生現金流的實物性資產，如保障性租賃住房、城市停車場、辦公樓等，將其注入城投平臺。2）政府部門之間政府部門之間：國企改革三年行動以來，股權在政府部門之間劃轉的情況共發生 156 起，其中以平級政府部門之間的劃轉為主，多為國資體系與財政體系之間的股權劃轉，此類股權劃轉

43、一般不涉及平臺信用水平的變化。國企改革的趨勢是除金融類平臺由財政體系監管外，其余均由國資體系監管，以有利于提高平臺監管的專業度。此類股權劃轉不影響平臺層級，因此市場對其反應一般為中性。其次為股權上劃，主要是區縣、開發區以及產業園平臺股權劃轉至上一級政府相關部門，通過股權上劃平臺層級得以提升，理論上上級政府的信用背書有利于平臺融資能力、信用水平的提升，但仍需關注此類股權劃轉對平臺公司財務狀況、業務運營及信用質量的實質性影響。此外，亦存在極少部分的股權下調情況，此類股權劃轉容易被市場認為平臺層級下降、政府支持力度減弱，或影響其市場融資表現。例如，2020 年 10 月 30 日，青島世園（集團）有

44、限公司發布公告稱，公司控股股東由青島市國資委變更為青島市李滄區國有資產管理辦公室，公司平臺層級由市級下降為區級。表表 4：國企改革三年行動以來城投股權上劃情況匯總：國企改革三年行動以來城投股權上劃情況匯總發行人發行人控股股東（控股股東（2020.7.1）控股股東（控股股東（2022.11.30）省份省份城市城市珠海大橫琴集團有限公司珠海市橫琴新區國有資產監督管理委員會珠海市人民政府國有資產監督管理委員會廣東省珠海市宿遷經濟開發集團有限公司宿遷經濟技術開發區管理委員會宿遷市人民政府江蘇省宿遷市湖南智谷投資發展集團有限公司長沙岳麓科技產業園管理委員會岳麓高新技術產業開發區管理委員會湖南省長沙市株洲

45、循環經濟投資發展集團有限公司株洲清水塘循環經濟工業區管理委員會株洲市人民政府國有資產監督管理委員會湖南省株洲市荊門高新技術產業開發有限責任公司荊門高新技術產業園區國有資產監督管理局荊門市人民政府國有資產監督管理委員會湖北省荊門市內江興元實業集團有限責任公司內江經濟技術開發區管理委員會內江市人民政府國有資產監督管理委員會四川省內江市連云港祥云投資有限公司江蘇灌云經濟開發區管理委員會灌云縣人民政府江蘇省連云港市重慶鋁產業開發投資集團有限公司重慶市九龍坡區國有資產監督管理委員會重慶市人民政府國有資產監督管理委員會重慶重慶市泰州海陵城市發展集團有限公司泰州市海陵區人民政府國有資產監督管理辦公室泰州市政

46、府國有資產監督管理委員會江蘇省泰州市哈密市建輝國有資產管理有限公司哈密市伊州區國有資產監督管理委員會哈密地區國有資產監督管理委員會新疆維吾爾自治區哈密市莆田市高新技術產業園開發有限公司莆田市涵江區財政局莆田市人民政府國有資產監督管理委員會福建省莆田市南通高新控股集團有限公司南通高新技術產業開發區管理委員會南通市人民政府江蘇省南通市濰坊市海洋投資集團有限公司濰坊濱海經濟技術開發區國有資產管理辦公室濰坊市人民政府國有資產監督管理委員會山東省濰坊市中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論11瀏陽市廣宇建設投資開發有限公司瀏陽市兩型產業園管理委員會瀏陽市國有資產事務中心湖南省

47、長沙市寧波東部新城開發投資集團有限公司寧波市東部新城開發建設指揮部寧波市人民政府國有資產監督管理委員會浙江省寧波市注：部分城投存在不同的外部公開信用級別，此表統計的均為最高信用級別。資料來源：WIND數據庫，中誠信國際整理3）城投平臺變更至城投平臺城投平臺變更至城投平臺：國企改革三年行動以來，股權由城投平臺變更至城投平臺共發生 51 起，多為同一集團體系內的股權劃轉，因此多涉及集團內管理體系的調整或業務板塊的整合。但此類股權劃轉需具體分析平臺層級的變化，如平臺由集團一級子公司變為二級子公司，在集團內的層級下降可能亦會影響其在國資監管體系中的層級，市場可能會據此認為平臺地位下降。例如，成都市新都

48、香城建設投資有限公司 2022 年 5 月 31 日發布公告稱，根據公司股東成都香城投資集團有限公司（以下簡稱“香投集團”）董事會決議，香投集團將其持有公司 100%股權無償劃轉至其子公司成都香城產業發展集團有限公司，公司由香投集團一級子公司變更為二級子公司。4）城投平臺變更至政府部門城投平臺變更至政府部門：股權由城投平臺變更至政府部門的情況也較少出現，國企改革三年行動以來共發生 23 起，多涉及到區域內國資委對平臺投融資和經營的統一管理與規范，此類股權劃轉多被認為平臺層級的上升，有利于平臺獲得更多的政府支持。例如，遵義市湘江投資（集團）有限公司 2020 年 9 月4 日發布公告稱，遵義市國

49、資委同意將遵義道橋建設（集團）有限公司持有的公司 100%股權劃轉到遵義市國資委，變更后公司將成為遵義市國資委直接控股的市屬國有企業，將更有利于公司未來經營活動的開展。3、市場化業務轉型市場化業務轉型：國企三年改革行動以來，在“嚴控地方政府債務、推動平臺公司轉型”的政策指導下，各平臺企業積極探索市場化轉型路徑，加快公司業務結構調整與轉型升級，以提高公司造血能力和市場化運營能力，較為普遍的轉型方向主要包括工程施工業務轉型、貿易業務轉型、地產類業務轉型、金融及類金融業務轉型等。但向此轉型過程中平臺企業也面臨著較高的經營風險，需根據其展業情況具體判斷以上市場化業務對平臺企業信用水平的影響。1）工程施

50、工業務轉型）工程施工業務轉型開展工程施工業務是平臺企業最為常見的市場化轉型方向之一，原因在于該業務作為平臺企業基礎設施及安置房建設等傳統主營業務的下游，展業基礎易搭建且獲取下游的利潤也有很強的動機，同時平臺企業與地方政府之間的天然聯系使得其承攬公司以外的市政工程項目時亦具有較強的優勢。正因為具有如此特點，在國企改革三年行動以前，不少平臺企業就已布局工程施工業務。但在本輪改革期間，為了實現向市場化方向轉型并提升市場化競爭力的改革目標，一方面開展該業務的平臺企業數量逐漸增多，根據 WIND金融數據庫債券篩選，20192021 年從事工程施工業務的城投平臺分別為 520 家、593 家和 675 家

51、7（圖 3）；另一方面，不少平臺企業通過多種方式擴大該業務規模，提升市場競爭力，比如越來越多地參與市場化招標的工程施工業務，甚至將展業范圍延伸至公司所在地以外，或者通過收并購獲取新的或提升已有的工程施工資質等。例如，拉薩市城市建設投資經營有限公司（以下簡稱“拉薩城投”）為拉薩市最重要的基礎設施建設主體，除傳統基礎設施代建業務外，公司亦采用工程總承包的模式參與市場化工程施工業務，并且工程項目7部分城投平臺的代建業務與工程施工業務可能合并在一起核算，故此數據可能存在一定誤差。中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論12收入8是公司最重要的收入來源，近年來其收入占比超 40

52、%。拉薩城投目前擁有各類施工資質近 40 項，并不斷開拓其他專業工程領域；此外，除了在拉薩市范圍內采取市場滲透戰略外，拉薩城投亦不斷拓展西藏其他地市的市場份額。圖圖 3：20192021 年從事工程施工業務的城投平臺家數年從事工程施工業務的城投平臺家數數據來源：WIND數據庫，中誠信國際整理2）貿易業務轉型）貿易業務轉型貿易業務作為近年來平臺公司市場化轉型最典型、同時也是最簡單的一種方式，具有收入規模大、業務門檻低、啟動速度快等特點，近年來發展速度較快，已成為很多平臺公司的最重要收入來源，并且能夠為企業帶來較為充足的現金流。另外，平臺企業作為各地的基礎設施建設主體，一方面，在當地政府的大力支持

53、下，對很多大宗商品、建材、有色金屬等具有區域壟斷權，資源稟賦較高；另一方面，不少平臺企業具有砂石、礦產的采挖權以及特許經營權，有利于開展貿易業務，因此其從事貿易業務具有天然的優勢。從實際情況來看，平臺公司從事的貿易業務類型主要為大宗商品貿易、建材貿易、有色金屬貿易、商品貿易、化工化學貿易等。根據 WIND 金融數據庫債券篩選，20192021 年從事貿易業務的城投平臺分別為 325 家、482 家和 581 家（圖 4），一定程度上表明最近幾年貿易業務在平臺業務中的占比和重要性不斷提升，貿易業務轉型進展較快。例如，河南交通投資集團有限公司（以下簡稱“河南交投”）為河南省主要的高速公路建設與運營

54、主體，在本輪改革中，2022 年其與瑞茂通供應鏈管理股份有限公司（以下簡稱“瑞茂通”）合資成立河南物產集團有限公司（以下簡稱“物產集團”）涉足貿易業務，二者分別對物產集團持股 51%和 49%。目前，物產集團依托于瑞茂通在大宗商品供應鏈方面的行業積累開展供應鏈管理業務，貿易品種包括煤炭、鐵礦和鋼材。2022 年 16 月，河南交投實現供應鏈貿易收入 16.61 億元，有效補充公司營收，但該業務毛利率僅 0.63%，對公司毛利潤的貢獻較低。8包括基礎設施代建業務和非代建的工程施工業務。中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論133）地產類業務轉型）地產類業務轉型一方面，

55、很多平臺公司以保障房建設、棚戶區改造、土地整理等為主營業務，能夠在土地資源的獲取方面獲得政府的支持，具有成本優勢，可以直接疏通房地產開發業務的上下游，實現“土地資源+房地產開發”一體化，因此平臺公司向房地產類業務轉型亦具有天然的優勢。另一方面，在近兩年國內房地產市場行情明顯下行的背景下，出于財政壓力，部分平臺公司更多參與拿地，同時亦有接手當地問題樓盤或為地方房企紓困的情況，這也成為其涉足地產類業務的契機。目前，平臺公司向地產類業務轉型方向包括住宅開發，通過房屋銷售獲取收益；商業地產開發，例如寫字樓、酒店以及商場等，通過出售或者出租實現收益；產業園區開發，通過招商引資吸引企業入駐，并為其提供集房

56、屋租賃、物業、金融等一體化的服務以獲取相關收益。根據 WIND 金融數據庫債券篩選，20192021 年從事地產類業務的城投平臺分別為 351 家、357 家和426 家（圖 5），一定程度上表明城投平臺的地產類業務轉型進展明顯。圖圖 4：20192021 年從事貿易業務的城投平臺家數年從事貿易業務的城投平臺家數圖圖 5：20192021 年從事房地產業務的城投平臺家數年從事房地產業務的城投平臺家數數據來源：WIND數據庫，中誠信國際整理數據來源：WIND數據庫，中誠信國際整理例如，河南省鐵路建設投資集團有限公司（以下簡稱“河南鐵投”）主要進行鐵路建設、土地開發及鐵路沿線綜合開發，亦有部分房產

57、銷售與貿易業務，“十四五”期間公司面臨較大的土地綜合開發需求。2021年以來，受房地產市場下行等諸多因素影響，河南省本土地產開發商建業地產股份有限公司（以下簡稱“建業地產”）業務經營出現困難。在河南省政府的引導下，河南鐵投于 2022 年 6 月啟動對建業地產的股權收購9，由于建業地產與河南鐵投的土地綜合開發業務存在一定協同性，其業務專業性能夠滿足河南鐵投面臨的較大土地綜合開發需求，未來隨著鐵路沿線的土地開發與對建業地產的股權收購，地產類業務或將發展成為公司主業之一。4）金融及類金融業務轉型）金融及類金融業務轉型平臺企業通過開展金融及類金融業務，一方面可以擴展多元化業務，實現一定的投資收益，同

58、時金融資產的變現能力亦較強，可增強其獲現能力和償債能力；另一方面平臺企業能夠利用金融資源形成產業和資本的協同效應，促進地方產業發展。近年來，平臺企業對金融和類金融業務的開展也越來越多，由傳統的小貸、擔保、典當等業務，到參股銀行、證券、保險、融資租賃、保理公司、創設產業基金，再到并購9根據建業地產 2022 年 8 月 11 日發布的公告，河南鐵投已完成對建業地產 29.01%的股權收購，成為建業地產第二大股東。中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論14上市公司，參與資本運作等，業務涉及范圍越來越廣。根據 WIND 金融數據庫股票篩選，截至 2022 年末我國共有上市

59、銀行 42 家，其中 29 家上市銀行前十大股東中有平臺公司參股，一定程度上證明了平臺公司對金融業務的涉足。例如，合肥市建設投資控股（集團）有限公司（以下簡稱“合肥建投”）近年來充分參與重大產業投資項目，一方面通過直接股權投資進行參股以期獲取投資分紅，如投資蔚來汽車、歐菲光、啟迪控股等；另一方面通過設立基金的形式參與股權及項目投資，先后設立合肥芯屏、合肥建恒等基金參與投資芯片、半導體等領域的重大產業投資項目。在此背景下，2021 年合肥建投實現投資收益 58.62 億元。4、優化國資監管體系和內容、優化國資監管體系和內容：“形成以管資本為主的國資監管體制”是國企改革三年行動聚焦的重點任務之一。

60、從“管資產”向“管資本”的轉變意味著國資委需要從過往的行政化管理轉向法制化、市場化監管，將對企業的直接管理轉向更加強調基于出資關系的監管，將企業的自主經營決策事項歸位于公司，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業。實現“管資產”向“管資本”的轉變需要不斷優化管資本的方式和手段：1）制定授權放權清單制定授權放權清單：早在2019 年，國務院國資委發布的國資發改革 2019 52 號便要求各地國資委結合本地實際制定授權放權清單、賦予企業更多自主權。國企改革三年行動以來，各地國資委逐步落實向“管資本”轉變的要求，陸續印發年度授權放權清單。如廣東省國資委于 2020 年 7 月印發授權放權清單，

61、取消省屬企業提供借款、擔保等 9項事項的審核或備案，對省屬企業下放部分企業改制、投資管理等 10 項權力，同時授權省屬企業“審核國有股東所持有上市公司股份在集團內部的無償劃轉、非公開協議轉讓事項”等 10 項事項；2）加強事中事）加強事中事后監管后監管：早在 2019 年，國務院印發的國發201918 號已提出要將更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來，構建權責明確、公平公正、公開透明、簡約高效的事中事后監管體系；此外，實施意見也指出“加強事中事后監管”是優化管資本的重要方式和手段。國企改革三年行動以來，各地國資委陸續落實事中事后監管要求，如福建省南平市國資委近年來持續完善國資監管體系

62、，制定監管文件共計 63 個，切實加強事中事后監管。此外此外，財政體系與國資體系下的專業化監管亦是國資監管體系的重要變化財政體系與國資體系下的專業化監管亦是國資監管體系的重要變化。早在 2015 年，國務院印發的關于深化國有企業改革的指導意見便提出穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系；2018 年中共中央、國務院印發關于完善國有金融資本管理的指導意見，明確由國務院及地方政府分別授權財政部及地方財政部門履行（地方）國有金融資本出資人職責，由財政部制定全國統一的國有金融資本管理規章制度，實現國有金融資本管理與實業資本管理相隔離。此后，各地國資逐步形成財政部和

63、國資委分別對金融國資和實業國資行使出資人監管職責，將財政系統監管下除金融與類金融企業外的國資股權劃轉至國資體系下，由國資委進行統一監管的格局。如 2021 年 7 月 9 日，石家莊國控城市發展投資集團有限責任公司（以下簡稱“石國投”）發布公告稱，根據石家莊市委市政府辦公室印發的進一步深化市級經營性國有資產集中統一監督改革實施方案，石國投控股股東與實際控制人由石家莊市財政局變更為石家莊市國資委，屬于平級政府部門之間的股權劃轉。5、企業制度改革企業制度改革：良好的制度是保證公司平穩運行的基石，在國有企業三年改革行動中，許多平臺公中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論1

64、5司主要通過以下方式進行了企業制度改革：1）健全法人治理結構健全法人治理結構，建立完善的現代企業制度建立完善的現代企業制度。例如，廣西投資集團有限公司（以下簡稱“廣西投資”）國企改革三年來逐步完善法人治理結構，構建了黨委領導、董事會決策、經理層經營管理的治理格局，結合市場競爭要求完善各項決策、執行、監督機制，同時建立外部董事占多數的董事會，所屬企業董事會應建盡建。2）完善內控治理結構完善內控治理結構，優化管控體系優化管控體系。例如，廣西投資以國企改革三年行動為契機，對下屬子公司實行“一企一策”的分級授權管理體系，最大限度賦予二級企業自主經營決策權。3）建立市場化選聘和薪酬體系建立市場化選聘和薪

65、酬體系，激發企業活力激發企業活力。比如，湖北省在國企改革三年行動期間通過在國有企業全面推行經理層成員任期制和契約化管理、勞動用工市場化、完善市場化分配機制以及開展中長期激勵四個方面推動國企改革，在此背景下，多家湖北省城投平臺發布市場化選聘高管的公告。三、平臺企業改革效果及關注要點三、平臺企業改革效果及關注要點剛剛過去的剛剛過去的 2022 年作為國企改革三年行動的收官之年年作為國企改革三年行動的收官之年，各地國企改革均已取得決定性進展各地國企改革均已取得決定性進展，改革改革任務全面完成。部分平臺企業在本輪改革中內控制度得以健全，資產質量、總體盈利能力以及融任務全面完成。部分平臺企業在本輪改革中

66、內控制度得以健全，資產質量、總體盈利能力以及融資能力得到不同程度的改善；但部分平臺整合后在管理制度、組織架構以及子公司管控等方面仍資能力得到不同程度的改善；但部分平臺整合后在管理制度、組織架構以及子公司管控等方面仍面臨較大的挑戰，同時亦存在市場化業務轉型風險以及歷史債務仍待解決等問題。在此背景下，面臨較大的挑戰，同時亦存在市場化業務轉型風險以及歷史債務仍待解決等問題。在此背景下，如何在改革與發展的進程中逐步解決新舊問題是平臺企業在未來國企改革中應思考的重點。如何在改革與發展的進程中逐步解決新舊問題是平臺企業在未來國企改革中應思考的重點。剛剛過去的 2022 年作為國企改革三年行動的收官之年，各

67、地國企改革均已取得決定性進展，改革任務全面完成。從經營業績來看，2021 年末，全國城投企業資產總計 135.35 萬億元，相比 2019 年末增長 29.10%；2021 年 112 月，全國城投企業實現營業總收入 11.94 萬億元、凈利潤 0.88 萬億元，相較 2019 年全年分別增長 43.16%和 9.48%（圖 6）。在本輪改革中，各地平臺公司通過重組整合、股權劃轉、開拓市場化業務以及完善企業制度等措施進行改革，同時與其相關的國資監管體系和內容的優化亦為其改革提供良好助力，在此背景下，平臺公司的總體經營實力和抗風險能力均得到了一定程度的改善。具體來看本輪改革效果：一是內控管理制度

68、得以健全一是內控管理制度得以健全，為平臺企業平穩運行奠定基礎；二是資產質量二是資產質量得到一定改善得到一定改善，通過重組整合、股權劃轉等措施，劣勢資產從部分城投中剝離，并得到政府注入的一些能帶來穩定現金流的經營性優質資產，從而使得資產質量得到明顯改善；三是盈利能力得到提升三是盈利能力得到提升，體制的健全、優質資產的注入以及部分平臺企業向市場化業務轉型，為其提升盈利能力奠定了基礎；四是融資能力四是融資能力的提升的提升，經歷本輪國企改革后，部分平臺企業自身經營實力得以增強，信用水平有所提升，同時改革過程中同步解決了一定的歷史債務問題，這些正面效應最終會反映在市場對城投企業的認可度上，因此部分平臺企

69、業的融資渠道得以擴寬，融資成本得以下降。中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論16圖圖 6：20192021 年城投企業主要經營指標年城投企業主要經營指標數據來源：WIND數據庫，中誠信國際整理雖然平臺企業在本輪國企改革中取得了以上效果，但仍有一些問題待關注：1）平臺整合后仍存問題）平臺整合后仍存問題重組整合和股權劃轉是實現國有資本做大做強、優化國有資本布局的有效方式，在本輪國企改革中不少平臺公司采取了此類方式規模小的平臺或層級稍低的平臺被合并，而大平臺則更加傾向于以集團模式運營，但這會帶來一些問題。一是一是管理制度無法與增加的管理層級相匹配。經改革后，不少區域中平

70、臺公司之間股權層層嵌套，當地國資體系以及最終控股平臺可能還未實際形成完善的分層管理制度，權責體系尚待構建。二是二是對新并入的子公司無法實現實質管控，重組整合或股權劃轉形成大而不強的后果，且債務風險可能更容易在此種構架中蔓延。三是三是重組整合后可能會出現人員冗雜、機構設置不合理等問題，影響公司運行效率。因此，面對平臺公司的重組整合和股權劃轉，我們需要關注整合后公司制度建設是否能跟上、董監高是否已到位、公司架構設置得如何、是否會出現人員冗余、對新并入的子公司能否實現實質管控（尤其在人事安排、投融資以及債務風險管理等重大事項方面），結合以上實際情況判斷經此改革后平臺企業的信用水平是否得以真正提升。2

71、）市場化業務面臨風險）市場化業務面臨風險隨著平臺企業對市場化業務的開展，市場化經營風險也逐漸凸顯。平臺業務風險暴露更加嚴重，對企業自身的現代化經營水平、管理體制、市場研判以及抗風險能力都提出了更高的要求。工程施工業務：工程施工業務：平臺企業開展此類業務往往面臨如下風險，一是一是各平臺企業爭相進行工程施工資質和市場化施工項目的獲取，易導致區域內企業的惡意競爭，壓低業務毛利率，擠壓利潤空間；二是二是市場化工程施工業務需要企業先行墊資，且墊資回收易出現問題，若平臺公司不具有較強的融資能力和款項回收能力，往往會催生較大風險，尤其在經濟下行背景下純市場化的工程施工項目面臨更大的回款壓力。三是三是易出現施

72、工安全問題，由此引發相關法律訴訟，可能形成或有負債。因此對于向工程施工業務轉型的平臺公中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論17司，我們需要關注區域內的工程施工需求變動情況、公司具有的工程施工資質以及在區域內的競爭力、近年來新簽合同額和新簽合同數量變動、承接的項目類型（如果市場化地產類項目占有一定數量，尤需關注回款情況）、集團內外項目占比（外部項目占比越大，該業務市場化程度越高）、本地外地項目占比（外地項目風險一般更大）、墊資情況、應收工程款壞賬損失情況、業務毛利率是否符合行業水平、與業務相關的未決訴訟金額及當前進展等。貿易業務：貿易業務：雖然平臺公司開展貿易業務能

73、夠達到快速擴大營收的目的，但此類業務通常會使得平臺公司面臨如下風險：一是一是受業務性質影響，貿易業務毛利率低，難以為公司利潤提供較大支撐，同時大宗商品貿易易受市場價格波動影響，部分年份經營情況波動較大。二是二是會增加非政府性應收款項，此風險明顯大于政府性往來資金，一旦下游客戶資金鏈斷裂將會對公司經營產生較大沖擊。三是三是部分貿易業務真實性存疑，有些平臺企業會利用貿易業務虛增收入或者進行資金借貸，很容易產生壞賬風險。在此背景下，2021年 3 月，國資委印發關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見，要求“嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP 等高風險業務，嚴禁融資性貿易和空轉 走單等虛假貿易業

74、務，管住生產經營重大風險點”。對于向貿易業務轉型的平臺公司，我們需要對其貿易業務的真實性、主要貿易品種價格波動、上下游客戶集中度、上下游賬期、相關應收款項回收情況、壞賬準備計提情況及產生的壞賬損失等保持關注。地產類業務：地產類業務：開展此類業務一是一是存在市場環境不及預期的風險，近兩年國內房地產市場行情整體呈明顯下行趨勢，如果區域房地產市場行情持續低迷，那么向該業務轉型的平臺公司可能無法按預期展業，或已建項目存在銷售回款不及預期的風險。二是二是存在資金拖累風險，地產類項目往往投資規模較大，建設資金主要來源于平臺公司的自有或自籌資金，這會加大其投資壓力，且如果項目銷售或出租不及預期，還可能會對平

75、臺公司資金造成很大拖累。因此，對于向地產類業務轉型的平臺公司，我們需要對區域房地產市場供需關系、房價走勢、平臺公司拿地價格、項目建設周期、建設資金來源、項目預售/出租情況等保持關注。此外，自 2021 年不少房企陸續爆雷以來，部分平臺公司參與了對當地房企的紓困或接手問題樓盤，對此類“被動”參與地產類業務的平臺公司，需關注其是否有資金實力參與紓困、是否有相關地產項目經驗或人才儲備等，以判斷“被動”參與地產類業務是否會對其信用水平造成負面影響。金融及類金融業務：一是金融及類金融業務：一是經濟下行疊加疫情因素，部分民營企業經營困難，從事擔保、小貸、融資租賃等業務的平臺公司因展業對象多為地方民企，因此

76、不少已經出現金額不小的擔保代償、小貸壞賬等問題，例如西安國際陸港投資發展集團有限公司存在部分擔保、保理及融資租賃業務，2020 年以來其擔保和保理業務均出現不同金額的代償或逾期情況。二是二是平臺公司對并表金融機構無法進行實質管控，一旦金融機構發生風險，可能會對平臺公司造成很大負面影響。例如，許昌市投資集團有限公司（以下簡稱“許昌投資”）于 2020 年將許昌農商行納入合并報表范圍，2022 年 5 月，許昌農商行持股的多家村鎮銀行無法提現，使其面臨較大輿論壓力，對公司造成較大負面影響。三是三是從事基金類投資業務的平臺公司缺乏相關經驗和人才儲備，對投資標的風險把握不足，可能出現投資收益不及預期甚

77、至出現較大虧損的情況。因此，對于向金融及類金融業務轉型的平臺公司，我們需要關注與該業務密切關聯的區域經濟發展形勢、經營主體實際展業情況、市場輿情、壞賬準備/風險準備金等計提情況、應收代償款回收情況、對通過收并購/政府股權無償劃轉等形式并表的金融類子公司是否能取得實質管控、對這些子公司風險把控情況如何等方面。中誠信國際特別評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論183）歷史債務問題仍待解決）歷史債務問題仍待解決對于歷史債務包袱較重的平臺公司，地方政府多采用了以下方式解決：一是一是盤活其部分資產；二是二是將其全部或部分對應較多債務的資產從原控股平臺中剝離出來，讓原控股平臺“輕裝上陣”；

78、三是三是與金融機構協商展期，以時間換空間等等。本輪改革中，各地在平臺間的重組整合或股權劃轉時多采用第二種方式解決歷史債務問題。但需關注到，這些歷史債務最終仍需通過債務置換或直接償還的方式化解，因此平臺債務風險能否得到有效解決還需結合當地經濟發展狀況、平臺能否通過轉型或盤活原有資產創造現金流、平臺被剝離后新債務承接方是否有明確且清晰的債務償還計劃等實際情況來判斷。結論結論綜上，借著國企改革三年行動的契機，以及在國務院、國資委等印發的多項政策文件、實施意見的指導下，平臺企業近年來通過重組整合、股權劃轉、市場化轉型、制度改革等方式進行了改革行動，并且經過本輪改革后，以“管資本”為主的國資監管體制也已

79、逐步完善，這為實現國有資本優化布局并做大做強奠定基礎。在本輪改革中，通過一系列的改革措施，部分平臺企業的內控制度逐漸完善，其資產質量、總體盈利能力以及融資能力均得到一定程度的改善；但部分平臺整合后在管理制度、組織架構以及子公司管控等方面仍面臨較大的挑戰，同時亦存在市場化業務轉型風險以及歷史債務仍待解決等問題。國企改革三年行動的收官并不意味著國企改革的結束，中共二十大報告和 2022 年中央經濟工作會議均提出要繼續深化國資國企改革，提高國企核心競爭力，繼續完善國企現代公司治理，真正按市場化機制運行，因此如何在改革與發展的進程中逐步解決新舊問題是平臺企業在未來國企改革中應思考的重點。中誠信國際特別

80、評論中誠信國際特別評論中國基礎設施投融資行業特別評論19中誠信國際信用評級有限責任公司地址：北京市東城區南竹桿胡同 2 號銀河 SOHO 5 號樓郵編：100010電話：（86010）66428877傳真：（86010）66426100網址：http:/CHINA CHENGXIN INTERNATIONAL CREDIT RATING CO.,LTDADD:Building 5,Galaxy SOHO.No.2 Nanzhuagan Lane,Chaoyangmennei Avenue,Doncheng District,Beijing,PRC.100010TEL:（86010）664288

81、77FAX:（86010）66426100SITE:http:/中誠信國際信用評級有限責任公司（以下簡稱“中誠信國際”）對本文件享有完全的著作權。本文件包含的所有信息受法律保護。未經中誠信國際事先書面許可，任何人不得對本文件的任何內容進行復制、拷貝、重構、刪改、截取、或轉售，或為上述目的存儲本文件包含的信息。如確實需要使用本文件上的任何信息，應事先獲得中誠信國際書面許可，并在使用時注明來源，確切表達原始信息的真實含義。中誠信國際對于任何侵犯本文件著作權的行為，都有權追究法律責任。本文件上的任何標識、任何用來識別中誠信國際及其業務的圖形，都是中誠信國際商標，受到中國商標法的保護。未經中誠信國際事

82、先書面允許，任何人不得對本文件上的任何商標進行修改、復制或者以其他方式使用。中誠信國際對于任何侵犯中誠信國際商標權的行為，都有權追究法律責任。本文件中包含的信息由中誠信國際從其認為可靠、準確的渠道獲得。因為可能存在信息時效性及其他因素影響，上述信息以提供時狀態為準。中誠信國際對于該等信息的準確性、及時性、完整性、針對任何商業目的的可行性及合適性不作任何明示或暗示的陳述或擔保。在任何情況下，a)中誠信國際不對任何人或任何實體就中誠信國際或其董事、高級管理人員、雇員、代理人獲取、收集、編輯、分析、翻譯、交流、發表、提交上述信息過程中造成的任何損失或損害承擔任何責任，或 b)即使中誠信國際事先被通知

83、前述行為可能會造成該等損失，對于任何由使用或不能使用上述信息引起的直接或間接損失，中誠信國際也不承擔任何責任。本文件所包含信息組成部分中的信用級別、財務報告分析觀察，并不能解釋為中誠信國際實質性建議任何人據此信用級別及報告采取投資、借貸等交易行為，也不能作為任何人購買、出售或持有相關金融產品的依據。投資者購買、持有、出售任何金融產品時應該對每一金融產品、每一個發行人、保證人、信用支持人的信用狀況作出自己的研究和評估。中誠信國際不對任何人使用本文件的信用級別、報告等進行交易而出現的任何損失承擔法律責任。作者作者部門部門職稱職稱陳小鵬陳小鵬政府公共評級部政府公共評級部分析師分析師唐天豪唐天豪政府公共評級部政府公共評級部助理分析師助理分析師