IFPRI：2023年全球糧食政策報告：重新思考糧食危機應對措施（摘要）（12頁）.pdf

1、2023年4月2022年，世界面臨多重危機。曠日持久的2019冠狀病毒病疫情(COVID-19)、重大自然災害、內亂和政治動蕩以及氣候變化日益嚴重的影響對食物系統的破壞仍在繼續，而與此同時，俄烏戰爭和通貨膨脹加劇了全球糧食和化肥危機。危機數量不斷增加，多種危機的疊加影響日益加劇，饑餓人口和流離失所者數量不斷攀升，促使人們呼吁重新思考糧食危機應對措施，從而為變革創造了一個真正的機會?，F在正是在現有創新的基礎上，探索新的解決方案，制定更全面、更長期的糧食危機應對辦法的適當時機。傳統的危機應對措施側重于人道主義和緊急食物援助，但需要更系統、更可持續的方法來應對更頻繁、更復雜且更持久的危機。國際社會和

2、各國政府已經可以利用許多工具來幫助他們預測、監測和應對危機，并進行管理，以實現長期的韌性和公平性。確定最具前景的方案，并將其納入更持久的糧食危機應對措施，可以減少食物系統沖擊的短期和長期影響。為了促進這一重要努力，2023年全球糧食政策報告借鑒了國際食物政策研究所多年來在減少饑餓和貧困、促進可持續發展和婦女賦權（包括在危機期間）的政策和規劃方面積累的大量證據。本報告的各專題章節探討了更好地應對危機的重要工具和方法。區域章節探討了近年來危機對世界六大區域的影響，以及這些發展動態預示著怎樣的新挑戰與機遇。食物系統和食物安全的脆弱性早在COVID-19疫情之前，食物系統就一直面臨著威脅。十年前，全球

3、發展進程開始陷入停滯，在一些地方甚至出現倒退這是幾十年來饑餓和貧困人口大幅減少后的一個顯著變化。2014年，全球有5.72億營養不良人口這一數字為歷史最低水平（圖1）。但到2021年，這一數字已增長至7.68億，其主要原因是沖突、COVID-19疫情、與天氣有關的災害以及許多國家的經濟衰退。疫情引發了全球經濟衰退、大范圍的勞動力短缺、糧食損失和運輸瓶頸，影響了可供食用的糧食的數量和質量。隨著全球經濟開始從COVID-19疫情中復蘇，食品、燃料2023全球糧食政策報告：重新思考糧食危機應對措施摘要和化肥的價格飆升，又產生了新的問題，隨著俄烏沖突的加劇，國際食品價格又上漲了32%，化肥價格上漲了兩

4、倍，這些問題變得更加嚴峻。雖然這些價格后來有所下降，但以歷史標準來看仍處于高位，許多中低收入國家受到國內通貨膨脹和貨幣貶值的困擾。由于這些多重危機的疊加影響，截至2022年，45個國家有多達2.05億人經歷了危機級別的重度食物不安全或更嚴重的情況，這一數字自2016年以來幾乎翻了一番。這一系列因素也導致性別平等的成就倒退了30多年。對食物系統的沖擊可以有許多不同的形式，其影響也存在顯著差異。當這些沖擊造成嚴重破壞，導致重度食物不安全狀況急劇惡化時，則被視為糧食危機。過去的經驗表明，糧食危機很少是單純由食物系統沖擊引起的。脆弱性的長期根源，包括貧困、氣候變化、治理不善、性別和社會不平等、對公共部

5、門機構缺乏信任以及缺乏社會凝聚力，往往會進一步惡化這些危機，并加劇其負面影響。氣候變化和相關自然災害的威脅尤為突出。氣候變化正在迅速加劇，對食物系統、農村生計和生態系統造成更廣泛的壓力，并大幅降低了農業生產力的平均增長率。更加頻繁的極端天氣事件正在對食物系統和人類生命產生毀滅性影響（圖2），并可能會增加植物疾病、害蟲和人畜共患病的風險。國際食物政策研究所的IMPACT模型預測表明，與沒有氣候變化的情況相比，若氣候變化一直持續下去，到2050年營養不良人口將增加多達7200萬。氣候變化也會影響沖突和流離失所狀況。2020年，約四分之三的國內流離失所者因災害被迫遷移大多與天氣事件有關。另外四分之一

6、是因為沖突，例如最近已發布饑荒警告的索馬里和也門。在眾多地區，沖突和氣候變化圖120002020年間全世界營養不良發生率和人口數量資料來源：FAO（聯合國糧食及農業組織）、IFAD（國際農業發展基金）、UNICEF（聯合國兒童基金會）、WFP（世界糧食計劃署）及 WHO（世界衛生組織），2022 年世界食物安全和營養狀況（羅馬：FAO，2022 年）。營養不良人口數量營養不良發生率（百分比）18%7965727.8%6187689.8%8%13%16%14%12%10%6%8%900800700600500300400百分比百萬2000 2001 2002 2003 2004 2005 200

7、6 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20212都會導致危機局勢，尤其是在敘利亞、阿富汗和南蘇丹，這些國家的國內流離失所者和難民人數很高。2022年，在面臨重度食物不安全的2億多人口中，大多數生活在長期危機局勢中，即以長期內亂和沖突、反復出現的天氣沖擊以及經濟衰退或其任意組合為特征的局勢。不平等的影響經濟脆弱性最近的危機凸顯了食物系統沖擊對富裕階層和貧困人口（包括國家及其弱勢群體）影響的巨大差異?？傮w而言，在最近的許多沖擊中，中低收入國家的情況更糟，原因是用于實施刺激措施和社會保障措施的預

8、算有限，來自高收入國家的匯款減少，以及食品和農業投入品的進口費用迅速上升。在這些國家中，弱勢群體是各種危機首當其沖的受害者。這些群體包括農村小農、城市貧困人口、無土地者、國內流離失所者和難民可能會因為性別、年齡、種族和社會階層等多重其他因素而變得更加脆弱。而其應對策略可能會影響食物和營養安全以及長期福祉。例如，貧困人口通常會轉向更便宜、營養價值更低的主食。其他破壞性策略包括出售生產性資產，減少教育和醫療支出尤其是針對女童的教育和醫療支出。另一種應對措施是女孩早婚，這通常會造成持久傷害。移民，無論是自愿的還是被迫的，都可能產生負面的健康影響，并對移民及其收容社區的生計和生產性資源供應構成挑戰。然

9、而，這種應對策略也可能是一種有效的策略，幫助家庭擺脫危機，分散風險，拓展創收活動。圖219002022年期間極端天氣事件、干旱和洪水的趨勢資料來源：數據來自國際災害數據庫（EM-DAT），2023 年 1 月檢索。https:/emdat.be/注：極端天氣包括劇烈風暴、龍卷風、沙塵暴和極端溫度等事件。2502001501005001900191019201930194019501960197019801990200020102020干旱洪水極端天氣事件事件數量3在脆弱和受沖突影響的環境中，食物系統沖擊的影響最為嚴重，而目前有15億人正生活在這種環境中。平均而言，在面臨長期危機局勢的國家中，有

10、30%的人生活在極端貧困中這種情況可能會阻止他們適應沖擊并從中恢復。被迫移民包括國內流離失所者和移民屬于最脆弱群體。截至2022年，預計全球有1.03億人被迫流離失所，其中大多數難民生活在中低收入國家，而且80%的難民面臨重度食物不安全和嚴重的營養不良。性別與糧食危機由于結構性和規范性障礙限制了婦女的適應能力和有效應對能力，糧食危機對婦女的傷害尤為嚴重。與男性相比，沖擊更嚴重地減少了女性獲得食物和飲食多樣性、家庭決策權、資產、醫療保健等服務和人身安全的機會，也加深了她們的時間貧困。這些脆弱性源于婦女獲得資源、技術和服務的機會本就有限，也源于婦女獲得能夠幫助她們從危機應對政策和規劃中受益的權力和

11、影響力的渠道本就有限。中低收入國家的農村婦女不僅在獲得土地、水資源和其他生產資源方面面臨障礙，而且在獲得農業生產和參與食物系統所需的輔助性資源、技術和服務方面也面臨障礙。例如，擁有較少的社會資本會限制婦女獲得技術（如現代農業投入品和信息通信技術等）、農業咨詢服務和金融服務。糧食危機會擴大資源獲取方面的性別差距，加重婦女的無償照料工作負擔，并加劇性別暴力。4全新更持久的應對措施在近期的糧食危機中，食物系統在某些方面表現出了驚人的韌性，一系列有前景的方法已被證明可在實現其他發展目標的同時，促進食物系統的韌性。了解這些優勢可以幫助利益相關者重新思考前進的道路，并建立起有效的應對新危機的方法。如下方總

12、結，本報告的各專題章節探討了一些最具前景的政策、規劃和工具，以更好地預測糧食危機并提前做好準備，在危機發生時予以應對，并建立更具韌性且更公平的食物系統。為危機做好準備早期預警系統，特別是與預見性行動相結合時，可以促進及時做出人道主義反應，并將援助與長期發展戰略結合起來。早期預警系統。當重度食物不安全狀況突然和顯著增加時，早預警早行動系統可提醒政策制定者和國際人道主義機構注意所蘊含的糧食危機跡象，并就何時何地開展人道主義工作提供指導。及時有效的應對措施取決于準確識別和跟蹤不同的糧食危機情況；了解它們對不同的人群、部門和地區有何影響；以及解決人們和食物系統所面臨的壓力。多個系統已經在監測長期食物不

13、安全和重度食物不安全以及全球農業食品市場的趨勢，例如農產品和化肥價格的突然變化。這些信息非常有用，但理想情況下，應該對其進行整合和改進，以便更準確地制定應對措施。這將需5要填補監測和分析方面的空白，特別是了解和跟蹤不同背景下多重危機的推動因素。還需要更好地整合現有系統，確保政策制定者和其他人及時收到潛在危機的明確預警信號，并在確定優先事項方面獲得指導。此外，還需要確定新的程序，以便能夠更快地識別和應對危機，特別是識別饑荒，因為出現饑荒時，及時應對最為重要。人道主義援助和預見性行動。絕大多數人道主義行動都是在危機發生后啟動的，提供拯救生命的援助，但成本相對較高。在危機期間，在家庭耗盡儲蓄或采取破

14、壞性應對策略之前，以及在產生廣泛影響之前，迅速采取應對措施至關重要。預見性行動框架通過提前分配資金、職責和物資，幫助在危機發生前做好準備和組織人道主義援助。這些框架，加上創新形式的人道主義援助，有望以較低成本緩解危機和支持長期發展努力。一旦被早期預警系統觸發，預見性行動計劃就能順利實施，不會出現長時間延誤。預見性行動需要能夠說明風險、暴露和脆弱性的監測數據；向弱勢群體提供信息服務，并就如何應對提供建議；以及一個明確的決策支持系統，特別是在政府權力可能薄弱的脆弱環境中。其有效落實還取決于強有力的治理安排，這種安排可以確保適當有針對性地采取應對措施和部署。從更廣泛的角度來看，預見性行動可以通過納入

15、注重營養的規劃、利用地方采購以及支持地方機構和更持久的社會安全網，幫助將危機應對的重點轉向長期的韌性和發展。這種方法可以在減輕食物系統沖擊方面發揮關鍵作用，但目前只占人道主義援助的一小部分。為促進此類項目的采用，需要更多數據和研究，以了解不同人道主義援助方法和預見性行動項目在保護食物和營養安全方面的有效性，尤其是在脆弱和受沖突影響的環境中。建設有韌性的食物系統增強對糧食危機的應對能力可以降低危機發生的可能性和影響。這需要為弱勢家庭建立6社會保障體系，并努力加強農業食品價值鏈，以確保食物供應并支持眾多生計。社會保障和社會安全網。社會保障體系，包括提供食物或現金援助的社會安全網項目，既可以在危機發

16、生前增強應對能力，也可以促進危機后的恢復。靈活、能夠應對沖擊、有明確針對性的社會安全網項目最有效。在危機發生之前，社會安全網有助于家庭和社區積累資產，增加生產性投資，并使收入來源多樣化。在危機期間，社會安全網可以防止對長期健康和生計構成風險的消極應對策略。近年來，許多中低收入國家大幅擴大了社會安全網，但COVID-19疫情和最近的食品價格飆升表明，社會安全網在最貧窮國家的覆蓋率很低，許多人尤其是城市貧困人口無法得到這些社會安全網的保護。需要采取積極主動的方法，建立具有高度適應性、靈活性和包容性，并能在危機發生時迅速擴大的社會保障體系。通過將這些“應對沖擊”的社會保障體系與早預警早行動系統和人道

17、主義援助相結合，并創建統一的數字化精準導向系統，可以更快、更有效地擴大支持規模。此外，將社會保障與性別和氣候目標相結合，可以進一步增強婦女權能，促進環境可持續性。鑒于擴大社會安全網項目的巨大需求，應探索新的方式來彌補成本，例如與綠色融資計劃的整合，以及降低實施成本的方法，包括現金援助和移動支付。農業食品價值鏈。食物系統的成功運作依賴于農業食品價值鏈，包括食品的生產、加工、運輸和銷售。價值鏈在其結構和當地情況上存在很大差異，這反過來又影響了沖擊的影響和價值鏈反應。鑒于這些差異，根據不同的沖擊類型、特定背景和價值鏈，以及在可能的情況下，根據不同的企業規模確定有針對性的危機應對措施，可能會更加有效。

18、當商業環境促進靈活性以及技術和金融創新，政府為價值鏈參與者提供必要的基礎設施和有針對性的援助時，農業食品價值鏈可以在危機期間支持生計和食物安全。COVID-19疫情的經驗凸顯了靈活性對所有類型的價值鏈及其參與者的重要性。幾乎在所有地方，能夠在疫情相關的限制措施下進行數字化并開發新的營銷機制的食品相關企業都證明，它們比那些未進行數字化和開發新營銷機制的企業更加頑強。私營部門參與者可以通過投資于改進和創新工具，如氣候智能型農業和新形式的保險，來提高其企業的應對能力。政府可以通過創造能夠7促進價值鏈創新的監管和商業環境來提供支持，并確保婦女所有的企業能夠利用這些創新。政府還可以支持開放的貿易政策，以

19、促進價值鏈的多樣化。在危機之前和危機期間，政府的監督有助于確保私人貿易的持續進行，并在需要時對其進行引導。支持最弱勢群體并增強其權能增強最弱勢群體，特別是婦女和被迫移民的應對能力，可以在危機發生時減少其影響，加快復蘇。因此，食物系統韌性必須包括大力關注改善生計和包容性。增強婦女權能。在危機局勢中增強婦女權能尤為重要，因為她們承擔了更多的負面影響，而且她們往往會以耗盡資產或犧牲飲食的方式來應對危機。增加公平的第一步是提高危機發生前和危機期間收集的按性別分列的數據的質量，包括婦女獲得支持性項目的情況。電話調查等創新方法有助于在脆弱和受沖突影響的環境中收集數據。如果決策者掌握更具體的信息，就可以制定

20、出能夠更好地支持遭受負面影響的婦女的政策和規劃。有效的應對政策和法律保護還需要考慮到婦女在參與食物系統時面臨的障礙、家務負擔以及遭受性別暴力的可能性，所有這些因素在危機期間都有可能增加。明確性別目標并跟蹤進展情況對于在危機中促進性別平等至關重要。從長遠來看，有效的注重性別差異的干預措施，包括現金援助、自助團體和其他民間社會組織，和/或技術和職業培訓等，可以幫助不同環境中的婦女建立應對沖擊和危機的能力。此外，還必須努力增加婦女在其社區中的政治參與度和能動性。必須將婦女的聲音納入和平進程以及制定政策和規劃決策的高級別環境中，從而改進危機應對措施，而不是削弱性別平等。這些應對政策可以增強婦女權能并為

21、8其創造機會，同時還有助于應對危機的不利影響。此外，支持婦女獲得手機等資源和技術，可以幫助她們更好地應對危機。被迫移民。沖突、氣候危機和經濟危機往往導致人們被迫移民，給移民及其原籍社區和收容社區帶來挑戰和機遇。雖然被迫移民的人們往往面臨高風險和食物不安全，但移民可以在改善個人生計和經濟發展方面發揮重要作用。事實證明，被迫移民和難民為其收容社區的經濟做出了積極貢獻，向原籍社區匯款也能帶來很多益處。因此，所有人都將受益于促進經濟和社會融合的政策，如現金援助、培訓項目以及工作和選擇居住地的權利。然而，在資源和機會有限的情況下，被迫移民會給收容社區帶來壓力，因此需要努力限制來自原籍社區的移民數量，同時

22、增強收容社區的接收能力。政府、非政府組織和發展組織可以通過創新的數據收集和研究，特別是關于非正常移民和婦女需求方面的數據，更好地解決被迫移民的根本原因。他們可以投資基礎設施和服務，制定擴大移民優勢和降低移民危害的政策，來提升收容社區的接收能力。創新性方法具有巨大潛力，能夠促使人道主義行動加速過渡到長期發展，例如通過調整社會保障和氣候行動目標，共同為和平、安全和可持續性提供支持。此外，還必須關注留守人口，因為他們往往缺乏移民所需的資源或社會網絡，也最缺乏從危機中恢復的能力。為更好的危機應對措施奠定基礎如果沒有問責性治理及有效的制度、政策和規劃，以及可靠的資金和監督來確保應對措施滿足迫切需要并實現

23、長期韌性，就無法提高國際和國家應對糧食危機的能力。9治理為了應對各種復雜的危機推動因素，各層面的有效治理對于制定可持續、快速響應的早期預警、預見性行動和應對政策至關重要。制度和公共部門的激勵措施必須支持政府問責制（即對公民需求和偏好的響應），并以公平、可靠且具有成本效益的方式提供基礎設施和服務。這需要充分利用政府投資，確保預見性行動、人道主義援助、社會保障以及對避免和應對沖擊和危機至關重要的其他項目的有效部署、溝通和連續性。有效治理還可以最大限度地減少市場混亂，激勵私營部門投資，提高應對能力。而且，有效治理可以提升信任，提高社會凝聚力，有助于避免內部沖突和未來危機。有許多大有可為的方法來實現有

24、效治理。例如，通過為政府和市民搭建橋梁的信息通信技術等提升信息透明度以及信息的自由流動，可以讓政府更加負責。改善政府官員和一線服務人員的激勵環境，可以確保他們因向公民提供重要服務而獲得聘用和晉升機會。教育和培訓有助于保證將婦女和其他弱勢群體的聲音納入危機應對措施。國際和地方參與者均可使用研究工具來跟蹤社會、經濟和環境風險，并監測和評估危機應對政策。融資機制過去幾年的發展導致各國政府對危機應對資金的需求大大增加。2023年，聯合國人道主義事務協調廳呼吁為人道主義援助和社會保障提供520億美元的資金，這一數字自2012年來增加了461%。但2022年獲得的資金僅為240億美元。此外，各國政府被迫在

25、用于應對多重危機的社會保障項目上花費了創紀錄的資金，即使這些項目因為這些沖擊而面臨中斷。建設富有韌性的食物系統的智能投資雖然成本高昂，但較之危機發生后才做出反應更具成本效益，也更有效。據聯合國糧食體系峰會的財務杠桿估計，到2030年，每年將花費3000至4000億美元來改革食物系統，以實現可持續發展和增強韌性。其中部分投資可用于放寬中10低收入國家小農和中小企業的信貸市場準入；這將為這些企業提供短期資金緩沖，讓他們有機會長期投資于有助于增強韌性的技術和實踐。在國家和國際層面，資金流應該轉向更能應對危機的技術、實踐和基礎設施。在脆弱的環境中，可以擴大和部署基于預測的融資方案，加快應對速度?？赏ㄟ^

26、改變用于農業補貼的6000多億美元全球支出的用途來增加可用資金?？芍匦路峙湟恍┵Y金，激勵各國采用更具可持續性的氣候智能型做法，為實現生產力提高等傳統目標和提高韌性等新目標而進行的農業研發提供投資。政策制定者還可以采取更多措施推動私人投資轉向危機預防和應對措施。通過創造有利環境以及激勵有利于生計和可持續發展的投資，可以增加私營部門用于增強韌性的資金的金額和質量。對私營部門來說，可從促進糧食和農業可持續發展中尋找商機，獲得豐厚利潤。最終，所有這些當前資金流的改變將防止未來在危機應對、經濟動蕩和生命損失方面付出更大的代價。結論食物系統不僅容易受到日趨復雜的多重沖擊，而且與氣候和環境服務、貿易和經濟、

27、基礎設施、治理、醫療保健和社會保障等其他基礎體系密切相關。這些系統的失誤會造成食物系統的危機，反過來，食物系統中的薄弱環節會導致環境退化、沖突、經濟動蕩以及貧困和不平等。制定更加積極主動的災難應對措施具有預見性、靈活性和包容性的應對措施，可以帶來多重效益。構建和改善這些系統的過程應該基于高質量的證據：可靠的數據、最先進的工具以及政策分析和方案。這樣的證據可以幫助政策制定者、捐助方、國際發展共同體和私營部門在需要時迅速行動。人類系統和自然界中日益增加的危機在未來幾年不會減少現在是我們加緊努力制定更持久、更可持續的應對措施的時候了。11國際食物政策研究所一個沒有饑餓和營養不良的世界國際食物政策研究

28、所（IFPRI）是CGIAR研究中心之一1201 Eye St,NW,Washington,DC 20005 USA|電話：+1-202-862-5600|傳真：+1-202-862-5606|電郵：ifpricgiar.org 2023 International Food Policy Research Institute(IFPRI)。本出版物須根據 知識共享署名許可協議4.0版國際許可證（CC BY 4.0）進行使用。2023年報告概要XThe Road to Resilience:Rethinking Responses to Food CrisesJohan Swinnen and

29、 Katrina KosecXFood Crisis Risk Monitoring:Early Warning for Early ActionRob Vos,Arif Husain,Friederike Greb,Peter Lderach,andBrendanRiceXCrisis Resilience:Humanitarian Response andAnticipatory ActionSikandra Kurdi and Sandra RuckstuhlXAgrifood Value Chains:Building Resilient FoodSystemsBart Minten,

30、Ben Belton,and Thomas ReardonXSocial Protection:Adaptive Safety Nets for Crisis RecoveryKalle HirvonenXGender:Promoting Equality in Fragile andConflict-Affected SettingsHazel Malapit and Lynn BrownXForced Migration:Fragility,Resilience,andPolicy ResponsesManuel A.Hernandez,Olivier Ecker,PeterLderach

31、,andJean-Franois MaystadtXRegional DevelopmentsAfricaSamuel Benin,Wim Marivoet,Harriet Mawia,andJohnUlimwenguMiddle East and North AfricaKibrom Abay,Xinshen Diao,David Laborde,and Mariam RaoufCentral AsiaKamiljon AkramovSouth AsiaAnjani Kumar and Shahidur RashidEast and Southeast AsiaKevin Chen,Yuny

32、i Zhou,and Rui MaoLatin America and the CaribbeanEugenio Daz-Bonilla and Valeria Pieiro本年度報告全文（英語）可在線查閱：gfpr.ifpri.info該出版物基于經同行評審的報告2023 全球糧食政策報告：重新思考糧食危機應對措施，由國際食物政策研究所出版。圖片來源：第 4 頁Riccardo Mayer/S，hikrcn/S；第 5 頁Bumble Dee/S，Abdul Majeed/European Union；第 6 頁Dominic Chavez/World Bank；第 7 頁Andre Nery/S；第 8 頁ymphotos/S；第 9 頁MartinMecnarowski/S；第 10 頁fivepointsix/S.