1、 2018 年 12 月 第 22 期 總第 48 期 中國產業政策：回顧、反思與前瞻中國產業政策：回顧、反思與前瞻 顧強 摘摘 要要 產業政策是后發國家在實現經濟追趕過程中普遍使用的政策，但實際上任何一個經濟體都不能置身于此之外。產業政策對中國宏觀經濟和全球化都產生了重要影響。與此同時，產業政策在學術界和社會上也產生了一些爭論。中國的產業政策是如何制定的？如何看待產業政策的效果？未來產業政策將何去何從？11 月 28 日晚上，原工信部規劃司副司長、現任華夏幸福股份公司產業研究院院長顧強博士， 應邀在中國人民大學國家發展與戰略研究院做了專題分享。顧博士介紹了產業政策的定義、類型，回顧和總結了紡

2、織、鋼鐵、汽車、集成電路、生物醫藥、互聯網等六個典型產業的主要產業政策及其實施效果。顧博士也梳理了美國產業政策的脈絡，概括了美國產業政策的基本特征，并結合中國實際情況提出了未來產業政策的若干建議。本次講座是人大國發院“直面真實世界”系列講座第 5期，由人大國發院常務副院長、政企關系與產業發展研究中心主任聶輝華教授主持。 1 一、一、產業政策在產業政策在各國各國發展中發展中不可或缺不可或缺 產業政策是一個國家針對某一特定產業的各類政策。劉鶴認為，產業政策是政府針對產業經濟活動而制定和實施的各類政策。 進一步說，中央政府是政策制定和實施主體，產業經濟活動是客體，改變或影響某些產業的經濟活動是制定政

3、策的目標。 OECD 產業政策報告作者沃里克(Warwick)則定義產業政策是任何企圖改善經濟環境或者變革經濟活動結構的干預， 主要包括通用的產業政策與有選擇性的產業政策，主要措施包括產品市場、勞動力、資本市場、土地、技術與制度等。這些都是更為廣義的產業政策概念。 產業政策可以從四個維度來認識和看待：一是從政策要素來看，包括產業技術政策、產業組織政策、產業空間政策、產業援助政策；二是從產業功能指向來看，有選擇性產業政策（方向、技術路線、具體項目）、功能性產業政策和競爭性產業政策（全球化與國內兩種視野， 如波音麥道合并） ； 三是從產業發展階段來看， 扮演了不同角色，有競爭前政策、幼稚產業保護、

4、支柱產業政策（中國在上世紀 90 年代發布了中國產業政策綱要，確定了當時的四個支柱產業）、衰退產業援助（產業衰退時國家出臺政策援助其退出）；四是從政策手段來看，包括準入管制、財稅激勵、市場管制、金融服務、標準法規、貿易政策等，美國是用貿易政策對產業進行保護最多的一個國家，從1959 年跟日本打貿易戰開始， 當時日本戰后紡織工業成為世界第一大出口國，對美國紡織業形成了巨大的壓力，所以美國對日本設置了出 2 口數量限制，到 1961 年和 1974 年，西歐國家也開始設置配額，用貿易保護手段保護本國產業。我國產業管制政策較多，比如新建一個汽車項目，首先要對企業進行審批，其次對建設項目審批，最后對產

5、品進行審批，整個過程要經過多重審批。目前，雖然產業政策的學術爭論很多，但沒有任何一個發展中國家不用產業政策。 二二、中國六大典型產業中國六大典型產業政策政策的的回顧與反思回顧與反思 （一）（一）紡織產業紡織產業的的“壓錠”“壓錠”供給側結構性改革的供給側結構性改革的早期早期實踐實踐 紡織行業是中國從農業國邁向工業化國家的關鍵行業之一， 是早期中國第一大工業部門，1950 年中國紡織品出口占全國出口的 70%，紡織品是典型的勞動密集型行業。改革開放之初，紡織工業已經具備比較好的基礎， 人均布匹消費量從建國初期的12尺增加到30 尺以上，1981 年紡織品出口換取外匯 35 億美元。1950 年以

6、后，對原有的紡織機械廠進行調整、擴建和改建，在幾個地區新建了大型紡織機械廠，并且按照專業分工、全國配套的原則組織起來。到 80 年代初，生產能力達到每年 100 萬棉紡錠以及相應規模的毛、 麻、 絲紡織染整設備。在計劃經濟條件下，紡織裝備的生產需要許可證，購買也需要許可文件， 實際上也是一個準入多重管制的行業。 隨著鄉鎮工業的異軍突起，紡織行業的深層次矛盾日益顯現， 一個突出表現就是紡織國有企業的行業性虧損，在政府高層的一個認識就是產能過剩。 3 圖圖 1 1：1 1977977 年年- -20172017 年中國紡織產業的產量變化（單位：萬錠）年中國紡織產業的產量變化（單位：萬錠） 從 90

7、 年代初， 開始從供給端進行發力， 期待解決國有企業困境。1992 年出臺 關于嚴格控制棉紡、 毛紡生產能力和加強化纖生產能力管理的意見。在 90 年代中后期，國有企業改革脫困選擇紡織行業作為突破口，1998-2000 年淘汰壓縮 1000 萬錠，減少 120 萬國有企業工人（1998 年國發 3 號文件）。雖然供給側結構性改革是 2015 年中央經濟工作會議上提出來的，但實際上在 1997 年紡織行業的改革就是供給側結構性改革，就像今天減少鋼鐵等其他行業的產能一樣，當時還制定了一些配套政策淘汰落后生產能力， 支持資金主要以中央政府為主、地方為輔，如財政補貼、沖銷企業呆壞賬、提高出口退稅率等。

8、經過努力，壓縮落后產能約 1000 萬錠，但同時也增加了部分生產能力，估計在 300 萬錠左右。2001 年中國加入 WTO 后，整個紡織產業得到了很大發展， 2009 年上半年出臺了振興規劃以應對金融危機。2017 年，棉、毛、麻、絲紡織等設備、生產規模、人均數量，齊登世界榜首， 總量已占全球的 50-55， 壓縮產能之后產能又增加 3-4 倍。 4 今天看，或者從產業政策維度看，壓錠是產能退出型援助政策。當時沒有互聯網，也沒有專門學習產業經濟學，認為產業政策就是鼓勵什么、限制什么、禁止什么。這就是產業政策。當時正處于從計劃經濟向市場經濟轉型的背景下，管理手段相對滯后、行政色彩濃厚，2002

9、 年以后，行業部門撤銷，行業管制才大幅度弱化。 從紡織壓錠脫困看，有巨大的成績，部分解決了國有企業脫困改革的問題。但這里面有三個問題值得反思：一是退出援助政策與總量管制政策是否能分開推進的問題？二是在全球化條件下是要優先考慮供給側、還是需求側？產業政策是跟著條件、環境變化的，過去很多行業搞總量控制，搞落后淘汰，都是考慮供給側，但需求是否予以足夠重視呢？當時需求預測是一個非常薄弱的環節， 對需求估計極為不準；三是空間（區域）政策實施的目標和條件是什么？過去實行了兩個方面的政策：“東錠西移”和向境外轉移生產能力。今天對這兩件事還難以全面評估。 中國紡織工業發展到今天，最輝煌的時代已經過去，目前正進

10、入到產能收縮階段， 開始進入衰退期， 隨著中國的要素成本的快速發展，未來產業退出政策是否會再出手？產業空間政策是否還有空間？未來政策著力點在哪里？這是個很大的議題。以產業轉移為例，有人說把東部產能轉到中國西部，但西部的要素成本并不顯著低于東部，向境外轉移又缺乏投資實力和經營能力。 （二）鋼鐵產業的發展（二）鋼鐵產業的發展是一部“淘汰史”是一部“淘汰史”與野蠻增長史與野蠻增長史 5 鋼鐵工業支撐了中國國民經濟的快速發展。今年年初，貿易戰就是從鋼鐵和鋁產業開始的，說明這個行業很多國家都有干預和管制。中國鋼鐵工業經歷了早期的低速發展，最早的幾家鋼鐵廠都是建于1907 年清政府時期，產量很有限，195

11、0 年以后我們大力促進鋼鐵行業發展， 鋼產量由1950年占世界總產量的0.3%發展到2017年的49.2%，增長 1360 倍，2008 年前鋼產量與 GDP 發展高度相關 ，2014 年后產量進入峰值期。 圖圖 2 2：19501950 年年20172017 年中國鋼產量、世界鋼產量年中國鋼產量、世界鋼產量 以及中國以及中國 GDPGDP 關系關系 中國鋼鐵產業政策發展可以分為四個階段： 第一階段 （1950-1978）計劃經濟時期，主要是國家投資，產量增長緩慢，技術裝備落后；第二階段（1978-2003）經濟開始與市場接軌，行業發展加快，而且受到入世的影響，發展更加迅速，這時民營鋼鐵開始萌

12、發；第三階段（2003-2015）開始控制產能的階段，此時發布了 103 號文抑制投資增長，處理了江蘇的鐵本項目，這是 2004 年宏觀調控的標志性事件， 6 是宏觀調控的分水嶺，這次事件催生了鋼鐵產業政策的出臺，此時投資管理基本失控，產量規模仍然過快增長；第四階段（2015-）平穩波動階段，提出了供給側結構性改革，其中一個重點就是去產能，鋼鐵行業也在其中，加大了淘汰落后產能。 對鋼鐵行業進行回顧會發現淘汰落后與產能增長并存的怪圈。 改革開放后鋼鐵行業發展史也是一部淘汰落后史，某種意義上來說，產業政策在某種程度上助推了鋼鐵產能的快速擴張， 這個產能增加與地方政府利益是一致的，盡管中央層面有相關

13、產業政策，但最后的事實是地方政府幫助民營企業或者其他企業一起規避國家的產業政策。2007 年我國有 4.9 億噸煉鋼能力，其中包括 1.35 億噸要淘汰的產能，但鋼鐵產能還是野蠻增長，2017 年實際產能峰值達到 11.5 億噸。近兩年來國家開始大力推動鋼鐵、煤炭等行業去產能工作，取得一定積極的效果， 但直到今年很多國有制造業企業的利潤還是來自于高耗能行業。 但這里有幾個問題值得討論和反思： 第一個是中國鋼鐵的總量到底誰說了算？中國到底需要多少鋼？這都引起較大爭論。 中國鋼鐵需求量算不準主要是因為已有的西方模型在中國并不適用， 還是巨型國家巨型人口有自身的規律，需要建立自己的模型。第二個是鋼鐵

14、產能為什么越壓越多？這個問題的答案可以從兩個方面來看， 即市場因素（市場拉動和技術進步）和體制因素（地方錦標賽和審批制）。在過去相當一段時間中，管制不起作用；近期管制力度加大，效果還需要觀察。第三個是在過去實行的產業技術政策中，淘汰落后以爐容為標 7 準，這科學合理嗎？這個問題的爭論也很大。第四個是有關產能轉移的，“一帶一路”產能輸出是否成功？國務院頒布了關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見（國發20166 號），鼓勵有條件企業結合“一帶一路”建設，通過開展國際產能合作轉移部分產能，實現互利共贏，但雖然海外鋼鐵項目建設取得進展，但均為國外新建生產線擴能，沒有國內較大企業搬遷成功的案例。第

15、五個是產業政策是否保持所有制中性？這是深化改革的重要原則， 在鋼鐵行業中，國有資本占 70%，但民營鋼鐵產能已占 60%。 未來鋼鐵行業顯然還需要一些政策支持，而政策的著力點上，首先要關注供給側結構性改革的未來方向， 由行政去產能轉向產業援助政策，未來中國不需要這么多大規模的鋼鐵產能，人均鋼鐵消費趨于下降；其次要更多發揮法律和經濟杠桿作用，以綠色發展為核心完善標準規范和法律法規；最后要關注行業未來的重大變革，適應原料結構變化推廣短流程技術發展，有序增加短流程產能。 （三）（三）一直處于高速擴張中一直處于高速擴張中的中國汽車產業的中國汽車產業 中國汽車工業起步于 1958 年，1983 年開始第

16、一個合資工廠，德國大眾跟上海汽車合作的第一輛車在上海上線。 1994 年國家發布了第一版汽車產業政策汽車工業產業政策，這是按照中國 90 年代國家產業政策綱要制定的第一個產業政策。2001 年加入 WTO，當時預判汽車行業是最艱難的，因為它是中國的幼稚產業，需要保護和過渡期。當時，中國汽車業堅決反對汽車市場開放，經過幾次談判，最終WTO 承諾對汽車進行了適度開放， 之后汽車工業不僅沒有受到沖擊， 8 反而得到了快速發展。之后，又不斷有新的汽車政策出臺，這個行業始終保持快速發展。 圖圖 3 3：19551955 年年20172017 年中國汽車產量與主要政策年中國汽車產量與主要政策 目前中國汽車

17、工業是全球最大生產國，全球最大消費市場，它的基本格局是整車企業以國企為主，但民營企業鯰魚效應很大，特別是吉利、長城和比亞迪。由于歷史原因，以及嚴格的準入管理，國有企業一直是整車制造主力軍，1965 年，初步形成一汽為核心的“一大四小”，后來又形成“三大三小兩微”格局。進入 21 世紀，民營企業通過收并購和改造經營不良國有企業等方式，獲得整車生產資質，同時基于汽車工業形成的完備的零部件體系，迅速發展起來。最近三年國家發改委批了 15 個符合條件的新能源汽車整車企業，大部分都是新進入的民營企業。 需要反思的問題有： 第一個是市場是否換來了技術？這個問題很難回答，總體來看市場是換來了一些技術，但是同

18、時遇到的問題是國 9 有企業的“合資依賴”，國有企業利潤很大部分來自于合資企業。當然合資企業的作用不可忽略，它給中國帶來了零部件體系，培養了中國的汽車管理人才。但“合資依賴”影響車企自主技術體系建立，自主創新不足造成關鍵技術被“卡脖子”，“市場換技術”的真正打開方式應該是消化吸收的同時增強自主創新能力。 第二個是中國的汽車生產集中度是否太低？從世界汽車聯盟會汽車排名看，前 50 名中有30 多家中國企業，但從自主創新角度看就不一樣了。汽車行業具有高技術集成和規模效應特征，需要高生產集中度保證持續研發投入，而市場競爭將推動行業整合和集中度提升。 其次需要在公平競爭政策的引導下，培育出具備國際競爭

19、力的企業集團。第三個是技術路線的問題，技術路線由誰來制定？如何發揮作用？雖然經常講“加緊確定技術路線”，實際上技術路線是需要動態調整的，技術路線圖有不確定性，只是產業發展的指南，選擇權應該是市場主體的。第四個是中國能不能培養世界級品牌？為什么要培養品牌？汽車行業利潤是來自于規模嗎？其實利潤高的企業都不是規模最大的企業， 主要來自品牌壟斷價值。在品牌方面，中國經歷了 35 年的合資，自主品牌尚未成為國內市場主體，也還沒有真正的走出國門，這條路還很長。 總的來看，中國汽車產業經過高速發展后正處于轉型期，在創新驅動下，汽車產業正在釋放新動能，新的業態也正在形成，動力源正在改變。我們一直想實現“彎道超

20、車”，在補貼及保護政策下，短期新能源汽車領域中國確實實現了超車的事實， 但產業核心競爭力尚未確立，未來仍存在巨大不確定性。這里有個關鍵領域，那就是“智能 10 網聯汽車”，目前全球智能網聯汽車發展指數中國居第七，需要思考如何不輸在起跑線上。未來汽車產業政策關注重點有幾個方面，一是繼續保持新能源汽車的快速發展；二是加快行業整合和集中度提高；三是在智能網聯汽車領域構建核心優勢。 （四）處于幼稚階段的集成電路產業（四）處于幼稚階段的集成電路產業 電子信息產業在中國還是典型的幼稚行業， 全球十五大半導體廠商，中國大陸無一入圍，目前集成電路的自給率仍然較低。2014 年之后，IC 產業發展由政策驅動向政

21、策資本雙重驅動轉換，未來這個領域還有很多機遇。 圖圖 4 4：19199999 年年20172017 年年中國中國 I IC C 產業市場規模、增長率產業市場規模、增長率與主要政策與主要政策 這個行業需要探討的幾個問題是：第一個從 90 年代開始出臺政策文件推動集成電路產業發展，國家下了最大的力氣，但為什么 20 11 多年過去了集成電路發展還是處于幼稚階段？這說明幼稚產業促進政策沒有起到效果，效果還不足夠好。這其中主要有兩個原因，一個是雖然給了政策，實際上投資很小，市場力量不夠，研發投入和資本投入嚴重缺乏。另一個原因就是體制還不夠健全，機制不夠靈活，開放性不夠。 為什么韓國半導體能夠迅速崛起

22、？主要是在于韓國的政企合作模式在技術、資金和人才的有效運營，根本在于技術和人才是國際化的，直接對接的是美國硅谷和主流技術。第二個是中國集成電路產能高速擴張， 能不能快速實現追趕和超越？這個問題只能由時間來回答。第三個是 IC 技術和產業怎么才是自主可控的？絕對的自主可控是不存在的，有些企業已經在局部取得了領先地位。未來電子信息產業政策的最主要著力點在于人才的培養和基礎學科建設上。 （五）（五）快速發展的快速發展的生物醫藥產業和互聯網產業生物醫藥產業和互聯網產業 對于生物醫藥產業和互聯網產業，也有一些問題需要關注，在生物醫藥產業， 第一個問題就是中國為何沒有世界級醫藥大公司？這可能是因為研發投入

23、、技術積累的不足，中國還是缺乏以市場化手段支持企業并購重組的產業組織政策。 第二個問題是為什么印度創新藥發展快于中國？這可能是因為他們管制政策的適當性和開放的國際化體系，他們的國際化人才比我們多。第三個問題是如何避免藥品集中采購招標“劣幣驅逐良幣”？這就要抓住問題出現的本質，在此基礎上減少政府過多干預、實現非基藥招采合一。 對于互聯網產業， 中國有全世界最多的網民， 有最大的網絡經濟，生產最多的智能手機，世界 Top20 互聯網企業中美國有 11 家，中國 12 有 9 家。從產業政策來看，我們正在從“云、管、端”三個環節逐步完善，互聯網行業特殊，肩負著文化意識形態傳播的重任，產業政策一直在促

24、進發展和監督規范之間尋求平衡。 這里也有幾個問題需要討論， 第一個是中國互聯網為什么短期內實現了跨越？這就跟前面提到的中國的幾個特點有關。 第二個問題是中國電信行業的競爭格局如何演變？我認為目前不會有大的變化。 第三個未來的關鍵問題仍是網絡安全與產業創新的平衡問題。 三、三、美國美國的的產業政策產業政策及對產業政策的再思考及對產業政策的再思考 美國同樣有產業政策， 否則特朗普就不會說把通用汽車的補貼都取消掉。從 1791 年的美國制造業發展計劃到 2018 年 10 月發布的美國先進制造業領導戰略，都彰顯著產業政策一直牢牢存在于美國經濟社會發展的歷史長河中，其重要有以下分類： 13 事實上，美

25、國政府實施的是一種隱蔽卻卓有成效的產業政策?？偨Y來看，美國的產業政策有五個基本特征： 第一，高度重視競爭前的技術。美國的國防部有很多項目，美國私立大學四分之一的經費主要來自于美國國家的特別是軍方的課題經費，這些大都是競爭前技術的投入。 第二， 高度重視產學研協同創新。 美國有 16 個制造業創新中心，每個創業中心都有上百家單位形成一個聯盟，運作是市場化、公司化的。 第三，高度重視國防工業和供應鏈體系建設。美國是要保證國防所有產品都在本土具備能力。 第四，高度重視運用功能性產業政策并支持基礎產業發展，更關注基礎設施的供給。 第五，高度重視使用各類貿易手段。一旦產業不行，貿易進行救濟。 進一步思考

26、產業政策，首先在哲學技術層面，它是實用主義的，它是多維、多層的理論與實踐緊密集合的復雜體系。 14 圖圖 5 5：產業政策的復雜體系產業政策的復雜體系 這里提供一個思考框架。一個軸是產業發展階段，有競爭前和有競爭后的，一個軸是開放度，從封閉市場到完全開放，還有一個軸是行業特點和行業結構。 什么是合理的產業政策？它取決于產業政策有什么樣的目標，在每一個坐標軸中如何找到相應位置，同時它還受制于外部環境、內部環境等綜合因素影響。產業政策是這樣一個復雜的體系，可以在這一框架下思考功能性產業政策、選擇性產業政策和競爭性產業政策的實施重點及路徑。 產業政策實施過程中還有三個問題需要注意， 第一個是如何防止市場扭曲？如區域之間的錦標賽，一定程度上加劇了市場扭曲，這個問題非常值得思考，特別是在集成電路、新能源汽車等領域問題已十分嚴重。 第二個是產業政策的實施如何防止朝令夕改？不能創造穩定的政策環境，產業難以持續健康發展。第三個是如何落實競爭中性原 15 則？競爭中性是系統性體系，核心在于評估原則、修正工具和執行力度。