1、 互聯網互聯網平臺治理平臺治理研究報告研究報告 （2012019 9 年）年） 中國信息通信研究院中國信息通信研究院 2012019 9年年3 3月月 前前 言言 平臺經濟的蓬勃發展，是近年來全球經濟發展的重要現象。從全球來看，市值最高的 10 家上市公司中，已經有 7 家平臺企業。從我國來看， 已經涌現了20家市值/估值超100億美元的超大型平臺企業，其中 16 家是 2012 年以后成長起來的。無論從規模、數量或者成長速度看，我國平臺經濟崛起的大勢已然形成。 與此同時，平臺經濟也帶來了一系列新的治理挑戰。網絡售假、虛假宣傳、不良信息等問題的治理態勢依然嚴峻。特別是近三年，伴隨大量新興超大型

2、平臺企業的快速崛起，數據、算法、壟斷、法律責任與社會責任等問題不斷受到各界關注， 一系列爭議性問題亟待解決。 平臺經濟是一種新型的復雜經濟現象。 平臺的核心功能主要是匹配雙邊或多邊市場，然而，正是其特殊的雙邊/多邊市場結構，決定了平臺具備市場參與者與組織者的雙重身份， 扮演了信息壁壘打破者與重構者的雙重角色。特別是那些規模很“大”的超大型平臺企業，甚至已經成為具備準公共產品屬性的基礎設施。 對平臺企業多重社會經濟角色的重新認識， 構成了本報告對平臺經濟的治理模式、平臺企業的責任劃分、平臺壟斷的規制策略等諸多爭議性問題應當如何選擇的基本指導。本報告主要價值導向是，努力在平臺經濟創新發展與有效治理

3、之間尋找平衡性的應對策略， 以推動平臺經濟不斷向高質量發展邁進。主要結論如下： 第一，未來對互聯網平臺的治理仍應堅持包容審慎的理念，并將這一理念貫徹到處理很多爭議性治理問題的價值導向中， 在堅持底線 監管的原則下，為平臺經濟的成長留足空間。 第二， 超大型平臺企業崛起已經在推動經濟社會的資源重組和權力重構，從治理的角度看，那些對市場“具化”程度越高、占據信息優勢越多、公共產品屬性越強的平臺，應該受到更多的治理關注，并在平臺治理中發揮更加重要的作用。 第三， 平臺企業一系列新的經濟社會角色使得平臺企業在生態治理中的必要性和重要性大大提升， 政府直接治理所有市場主體的傳統模式不再適用， 構建政府與

4、平臺協同的多元治理體系應當是未來平臺經濟治理模式設計的主要方向。 第四，隨著平臺企業經濟社會角色的轉變，平臺承擔必要的主動審查義務已經成為更現實的選擇， 但應限定在非全面審查義務范圍內，構建以“制度性、機制性”為導向的系統性責任評估機制，設置必要的多方參機制，夯實平臺履責的正當性基礎。 第五，在壟斷規制上，建議我國結合產業發展實際，采取包容審慎的反壟斷態度，將促進創新作為反壟斷的主要價值導向，以應對超大型平臺企業的崛起。 同時， 充分利用其他法律手段， 對涉嫌 “壟斷”的爭議行為進行綜合約束。 目目 錄錄 一、平臺經濟的全球崛起. 1 （一）平臺企業走到世界經濟舞臺中央. 1 （二）我國超大型

5、平臺企業快速涌現. 2 二、新老問題交織加劇平臺治理復雜性. 6 （一）傳統問題治理任重道遠. 6 （二）新興治理難題集中出現. 10 三、平臺的經濟社會角色. 12 （一）平臺的核心價值在于鏈接雙邊或多邊市場. 12 （二）平臺具有市場參與者與組織者的雙重身份. 14 （三）平臺具有信息壁壘打破者與重構者的雙重角色. 16 （四）超大型平臺成為具有準公共產品屬性的新型基礎設施. 17 四、平臺治理模式的探索與設計. 20 （一）政府與平臺協同治理的典型實踐. 20 （二）政府與平臺參與治理的作用比較. 23 （三）構建多元主體參與的協同治理體系. 26 五、平臺責任的法律界定與合理邊界. 2

6、7 （一）國外平臺企業法律責任的現狀. 27 （二）我國平臺企業法律責任的現狀. 29 （三）平臺責任界定的主要爭議與難點. 31 （四）平臺責任設置的合理邊界. 34 六、平臺壟斷的規制實踐與治理策略. 36 （一）歐盟的嚴格規制策略. 36 （二）美國的審慎規制策略. 39 （三）歐美反壟斷實踐比較. 42 （四）平臺壟斷規制的策略選擇. 44 七、完善平臺治理的思路與建議. 46 （一）繼續堅持包容審慎的治理理念. 46 （二）重新認識超大型平臺的經濟社會角色. 47 （三）科學設計平臺經濟的治理模式. 47 （四）合理劃分平臺企業的責任邊界. 48 （五）建立創新導向的綜合壟斷規制體系

7、. 48 圖表目錄圖表目錄 圖 1 全球市值 Top10 企業中平臺企業的數量與占比 . 1 表 1 平臺企業業務領域演變 . 2 表 2 2018 年我國超大型平臺企業排名. 3 圖 2 中國超大型平臺企業數量 . 4 圖 3 超大型平臺成長周期演變趨勢 . 5 表 3 網絡交易類平臺主要問題監測情況 . 7 表 4 信息內容類平臺主要問題監測情況 . 9 表 5 近三年我國平臺治理熱點事件 . 10 圖 4 互聯網平臺架構示意圖 . 10 表 6 互聯網平臺經濟的四種主要模式 . 14 表 7 平臺對市場的“具化” . 15 圖 5 部分平臺的準公共產品屬性 . 19 表 8 淘寶治理方式

8、分析 . 22 表 9 政府與平臺參與治理的比較分析 . 25 圖 6 多元協同治理體系 . 26 表 10 主動審查義務兩種形式的比較 . 33 表 11 近年來歐盟及成員國對超大型平臺的反壟斷審查 . 37 表 12 美國對超大型平臺的反壟斷審查 . 39 表 13 歐盟與美國對超大型平臺反壟斷的異同分析 . 42 表 14 五種市場結構的特點 . 45 中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 1 一、平臺經濟的全球崛起 （一）平臺（一）平臺企業企業走到世界走到世界經濟經濟舞臺中央舞臺中央 當前，平臺經濟在全球范圍內蓬勃發展，平臺模式已成為企業生產經營的重要組織方式。200

9、9 年以前，全球市值 Top10 企業中還僅有微軟一家平臺企業，而 2017 年這一數字升至 7 家，實現對傳統企業數量的反超。其中，蘋果于 2009 年，谷歌于 2013 年，亞馬遜和臉書于 2015 年，阿里巴巴與騰訊于 2017 年先后進入全球市值 Top10榜單。統計顯示，2018 年全球 Top10 上市企業中平臺企業市值比重已由 2008 年的 8.2%上升至 77%，規模達到 4.08 萬億美元，較 2008年規模增長了 22.5 倍，成為全球經濟增長的新引擎。 數據來源：中國信通院監測。2008-2018 年企業市值選取每年 12 月 31 日數據。 圖 1 全球市值 Top1

10、0 企業中平臺企業的數量與占比 從進入榜單的先后順序看， 平臺經濟崛起的驅動力不斷演進和疊加。第一代是 PC 端操作系統類平臺，如微軟的 Windows 平臺和蘋果蘋果 谷歌 亞馬遜 臉譜網 阿里巴巴 騰訊 微軟 互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 2 的 macOS 平臺。第二代是移動端操作系統和應用商店類平臺，這主要得益于移動互聯網的發展，如谷歌憑借 Android 和 Google Play 的成功，于 2013 年躋身全球市值 Top10；而蘋果則進一步憑借其 IOS和 APP store 在移動端的成功，市值在 2012 年已經約等于兩個微軟，成為全球市值最高的公

11、司。第三代是互聯網應用類平臺，如電子商務平臺企業亞馬遜和阿里巴巴，網絡社交平臺企業臉書和騰訊。這些應用型平臺企業的快速崛起，很大程度上也得益于移動互聯網的普及，使其具備了服務全球大部分地區和人口的能力。 表 1 平臺企業業務領域演變 產品 平臺 操作系統 應用商店 互聯網服務 PC 端 移動端 微軟 Windows Windows Phone 蘋果 macOS IOS APP store 谷歌 Android Google Play Google 搜索、YouTube 亞馬遜 Marketplace 臉書 臉書 阿里巴巴 淘寶、天貓、支付寶 騰訊 QQ、微信 （二）我國超大型平臺企業快速涌現（

12、二）我國超大型平臺企業快速涌現 根據平臺企業的市值或估值規模，本報告將超過 1000 億美元、100-1000 億美元、10-100 億美元、10 億美元以下的平臺企業分別稱為巨型、大型、中型和小型平臺企業。據此標準統計，截至 2018 年12 月，我國共有 20 家超大型平臺企業1，市值/估值合計 1.38 萬億美元。其中，巨型平臺企業 3 家，分別是阿里巴巴、騰訊和螞蟻金服；大型平臺企業 17 家，如表 2 所示。這些超大型平臺企業，除了市值/估值規模大之外，還具有用戶規模、交易（交互）量大的特點，一般 1 注：巨型和大型統稱為超大型。 中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019

13、） 3 在某個垂直領域占據主導地位或形成獨特競爭力， 甚至橫跨多個領域，形成龐大的平臺經濟生態。 表 2 2018 年我國超大型平臺企業排名 排名排名 企業名稱企業名稱 市市/估值估值 （億美元）（億美元） 排名排名 企業名稱企業名稱 市市/估值估值 （億美元）（億美元） 1 騰訊控股 3767 11 拼多多 244 2 阿里巴巴 3577 12 騰訊音樂 219 3 螞蟻金服* 1500 13 奇虎 360 201 4 今日頭條* 750 14 菜鳥網絡* 200 5 百度 565 15 京東數科* 190 6 滴滴出行* 560 16 好未來 151 7 陸金所* 380 17 攜程 15

14、0 8 京東 314 18 蘇寧易購 134 9 網易 311 19 微博 131 10 美團大眾點評 308 20 愛奇藝 111 數據來源： 帶*為估值， 來源于 CB insights 和媒體公開報道； 其他為上市企業市值， 選取 2018年 12 月 31 日數據。 與全球平臺企業崛起的原因相似， 我國超大型平臺企業的大范圍崛起也搭上了我國移動互聯網發展的快車。其中，阿里巴巴和騰訊借助在移動端的創新，成功甩開百度、網易、京東等企業，躋身全球平臺領導者行列。與此同時，一大批直接基于移動互聯網發展起來的超大型平臺企業快速崛起，如滴滴出行、美團點評、今日頭條、微博、拼多多等都是 2010 年

15、以后快速興起的。尤其是 2013 年以后，這些新興超大型平臺企業數量的增長明顯加快，平均每年新增 3 家。 互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 4 數據來源：中國信通院監測。截至 2018 年 12 月 31 日。 圖 2 中國超大型平臺企業數量 我國超大型平臺企業數量快速增加的一個重要特征是超大型平臺的成長周期不斷縮短。據統計，我國早期興起的互聯網平臺企業，從起步到市值/估值過 100 億美元，網易、攜程、京東用了超過 10 年的時間；百度、阿里巴巴、騰訊（以下簡稱為 BAT） 、奇虎 360、新浪微博花了 7-9 年時間；而 2010 年以后出現的超大型平臺的成長周期則

16、普遍在 6 年以下，甚至僅需 2-3 年。從訂單量的維度看，淘寶網實現日均 1000 萬單大概花了 8 年，美團點評、滴滴出行等平臺則用了 3-4 年。究其原因主要有：一是新的人口紅利，尤其是后發地區人群加速上網；二是線下高頻交易領域的交易成本大幅下降，如打車、外賣；三是以 BAT 為主導的產業資本的快速跟進；四是激烈市場競爭下的強強聯合等。 44444469111318200510152025200720082009201020112012201320142015201620172018中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 5 數據來源：中國信通院監測。 注： 部分平臺企業

17、是在以前業務基礎上整合而成的新實體， 因此起始時間或平臺業務的市值難單獨計算， 未納入分析， 如蘇寧易購、 好未來、 螞蟻金服、 菜鳥網絡、 騰訊音樂、京東數科。 圖 3 超大型平臺成長周期演變趨勢 超大型平臺所涉領域由綜合向垂直、 由線上向線下延伸是其數量爆發的另一個重要特征。2007 年 BAT 就成為我國最早一批超大型平臺，并依托企業核心業務優勢（搜索、電商、社交）不斷向其他領域滲透，形成了無所不包的綜合性超大型平臺。然而隨著新技術的涌現和“互聯網+”不斷向傳統領域滲透，BAT 也受到挑戰。比如，依托新的算法技術，今日頭條迅速成長為新的超大型平臺，并對騰訊構成了挑戰；再比如，依托移動社交

18、優勢，拼多多也迅速成長為新的超大型平臺，并對淘寶構成了挑戰。據統計，2017 年我國以互聯網平臺為依托銷售實物或提供線下相關服務的垂直型獨角獸企業就達到了48 家，比如物流領域的運滿滿、在線短租領域的小豬短租、共享辦公領域的優客工場、在線醫療領域的春雨醫生等等?？梢灶A見，未來線上線下融合的垂直業務領域， 我國仍將涌現更多的超大型平臺企業。 1616109878886352319972002200720122017網易攜程京東騰訊控股阿里巴巴百度奇虎360微博愛奇藝美團大眾點評陸金所今日頭條滴滴出行拼多多10-16年7-9年1-6年互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 6 二、

19、新老問題交織加劇平臺治理復雜性 平臺經濟的快速崛起，在對經濟社會產生顛覆性影響的同時，也帶來了一系列治理難題。 那些在傳統經濟活動中尚未被解決好的問題，在平臺時代被進一步放大。新老問題的交織疊加，進一步加劇了平臺治理的復雜性，也對政府治理能力提出更高的要求。 （一）（一）傳統問題治理任重道遠傳統問題治理任重道遠 互聯網平臺將傳統市場中的供給端和需求端通過網絡連接在一起，匯聚了不同地區、眾多領域的海量產品和服務資源，在更大范圍內實現了產品交換與資源配置。但同時，也使網絡售假和不良信息等傳統問題被進一步放大。近年來，政府與平臺企業已不斷加強對這些問題的治理，但許多問題依然存在。 1.網絡交易類平臺

20、的治理態勢 目前，侵權假冒、虛假宣傳、虛假促銷、售后服務差等一系列傳統線下交易市場存在的問題，在網絡交易類平臺中更為凸顯。2017年，全國網絡交易違法案件持續增長，案件總數達 2.2 萬件，同比增長106.8%； 全國網絡購物類投訴總量達68.57萬件， 同比增長184.4%。投訴量的增長主要受三方面因素影響，一是投訴渠道更加便捷，二是用戶投訴意識逐漸增強，三是各種問題依然大量存在。 在治理方面，早在 2014 年初，原國家工商總局為進一步規范網絡商品交易及有關服務，保護消費者和經營者的合法權益，就已頒布實施網絡交易管理辦法 。近年來，更是通過設立電子商務 12315投訴維權中心和網絡商品質量

21、監測中心等機構， 不斷加強對網絡交易中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 7 市場的監督。 從侵權假冒問題來看，近三年來，我國網絡購物假貨投訴量與電子商務產品不合格檢出率等數據未出現明顯改善， 而國家知識產權局數據顯示，我國電子商務領域專利執法案件卻呈顯著上升趨勢，2017年較 2016 年上漲 51%，可見侵權假冒仍是困擾我國電商平臺發展的頑疾。從虛假宣傳問題來看，中國消費者協會數據顯示，2017 年我國網絡購物虛假宣傳投訴量較 2016 年上漲 60%，在總投訴中的占比也逐年上升。與此同時，各項監測數據顯示，我國“雙 11”期間虛假促銷、價格明升暗降等問題得到明顯改善，這

22、得益于我國各部門對電商平臺特殊節點重點關注，加強專項檢查等治理措施。整體上，我國網絡交易類平臺中侵權假冒、虛假宣傳等問題依舊較為明顯，其治理依然任重道遠。 表 3 網絡交易類平臺主要問題監測情況 問題歸類問題歸類 數據指標數據指標 數據來源數據來源 2015 年年 2016 年年 2017 年年 總體情況總體情況 網絡交易違法案件查處數（件） 國家市場監督管理總局 - 10638 22000 網絡購物投訴量（件） 國家市場監督管理總局 14.6 萬 24.1 萬 68.57 萬 侵權假冒侵權假冒 電子商務領域專利執法辦案量（件） 國家知識產權局 7644 13123 19835 網絡購物假貨投

23、訴量（件） 中國消費者協會 245 1314 1264 網絡購物中假貨投訴量占總投訴比例 中國消費者協會 1.28% 6.05% 4.35% 電子商務產品不合格檢出率 國家市場監督管理總局 26.92% 27.30% 25% 虛假宣傳虛假宣傳 網絡購物虛假宣傳投訴量（件） 中國消費者協會 1344 2214 3546 網絡購物中虛假宣傳投訴量占總中國消費者協會 7.01% 10.20% 12.20% 互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 8 問題歸類問題歸類 數據指標數據指標 數據來源數據來源 2015 年年 2016 年年 2017 年年 投訴比例 “雙 11” 期間使用廣

24、告禁用語內容的商品比例 信用中國 - 42.19% 26.02% 虛假促銷虛假促銷 “雙 11”虛假促銷商品比例 中國消費者協會 - 16.70% 6.10% “雙 11”價格“明降暗升”商品比例 信用中國 53.57% - 29.43% 2.信息內容類平臺的治理態勢 信息內容類平臺的主要問題包括違法信息、 虛假廣告、 版權侵權、低俗內容等，其治理形勢相比傳統線下媒體渠道也更加嚴峻。在治理方面，自 2014 年以來，國家互聯網信息辦公室先后發布了互聯網新聞信息服務管理規定 即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定 互聯網信息搜索服務管理規定 互聯網直播服務管理規定互聯網用戶公眾賬號信息服務管理

25、規定 微博客信息服務管理規定等一系列規章或規范性文件，并采取了多種監管措施，以促進信息內容類平臺健康發展。 然而，從違法信息問題來看，中國互聯網違法和不良信息舉報中心數據顯示，2017 年，全國網絡舉報部門受理網絡違法和不良信息有效舉報 5263.9 萬件，同比增長 74.1%。從虛假廣告問題來看，國家市場監督管理總局數據顯示，2017 年，虛假違法互聯網廣告查處量達 14904 件，同比增長 168%。從版權侵權問題來看，國家版權局數據顯示，2015 年至 2017 年，網絡侵權盜版行政案件量與被關閉的侵權盜版網站量均呈現逐年上升趨勢。從內容低俗問題來看，全國“掃黃打非”工作小組辦公室數據顯

26、示，2017 年， “凈網”行動中處置的中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 9 淫穢色情等有害信息量達 455 萬件，同比增長 39%；關停的網站、公眾號等違法違規主體超 6000 個，同比增長 140%。后者數據與 2015年相比雖有顯著降低，但 2018 年上半年這一數據又激增為 22000 余個。從中也可以看出問題的解決并非一朝一夕，在加強監管得到改善后，仍有可能出現反彈，治理難度不言而喻。綜上，信息內容類平臺的治理仍面臨諸多挑戰。 表 4 信息內容類平臺主要問題監測情況 問題問題歸類歸類 數據指標數據指標 數據來數據來源源 2015 年年 2016 年年 2017

27、年年 2018 年年 上半年上半年 違法違法信息信息 違法和不良信息有效舉報受理量（件） 中國互聯網違法和不良信息舉報中心 1383.4萬 3022.7萬 5263.9萬 3902.8 萬 虛假虛假廣告廣告 虛假違法互聯網廣告查處量（件） 國家市場監督管理總局 2302 5561 14904 8104 版權版權侵權侵權 “劍網”專項行動查處網絡侵權盜版行政案件量（件） 國家版權局 383 514 543 - “劍網”專項行動關閉侵權盜版網站量（個） 國家版權局 113 290 2554 - 內容內容低俗低俗 “凈網”行動處置淫穢色情等有害信息量（件） 全國“掃黃打非”工作小組辦公室 100 萬

28、+ 327 萬 455 萬 175 萬 “凈網”行動關停網站、公眾號等違法違規主體（個） 全國“掃黃打非”工作小組辦公室 20650 2500+ 6000+ 22000+ 互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 10 （二）（二）新興治理難題集中新興治理難題集中出出現現 近年來，隨著我國眾多新型平臺企業的大量涌現，特別是一批新興超大型平臺企業的快速崛起， 許多新情況和新的治理難題集中出現。綜合近三年來，在我國引發社會各界廣泛關注的熱點平臺事件看，平臺治理引發許多討論。 表 5 近三年我國平臺治理熱點事件 2016 年年 2017 年年 2018 年年 百度血友吧事件 順豐與菜鳥

29、數據大戰 美團與滴滴價格戰 百度魏則西事件 華為與騰訊微信數據爭奪戰 “內涵段子”被永久關停 滴滴與 Uber 中國合并 大眾點評訴百度抓取用戶點評信息案 鄭州空姐順風車遇害案 脈脈非法抓取、使用新浪微博用戶信息案 嘀嗒指責滴滴“二選一” 頭騰大戰 新浪與今日頭條有關微博內容爬取爭議 拼多多假貨風波 網友曝光攜程等平臺利用“大數據”殺熟 自如房被爆甲醛超標 樂清順風車案 馬蜂窩涉嫌抄襲競品網站的用戶點評信息 1.平臺間數據爭議問題 近年來，數據逐漸演變為平臺競爭的核心要素。不僅有新浪微博起訴脈脈非法使用微博用戶信息、 大眾點評訴百度非法抓取用戶點評信息等直接訴諸法律以爭奪數據所有權的案件， 還

30、有華為與騰訊微信數據爭奪戰、順豐與菜鳥數據大戰、新浪與今日頭條有關微博內容爬取爭議、 馬蜂窩涉嫌抄襲競品網站的用戶點評信息等一系列關于數據的糾紛事件。 這些爭議不僅直接關系到部分平臺核心商業模式的合法性與合理性， 更是反映出平臺模式下數據流動與數據保護的矛盾與沖突，成為平臺治理亟待解決的重要議題。 2.平臺企業責任問題 中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 11 自互聯網平臺興起以來， 關于平臺企業是否應該就平臺上發生的侵權行為承擔法律責任的問題，一直飽受爭議。比如，電商平臺應對網絡售假行為負何種責任，至今沒有清晰邊界。然而，近年來，接連發生的一系列平臺事件， 比如百度 “血

31、友吧事件” 與 “魏則西事件” 、滴滴順風車司機殺人事件等， 進一步引發了社會公眾對平臺社會責任的關注。自媒體時代，社會個體案件很容易引發共鳴，上升為社會公共事件。在此背景下，平臺企業如何權衡商業利益與公共利益的沖突成為必須面對的問題。尤其是那些影響廣泛的超大型平臺企業，在追求商業利益之外，如何承擔更多的社會責任日益迫切。 3.平臺壟斷規制問題 平臺經濟運行過程中很容易出現 “贏家通吃” 、“一家獨大” 現象。有些觀點認為，平臺變大變強是各類問題集中爆發的“元兇” ，關于平臺壟斷規制的呼聲也越來越高。在電商平臺“二選一” 、攜程大數據“殺熟”等問題發生后，相關平臺均遭到壟斷質疑。然而，目前想要

32、對互聯網平臺進行壟斷規制卻面臨諸多現實挑戰。例如，2016 年 8月，滴滴出行與 Uber 中國業務宣布合并。9 月，商務部表示對滴滴優步中國的合并案依法進行調查。但至今，這一調查并無相關進展或結論公布。 “一家獨大”的現象如何認識以及如何規制已成為平臺治理不可回避的問題。 4.平臺算法價值觀問題 算法在深刻影響信息生產及傳播方式的同時， 也帶來了內容低俗化、信息繭房等問題。2018 年 4 月 10 日，國家廣電總局責令“今日互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 12 頭條”永久關?！皟群巫印笨蛻舳塑浖肮娞?，并要求其舉一反三，全面清理類似視聽節目產品。所謂算法沒有立場

33、和價值觀的“技術中立”論遭到強烈聲討。將算法納入監管顯得愈發必要和緊迫。然而，算法作為新型生產力代表，極有可能涉及到平臺商業機密，如何對其進行有效監管，面臨許多困難，這也是平臺治理需要關注的重要內容。 通過上述分析可以看出，數據競爭、社會責任、算法價值觀、平臺壟斷等治理難題，與傳統的侵權假冒、虛假宣傳、不良信息等問題相比， 更加牽動社會公眾的敏感神經， 平臺治理的復雜性進一步提升。未來，伴隨互聯網平臺的不斷發展與演變，勢必還會產生新的治理難題。 三、平臺的經濟社會角色 平臺經濟的迅速崛起正在對傳統的“政府與企業”二元治理結構產生巨大沖擊， 引發了從法律到監管再到公共安全等一系列治理挑戰。不斷涌

34、現的超大型平臺以及日益頻發的安全事件， 都指向了加強平臺治理的必要性與緊迫性。我們認為，平臺經濟，特別是超大型平臺，是一種新的經濟社會組織方式， 實施有效的平臺治理離不開對平臺本質的準確把握及其經濟社會角色的再定位。 （一）（一）平臺的核心價值在于平臺的核心價值在于鏈接鏈接雙邊或多邊市場雙邊或多邊市場 平臺就是一種居中撮合、鏈接兩個或多個群體的市場組織，促進不同群體之間的交互與匹配是其主要功能。從要素構成看，互聯網平中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 13 臺可以分為技術、規則與應用三個層面。其中，技術層包括網絡、數據與算法等底層要素，為平臺上的用戶活動提供基礎支持；規則層

35、包括準入、交互、評價、退出規則等，為平臺用戶的行為提供規范；應用層主要指平臺上的雙邊或多邊用戶群體基于平臺開展交互活動。 圖 4 互聯網平臺架構示意圖 事實上，平臺早在幾千年前就存在，如古代集市、媒人中介等。但是，直到信息技術與平臺模式的結合，才使平臺的價值得到最大發揮，平臺模式在更大的地理空間和人口規模中得到廣泛應用。今天平臺經濟的全面崛起， 主要得益于以互聯網為核心的信息技術帶來交易成本的極大降低，使得平臺模式所內含的網絡效應、特別是跨邊網絡效應被發揮到了極致。 網絡效應是指一個網絡產品或服務對用戶的價值取決于網絡中其他用戶的數量。比如，郵箱、微信就是典型代表。而平臺經濟進一步拓展，出現了

36、跨邊網絡效應，即一個平臺產品或服務對用戶的價值取決于平臺另一邊用戶的規模。比如，網約車平臺上司機越多，平臺互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 14 對乘客的價值就越大。再比如，微信用戶越多，微信公眾號或朋友圈廣告對商家的吸引力就越大。 這種跨邊網絡效應是平臺模式較之傳統非平臺商業模式的核心優勢。為了充分激發這種效應，平臺企業往往采取補貼一邊用戶進而吸引另一邊用戶的非對稱策略。 隨著技術的演進，互聯網平臺模式也在不斷創新，先后出現了門戶模式、搜索模式、社交模式和算法模式等四種模式，如表 6 所示。但無論哪種模式， 如何更加有效地促進雙邊或多邊市場的交互與匹配都始終是其不變的根

37、本與核心。 表 6 互聯網平臺經濟的四種主要模式 模式模式 門戶模式門戶模式 搜索模式搜索模式 社交模式社交模式 算法模式算法模式 主要主要驅動力驅動力 網站編輯 搜索算法 社交關系網 數據+算法 典型典型代表代表 信息內信息內容類容類 新浪、網易 百度 微博、微信 今日頭條、 抖音 網絡交網絡交易類易類 58 同城、淘寶、京東 微商、拼多多 滴滴 信息匹配方式信息匹配方式 編輯分類投放， 消費者分類查找 平臺提供搜索框，用戶通過關鍵詞檢索信息 人人都可成為內容生產者，平臺提供公眾號、微社群等方式促進匹配 人人都可成為內容生產者， 平臺借助算法， 向用戶做個性化信息匹配 核心價值核心價值 更有

38、效地促進雙邊或多邊市場之間的交互與匹配 （二）（二）平臺具有市場參與者與組織者平臺具有市場參與者與組織者的的雙重身份雙重身份 平臺作為市場的參與者， 與其他市場主體一樣， 首先是一家企業。根據經濟學的定義，企業就是以盈利為目的，運用各種生產要素，向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人。但是，與其他市場主體不同，平臺企業向市場所提供的商品或服務就是組織市場本身，即組織雙邊或多邊群體進行交互與匹配，因此平臺中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 15 又扮演了市場組織者的角色。 正是平臺具有了市場參與者與組織者的雙重身份，使得很多經濟學家認為，這對科斯的經典企

39、業理論提出了挑戰，企業與市場作為配置資源的兩種方式的邊界變得模糊，平臺既是企業又是市場。因此，也有經濟學家甚至直接將平臺稱為“市場的具化” 。 在經濟學中，作為資源配置方式的市場概念，可以簡單的概括為若干資源配置的機制，比如價格機制、交易機制和競爭機制等等。所謂平臺成為“市場的具化” ，也可以從這些機制的角度進行剖析和理解。 表 7 對各種類型的平臺在幾種主要市場機制中的作用進行了梳理?？梢钥闯?， 幾乎所有的平臺都在兩個或以上的機制中扮演了重要角色，對資源配置產生著重要影響。 比如， 淘寶平臺扮演了交易機制的設定、競爭秩序的維持、信用體系的構建等角色，滴滴平臺則參與價格、交易、競爭、信用四個機

40、制的構建。 表 7 平臺對市場的“具化” 市場機制市場機制 價格機制價格機制 交易機制交易機制 競爭機制競爭機制 信用機制信用機制 淘寶 平臺提供分類目錄和檢索框等匹配機制 平臺制定規則， 并參與維護市場競爭秩序， 打擊侵權、盜版、刷單、 違法信息等行為 平臺建立信用評價體系 京東 拼多多 平臺提供分類目錄、檢索框、 社交拼單等匹配機制 滴滴 平臺參與定價 平臺提供搶單、 派單等匹配機制 平臺建立信用評價體系 美團 平臺提供分類目錄、檢索框等匹配機制 微信 公眾號、 朋友圈、 微信圈 今日頭條 算法、頭條號 各平臺在市場機制中扮演的角色或參與的程度不同， 也反映了平互聯網平臺治理研究報告（20

41、19） 中國信息通信研究院 16 臺對市場“具化”程度的不同，因而平臺對市場資源配置的影響力就不同。平臺作為一個企業主體，對市場資源配置的影響力，正是我們討論和認識平臺治理問題的根本起源。市場這只“無形的手” ，在平臺經濟條件下，變成了自身有盈利性訴求的“有形之手” 。當然，這種轉變， 即平臺經濟興起， 在總體上確實帶來了經濟效率的極大增進，但市場參與者與組織者雙重角色之間的內在矛盾決定了其也必然會帶來局部的效率損失。 平臺治理的基本內涵就是要應對平臺這種商業模式可能帶來的局部效率損失及可能由此引發的公平等問題。 由此可以得出第一個推論：那些對市場“具化”程度越高的平臺，應該受到更多的治理關注

42、。 （三）（三）平臺具有信息平臺具有信息壁壘壁壘打破者與重構者打破者與重構者的的雙重角色雙重角色 平臺信息壁壘打破者的角色至少體現在兩個方面： 一是打破供需打破供需之間的信息之間的信息壁壘壁壘。 比如， 電子商務平臺解決了跨地域的供需信息匹配，使得遠距離陌生人之間的交易成為可能；再比如，今日頭條基于個性化的算法推薦，解決了哪些資訊更適合被推薦給哪些人看的問題，極大提高了信息匹配效率。二是打破傳統中心化的信息壁壘打破傳統中心化的信息壁壘。比如，微博、微信等網絡社交平臺的崛起，使得傳統的中心化的信息來源模式（傳統媒體）被打破，變為“人人都有麥克風” ，每個人都有可能成為信息的發布者或者信息傳播路徑

43、上的關鍵一環。再比如，共享出行平臺打破了必須由出租車提供出行服務的中心化供給模式，使得“人人都可成為出行服務提供商” 。 然而， 平臺在打破既有信息壁壘的同時， 也塑造著新的信息壁壘，中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 17 突出表現在平臺天然成為了新的信息樞紐，出現信息在政府、平臺、雙邊用戶之間的不均衡分布。信息就意味著權力，這種信息分布結構的變化，也就必然意味著各方主體經濟社會影響力的此消彼長。相比其他主體而言，平臺依托位置、技術、計算、數據等優勢，進而在市場中獲得更大話語權。比如，平臺在市場規則的制定、市場秩序的維持方面表現出更強的影響力。這種信息失衡，就對政府治理能

44、力和社會治理能力提出了新的挑戰。 進一步看，不同平臺模式下，平臺在信息分布結構中的地位會有所差異，而這種差異某種程度上體現了平臺話語權或影響力程度。以淘寶平臺為例，其模式是賣家將所有的商品信息放到平臺上展示，理論上只要買家愿意，他可以瀏覽到所有的商品信息。因此，賣家、平臺和買家“可以”看到的信息是一樣的；當然，正如前文所述的平臺的系列優勢，使得平臺在事實上實現了更充分的信息占有。再以滴滴平臺為例， 其模式是所有的供給信息和需求信息共同匯聚到平臺上進行算法匹配，司機或乘客都不直接知道市場信息（當然這更有利于提升匹配效率） 。相比淘寶模式，滴滴模式使得平臺占據了更多的信息優勢。由此可以得出第二個推

45、論：那些占據更多信息優勢的平臺，應該受到更多的治理關注。 （四）（四）超大型平臺超大型平臺成為成為具有準公共產品屬性具有準公共產品屬性的新型的新型基礎基礎設施設施 超大型平臺的崛起是平臺經濟發展的重要現象與必然規律。 平臺在啟動市場之后，用戶不斷積累，當用戶達到一定的臨界值時，網絡互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 18 效應開始發揮重要作用，平臺的雙邊市場相互增強，進而在某一垂直領域形成 “一家獨大” 的優勢。 當平臺在細分領域占據穩定地位之后，往往會依托其在垂直領域形成的規模優勢，進行橫向擴張，比如通過自己開發、投資并購等方式，開展跨界競爭與生態布局，超大型平臺崛起。超

46、大型平臺的“大”是理解其經濟社會影響力的另一個重要維度。正是這種“大”將平臺所具有市場組織者和信息壁壘重構者的身份引向新的質變超大型平臺在一定程度上成為具有準公共產品屬性的新型經濟社會基礎設施。 非競爭性和非排他性是衡量一個產品或服務是否具有公共品屬性的兩個重要特征。從競爭性來看，對于平臺服務，一個用戶的注冊使用，并不影響另一個用戶的注冊使用，用戶與用戶之間在使用平臺服務上并沒有競爭性。 平臺服務的競爭性僅在少數極端情況下會出現，比如雙十一期間的支付擁堵、春節期間的搶紅包擁堵、高峰時段打車出行或叫外賣等。 因此， 總體來看平臺服務主要表現出非競爭性特征。從排他性來看，平臺服務商所追求的就是要服

47、務更多的用戶，一般情況下不會主動將用戶排除在平臺服務之外， 而且還常常通過免費甚至補貼等方式吸引用戶使用平臺服務。 但平臺至少也會表現出如下兩個方面的排他性： 一是那些不符合國家準入要求或有違法違規行為的用戶，平臺會通過技術手段排他；二是排他很多時候是平臺的一種策略性選擇，比如京東第三方平臺的商家準入門檻要高于淘寶等。因此，總體來看平臺服務表現出有限的排他性特征。 中國信息通信研究院 互聯網平臺治理研究報告（2019） 19 結合以上兩個方面的分析，平臺作為一種服務，較大程度上表現出了非競爭性和有限排他性特征。因此，可以說平臺是一種由私人提供的準公共服務。當然，不同的平臺所表現出來的公共產品屬

48、性的程度也是不同的，如圖 5 所示，從非競爭性角度看，微信淘寶/京東滴滴，而從非排他性角度看，微信滴滴淘寶京東。綜合這兩個方面來看，微信所表現出來的公共產品屬性要明顯強于其他平臺，其新型基礎設施的角色地位也更加突出。 對外部性的管理是公共品治理的主要出發點，而平臺的公共產品屬性越強可能產生的外部性就越大。由此可以得出第三個推論：那些公共產品屬性越顯著的平臺，應受到更多地治理關注。 競爭性程度 排他性程度 手機 圖 5 部分平臺的準公共產品屬性 國防 淘寶 私有品私有品 微信 京東 滴滴 公共品公共品 互聯網平臺治理研究報告（2019） 中國信息通信研究院 20 四、平臺治理模式的探索與設計 隨

49、著治理復雜性的提高以及平臺企業一系列新的經濟社會角色的出現， 傳統單一依靠政府直接治理所有市場主體的方式已經難以適應新的形勢。讓政府、平臺、用戶等多元主體充分發揮各自優勢，構建多元主體共同參與的協同治理體系，既是治理實踐的客觀需要，也是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。 （一）（一）政府與平臺政府與平臺協同治理的協同治理的典型典型實踐實踐 在政府與平臺的協同治理中， 政府主要是做好法律法規層面的監管要求，由平臺主要對用戶身份與行為進行監管，同時政府發揮對平臺責任監督和用戶權利救濟的作用。 下面以淘寶平臺的治理實踐為例，對協同治理進行詳細分析。 在事前準入方面，從政府側來看，長期以來，我國

50、對從事網上經營的商家給予非常寬松的環境，除少數需要特殊許可經營的行業外2，絕大部分網上商家無需工商登記， 甚至不需要到工商部門做店鋪信息備案。在淘寶上開一家網店，是點點鼠標就可以完成的事。直到電子商務法出臺才做出調整，要求進入電商平臺的經營者需首先依法辦理市場主體登記。盡管這一改變遭到一些電商平臺的強烈反對，但市場主體登記只是一種一般性的經營資質要求， 并不是行業準入許可。因此， 電子商務法的出臺，并沒有實質性地改變政府在用戶事前監管方面的角色3。從平臺側來看，電商平臺一般會對平臺內經營者 2 如食品、藥品等。 3 電子商務法還對特殊行業網絡商家需要依法取得相關行政許可做出規定。但這一點在電商