1、著作權及聲明除標明引用的內容以外，本簡報內所有內容(包括文字、數據、圖表)的著作權及其他知識產權歸綠色和平所有。如需引用本簡報中的數據及圖表，請注明出處。標明由綠色和平拍攝的照片必須取得綠色和平授權后方可使用。本簡報為基于有限時間內公開可得信息研究產出的成果。如本簡報中相關環境信息存在與真實信息不符的情況，歡迎與我們聯系:greenpeace.org。由于信息獲取渠道的局限性，綠色和平和廈門大學南海研究院不對簡報中所含涉信息的及時性、準確性和完整性作任何擔保。本簡報提供的信息基于客觀數據和事實，不代表機構觀點。本簡報僅用于政策參考、信息共享和環保公益目的，不作為公眾及任何第三方的投資或決策的參

2、考。項目協調員陳書凌 周薇 李小溪 唐銘徽 莊媛歐盟海洋保護區信息整理Biljana Aljinovic致 謝特別感謝曹玲、黃浩、盧曉強、唐議、薛桂芳、姚錦仙、張朝暉和鄭苗壯等審閱專家（排名不分先后，按照姓氏拼音排序）的專業見解和悉心指導，專家們的細致反饋為報告的完善提供了寶貴的參考，鑒于研究時間和報告篇幅的有限性，未能完全采納所有建議，我們期待在未來的工作中進一步吸收和完善。感謝陳一璇、黃蘊儀、王香奕、Veronica Frank在報告全程中提供的協助與貢獻。本報告的研究和完成過程還得益于許多人士的寶貴支持，雖然無法在此一一列舉他們的名字，但我們對他們的幫助表示由衷的感激。設 計賈森迪序言一

3、當前，海洋生物多樣性面臨多重威脅，如過度捕撈、海水污染和氣候變化，這些威脅往往跨國界，單一國家無法獨自有效應對。同時，海洋生態系統流動和連通的特質，為各國攜手應對環境挑戰提出要求。值得慶幸的是，近年來，國際海洋治理進程中，生物多樣性保護的重要性逐漸顯現。自 昆蒙框架 發布以來，國際社會開始更加重視海洋生態系統的健康與可持續發展。2023年 BBNJ協定 的達成，標志著全球對海洋生物多樣性保護的共識日益加強，這不僅反映了國際社會面對生態危機的緊迫感，也體現了各國在應對共同挑戰中的團結與合作。國際合作正在不斷深化各國通過多邊機制、區域合作和雙邊協議等方式，共同保護海洋生態系統。中國和歐盟是海洋生物

4、多樣性保護的合作伙伴，也是國際海洋治理中的重要力量。雙方共同推動全球海洋生物多樣性保護討論和 BBNJ協定 通過。歐盟內部在海洋保護領域建立了政策法律框架，如海洋戰略框架指令和 自然指令，這些政策及法律強調了風險預防原則和建立保護區的重要性，推動了海洋資源的可持續管理。此外，歐盟及其成員國積極參與全球海洋生物多樣性治理，已承諾在2025年6月第三次聯合國海洋大會之前交存 BBNJ協定 批準書。歐盟在實施海洋生物多樣性保護過程中積累的經驗，為我國提供了重要參考。作為世界第二大經濟體，中國通過“一帶一路”倡議，推動沿海國家的海洋經濟合作，促進海洋治理的區域協同發展。在建設海洋強國的過程中，中國積極

5、參與多邊機制和國際合作，支持建立公平合理的海洋秩序，推動共同應對海洋污染、氣候變化和生物多樣性喪失等全球性挑戰。我國在海洋保護方面的工作也在逐漸深入，其中包括加強政策法規建設、推動科技創新和公眾參與等。近年來，中國通過整合優化海洋保護地和劃定海洋生態紅線等措施，積極構建海洋生態保護體系，這些努力都體現出中國在加強海洋保護方面的決心。盡管中國在海洋保護方面取得了一定成就，但仍面臨諸多挑戰：海洋生態系統的復雜性和區域差異要求保護工作更加精細化。同時，經濟發展與環境保護之間的矛盾依然突出。中國在推進海洋經濟發展的同時，必須兼顧生態環境的保護需求。2018年7月，中國和歐盟簽署了 關于為促進海洋治理、

6、漁業可持續發展和海洋經濟繁榮在海洋領域建立藍色伙伴關系的宣言（以下簡稱“中歐 藍色伙伴關系宣言”）。中歐 藍色伙伴關系宣言在提升中歐海洋合作的制度化水平的同時，為雙方的海洋合作開辟了新的機遇。通過共享信息和經驗交流，中歐雙方攜手共同應對海洋環境面臨的挑戰。中歐可互相交流和借鑒海洋生物多樣性立法和政策制定方面的經驗。在科研、監測和技術等領域，中歐雙方可以加強合作，共同提升海洋治理能力，實現雙贏。在國際海洋治理的框架下，中歐雙方可以共同推動雙多邊海洋合作機制的建立，以應對海洋污染、氣候變化等全球性挑戰。此外，雙方還可以在海洋生物多樣性監測、海洋資源可持續利用和海洋科技創新等方面開展深入合作。展望未

7、來，全球海洋治理需要各國各界利益攸關方的共同參與。中歐藍色伙伴關系的深化，將為雙方在海洋保護領域的合作創造更多機會和可能性，共同為全球海洋生態的可持續發展貢獻力量。在此背景下，歐盟海洋保護區理論與實踐報告的發布恰逢其時。該報告系統梳理了歐盟有關海洋生物多樣性的法規和政策，客觀地呈現出歐盟在海洋治理進程中的成就及不足。該報告邏輯清晰、結構合理、時效性強，為各界人士了解歐盟海洋保護工作提供了實用的工具。期望研究團隊可以繼續在海洋生物多樣保護領域探索解決方案，為國際交流合作搭建橋梁，助力中國在海洋保護和國際海洋治理領域取得更多成就。武漢大學環境法研究所所長 秦天寶序言二社會各界正在明顯提升對海洋保護

8、議題的關注，正在期待開展更多的海洋保護行動。這種變化來源于公眾自己的切身體驗和直觀感受。在半個世紀內（1970-2020年），大家親眼看到了海鮮市場上品種日益減少個體越來越小的海產品，看到了海邊曾經繁茂的海草海藻消失不見，看到了曾經清澈藍色的海水變渾變黑，看到了從海面上不斷涌來的綠色滸苔和白色垃圾，看到了曾經鳥飛魚跳蟹橫行的灘涂變成一幢幢高樓大廈這些過去發生在身邊的顯著變化讓我們感到手足無措，更令人擔憂和恐懼的是造成這些后果的威脅并未消失。因此，越來越多的人們開始反思和行動，開始關注并投身于海洋的保護。大家期盼可以在不遠的未來能夠重回記憶中的那片魚翔淺底貝藻繁盛的藍色豐饒海洋，期盼未來孩子們仍

9、然可以享受到這片藍色所帶來的希望。在眾多的海洋保護措施中，海洋保護區是最直接最有效的手段，且通常經過法律認可具有強制性排除部分人類活動威脅的能力。在經過多年實踐以后，盡管各國由于不同的文化背景、政治體制、行政管理和科學認知等原因，對海洋保護區的理解和定義并不完全一致，但并沒有妨礙各國廣泛地使用這一工具來保護海洋生態環境、海洋資源、自然景觀遺跡和海洋生物多樣性等。環保組織和學術團體等更是積極呼吁推廣海洋保護區，甚至在2003年的第五屆世界國家公園大會上就呼吁到2012年將20-30%的世界海洋區域納入海洋保護區管理。政府間國際機構也積極通過 生物多樣性公約 聯合國海洋法公約等多邊條約推動各國的海

10、洋保護區建設，并于2010年明確了2020年以前至少保護10%海域的國際目標。這些不懈努力促進了全球海洋保護區的數量從1970年的118處1快速增加到2024年超過18,000處，海洋保護區成為國際上海洋保護的核心工具和重要措施。在海洋保護區的成效被廣泛認可后，人們就期望通過設立更多的海洋保護區，來實現諸如提升海洋保護強度、減少人類干擾、減少海洋污染、養護漁業資源、提供棲息地/庇護所、保護瀕危物種和生物多樣性、維持生態系統平衡、維持生態產品和服務、減緩氣候變化等預期目標?！暗?030年保護30%的海洋”的呼聲近年來備受關注，且已被寫入 昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架 中2，這體現了對原有20

11、20年保護目標的傳承和繼續，并為未來2030年的全球海洋保護設定方向和標尺。這一目標更是基于風險預防和謹慎原則的雄心愿景和激勵，以應對和解決在氣候變化和人類活動雙重壓力下海洋和人類社會自身的可持續發展問題。中國與世界上大多數國家一樣，面臨著相似的海洋挑戰和保護需求。盡管中國的海洋保護區起步工作較晚，但還是在1990-2020的30年間搶救性保護了約4.1%的管轄海域，為沿海地區的生態文明建設和可持續發展保留了生態基礎。但相對歐洲和美國等發達國家和地區而言，中國海洋保護區的管理尚處于初級階段，在與海洋保護區相關的人才培養、理論體系、方法論研究、管理技術應用、公眾認知程度、管理體制創新、能力建設和

12、制度保障等方面存在欠缺，海洋保護區從業人員管理能力不足，距離高效運營精細管理的目標要求還有很長一段路?；诖?，綠色和平精心組織編寫了本報告，以期為中國的海洋保護區體系建設和管理提供歐盟的經驗實踐和借鑒。本報告收集了大量的第一手資料并進行了精心梳理，對歐盟海洋保護區進行了系統性論述，是一本通俗易懂的好讀物。報告立體完整地呈現了歐盟在海洋保護區方面的相關政策、立法和實踐的概況，歸納了歐盟的經驗與挑戰，所涉及的深度和廣度已經超越了一般的綜述和科普。它既可以為普通公眾解答許多疑惑，也可以為專業人員深刻認識和理解歐盟的海洋保護區體系核心與重要制度安排。讀這樣的報告其實就是以鳥瞰視角快速了解歐盟海洋保護區

13、的完整構架、問題起源、發展歷程、理論基礎和方法，解決方案和措施等，可以為我們提供非常好的借鑒和參考。特別是在當前中國正在改革和構建以國家公園為主體的自然保護地體系的背景下，本報告對于中國海洋保護區的體系建設、頂層設計、發展規劃和制度設計等，都具有非常高的借鑒價值。最后也期待通過這本報告，能夠讓讀者對中國和歐盟在海洋保護上有更多的思考和推動，尋求共同的解決方案和努力方向，促進中歐間在海洋保護目標和能力建設上的深入合作，在海洋命運共同體的理念下發揮“藍色伙伴關系”形成的國際合力，這也是保障全球海洋保護取得預期成效的唯一途徑，重回我們心中的那片神圣富饒的藍色海洋。自然資源部第一海洋研究所研究員 張朝

14、暉1鄭苗壯，2020-04-23，中國自然資源報：2020后海洋生物多樣性保護怎么做？2 https:/www.cbd.int/doc/c/e6d3/cd1d/daf663719a03902a9b116c34/cop-15-l-25-en.pdf縮略語清單 執行摘要主要研究發現歐洲海洋保護區簡介 1.1 海洋保護區的定義 1.2 歐盟海域海洋保護區 國際法律文書區域公約歐盟海洋治理體系4.1 海洋治理機制4.2 立法框架 4.2.1鳥類指令和棲息地指令 4.2.2海洋戰略框架指令 4.2.3共同漁業政策 4.2.4海洋空間規劃指令 4.2.5自然恢復法4.3 歐盟海洋保護區和海洋環境政策回顧和

15、前景展望國家指定地點、外延區及海外國家和領土的海洋保護區 資金機制 歐盟海洋保護區的多重效益 歐盟海洋保護區面臨的主要挑戰中國與歐盟在海洋保護區方面的合作進展及展望參考文獻1 458 991417191921 22 23 24 25 2526293135374244 01 020304 0506 070809 目錄1歐盟海洋保護區理論與實踐縮略語清單縮寫全稱中文ABMTArea Based Management Tool劃區管理工具ABNJAreas beyond National Jurisdiction國家管轄范圍以外區域AdrionPANAdriatic Protected Areas

16、Network亞得里亞海保護區網絡BBNJ AgreementThe Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction聯合國海洋法公約 下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定BDBirds Directive鳥類指令BSPABaltic Sea Protected Area波

17、羅的海海洋保護區CAPCommon Agricultural Policy共同農業政策CBDConvention on Biological Diversity 生物多樣性公約CCHCetacean Critical Habitat鯨豚關鍵棲息地CFCohesion Fund團結基金CFPCommon Fisheries Policy共同漁業政策CISCommon Implementation Strategy共同實施戰略COPConference of the Parties締約方大會DG ENVDirectorate General for Environment歐盟委員會環境總司DG M

18、AREDirectorate General for Maritime Affairs and Fisheries歐盟委員會海洋事務和漁業總司EAFRDEuropean Agricultural Fund for Rural Development歐洲鄉村發展農業資金EBSAEcologically or Biologically Significant Marine Area具有重要生態或生物意義的海洋區域ECEuropean Commission歐盟委員會EcApEcosystem Approach生態系統方法EEAEuropean Environment Agency歐洲環境局EEZEx

19、clusive Economic Zone專屬經濟區EFHEssential Fish Habitat重要魚類棲息地EMFAFEuropean Maritime Fisheries and Aquaculture Fund歐洲海洋、漁業和水產養殖基金EMFFEuropean Maritime and Fisheries Fund 歐洲海事與漁業基金ERDFEuropean Regional Development Fund歐洲地區發展基金ESFEuropean Social Fund 歐洲社會基金EUEuropean Union歐洲聯盟（簡稱“歐盟”）EU BS 2030EU Biodiver

20、sity Strategy 20302030年歐盟生物多樣性戰略FCSFavourable Conservation Status 有利保護狀況FRAFisheries Restricted Area漁業限制區域2歐盟海洋保護區理論與實踐縮寫全稱中文GESGood Environmental Status良好的環境狀態GFCMGeneral Fisheries Commission for the Mediterranean地中海漁業總委員會GIGreen Infrastructure綠色基建HACHigh Ambition Coalition 高雄心聯盟HDHabitats Directiv

21、e棲息地指令HELCOMConvention on the Protection of the Marine Environment in the Baltic Sea Area of 1992保護波羅的海地區海洋環境公約/赫爾辛基公約IBAImportant Bird Area重要鳥區ICESInternational Council for the Exploration of the Sea國際海洋勘探理事會ICZMIntegrated Coastal Zone Management海岸帶綜合管理IMMAImportant Marine Mammal Area重要海洋哺乳動物區域IMOI

22、nternational Maritime Organization國際海事組織IUCNInternational Union for Conservation of Nature世界自然保護聯盟KBAKey Biodiversity Area生物多樣性關鍵區LIFEL Instrument Financier pour l EnvironnementLIFE環境金融工具MAPMediterranean Action Plan地中海行動計劃MARPOLInternational Convention for the Prevention of Pollution from Ships國際防止船

23、舶造成污染公約MCSDMediterranean Commission on Sustainable Development地中?？沙掷m發展委員會MEAMultilateral Environmental Agreement多邊環境協定MedPANMediterranean Protected Areas Network地中海保護區網絡MFFMultiannual Financial Framework多年期財政框架MPAMarine Protected Area 海洋保護區MSMember States 成員國MSFDMarine Strategy Framework Directive海洋

24、戰略框架指令MSPMaritime Spatial Planning海洋空間規劃MSSDMediterranean Strategy on Sustainable Development 地中?？沙掷m發展戰略MSYMaximum sustainable yield最大可持續產量NDNature Directives自然指令NDSNationally Designated Site國家指定地點NEAFCNorth-East Atlantic Fisheries Commission東北大西洋漁業委員會OCTsOverseas Countries and Territories海外國家和領土OEC

25、MOther Effective Area-based Conservation Measure其他有效的區域保護措施ORsOutermost Regions外延區OSPARConvention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic保護東北大西洋海洋環境公約PAFPrioritised Action Framework優先行動框架3歐盟海洋保護區理論與實踐縮寫全稱中文PoMProgrammes of Measures措施方案pSCIProposed Sites of Community I

26、mportance具有社區重要性的擬議地點PSSAParticularly Sensitive Sea Area特別敏感海域RSCRegional Sea Convention區域海洋公約SACSpecial Areas of Conservation特別保育區SCISite of Community Importance具有社區重要性的地點SDGSustainable Development Goal可持續發展目標SPASpecially Protected Area特殊保護區SPAMISpecially Protected Areas of Mediterranean Importance

27、具有地中海重要性的特殊保護區STECFScientific,Technical and Economic Committee for Fisheries漁業科學、技術和經濟委員會TFEUTreaty on the Functioning of the European Union 歐洲聯盟運行條約UNCLOSUnited Nations Convention on the Law of the Sea聯合國海洋法公約VMEVulnerable Marine Ecosystem脆弱海洋生態系統VTSVessel Traffic Service船舶交通管理系統WDPAWorld Database

28、of Protected Areas世界保護區數據庫WFDWater Framework Directive水框架指令4歐盟海洋保護區理論與實踐執行摘要海洋占據地球71%的表面積，它為人類提供氧氣、食物等必需品，支撐著沿海居民的生計，與我們的生存和發展息息相關。然而，人類活動導致的海水變暖、酸化、過度捕撈、塑料污染與資源過度開發等問題對海洋生物和生態系統造成了越來越大的壓力，削弱了海洋提供關鍵生態系統服務的能力。海洋的健康正面臨前所未有的危機，亟需采取有效措施以保護海洋生物多樣性，增強海洋的韌性，恢復海洋生態平衡。海洋保護區是保護海洋的有效工具。大量科學研究和實踐證明，海洋保護區能有效地重建海

29、洋生物多樣性，恢復海洋生態系統，維持碳吸收和儲存，提供包括漁業資源、防災減災等在內的各種生態系統服務，并加強物種、種群和生態系統應對氣候變化和其他累積影響的能力。在所有保護級別中，完全或高度保護級別的保護區3具有更好的保護成效，被普遍認為是保護關鍵物種和棲息地、提升海洋韌性的有效工具。然而，能否充分發揮這些功效，取決于保護區是否具有良好的生態代表性、連通性、完整性；保護措施是否完備，以及保護措施的落實、執行和積極管理是否有效也影響著保護區的保護效果。當前全球海洋保護區的數量和質量遠遠不足以有效地保護海洋生物多樣性。截至2024年8月，海洋保護區僅覆蓋了全球海洋面積的8.35%4，還未能達成 昆

30、明蒙特利爾全球生物多樣性框架 所設定的“3030目標”（到2030年有效保護至少30%的全球海洋和陸地）。此外，許多現有的保護區缺乏足夠的保護力度，達到完全或高度護級別的保護區僅占全球海洋面積的2.9%5。盡管任重道遠，近年來，全球海洋保護區建設也取得了積極的進展，建設速度有所加快。目前，全球18,000余個海洋保護區不斷積累的實踐和經驗，將為未來保護區的建設工作提供寶貴的參考。歐盟在多年的海洋保護區建設和管理工作當中積累了豐富的經驗和教訓。自1979年通過 鳥類指令并開啟保護區網絡建設工作以來，歐盟至今已積累了40多年的保護區建設和管理經驗。歐盟的海洋保護區覆蓋了類型豐富的棲息地和生態系統，

31、既包含人類活動密集的大陸近岸海域，也涉及遠離人煙的偏遠海域，因此所需應對的挑戰非常多元。鑒于以上背景，本報告研究團隊對歐盟海洋保護區的政策及管理實踐進行了梳理，力求立體、完整地呈現歐盟在海洋保護區方面的優勢與挑戰，以期為國內相關工作者提供參考，并為中國加強國內海洋保護區建設及參與國際海洋保護區合作提供支持和啟發，促進海洋保護區國際經驗的分享與交流。我們也期待未來持續深化研究，撰寫來自更多國家或區域的海洋保護區理論和實踐資料。人類共同擁有的地球只有一個，海洋亦然。為人類提供資源和生計的海洋亟需保護，應對海洋面臨的挑戰，僅憑一個或幾個國家的努力是遠遠不夠的。守護我們共同的海洋，需要全球各國通力合作

32、、共謀對策、攜手行動。3完全保護（Fully Protected）級別的保護區內不允許進行任何開發或破壞性活動，并將所有影響最小化。高度保護(High Protected）級別的保護區內只允許輕度的開發活動，盡量將其他影響降至最低。Oregon State University,IUCN World Commission on Protected Areas,Marine Conservation Institute,National Geographic Society,and UNEP World Conserva-tion Monitoring Centre.(2019)An Intro

33、duction to The MPA Guide:https:/ Planet 2024年8月15日的網站數據：https:/ Conservation Institute數據：https:/mpatlas.org/5歐盟海洋保護區理論與實踐主要研究發現歐盟海洋保護區近況海洋保護區覆蓋歐盟約12%的海域。就與領?；€的距離而言，近岸海域（距離領?；€0-1海里）海洋保護區覆蓋率最高，約占近岸海域總面積的48%，領海海域（距離領?；€1-12海里）海洋保護區約占領海海域總面積的27%，離岸海域（距離領?；€12海里以外至200海里）海洋保護區覆蓋率較低，約占離岸海域總面積的8%。歐盟四個區域海間

34、，地中海海洋保護區覆蓋率最高（約18.7%），其次是波羅的海和黑海，東北大西洋覆蓋率最低6。有效管理是歐盟海洋保護區所面臨的主要挑戰之一。研究指出，有管理計劃的海洋保護區僅覆蓋歐盟海域面積的1.8%。此外，即使存在管理計劃，目前由于保護區報告機制不足，仍無法計算出有效管理下所保護的海域面積及其生物多樣性。歐盟海洋保護區建立的法律基礎包括以下三者：根據鳥類指令 和 棲息地指令（常被并稱為 自然指令）制定的Natura 2000保護區網絡（面積大約覆蓋歐盟海域的8.7%，占海洋保護區覆蓋面積的43.1%），根據區域海洋公約劃定的海洋保護區（占海洋保護區覆蓋面積的9%），以及根據國家立法劃定的海洋保

35、護區-國家指定地點（面積大約覆蓋歐盟海域的4%，占海洋保護區覆蓋面積的6%）。這三種類型的保護區之間常發生重疊，重疊的區域占海洋保護區總覆蓋面積的41.9%。歐盟海洋保護區立法概況在歐盟的立法中，與海洋保護區最相關的是 鳥類指令、棲息地指令 和 海洋戰略框架指令。其他與海洋保護區相關的政策還包括 海洋空間規劃指令、共同漁業政策、水框架指令 和近期通過的 自然恢復法部分內容。Natura 2000保護區網絡是歐盟海洋和陸地保護的基石，也是世界上最大的保護區協作網絡，覆蓋歐盟27個成員國的陸地和海 洋。Natura 2000保護區網絡的一個重要立法基礎是預防性原則，這是歐盟環境政策的基礎，意味著在

36、科學證據存有不確定性的情況下也可以采取保護行動。鳥類指令 與 棲息地指令分別于1979年和1992年通過，核心內容之一是通過建立保護區，以保護歐洲最具價值和受到極大威脅的物種，并維護棲息地的良好狀態。二者要求成員國針對具體物種和棲息地劃定Natura 2000保護區，并采取所有必要的養護措施，以維持或修復物種及棲息地。然而 鳥類指令 與 棲息地指令 在海洋環境中的應用范圍仍然相當有限，因為它們沒有反映出對海洋生態系統的全面理解，也沒有體現出基于生態系統的管理方法，即需要考慮并建立整個生態系統的韌性。這導致了歐盟海洋保護區的生態連通性有限、棲息地和物種代表性不足的問題，影響了歐盟海洋保護區為生物

37、多樣性提供有效保護的能力。成員國有義務為 自然指令中所列舉的物種及棲息地設立Natura 2000保護區，并且報告其進展情況。但由于 自然指令 的落地取決于各成員國的法律框架和規定，具體實施和保護區管理等事項由成員國自行決定。歐盟的海洋環境政策與漁業政策之間的協作機制復雜，且反映了歐盟多層次的治理結構。歐盟及其成員國對海洋環境政策（包括 鳥類指令、棲息地指令 和 海洋戰略框架指令）有共同的管理權限，但歐盟對漁業政策（共同漁業政策）有專屬的管理權限，相關規則由歐盟決定。成員國在其領海內的海洋保護區中可以對本國及其他成員國的漁船活動施加控制。在成員國領海以外（即距離領?；€12海里-200海里之間

38、的專屬經濟區）的海洋保護區中，成員國不能對其他成員國的漁船實施單方面限制。此類限制措施需要在歐盟 共同漁業政策 下進行多邊磋商決策，這種分散的治理框架導致難以在領海以外海域的海洋保護區控制漁業捕撈的影響，從而提供有效的保護措施。6 此處為英國脫歐前數據，未納入歐盟成員國的海外領地的海洋保護區數據。6歐盟海洋保護區理論與實踐海洋戰略框架指令于2008年通過，旨在通過綜合性治理方法確保歐盟海域的良好環境狀態。海洋戰略框架指令 要求成員國進行初始環境評估，設立環境目標，并通過合作建立監測機制、采取包括設立海洋保護區在內的相應保護措施。實施過程中，成員國還須對國家海洋戰略的執行情況進行成效評估。海洋戰

39、略框架指令指出，整合海洋保護區的保護目標、管理措施以及監測和評估活動，對于實現“良好環境狀態”至關重要。為了采用整體方法設計和管理歐洲海域的保護區網絡，海洋戰略框架指令 引入了生態系統方法，并要求建立生態連通且有代表性的海洋保護區網絡。歐盟海洋保護區的設立依據還包括區域海洋公約，這些公約通過實施協調監測方案和聯合海洋環境狀況評估識別海域周邊相鄰國家之間的生物多樣性和生態系統保護需求，并將其付諸實踐。歐盟的四個區域海洋公約涵蓋波羅的海（赫爾辛基公約）、東北大西洋（保護東北大西洋海洋環境公約）、地中海（巴塞羅那公約）和黑海（布加勒斯特公約）。區域海洋公約為國家間交流與合作提供了良好的知識和經驗交流

40、以及合作平臺，但由于其授權和職能有限，迄今對海洋保護的效果仍較為局限。大多數歐盟海洋保護區目前依然允許有害的人類活動，有證據表明，這些區域在有效保護海洋生態系統方面都存在不足之處。目前，在所有海洋保護區內設立禁捕區并實施全面保護的做法正在得到大力倡導。海洋保護區的生態、社會和經濟效益在過去的幾十年里，盡管存在諸多挑戰，歐盟的實踐依然證明了海洋保護區，特別是得到完全和高度保護的保護區，能夠帶來的諸多生態效益和社會經濟效益。在禁止開發活動（完全保護級別）的海洋保護區內，關鍵生物指標通常顯示出明顯正增長趨勢，并通過溢出效應增加了周邊海域的魚類種群的豐度和（或）生物量。溢出效應可以提高周邊海域的漁業效

41、益，帶來捕撈量的增長，確保海產品的供應，同時增加漁民收入。在歐盟海洋保護里，有多個漁業7因此獲益的案例。有效管理的海洋保護區也促進了當地的娛樂、教育和精神文化活動并有可能提升當地的經濟發展水平。管理良好的海洋保護區有助于增強海洋生態系統的韌性，以應對酸化、海平面上升、風暴潮、物種分布的變化、生產力下降和低氧等氣候變化引起的累積效應，同時控制污染以及人類活動的影響。利益相關方充分參與保護區決策過程乃至管理工作，對于提升海洋保護區的接受度、優化效益分配機制至關重要，這一點在依賴海洋生態系統的社區中尤為明顯。海洋保護區與社區的聯系并不總是直接和清晰的，因此需要通過包容的多方合作來加深這種聯系。歐盟海

42、洋保護區的經驗教訓歐盟海洋保護區的經驗明確強調了加強現有保護區管理的必要性。這需要在不同的層面上進行從政策到實地行動，都需通過定義和適當實施管理計劃，比如積極的養護措施和分區計劃，以確定禁止破壞性和資源開發性活動的完全保護級別的海洋保護區。必須通過執法、定期監測、強有力的合規制度落地，確保海洋保護區內有效實施養護和管理措施。海洋養護行動的規劃和實施，包括將海洋保護區作為實現養護目標最有效的工具之一，必須通過生態系統方法進行。這種辦法將提供一個整體視角：只有考慮到海洋生態系統健康的所有影響因素，才能妥善處理海洋生態系統的復雜性問題。必須通過為所有相關部門制定互補的政策和條例，在政策層面解決這一問

43、題，努力實現共同的總體目標。實現保護目標需要時間，同時需要調整和改進立法和政策框架，以及管理和實施過程。定期評估和報告對于鞏固這些進程至關7涵蓋不同漁具類型和目標物種7歐盟海洋保護區理論與實踐重要。不同海洋保護區的保護制度及其實施的復雜性，以及生態過程中的周期和反應時間，清楚地反映出建立長期或永久海洋保護區的必要性，以確保其設立目的和保護目標能夠得到實現并長期維持。長期和可持續的資金機制和來源是成功發展和有效管理海洋保護區的關鍵。為了確保保護工具正常發揮作用，海洋保護區必須有穩定的可用于保護的預算來管理保護團隊、支持保護活動，并對保護團隊進行持續的能力建設。復雜的監管機制可能會阻礙環境政策的充

44、分實施。更有效的方式是規劃易于調整或應用到區域或地方決策進程的監管機制，界定海洋和沿海管理中的明確分工，并確保所涉及的不同機構或部門可以持續永久地合作。歐盟的海洋保護區目前依然面臨諸多挑戰，包括保護區網絡缺乏生態代表性和連通性；已經建立的保護區缺乏有效的管理；缺乏有效的資金機制；保護區的監測和報告不到位等，因此歐盟的海洋保護區正承受著來自各類人類活動不斷累積且日益加劇的壓力。歐盟未來的工作重點將放在全面執行現有保護政策和實現直接、透明的報告機制上。歐盟海洋保護區政策展望展望未來，2030年歐盟生物多樣性戰略提出：到2030年，海洋保護區應至少覆蓋歐盟30%的海域，且所有的保護區都應有明確的保護

45、目標和養護措施，得到有效的管理和恰當的監測，以及采取措施加強保護區網絡的連通性。根據科學建議，得到“嚴格保護”的保護區應至少覆蓋10%的海域（“嚴格保護”的定義還有待明確），這其中包括濕地、紅樹林和海草床等對于固碳有重要意義的生態系統。在國際層面上，歐盟計劃繼續引領生物多樣性和氣候談判，并與各國進行高級別的政治接觸和溝通，以促成有雄心的成果，例如，達成全球“3030目標”，批準并實施BBNJ協定8，以及進一步加強國際海洋治理的政策框架。中歐海洋保護合作展望近年來，中國與歐盟在海洋領域的交流與合作不斷深化。2018年，中歐雙方簽署了 藍色伙伴關系宣言，明確在保護海洋生物多樣性、建立海洋保護區方面

46、開展合作。中國的多項發展規劃已明確提出構建包括海洋保護地在內的自然保護地體系的目標，歐盟“2030年生物多樣性戰略”也提出至少將30%的歐洲陸地和海洋設為生態保護區，中歐對于加強各自管轄海域內海洋保護區建設工作的明確強調，為雙方開展海洋保護區交流與合作提供了堅實基礎。在國內（域內）海洋保護區建設方面，中歐雙方不僅可以開展管理人員、學界、智庫、社會組織之間的研究交流與合作，還可以開展海洋保護區之間的互訪、互學和共建，締結友好保護區關系。此外，在國際舞臺上，中歐合作將積極帶動海洋生物多樣性保護國際進程，攜手各國共同建立一個管理有效、具有良好連通性的海洋保護區網絡，推進全球海洋生態環境治理。2023

47、年達成的歷史性的 BBNJ協定 為設立全球海洋保護區網絡提供了前所未有的機制。中國和歐盟在 BBNJ協定 的達成過程中都發揮了建設性作用，雙方應合作確保BBNJ協定 的早日生效和有效實施。為此，雙方應特別注意推動以下領域的工作：加快協定批準工作并鼓勵各國做出同樣努力；確保建立協定的財務機制，并促進資金籌集工作；確?；I備委員會為第一次締約方大會做出充分的準備，特別是確?；I備委員會必須設立一個能力建設和海洋技術轉讓工作組，以評估各國和各區域的需求和優先事項，確保兌現協定中有關對發展中國家提供支持的承諾；提升利益相關方以及公眾對于BBNJ協定的關注和支持，例如支持相關研究、開展公眾教育等多種形式的活

48、動；就有關海洋保護區相關的問題開展交流合作，例如第一批國家管轄范圍以外區域海洋保護區的選址和建設，與海洋保護區相關的科學研究、能力建設等。8 全稱為 下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定，本報告中簡稱為 BBNJ協定。8歐盟海洋保護區理論與實踐01 歐洲海洋保護區簡介歐洲海域（包括邊緣海和內陸海）面積超過1,100萬平方公里，其中有570萬平方公里屬于歐洲聯盟（簡稱“歐盟”）成員國和英國9。歐洲海域分布著各種各樣的棲息地，這些棲息地上生活著成千上萬種動植物，為地球上一些最具多樣性的海洋生態系統構建了基礎。歐洲海域的物產十分豐富，為歐盟境內逾540萬人提供了大量的生態系統產

49、品及服務。每年，這些海域帶來了將近5,000億歐元的附加值（European Commission,2015a）。歐洲有四大區域性海域：波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海（圖1）。圖1 歐洲區域性海域（來源：Vaughan et al.,2019）9State of Europe s seas,European Environment Agency(EEA),https:/www.eea.europa.eu/publications/state-of-europes-seas9歐盟海洋保護區理論與實踐從半封閉的淺海到廣闊的深海，從寒冷的北極水域到溫暖的亞熱帶海域，歐洲海域在全球海洋保護領域扮演

50、著重要角色。海岸上分布著高生產力的潮間帶、潟湖和古老的海草床（EEA,2017）。歐洲的地中海海域屬于全球生物多樣性熱點區域10，海洋生物多樣性占全球的4%到18%（Bianchi&Morri,2000），物種數量達到至少17,000種（Coll et al.,2010）。海洋保護區是全球公認的海洋生物多樣性保護工具，在保護歐盟海域生物豐度及多樣性方面發揮關鍵作用。歐盟大多數海洋保護區都屬于歐盟Natura 2000自然保護區網絡（簡稱“Natura 2000”），該網絡依據鳥類指令和棲息地指令建立。其他海洋保護區則根據區域海洋公約和成員國國家保護計劃設立。1.1 海洋保護區的定義一般而言，海

51、洋保護區是處于不同地理位置、擁有既定保護目標的區域。海洋保護區的宗旨是保護指定區域的生物多樣性和海洋生態系統健康，維持生態系統服務供應11。近年來，國際上針對海洋保護區給出了多種定義，以厘清一般情況下保護區特別是海洋保護區的主要功能及目標。根據世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）給出的定義，“保護區”是指“為保護自然及其相關生態系統服務、文化價值，通過法律或其他有效手段認可、指定及管理的明確界定的地理空間”（Dudley,2008）。生物多樣性公約將“保護區”定義為“一個劃定地理界限，為達到特定保護目標而指定

52、或實行管制和管理的地區”。12 2023年6月最新通過的BBNJ協定 對于“海洋保護區”的定義為“一個地理上界定的、為達到特定長期生物多樣性養護目標而指定和管理，并可以酌情允許符合養護目標的可持續利用的海域”。歐盟委員會則將海洋保護區定義為“在歐洲各海域采取的一項旨在保護脆弱物種及棲息地的措施。更確切地說，海洋保護區是地理學上定義的，以自然保護為明確主旨，通過法律或其他有效手段實施監管以實現該目標的海洋區域”（European Commission,2015c）。目前，從完全保護區域到允許可持續利用的區域，海洋保護區的類別多種多樣；但是，所有這些區域都需要以自然和生物多樣性保護為主要目標。海洋

53、保護區（Marine Protected Area，MPA）囊括不同級別的保護，其效益隨著保護級別的提高而增加，其中，完全保護級別的海洋保護區在實現生物多樣性和生態系統健康方面最為有效。此外，那些沒有通過具體措施進行有效管理的海洋保護區（即所謂的“紙上公園”），無法發揮其應有的作用，也不會積累生物多樣性保護效益（Grorud-Colvert et al.,2021）。13 2010年，生物多樣性公約 愛知生物多樣性目標11提出了“其他有效的區域保護措施”（Other Effective Area-based Conservation Measure，OECM）的概念14。未明確定義海洋保護及恢

54、復這一長期目標的海洋區域不屬于海洋保護區，可能被納入OECM的范疇，本報告不包含OECM的相關內容。1.2 歐盟海域海洋保護區根據Agnesi等人（2020）的報告，歐盟共有5,559個海洋保護區，總覆蓋面積達到604,104平方公里，占總海域面積的12%15。隨著新的海洋保護區建立，這些數字可能發生了變化，但目前尚未有更新的分析報告全面清晰地介紹歐盟所有的海洋保護區。因此，本報告將以Agnesi等人的數據作為參考。還應注意的是，其中一些數字可能與其他研究或報告（部分數據在本報告的其他章節有所提及）中提出的同期數字不同，這反映了海洋保護區分類以及數據分析方法的復雜性。10Explore the

55、 Biodiversity Hotspots,Critical Ecosystem Partnership Fund(CEPF),https:/ protected areas,European Environment Agency(EEA),https:/www.eea.europa.eu/themes/water/europes-seas-and-coasts/assessments/marine-protected-areas12生物多樣性公約,聯合國，https:/www.un.org/zh/documents/treaty/cbd13Oregon State University,I

56、UCN World Commission on Protected Areas,Marine Conservation Institute,National Geographic Society,and UNEP World Conservation Monitor-ing Centre.(2019)An Introduction to The MPA Guide:https:/ 該報告涉及27個歐盟成員國200海里范圍內的海域，不包括海外國家和領土以及國家管轄范圍以外的海洋保護區信息。10歐盟海洋保護區理論與實踐表1展示了海洋保護區的數量及其覆蓋海域面積、覆蓋率，并按區域和次區域對這些保護區

57、進行了劃分。16表1 歐洲海洋區域及次區域的海洋保護區面積、覆蓋率及海洋保護區總數17（數據來源：Agnesi et al.,2020）在區域性海域中，地中海的海洋保護區覆蓋率最高（18.7%），其次是波羅的海和黑海。自英國退出歐盟以來，歐盟海洋保護區的總覆蓋率（12%）未出現明顯變化。在歐盟27國18指定（或稱“劃定”）新海洋保護區（一般范圍較大）之后，英國退出歐盟所造成的海洋保護區縮小已被相應比例增加的保護面積所抵消（Agnesi et al.,2020）。這一覆蓋率表明，歐盟成功地在2020年之前實現了 生物多樣性公約 中的愛知目標11。然而，一些研究也指出，大多數海洋保護區缺乏有效管理

58、，尚未完成海洋保護任務（見第8章）。從歐盟海域各海洋保護區的分布情況來看，大多數海洋保護區位于近岸（所有區域性海域覆蓋率均達到35%以上），離岸水域的覆蓋率則非常低（所有區域性海域覆蓋率均低于15%，表2）。16海洋保護區的總覆蓋率數據與歐盟生物多樣性戰略數據平臺上顯示的最新數據（12.1%）一致（最近更新時間：2023 年 4 月）。17包括Natura 2000、國家指定地點和區域性海域公約保護區，同時將海洋保護區的最終重疊面積視為唯一值，以避免重復計算水面面積。18歐盟27國指當前27個歐盟成員國。區域及次區域海洋保護區覆蓋面積（平方公里）海洋保護區覆蓋率（%）海洋保護區個數波羅的海61

59、,92716.82,598東北大西洋304,0069.01,440凱爾特海39,8618.1330北海（含卡特加特海峽、英吉利海峽）63,74128.2659比斯開灣、伊比利亞海岸132,74516.5325馬卡羅尼西亞67,6583.6140地中海228,98018.71,476西地中海180,36527.4668愛奧尼亞海和地中海中部19,4927.7213亞得里亞海6,9675.8389愛琴海黎凡特海21,88611.5220黑海9,19214.349總計604,10412.05,55911歐盟海洋保護區理論與實踐表2 歐盟海域近岸區、領海區和離岸區的海洋保護區面積及覆蓋率（近岸區：0-

60、1海里；領海區：1-12海里；離岸區：12-200海里）（來源：Agnesi et al.,2020）歐洲主要有三種海洋保護區類型（或網絡）：Natura 2000海洋保護區、根據區域海洋公約劃定的海洋保護區和國家劃定的海洋保護區。這三種類型的海洋保護區有可能發生重疊，在一些案例中，一個海洋保護區會同時指定在國家、區域和歐盟的保護機制下。例如，有些海洋保護區同時是Natura 2000保護區、SPAMI保護區和國家保護區，且有著相同的邊界，如意大利的Portofino海洋保護區；有些海洋保護區包含三種不同的管理機制，但邊界并不完全相同，只在某些區域重疊，如法國的Port-Cros國家公園。多種

61、機制下指定的單一保護區（或其部分保護區）仍遵循不同的指定程序，并受制于不同的法律要求。在歐盟，指定海洋保護區受一系列國際、區域公約、歐盟及國家協定和倡議的驅動，歐盟及其成員國就此做出了正式承諾（見第2章至第4章）。表3詳細列舉出海洋保護區體系中不同指定類型占海洋保護區總面積的比例（或稱“貢獻率”），以及由于兩個及以上指定類型的海洋保護區交叉重疊區域的貢獻率。表3 不同指定類型的歐盟海洋保護區在各個海域的貢獻率（注：N2K：Natura 2000；NDS：國家指定地點；RSC：區域海洋公約）（來源：Agnesi et al.,2020）區域性海域近岸區領海區離岸區海洋保護區面積（km2）海洋保護

62、區 覆蓋率（%）海洋保護區面積（km2）海洋保護區 覆蓋率（%）海洋保護區面積（km2）海洋保護區 覆蓋率（%）波羅的海19,1223727,7251815,0909東北大西洋20,5026074,50333209,0017地中海26,7514988,64827113,58114黑海1,076855,039513,0776總計67,44048195,91527340,7498區域性海域所有海洋保護區覆蓋率（km2）N2K貢獻率（%）NDS貢獻率（%）RSC貢獻率（%）保護區交叉重疊區域貢獻率（%）波羅的海16.821.03.63.072.4東北大西洋9.053.210.40.136.3地中海1

63、8.733.41.122.942.7黑海14.399.10.0不適用0.9總計12.043.16.09.041.912歐盟海洋保護區理論與實踐圖2 歐盟27國在歐洲區域性海域（最遠距領?；€200海里）內的海洋保護區分布圖（來源：Agnesi et al.,2020）從完全保護級別的海洋保護區（禁捕區）到多用途保護區，歐洲海洋保護區包含不同保護級別。根據分區保護計劃，在保護區的全部或部分區域允許開展特定的人類活動并對人類活動實施監管。原則上，目前歐盟大部分海洋保護區都屬于多用途保護區。研究表明，允許多用途的海洋保護區在保護海洋生態系統有效性方面存在不足，目前多家機構正努力倡導在所有海洋保護區當

64、中實行全面保護或設立禁捕區（Gomei et al.,2021；WWF,2019a）。13歐盟海洋保護區理論與實踐歐洲海洋保護區評估方法在歐洲，至少有40種保護區管理評估方法，這些方法從地方自行評估到國家保護區系統評估，再到國際學術研究中對海洋保護區進行評估。它們在涉及的利益相關方、目標保護區類別、應用范圍和制度化程度方面各不相同（Nolte et al.,2010）。盡管存在多種管理有效性的評估方法，但大多數歐盟國家的（海洋）保護區尚不存在保護區網絡層面的系統數據。近年來，適用于歐洲海洋保護區的創新和更全面或更有針對性的方法不斷涌現，例如MOSE（保護區總體成功評估），這是一種定量評估框架，

65、用于評估社會生態系統視角下海洋保護區的整體有效性和管理績效（Picone et al.,2020）。還有MAREA工具，它適用于評估完全保護級別的海洋保護區有效性（Villaseor-Derbez,2018）。除了管理之外，這些方法還可以評估海洋保護區及其網絡的其他方面，如連通性或代表性，這類評估需要用到大量已有科學數據和空間建模。2019年進行的一項有關波羅的海、東北大西洋和地中海海洋保護區網絡生態連貫性（ecological coherence）的評估，重點考察了這些區域內保護區網絡的代表性、可復制性及連通性。結果顯示，該區域內目前建立的三個海洋保護區網絡均不具有生態連貫性19（WWF,2

66、019a）。盡管東北大西洋保護區網絡滿足可復制性的標準，且覆蓋足夠多同種棲息地的“副本”（通過在不同位置設立保護區，以實現同一類型的棲息地得到足夠的覆蓋），但是這些保護區未覆蓋足夠多的區域性海洋棲息地，且保護區之間的距離相對較遠。在波羅的海，絕大多數海洋保護區都設立在海岸帶及領海水域，很少設立在較深的離岸區域（距離沿?；€12-200海里）。就地中海而言，其保護區網絡最薄弱的一點在于各地點的連通性不強。該分析結果并非只關注區域海洋公約下的海洋保護區網絡，顯然各區域需要針對海洋保護區進行更多協調，為各區域最有價值、最脆弱的海洋生態系統提供有效的海洋保護，而區域海洋公約能為協調行動提供助力。在向歐

67、盟委員會及成員國提出的一系列建議中，該評估報告強調需要進一步正式保護歐洲海域的所有離岸區域（距離沿?；€12-200海里）和深海生態系統，并呼吁有效管理海洋保護區（包括不允許破壞性和資源開發型人類活動的完全保護級別的海洋保護區）。19為實現良好的代表性，每個棲息地必須至少有30%的區域位于區域性海域海洋保護區網絡內部。為實現良好的可復制性，每個棲息地必須至少位于區域性海域四個獨立的海洋保護區內。而為實現良好的連通性，海洋保護區各棲息地必須位于區域性海域內另一個海洋保護區相同棲息地至少10個地塊的20公里范圍內。綠色和平在Adlergrund Natura 2000保護區檢查是否有底層接觸式漁具

68、的遺留痕跡 Axel Heimken/Greenpeace14歐盟海洋保護區理論與實踐02 國際法律文書在國際層面，歐盟通過締結若干國際條約設立海洋保護區。歐盟及其成員國作為條約締約方，在相關國際會議上通常以團體身份發表聯合聲明，采取協調行動。歐盟和/或其成員國在各自權限范圍內執行條約。作為締約方，歐盟根據其成員國授予的公共權力與成員國共同采取行動。聯合國海洋法公約1982年通過的聯合國海洋法公約（簡稱“公約”）20規定了各國在不同海區享有的權利和承擔的義務。該公約未具體說明各國應如何實現對公海資源的保護及可持續利用。在確定領?；€的基礎上，各國可以主張距離基線12海里至200海里的區域為其專

69、屬經濟區。公約締約方應制定各自專屬經濟區內的海洋生物資源養護和管理措施。同時，公約進一步概述了海洋生態系統的保護規定，為設立海洋保護區提供了法律依據。所有締約方都負有保護海洋環境的一般義務（第192條），包括保護和保全稀有或脆弱的生態系統，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的棲息地（第194.5條）；且必須適當開展全球合作或區域合作（第197條）。另外，養護和管理措施必須考慮捕撈目標物種、與被捕物種相關聯的或存在依賴關系的物種影響，同時確保不會因過度開發對物種構成威脅（第61條）。BBNJ協定2023年6月，聯合國通過了一項歷史性的新協定，即下國家管轄范圍以外區域海洋生物多

70、樣性的養護和可持續利用協定（BBNJ協定 或 海洋生物多樣性協定21），以落實 公約規定的相關義務。BBNJ協定 涵蓋了以下內容：海洋遺傳資源，包括公平公正地分享惠益；包括海洋保護區在內的劃區管理工具等措施；環境影響評價；能力建設和海洋技術轉讓；若干跨領域問題。BBNJ協定 將在第60個國家交存批準書、核準書、接受書或加入書120天后生效。在本報告定稿時，已有13個國家交存了批準書。2220United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Overview and full text,United Natio

71、ns,https:/www.un.org/depts/los/convention_agreements/con-vention_overview_convention.htm21 BBNJ Agreement,United Nations,https:/www.un.org/bbnjagreement/en;下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定，聯合國，https:/treaties.un.org/doc/Treaties/2023/06/20230620%2004-28%20PM/Ch_XXI_10.pdf 22 CHAPTER XXI,LAW OF THE SEA,

72、10.Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,United Nations Treaty Collection,https:/treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-10&chap-ter=21&cl

73、ang=_en(2024年9月30日數據）15歐盟海洋保護區理論與實踐BBNJ協定 正式生效后，將為在全球國家管轄范圍以外區域建立海洋保護區網絡提供法律依據和執行機制。屆時，締約方可以單獨或聯合提交海洋保護區提案。提案須包括清晰標識出待保護區域的地理位置和空間范圍、其海洋生物多樣性受到的威脅以及含有擬議管理措施的管理計劃草案。然后，利益相關方將有機會對提案進行審查并提交看法，提案方將根據收到的各方反饋酌情修訂提案。提案將最終由協定的締約方大會做出決定。理想情況下，締約方大會將以協商一致的方式做出建立海洋保護區的決定，但如果不能通過協商一致達成共識，還可以采用投票表決的方式，屆時將需要獲得3/4

74、多數的支持才能設立海洋保護區。締約方在特定條件下可選擇反對有關建立保護區決定，相關決定對反對方將不具有約束力，但反對方仍需承擔相關義務。該協定的相關條款還規定了有關海洋保護區建立之后的執行、監測和審查的指導方針，這些內容都有助于確保保護區對相關生物多樣性的有效保護。此外，BBNJ協定還通過提供能力建設和海洋技術轉讓來幫助發展中國家，增強其有效建設、監測、管理和執行海洋保護區的能力。歐盟在 BBNJ協定進程中的角色歐盟從一開始就是制定和達成 BBNJ協定的主要參與者之一。2022年，歐盟牽頭發起了一個由52個國家組成的“BBNJ高雄心聯盟”（High Ambition Coalition on

75、Biodiversity Beyond National Jurisdiction），在最高政治層面做出承諾，從而支持和促進協定的達成23。歐盟于2023年9月簽署了該協定，所有成員國也都單獨簽署了該協定。2024年4月，歐洲議會高票通過了批準BBNJ協定的決議24，歐洲理事會于2024年6月正式通過了該協定，代表歐盟已經完成 BBNJ協定的批準流程。根據歐盟委員會的聲明，歐盟已經做好了正式交存批準書的準備，歐盟及其成員國承諾在2025年6月聯合國海洋大會之前交存批準書。25根據歐盟法律，BBNJ協定需要在歐盟及其成員國層面均獲得批準26。成員國方面，根據公開消息，2024年5月，法國國民議會

76、出席代表全票通過了有關批準協定的決定，后續待參議院表決通過后，總統可正式核準批準書27；2024年6月，拉脫維亞完成了 BBNJ協定的批準流程28；德國、比利時、西班牙等國家政府部門代表也都做出公開表態正在為批準該協定而努力。此外，比利時正積極倡議將 BBNJ協定 秘書處設于首都布魯塞爾29。歐盟已承諾利用其 國際海洋治理議程（2022年）30中的“歐盟全球海洋計劃”提供4000萬歐元的資金，支持BBNJ協定 的批準和早期實施，并邀請“BBNJ高雄心聯盟”成員國家根據自身能力采取同樣的行動。31生物多樣性公約生物多樣性公約（Convention on Biological Diversity，

77、CBD）作為有關生物多樣性保護及可持續利用的主要國際性法律文書，提倡采用生態系統方法，為改善海洋和沿海區域的綜合管理提供政策框架。該公約下2011-2020年 生物多樣性戰略規劃 及其愛知目標1132，指出到2020年，至少有10%的沿海和海洋區域，“通過建立有效而公平管理的、生態上有代表性和連通23Protecting the ocean,time for action,European Commission,https:/oceans-and-fisheries.ec.europa.eu/ocean/international-ocean-governance/protect-ing-oc

78、ean-time-action_en24 Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea:conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdic-tion,European Parliament,https:/oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1784350&t=e&l=en 25The E

79、U is ready to ratify the High Seas Treaty,European Commission,https:/oceans-and-fisheries.ec.europa.eu/news/eu-ready-ratify-high-seas-treaty-2024-06-17_en26Declaration of Competence of the European Union made in accordance with Article 67(2)of the Agreement under the United Nations Convention on the

80、 Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction 2024/1832,EUR-Lex,https:/eur-lex.europa.eu/eli/declar/2024/1832/oj27Tweet by Andrea Breutara,https:/ 28 Tweet by Latvian MFA,https:/ 29 Choose BRUSSELS for the BBNJ Secretaria

81、t,BBNJ Brussels,https:/www.bbnjbrussels.be/30Setting the course for a sustainable blue planet-Joint Communication on the EU s International Ocean Governance agenda,European Commission,https:/oceans-and-fisheries.ec.europa.eu/publications/setting-course-sustainable-blue-planet-joint-communication-eus

82、-international-ocean-governance-agenda_en31Ocean biodiversity:global agreement on protection and sustainable use of resources and biodiversity in high seas,European Commission,https:/ec.europa.eu/commis-sion/presscorner/detail/en/IP_23_1382 32Aichi Biodiversity Targets,Convention on Biological Diver

83、sity,https:/www.cbd.int/sp/targets/16歐盟海洋保護區理論與實踐性好的保護區系統和其他基于區域的有效保護措施而得到保護，并被納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀”。2022年，生物多樣性公約締約方大會上通過了 昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架（簡稱“昆蒙框架”），并將以此為基礎探索邁向“與自然和諧共處”的2050年愿景。昆蒙框架包含了到2030年有效保護和管理“至少30%的陸地、內陸水域、沿海和海洋區域，特別是對生物多樣性和生態系統功能和服務特別重要的區域”的目標，該目標又稱為“3030目標”33。聯合國 2030年可持續發展議程聯合國2030年可持續發展議程 可持

84、續發展目標（以下簡稱“可持續發展目標”）目標14“水下生物”有關海洋生態環境問題。該目標指出，各國應“保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展”。34該目標第14.5項涉及海洋保護區：“到2020年，根據國內和國際法，并基于現有的最佳科學資料，保護至少10%的沿海和海洋區域?！痹诳沙掷m發展目標14的背景下，歐盟通過建立和支持海洋保護區為海洋和沿海生態系統提供支持35。此外，歐盟亦在其他海洋和沿海保護區相關的國際條約和平臺中扮演締約方角色，這些條約包括保護世界文化和自然遺產公約36、聯合國教科文組織人與生物圈計劃37、野生動物遷徙物種保護公約（或稱 波恩公約）38及 關于特別是作為水禽棲息

85、地的國際重要濕地公約（簡稱 濕地公約，又稱 拉姆薩爾公約39。33 Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework,CBD COP 15,https:/www.cbd.int/doc/decisions/cop-15/cop-15-dec-04-en.pdf34目標14：保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展，聯合國可持續發展海洋頁面，https:/www.un.org/sustainabledevelopment/zh/oceans/35 Sustainable Development Goals,European Commission,

86、https:/ec.europa.eu/international-partnerships/sdg/life-below-water_en36 World Heritage Marine Programme-World Heritage Centre,UNESCO,https:/whc.unesco.org/en/marine-programme/37 World Network of Island and Coastal Biosphere Reserves,UNESCO,http:/www.islandbiosphere.org/38 Convention on the Conserva

87、tion of Migratory Species of Wild Animals,CMS,https:/www.cms.int/39 The Convention on Wetlands,Ramsar Convention,https:/www.ramsar.org/特雷米蒂群島（Tremiti Island）海洋保護區內的一種海蛞蝓（Cratena peregrina）Greenpeace/Lorenzo Moscia17歐盟海洋保護區理論與實踐03 區域公約區域海洋公約（RSCs）覆蓋歐洲四大海域，旨在促進各國攜手保護共同的海洋環境，并提供政府間框架以應對海洋環境退化的問題。區域海洋公約

88、將海域周邊的歐盟成員國和鄰國團結起來，協調實施監測計劃，并對海洋環境狀況進行聯合評估，以識別生物多樣性和生態系統的保護需求。目前共有四個區域海洋公約為歐洲海域提供合作框架，分別涵蓋波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海。通過簽訂這些公約，歐盟成員國和第三方國家已開展30余年的合作。此類合作也是歐盟 海洋戰略框架指令 的要求。歐盟27國海域范圍內，區域海洋公約內建立的海洋保護區網絡總面積（不包括黑海）為280,694平方公里（表4）。表4 歐盟27國海域內區域海洋公約覆蓋的海域面積、覆蓋率以及與Natura 2000的重疊比例（來源：Agnesi et al.,2020）東北大西洋區域海洋公約及其海

89、洋保護區1992年 保護東北大西洋海洋環境公約（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic，簡稱為“OSPAR公約”，可追溯至1972年和1974年更早的版本），旨在防治污染，保護海洋環境免受人類活動的不利影響，促進海產品和服務的可持續利用。該公約規定了海洋保護區的設立準則，指出締約方應單獨及共同采取必要措施保護海洋免受人類活動的不利影響，同時強調OSPAR委員會有義務“根據國際法制定與特定區域或地點相關或者與特定物種或棲息地相關的保護、養護、恢復或預防措施”。OSPAR公

90、約是第一個通過設立海洋保護區網絡保護國家管轄范圍以外區域生物多樣性的區域海洋公約（OSPAR Commission,2010）。OSPAR公約所規定的海洋保護區是“為保護海洋環境中物種、棲息地、生態系統或生態過程而采取保護、養護、恢復或預防措施的區域?！备鶕?022年的報告，締約方管轄海域內（包括領海和專屬經濟區）共有581個OSPAR海洋保護區。40其中，有20%的保護區位于國家領海，有11個OSPAR海洋保護區位于國家管轄范圍以外的區域（占整個區域的19.5%）。4140 OSPAR Marine Protected Areas Database,OSPAR Commission,http

91、s:/mpa.ospar.org/home-ospar41 OSPAR海洋保護區網絡2022年狀況，OSPAR，https:/oap.ospar.org/en/ospar-assessments/committee-assessments/biodiversity-committee/status-ospar-network-ma-rine-protected-areas/assessment-sheets-mpa/mpa-status-2022/（截至2024年7月）區域海洋公約名稱區域性海域歐盟海域內區域海洋公約下的 海洋保護區網絡面積（km2）歐盟海域內區域海洋公約下的海洋保護區網絡與N

92、2K的重疊 區域面積占比（%）歐盟海域內區域海洋公約下的海洋保護區網絡與N2K的重疊 區域面積占比（%）赫爾辛基公約波羅的海43,31011.794.0保護東北大西洋 海洋環境公約東北大西洋99,9273.092.1巴塞羅那公約地中海137,45711.214.6保護黑海公約黑海無數據無數據無數據18歐盟海洋保護區理論與實踐在實踐中，OSPAR公約缺乏足夠的權限和職能管理海洋保護區的人類活動，相關機構也沒有義務遵循其建議。它們的管理需要與其他區域性或全球性組織主管當局合作或達成一致，如東北大西洋漁業委員會、國際海事組織或國際海底管理局等。保護措施成功與否主要取決于這些機構實施和執行OSPAR所

93、建議的保護措施的意愿和投入水平（Matz-Lck&Fuchs,2014）。波羅的海區域海洋公約及其海洋保護區1992年 赫爾辛基公約 或 保護波羅的海地區海洋環境公約（可追溯至1974年更早的版本）旨在保護海洋環境免受一切污染源的影響。該公約涵蓋整個波羅的海海域，包括內陸水域和海床。為減少陸源污染，公約同時考慮了整個波羅的海的集水區。公約包含關于設立波羅的海海洋保護區的規定，以保護波羅的海海洋及沿海生態系統物種和自然棲息地。由于缺少公海海域，波羅的海海洋保護區幾乎完全是沿海保護區。赫爾辛基公約 海洋保護區設立的宗旨是“保護波羅的海寶貴的海洋和沿海棲息地”，這一宗旨需要通過將具有特定自然價值的區

94、域指定為保護區并管理保護區內的人類活動來實現。截至報告撰寫時，波羅的海共有188個 赫爾辛基公約 海洋保護區42。地中海區域海洋公約及其海洋保護區1995年 保護地中海沿海區域公約（可追溯至1976年更早的版本，或稱 巴塞羅那公約）規定了許多與特定活動（包括由傾倒導致的污染、船舶污染或陸源污染以及生物多樣性保護）相關的一般義務及標準。該公約的地中海特別保護區和生物多樣性議定書（SPA/BD議定書）43呼吁各國設立海洋保護區，然后將其列為“具有地中海重要性的特殊保護區”，以促進在自然區域管理和保護、瀕危物種及其棲息地保護方面的合作。目前，有39塊區域被列為具有地中海重要性的特殊保護區44。具有地

95、中海重要性的特殊保護區網絡是歐盟及非歐盟國家開展活動的主要區域性網絡，可在各締約方管轄的海洋區域及部分或全部公海區域設立。由于復雜的地緣政治局勢、分散的區域治理格局以及協調機制存在的不足，地中海的保護區網絡迄今為止進展有限。與OSPAR公約類似，這一公約的實施要求與有關機構，如國際海事組織、地中海漁業委員會，以及聯合國環境規劃署地中海行動計劃等密切合作，但目前缺乏實際的法律機制和授權執行公約建議（Greenpeace,2019）。黑海區域海洋公約及其海洋保護區1992年 保護黑海公約45（或稱 布加勒斯特公約）旨在保護黑海海域有代表性的沿海和海洋生態系統、濕地及其他棲息地類型。該公約的目標是“

96、明確締約方預防、減少和控制黑海污染的一般義務，以保護海洋環境，為履行該義務所采取的合作及協調一致行動提供法律框架?！?6公約包括三個完整的議定書及 恢復和保護黑海戰略行動計劃，它們構成了包括設立海洋保護區在內的基本行動框架。黑海委員會具體負責管理公約所規定的工作。作為政府間機構，該委員會由公約締約方的6個國家代表組成。4742HELCOM Marine Protected Areas Database,HELCOM,http:/mpas.helcom.fi/apex/f?p=103:1（2024年7月登錄）43 Specially Protected Areas and Biodiversit

97、y Protocol,UNEP-MAP,https:/www.unep.org/unepmap/who-we-are/contracting-parties/specially-protected-areas-proto-col-spa-and-biodiversity-protocol44目前設立的具有地中海重要性的特殊保護區合作平臺由特殊保護區/區域咨詢委員會（UNEP-SPAMI Collaborative Platform,http:/ and Protocols,Commission on the Protection of the Black Sea Against Polluti

98、on,http:/www.blacksea-commission.org/Official%20Documents/The%20Con-vention/Full%20Text/46 Related,Commission on the Protection of the Black Sea Against Pollution,http:/www.blacksea-commission.org/_convention.asp47 歐盟是前三個公約的締約方，而布加勒斯特公約 目前僅對歐盟成員國開放。歐盟已正式表示希望成為布加勒斯特公約 正式締約方，且正在討論必要的修訂案。19歐盟海洋保護區理論與實踐

99、04 歐盟海洋治理體系4.1 海洋治理機制歐盟海洋治理受到聯盟多層次政治格局的整體影響。過去幾十年來，歐盟海洋治理體系急劇變化，形成了當前國際、歐盟和國家三個層次的分散型治理架構（Kern&Gilek,2015）。在這樣的歷史背景下，歐盟目前在海洋治理方面呈現出監管機制錯綜復雜、海岸管理機構間職責交叉的特點。在歐盟層面，海洋治理的主體包括歐盟委員會（European Commission，EC）及其下屬的兩個部門：環境總司（The Directorate-General for Environment，DG ENV）：負責歐盟包括海洋政策在內的總體環境政策。環境總司的宗旨為“保護、維護和改善環

100、境以造福今世后代；制定及實施政策以確保高水平的環境保護、維護歐盟公民的生活質量；督促各成員國正確實施歐盟環境法，并在國際會議上代表歐盟處理環境事務”。48在海洋和沿海環境方面，環境總司制定了應對歐洲海洋環境威脅、實現可持續利用的規則，負責監督 自然指令（Nature Directives，ND）和 歐盟生物多樣性戰略 的實施。海洋事務和漁業總司（The Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries，DG MARE）：主管漁業政策、聯合國海洋法公約 以及海事事務；致力于“確保海洋資源的可持續利用，促進沿海社區及漁業的繁榮發展，實施海

101、洋政策，推動可持續藍色經濟發展，提升國際海洋治理水平?！?9該部門的重點工作內容包括 共同漁業政策（Com-mon Fisheries Policy，CFP）、歐洲海洋、漁業和水產養殖基金（European Maritime Fisheries and AquacultureFund，EMFAF）、歐盟漁業管制和藍色經濟體系。此外，歐盟的其他下屬總司，包括氣候行動總司、能源總司、交通運輸總司和科研創新總司，在海洋治理領域也發揮著重要作用?？绮块T協調工作被納入包括海洋戰略框架指令 在內的綜合政策中，旨在通過實施生態系統方法保護海洋環境及資源。歐盟委員會負責提出、制定并監督此類法律政策的實施。歐盟

102、成員國在歐洲議會（由歐盟選民選舉出的議員）和歐盟理事會（部長級官員）都設有代表，在批準及通過歐盟委員會提出的政策和法律方面發揮關鍵作用。48DG for Environment,European Commission,https:/knowledge4policy.ec.europa.eu/organisation/dg-env-dg-environment_en49DG Maritime Affairs and Fisheries,European Commission,https:/ec.europa.eu/info/departments/maritime-affairs-and-fis

103、heries_en20歐盟海洋保護區理論與實踐圖3 歐盟主要機構的分工合作模式示意圖（來源：歐洲議會50）歐盟的海洋環境決策得到了歐洲環境局（European Environment Agency，EEA）的大力支持，作為歐盟設立的機構，歐洲環境局主要負責提供環境相關的獨立可靠信息，旨在“通過向決策機構及公眾提供及時、相關、可靠且有針對性的信息，幫助實現歐洲環境的明顯改善，支持可持續發展?！?1在漁業管理方面，漁業科學、技術和經濟委員會（Scientific,Technical and Economic Committee for Fisheries，STECF）專家庫向歐盟委員會提供建議，同

104、時國際海洋勘探理事會（International Council for the Exploration of the Sea，ICES）也作為北大西洋政府間的海洋研究機構向歐盟委員會提供科學建議。50 What do the EU institutions do?(infographic),European Parliament,https:/www.europarl.europa.eu/topics/en/article/20240524STO21650/what-do-the-eu-institu-tions-do-infographic51 About us,European Envi

105、ronment Agency,https:/www.eea.europa.eu/about-us21歐盟海洋保護區理論與實踐 歐盟環境和漁業管理職責分配歐盟的海洋生物多樣性和漁業法律規定了將海洋環境保護（主要由成員國負責）與漁業養護措施（歐盟專屬權限）互相關聯的機制。成員國在其領海內建立海洋保護區，并對本國漁船實施限制，還可以限制通常在相鄰國家鄰近港口水域作業的漁船進入。然而，針對領海以外（即超出12海里）的海洋保護區，成員國不能單方面采取行動，而是需要在 共同漁業政策 下進行多邊討論（European Court of Auditors,2020）。在 自然指令（Nature Directi

106、ves，ND）和 海洋戰略框架指令（Marine Strategy Framework Directive，MSFD）下，成員國可以通過國家法律限制本國漁船在保護區的捕撈活動；但與此同時，共同漁業政策 賦予一個成員國在另一個成員國水域捕魚的權利。因此，國家法律通過的限制對他國船只不具有直接約束力，這使得這些船只可能在本國漁民被禁止捕魚的區域繼續進行捕撈（European Court of Auditors,2020）。圖4 歐盟環境和漁業管理的分工示意圖（來源：European Court of Auditors,2020）4.2 立法框架在成員國授權下，歐盟制定環境保護等方面的法律，并通過對

107、成員國有約束力的法案。本報告涉及的歐盟法案可分為兩大類條例（Regulation）和指令（Directive）。條例在成員國國家法律中可直接適用，屬于規定性質；指令則靈活性更強，通常只會設定具備法律約束力的目標，由成員國在一段時間內自行決定各自的實施路徑并將指令中的準則轉化為本國法律52。為建立法律框架，歐盟機構制定歐盟的總體戰略和政治方向。每隔五年，在新一屆歐盟委員會任期開始時，委員會主席會確定其任期內的戰略重點。歐盟委員會每年通過年度工作計劃將這些優先事項轉化為具體行動，列出未來十二個月的行動計劃。歐盟委員會和歐盟成員國共同分擔制定和實施環境法案的責任。其中，海洋戰略框架指令、鳥類指令 及

108、 棲息地指令 中含有與海洋保護區最相關的規定，包括建立海洋保護區網絡。其他相關法案包括 海洋空間規劃指令、共同漁業政策 及部分水框架指令（圖5），其中歐盟通過 共同漁業政策 享有海洋生物資源保護的專屬權限。52 Types of legislation,European Union,https:/european-union.europa.eu/institutions-law-budget/law/types-legislation_en22歐盟海洋保護區理論與實踐圖5 歐盟政策出臺時間線（原始圖片來源：European Court of Auditors,2020）4.2.1 鳥類指令 和

109、 棲息地指令1963年，世界自然保護聯盟制定紅色名錄，人們隨之認識到許多物種瀕臨滅絕，大片棲息地正在消失（Evans,2012）。這一趨勢促使20世紀下半葉全球保護區數量顯著增加（Dudley,2008）。為了應對歐盟境內野生候鳥物種數量銳減，自然棲息地喪失以及野生動植物滅絕的問題，歐盟 鳥類指令 和 棲息地指令 分別于1979年和1992年獲得通過。這兩項指令都是在歐洲議會成員和非政府組織的推動下制定的，合稱為“自然指令”。棲息地指令 同時也是歐洲野生動物和自然生境保護公約（簡稱 伯爾尼公約）53的一種執行手段（Evans,2012）。自然指令 的核心是通過設立特別保育區、建立覆蓋陸地和海洋

110、的“連通的歐洲生態網絡”（Natura 2000）來幫助實現保護 目標。這兩項指令旨在實現（指令保護的）棲息地和物種的長期可持續性。具體而言，兩項指令均試圖避免對物種造成干擾和/或指令保護的棲息地發生惡化，維持和恢復目標棲息地以及物種在自然范圍內的“有利保護狀態”（Favourable Conserva-tion Status，FCS）。海洋保護區（或其他保護區）若不涉及指令附件中列出的棲息地或物種，即不符合Natura 2000網絡中規定的歐盟指定資格。Natura 2000保護區相互之間以及與國家指定地點之間經常會發生重疊。鳥類指令 和 棲息地指令 共同構成了歐盟的兩大保護支柱：Natur

111、a 2000保護區：對于棲息地指令附件一中列出的棲息地類型、附件二中列出的物種以及 鳥類指令 附件一列出的鳥類和未列入附件但定期出現的候鳥物種，歐盟成員國需要指定并管理Natura 2000保護區，以確保這些保護對象可以持續或在適當情況下恢復到有利保護狀態。Natura 2000保護區主要組成部分是棲息地指令 下規定的特別保育區（Special Areas of Conservation，SAC）和 鳥類指令 下規定的特殊保護區（Specially Protected Area，SPA）。這些保護區構成了Natura 2000網絡，覆蓋了歐盟27個國家的陸地和海洋，是歐盟海洋和陸地保護的基石，

112、也是世界上最大的保護區協調網絡。Natura 2000網絡對包括物種和棲息地在內的保護對象給予法律上的認可和保護。53 Details of Treaty No.104,Council of Europe-Treaty Office,https:/www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=104 23歐盟海洋保護區理論與實踐對物種的嚴格保護：對于棲息地指令 附件四中列出的物種及所有野生鳥類，歐盟成員國必須在整個自然生態系統范圍內實施嚴格的保護制度。這兩項指令包含一個共同的重要立法內容，即預防性

113、原則（precautionary principle,棲息地指令 第6條第（3）款），該原則適用于所有類型的Natura 2000保護區。預防性原則最早起源于20世紀70年代的德國，后來逐漸被引入到國際環境條約、歐盟運行條約 以及成員國的國家立法中54。該原則規定，應對Natura 2000保護區的擬定計劃及項目實施“適當評估”（盡管這對于管理而言并非必需），且實施過程必須根據現有的最佳科學證據來進行。這意味著，我們可以采取行動保護人類健康和/或環境，以防潛在風險的出現，盡管目前可能缺乏關于這些風險存在或分布范圍的確鑿科學證據。在無法排除健康和環境風險的情況下，應該采取保護措施（Client

114、Earth,2015）。就人類活動（例如漁業）而言，Natura 2000保護區理論上不禁止這些活動，而是評估其對敏感物種和棲息地可能造成的影響。如果發現負面影響，則需要通過具體措施對活動進行限制，甚至完全禁止（取決于具體的管理決策）。例如，Natura 2000保護區通常不會全面禁止商業捕撈，或者僅在部分區域禁捕（通常只有部分區域被指定為禁捕區）。2016年，歐盟委員會對這兩項指令進行了適宜性檢查（REFIT Fitness Check），以評估其有效性、效率性、相關性、歐盟附加值以及與其他歐盟現行法55的一致性。通過一系列研究和磋商，委員會最終得出結論，即這兩項指令符合生物多樣性保護目的，

115、并在更廣泛的歐盟生物多樣性政策框架內具有高度相關性，但執行方面需要進一步改善（European Commission,2016）。在海洋環境方面，Natura 2000海洋保護區是歐洲海洋保護區網絡的核心。盡管海洋保護區的建設進度遠遠滯后于陸地，但它仍是區域海洋生物多樣性保護取得的重大成就。棲息地指令 列出了9種海洋棲息地類型及1個要求通過指定海洋保護區進行保護的物種，而 鳥類指令 則列出了另外60種需要海洋保護區提供保護的鳥類。第一批Natura 2000海洋保護區是在1995年指定的。2005年，離岸海洋保護區的數量顯著增加（盡管與其他區域相比仍然存在差距）。根據歐洲環境機構的最新數據，截

116、至2022年，歐盟27國共有3,075個Natura 2000 海洋保護區，覆蓋面積為451,538平方公里，占所有海洋保護區總覆蓋面積的 9%。56在整個歐洲海域，Natura 2000海洋保護區網絡的適用或指定57方式存在差異。58其中，包括卡特加特海峽和英吉利海峽在內的 北海是Natura 2000覆蓋率最高的次區域（2021年的覆蓋率為27.6%），而馬卡羅尼西亞次區域的覆蓋率最低（2021年僅為1.8%）。離岸水域的代表性尤其低，這可能是由于棲息地指令 對較深的水域棲息地覆蓋不足。就分布狀況而言，近岸水域的保護區網絡覆蓋率最高，所有區域/次區域的覆蓋率均高于30%。因此，Natura

117、 2000海洋保護區網絡覆蓋了為數不多的脆弱海洋物種及棲息地。盡管該網絡原則上提供了一種海鳥、海龜、海洋哺乳動物的整體保護方法，但對海洋魚類、無脊椎動物及海洋棲息地的保護效果并不顯著。另外，海鳥保護區的指定進度緩慢，也是由于歐盟保護的海洋棲息地及物種分布信息不足，特別是在識別區域和制定適當管理措施方面所需信息的詳細程度非常不足。盡管部分歐盟成員國在海洋調查方面付出了很大的努力，以幫助識別和選擇合適的保護區地點，但離岸科學研究依然面臨復雜且昂貴的重大挑戰。4.2.2 海洋戰略框架指令2008年，歐盟委員會通過了 海洋戰略框架指令，采用更為全面的方法來提升歐盟海洋環境保護水平，該指令的目標是“到2

118、020年之前使歐盟海域達到 良好的環境狀態，以保護海洋相關社會經濟活動所依賴的資源”。59該指令首次在歐盟立法框架內引入生態系統方法來管理對海洋環境有影響的人類活動，整合環境保護和可持續利用的概念，確保生態系統方法與 海洋戰略框架指令 相得益彰，互為基礎。因此，該指令的主要目標是保護海洋環境，恢復受損的生態系統，并防止和減少對海洋環54 The precautionary principle:Definitions,applications and governance,European Parliament,https:/www.europarl.europa.eu/thinktank/en

119、/document.html?refer-ence=EPRS_IDA%282015%2957387655 歐盟現行法是對所有歐盟成員國具有約束力的共同權利和義務的法規體系，其中包括條約的內容、原則和政治目標；根據條約和歐盟法院判例法通過的立法；歐盟通過的宣言和決議；共同外交和安全政策下的文書；司法和內政文書；歐盟締結的國際協定以及它們之間在聯盟活動范圍內締結的協定。56 Natura 2000 coverage in Europe s seas,European Environment Agency,https:/www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/na

120、tura-2000/natura-2000-coverage-in-europe-an-seas-4（2024.07）57“保護區指定”是鳥類指令和棲息地指令中使用的通用術語。值得注意的是，根據世界自然保護聯盟（IUCN）的說法，“指定”僅是實際“建立”海洋保護區多級流程的一個步驟（Grorud-Colvert et al.,2021）。58 Natura 2000在線查看平臺，歐洲環境局，https:/natura2000.eea.europa.eu/以及Natura 2000數據庫，歐洲環境局，https:/www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/natu

121、ra-1159 Marine Strategy Framework Directive,European Commission,https:/ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/marine-strategy-framework-direc-tive/index_en.htm24歐盟海洋保護區理論與實踐境的污染。該指令設定了明確的監管目標，即“到2020年之前保持生物多樣性”，以此為基礎達到良好的環境狀態?！傲己玫沫h境狀態”是指海域生態多樣化、充滿活力，并且保持清潔、健康、富有生產力的狀態；海洋環境達到可持續利用

122、水平，從而保障今世后代的使用及活動。通過包含生物多樣性和污染防治在內的11個定量描述指標，評估海洋區域或次區域的環境狀態。（摘自 海洋戰略框架指令 第3條第（5）款）海洋戰略框架指令 認可建立海洋保護區是該指令框架下（序言，第6段）實現良好環境狀況的重要途徑。該條款指出，需要對海洋保護區的保護目標、管理措施、監測及評估活動進行整合，以實現 海洋戰略框架指令規定的目標（序言，第21段）。此外，海洋戰略框架指令 的措施之一是使用“空間保護措施”，促進建立連續、有代表性的海洋保護區網絡，充分覆蓋各生態系統的多樣性。604.2.3 共同漁業政策歐盟制定的共同漁業政策61最初是共同農業政策的一部分，隨著

123、時間的推移逐漸演變成一項單獨的條例。該條例于1970年出臺，主要側重于共同市場組織。多年來，隨著歐盟成員國及其漁業資源和船隊數量的增加，處理與漁業相關的具體問題（如引入專屬經濟區后的資源保護及國際關系問題）變得很有必要。共同漁業政策 的目標是實現漁業的可持續管理，采用生態系統方法確保魚類種群的最大可持續產量。該政策必須與歐盟環境法保持一致，特別是與達到良好的環境狀態要求相關規定保持一致。共同漁業政策的最近一次改革始于2013年，62歐盟委員會于2024年6月啟動了一項磋商，以評估該法律的有效性和效率。63此次磋商涉及一系列利益相關方，包括個人、漁業和海事部門、非政府組織以及成員國的國家行政部門

124、。其目的是考察 共同漁業政策 自2013年以來如何實現其目標，包括：漁業和水產養殖的長期可持續性；對海洋環境保護的貢獻；食品供應情況；漁業和水產養殖業社區的公平生活標準?？紤]到漁業資源的共享性質，歐盟將共同漁業政策 下的漁業列入其專屬權限實施監管，意味著僅歐盟有權實施立法及通過具有約束力的法案。共同漁業政策 第11條專門涉及海洋保護區相關議題。該條款與其他法律依據之間的關系經常引發解釋爭議。60海洋戰略框架指令 第13.4條：“根據本條制定的措施方案應包括空間保護措施，以促進連續、有代表性的海洋保護區網絡的建立，充分覆蓋作為海洋保護區網絡組成部分的各個生態系統的多樣性，例如：根據棲息地指令設立

125、的特別保育區、根據鳥類指令設立的特殊保護區以及歐共體或相關成員國作為締約方的國際或區域協定框架中規定的海洋保護區?！?1 Common fisheries policy(CFP),European Commission,https:/ec.europa.eu/oceans-and-fisheries/policy/common-fisheries-policy-cfp_en62 Regulation(EU)No 1380/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 on the Common Fi

126、sheries Policy,amending Council Regulations(EC)No 1954/2003 and(EC)No 1224/2009 and repealing Council Regulations(EC)No 2371/2002 and(EC)No 639/2004 and Council Decision 2004/585/EC,European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R138063 Commission launches consul

127、tation on the common fisheries policy,European Commission,https:/oceans-and-fisheries.ec.europa.eu/news/commission-launches-con-sultation-common-fisheries-policy-2024-06-20_en25歐盟海洋保護區理論與實踐4.2.4 海洋空間規劃指令海洋空間規劃指令于2014年通過，旨在建立海洋空間規劃框架，以“促進海洋經濟的可持續增長、海洋區域的可持續發展及海洋資源的可持續利用?！焙Ｑ罂臻g規劃指令 將“海洋空間規劃”定義為“相關歐盟成員國

128、主管部門分析、組織海洋區域人類活動，以實現生態、經濟及社會目標的過程”。64該政策還支持建立一個生態連通、管理完善的海洋保護區網絡，要求各國采用生態系統方法來管理海上的人類活動。與海洋空間規劃概念相關的是海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）方法。作為海岸帶規劃及綜合管理的一種形式，該方法旨在促進歐盟沿海地區的可持續管理，涵蓋了海岸帶管理中的信息收集、規劃（最廣義的）、決策、管理和實施監測的整個周期，目的是在自然環境的限制下，平衡環境、經濟、社會、文化和休閑娛樂等目標。它以所有利益相關方的知情參與和合作為基礎，對特定海岸帶地區的社會目標

129、進行評估，并采取行動實現這些目標。該方法的目的是在時間和空間上整合和協調所有相關的政策領域、部門和行政級別，以及目標區域的陸地和海洋組成部分。65在地中海區域，巴塞羅那公約66框架專門針對海岸帶綜合管理制定了具體的議定書67，進一步推動了這一方法的實施。在海洋保護區方面，海洋空間規劃和海岸帶綜合管理方法通過調節生態敏感區域或周邊區域活動，更好地實現海洋和沿?？臻g的可持續利用。海洋空間規劃匯集了來自不同海洋部門的利益相關方，增強了決策過程中的協同作用。如果這些措施目標與海洋保護區的保護目標一致，則可確保實現有效的保護，減少人類活動的累積影響，有助于建立連通的跨境海洋保護區網絡，進而成為達到“良好

130、的環境狀態”的重要工具。認真規劃并密切監測海洋空間規劃和海岸帶綜合管理的過程至關重要。如需實現和維持有效的保護，則必須將實現此類可持續利用的海洋保護區與完全保護級別的海洋保護區相結合（Gomei et al.,2021）。海洋空間規劃應基于生態系統方法，以確保人類在海上的活動不會對特別敏感的棲息地、物種和/或生態過程的區域產生負面影響，并且必須輔之以區域保護管理措施，如海洋保護區（WWF-European Policy Office,2021）。4.2.5 自然恢復法歐盟 自然恢復法68是“歐盟生物多樣性戰略”的關鍵要素，于2024年通過。該條例設定了具有約束力的目標，以恢復退化的生態系統，尤

131、其是那些在捕獲和儲存碳以及預防和減少自然災害影響方面具有巨大潛力的生態系統。該條例確立了一個全面的恢復目標，旨在實現歐盟陸地和海洋區域的自然生態系統的長期恢復，同時為特定的棲息地和物種設立了具有約束力的恢復目標。這些恢復行動計劃到2030年覆蓋至少20%的歐盟陸地和海洋，最終目標是到2050年恢復所有需要恢復的生態系統。各成員國必須在2026年年中之前向歐盟委員會提交國家恢復計劃，說明本國將如何實現這些目標。在海洋環境方面，該法規重點解決了污染、過度捕撈和氣候變化造成的海洋退化問題，并促進了海草床、濕地和沿海生態系統的恢復。涉及海洋生態系統的具體目標是恢復海洋生境，如海草床或沉積物底層，這些生

132、境不僅有助于減緩氣候變化，還能促進標志性海洋物種的恢復，如海豚和江豚、鯊魚和海鳥。69當海洋恢復目標與底拖網捕撈等破壞性捕魚方式發生沖突時，歐盟國家需要合作制定解決方案，尤其是在與鄰國共享的海域。7064 Directive 2014/89/EU of the European Parliament and of the Council of 23 July 2014 establishing a framework for maritime spatial planning,European Union,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TX

133、T/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.257.01.0135.01.ENG65 Integrated coastal zone management,European Environment Agency(EEA),https:/www.eea.europa.eu/help/glossary/eea-glossary/integrated-coastal-zone-management 66 Barcelona Convention and Amendments,UNEP,https:/www.unep.org/unepmap/who-we-are/contracting-par

134、ties/barcelona-convention-and-amendments67Protocol on Integrated Coastal Zone Management in the Mediterranean,UNEP/MAP/PAP,http:/paprac.org/storage/app/media/Dokumenti/Protocol_publikacija_May09.pdf68 Regulation(EU)2024/1991 of the European Parliament and of the Council of 24 June 2024 on nature res

135、toration and amending Regulation(EU)2022/869(Text with EEA relevance),European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1991&qid=172224034997669Nature Restoration Law,European commission,https:/environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restorat

136、ion-law_en70 Marine wins in the EU Nature Restoration Law,seas at risk,https:/seas-at-risk.org/publications/marine-wins-in-the-eu-nature-restoration-law/26歐盟海洋保護區理論與實踐4.3 歐盟海洋保護區和海洋環境政策回顧和前景展望在2019年5月的歐洲議會選舉之后，歐盟基于歐盟領導人、各國部長、歐盟機構和當選為歐洲議會議員的政治團體之間的對話，為2024年之前的政治和政策議程設定了一系列優先事項。其中 歐洲綠色新政 被認為是歐盟未來幾十年氣候

137、和環境政策的核心。2020年，歐盟通過了 歐洲綠色新政，這是一系列政策舉措，旨在引領于2050年走向氣候中和。歐洲綠色新政提出了一項行動計劃71，通過轉向清潔、循環經濟，恢復生物多樣性以及減少污染，實現資源的有效利用。歐洲綠色新政覆蓋多個政策領域，其中包括生物多樣性，同時生物多樣性在 2030年歐盟生物多樣性戰略得到進一步闡述。作為“一個全面、高雄心且長遠的計劃，2030年歐盟生物多樣性戰略 旨在保護自然并逆轉生態系統的退化?！痹诤Ｑ笊锒鄻有苑矫?，歐盟承諾到2030年保護30%的海域，嚴格保護至少10%的海域（尤其是具有高生物多樣性價值的區域）。歐洲綠色新政 中與海洋環境相關的其他戰略還包括

138、零污染行動計劃72和氣候適應戰略73。此外，歐盟委員會還通過了一種實現歐盟可持續藍色經濟的新方法（“實現歐盟藍色經濟轉型，打造可持續發展未來”）74。該方法要求“確保藍色經濟部門間的一致性，促進這些部門和諧共存，在不對環境造成破壞的前提下發揮海洋空間的協同作用”。在2024歐盟新一屆選舉中，歐洲委員會主席獲得連任并于2024年7月向歐洲議會提出了她為下一任歐洲委員會（2024-2029年）的政治指導方針，承諾將繼續推進 歐洲綠色新政75。2030年歐盟生物多樣性戰略2006年，歐盟啟動歐盟生物多樣性行動計劃（Commission of the European Communities,2006

139、），試圖解決生物多樣性喪失問題及其對歐盟長期可持續發展構成的威脅。之后，歐盟于2011年發布了 2020年歐盟生物多樣性戰略（European Commission,2011），設定了到2020年之前阻止生物多樣性喪失及歐盟陸地及海洋生態系統退化的目標。2015年，該戰略的中期審查結果確認，歐盟海洋物種及生態系統仍在不斷衰退，而作為該戰略實施基礎的Natura 2000海洋保護區網絡卻依然不夠完善。2020年5月，歐盟通過了 2030年歐盟生物多樣性戰略（EU BS 2030）（European Commission,2020）。2030年歐盟生物多樣性戰略76進一步闡述了 歐洲綠色新政 內容

140、，是歐盟為實現更廣泛的生物多樣性目標而采取的主要政策框架，旨在保護自然，并扭轉生態系統退化的趨勢。在海洋生物多樣性方面，歐盟承諾在2030年之前保護30%的歐盟海域，并將其中10%的海域作為高生物多樣性價值區域加以嚴格保護。2030年歐盟生物多樣性戰略 與海洋保護區及海洋環境相關的內容包括：到2030年之前，必須將至少30%的歐盟海域劃定為管理完善的海洋保護區，其中10%的海域將采取嚴格的保護措施；到2030年之前，至少30%目前尚未達到有利保護狀態的物種和棲息地應被納入嚴格保護物種類別，或表現出明顯的積極轉好態勢；歐盟將在 生物多樣性公約 第15次締約方大會（CBD COP15）77上推動達

141、成一項有雄心的“2020年后全球生物多樣性框架協議”；到2021年之前，達到新 歐盟自然恢復計劃 中規定的具有法律約束力的自然恢復目標78；承諾到2021年之前，針對國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性及南大洋三個大型海洋保護區達成一項有雄心的協定。7971 Communication from the Commission The European Green Deal,European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1596443911913&uri=CEL-EX:52019DC0640#docum

142、ent272 Zero Pollution Action Plan,European commission,https:/ec.europa.eu/environment/strategy/zero-pollution-action-plan_en73 EU Adaptation Strategy,European commission,https:/ec.europa.eu/clima/eu-action/adaptation-climate-change/eu-adaptation-strategy_en74 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE

143、 EUROPEAN PARLIAMENT,THE COUNCIL,THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on a new approach for a sustainable blue economy in the EU Transforming the EU s Blue Economy for a Sustainable Future,European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=C

144、OM:2021:240:FIN75 Towards a new Commission(2024-2029),European Commission,https:/commission.europa.eu/about-european-commission/towards-new-commission-2024-2029_en 76 Biodiversity strategy for 2030,European Commission,https:/ec.europa.eu/environment/strategy/biodiversity-strategy-2030_en77 會議通過了 昆明-

145、蒙特利爾全球生物多樣性框架78 目標于2021 年提出，2024 年 6 月通過 歐盟自然恢復法792021年7月8日，歐盟議會通過了一項關于設立南極海洋保護區和保護南大洋生物多樣性的規定（鏈接:https:/www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0361_EN.pdf），詳情見 BBNJ協定部分。27歐盟海洋保護區理論與實踐該戰略還制定了關于提升和擴大陸地和海洋保護區網絡的目標，以建立真正連續的跨歐洲自然網絡。歐盟應到2030年實現其“3030”的海洋保護區覆蓋目標。成員國應直接將海洋保護區指定為Natura 2000保護區或將其列入

146、國家保護計劃。所有保護區都應制定明確的保護目標及措施，并采取有效的管理措施。新戰略希望能在特定方面為成員國擬定指導規范，如：適當管理規劃的定義、嚴格保護以及其他基于區域的有效保護措施對于 2030年歐盟生物多樣性戰略 的貢獻程度。為了追蹤歐盟及其成員國在實現2030年既定目標方面的進展，歐盟委員會建立了歐盟生物多樣性戰略儀表板80，顯示每個目標、子目標和指標的實施進展。前景展望在海洋環境方面，歐盟將在未來一段時間內根據其戰略目標，全面實施 2030年歐盟生物多樣性戰略、鳥類指令 和 棲息地指令（包括改進與Natura 2000管理相關的方面）及 共同漁業政策。此外，根據歐洲綠色新政81和 20

147、30年歐盟生物多樣性戰略82：歐盟采取的一切新舉措都將與 歐洲綠色新政 目標保持一致。同時，歐盟還將推進創新進程，明確利益相關方，對削弱 歐洲綠色新政 實施有效性的不連貫法律加以調整。例如，歐盟委員會正在審查海洋戰略框架指令 的成果及不足，探討改善方案，并提出可能的修訂建議。到目前為止，歐盟委員會已經準備了初始影響評估，收集了反饋并進行了公眾咨詢，計劃在2023年第一季度通過修訂后的指令，然而截至本報告發布時仍未完成。83作為到2030年之前恢復退化的生態系統并對生態系統實施可持續管理計劃的組成部分，歐盟于2021年提出了具有約束力的自然恢復目標84，并于2024年6月通過 自然恢復法。該法規

148、預計將在未來幾年內全面實施。歐盟成員國需在法規生效后兩年內（即2026年中期）向歐盟委員會提交本國的詳細恢復計劃。歐盟委員會已于2023年通過一項新的行動計劃85，以保護漁業資源和海洋生態系統。委員會出臺了多重措施限制，并進一步規范對生物多樣性最具危害性的漁具的使用，其中包括海底作業的必要工具（如對海床破壞最大的觸底漁具）。此外，該行動計劃要求在所有海洋保護區內，根據明確定義的保護目標及現有的最佳科學建議制定漁業管理措施。在國際層面，歐盟國際海洋治理議程（International Ocean Governance，IOG）于2016年首次發布，并于2022年進行了更新，旨在提升歐盟在國際海洋

149、治理中的積極參與，并致力于加強歐盟實施聯合國 2030年可持續發展議程 和可持續發展目標14的承諾。該議程確定了四個目標，并為實現這些目標制定了61項行動方案。這些目標包括加強國際海洋治理框架，到2030年實現海洋的可持續發展，確保海上安保和安全以及積累海洋知識。它與 歐洲綠色新政 的優先事項保持一致，關注應對氣候變化、生物多樣性喪失和污染等主要威脅。歐盟國際海洋治理議程 為加強歐盟在 BBNJ協定 中的積極作用以及在南大洋建立新的海洋保護區提供了框架。此外，歐盟計劃繼續引領生物多樣性和氣候談判，以促進實現其宏偉目標（如：全球“3030目標”及在聯合國通過的有雄心的BBNJ協定），進一步鞏固國

150、際政策框架?？傮w而言，歐盟計劃加強生物多樣性保護與人權、性別、健康、教育、沖突敏感性、基于權利的方法、土地使用權、原住民及當地社區之間的聯系。2022年，歐盟委員會和歐盟高級代表提交了一份關于國際海洋治理的聯合通報 為可持續的藍色星球設定方向歐盟國際海洋治理議程聯合通信，該文件列出了歐盟在下一階段國際海80 EU Biodiversity Strategy Dashboard,European Commission,https:/dopa.jrc.ec.europa.eu/kcbd/EUBDS2030-dashboard/?version=1#COHERENT%20NETWORK%20OF%2

151、0PROTECTED%20AREAS81 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE EUROPEAN COUNCIL,THE COUNCIL,THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS The European Green Deal,European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1596443911913&

152、uri=CELEX-:52019DC0640#document282 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE COUNCIL,THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COM-MITTEE OF THE REGIONS EU Biodiversity Strategy for 2030 Bringing nature back into our lives,European commission,https:/eur-lex.europa.eu/

153、legal-content/EN/TX-T/?qid=1590574123338&uri=CELEX:52020DC038083 Marine environment:EU policies to protect Europe s ocean,seas and coasts,European Commission,https:/ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/review_of_the_directive.htm84 Nature Restoration Law,European Commission,htt

154、ps:/environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en85 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE COUNCIL,THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU Action Plan:Protecting and restoring marine ecosystems for s

155、ustainable and resilient fisheries,European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-con-tent/EN/TXT/?uri=CELEX:52023DC010228歐盟海洋保護區理論與實踐洋治理方面的主要優先事項86，包括:遏制并扭轉海洋生物多樣性的喪失：盡快締結一項高雄心的聯合國公海條約（國家管轄范圍以外的生物多樣性條約）（已完成）實現高雄心的2020年后全球生物多樣性框架，到2030年建立30%的海洋保護區在南大洋劃定新的大型海洋保護區 保護海床：暫停深海采礦，直至科學認知空白適當得到填補，采礦不會產生

156、有害影響，并且海洋環境得到有效保護必要時規范使用對生物多樣性危害最大的漁具 確保漁業和水產養殖的可持續發展：對非法、未報告和無管制（Illegal,Unreported and Unregulated，IUU）捕撈活動采取零容忍態度 以2022年6月達成的世貿組織關于有害漁業補貼的全球協定為基礎，推動加強該協定中尚未達成一致的內容 修訂歐盟漁業和水產養殖產品銷售標準 確保遵守國際規則和標準：促進船旗國履行公開登記的義務應對氣候變化，共建健康海洋：到2050年實現氣候中和，包括使捕魚和其他海事活動脫碳 保護海洋的藍碳功能 在推進任何新的地球工程應用以清除二氧化碳之前，確保有充分的科學依據來證明此

157、類活動的合理性，并適當考慮相關風險和影響 治理海洋污染：到2024年締結一項高雄心且具有法律約束力的 全球塑料協定（Global Plastics Treaty）累積海洋知識：鼓勵為可持續海洋建立一個政府間科學政策界面，目標是建立一個政府間海洋可持續性小組（Intergovernmental Panel for Ocean Sustainability，IPOS）投資海洋：2021-2027年期間投資10億歐元，用于海洋（包括公海）和沿海生物多樣性和氣候研究2021-2027年期間每年為海洋研究提供3.5億歐元（“地平線歐洲”計劃）歐洲綠色新政 政策的實施將在未來十年動員1萬億歐元，并通過“公

158、正過渡機制”87提供支持。86 JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE COUNCIL,THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THECOMMITTEE OF THE REGIONS Setting the course for a sustainable blue planet-Joint Communication on the EU sInternational Ocean Governance agenda,European Commission,https:/ocean

159、s-and-fisheries.ec.europa.eu/document/download/77056529-c1fe-49e4-9776-11c54b060a97_en?filename=join-2022-28_en.pdf87 Protecting the marine environment review of EU rules,European Commission,https:/ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12898-Protect-ing-the-marine-environ

160、ment-review-of-EU-rules_en29歐盟海洋保護區理論與實踐05 國家指定地點、外延區及海外國家和領土的海洋保護區 國家指定地點歐盟政策要求成員國將其轉換為自己國家的規定并實施相應的保護措施，88成員國利用自己的政策工具來實施和遵循歐盟政策。在遵循 自然指令 所確立的保護制度之外，大多數成員國還通過劃定國家指定地點（Nationally Designated Site）來識別和保護區域及國家的核心特征，如其他重要物種和景觀等。這樣，各成員國就可以保護其他棲息地及物種或整個生態系統及特定生態特征。另外，對于國家公園和自然公園等地點，可以指定比指令更為嚴格的保護制度，并將其作為

161、旅游部門的推廣工具（這 些類別已被廣泛認可為國家旅游產品的附加價值）。各國海洋保護區覆蓋4%的歐盟海域，占各類海洋保護區總覆蓋面積的三分之一。國家指定地點被列入歐洲國家指定區域清單中89，該清單是將歐洲各國保護區信息納入世界保護區數據庫的官方來源。截至2020年，歐盟27國共有2,171個國家指定地點，覆蓋面積達到204,036平方公里（Agnesi et al.,2020）。北海的國家指定地點覆蓋率最高，包括卡特加特海峽和英吉利海峽（15.9%）及西地中海（12.9%）。大多數國家指定地點位于海岸帶，覆蓋范圍隨著離岸距離的增加穩步下降。近一半的國家指定地點區域同時被指定為Natura 200

162、0（Agnesi et al.,2020）。評估顯示，僅極少數歐盟成員國在通過海洋保護區保護海洋方面步入了實現全球及區域目標的軌道（WWF,2019a；WWF,2016），各國仍有很大改進空間。評估工作往往因缺乏數據和國家報告不足而受阻。值得肯定的是，德國和法國在海洋保護區指定及覆蓋率方面取得了重要進步。與其他波羅的海沿海國家相比，丹麥擁有更多的區域海洋公約保護區（赫爾辛基公約）且在管理有效性方面得分很高；同時，芬蘭和丹麥在管理措施監控和實施方面表現較好。另一方面，評估顯示，波蘭、德國以及西班牙、希臘和克羅地亞等地中海國家的海洋保護區缺乏管理計劃（WWF,2019a;WWF,2016），盡管西

163、班牙、希臘和克羅地亞在過去幾年均取得了一些進展它們的全國海洋保護區管理計劃或已完成流程設計，或在策劃制定中，甚至已處于最終敲定階段。90,91歐盟外延區和海外國家和領土的海洋保護區歐盟的外延區（Outermost Regions，ORs）和海外國家和領土（Overseas Countries and Territories，OCT）分布在5個大洋上，擁有具有全球重要性的生物多樣性，其特有動植物物種種類甚至超越了歐盟大陸全境。這些區域涵蓋了22個政治實體（包括9個ORs和13個OCTs），并與5個歐盟成員國（丹麥、法國、荷蘭、葡萄牙和西班牙）相聯系。88 英國則正在經歷一個復雜的過程，即重新確定

164、國家政策的總體優先注意事項及方法，特別是海洋環境和海洋保護區相關政策。目前，英國面臨著的一個巨大挑戰是確保保護制度的連續性、避免影響當前所做工作，這需要得到及時有效的解決。89 Nationally designated areas,European Environment Agency,https:/www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/nationally-designated-areas-national-cdda-1690 Conservation Result,LIFE INTEMARES,https:/intemares.es/en/conser

165、vation/91 Project“Development of a framework for the management of the ecological network Natura 2000”，Croatian Ministry of Economy,https:/mingo.gov.hr/o-ministarst-vu-1065/djelokrug/uprava-za-zastitu-prirode-1180/ekoloska-mreza-natura-2000/projekt-razvoj-okvira-za-upravljanje-ekoloskom-mrezom-natur

166、a-2000/599030歐盟海洋保護區理論與實踐外延區92是歐盟不可分割的一部分，但由于它們與歐盟的距離和面臨的具體挑戰，它們更常面對治理層面的困境。這些外延區歸屬于法國、葡萄牙和西班牙。93因此，這三個國家的國家立法決定了這些外延區對海洋保護區的治理。就Natura 2000而言，馬卡羅尼西亞是唯一包括在該網絡中的歐盟外延區，在陸地和海洋上有290個保護區，面積超過32,500平方公里。該區域還包括11個 OSPAR公約 海洋保護區。94盡管海外國家和領土95不是歐盟的一部分96，但它們通過海外國家和領土協會合作，并依據歐盟法律（而不是歐盟成員國的憲法法律）聯系在一起（Kochenov,2

167、013）。該協會為海外國家和領土就共同關注的議題（例如自然資源的可持續管理）提供了政策對話與合作的框架，其成員包括國家政府當局、當地政府、公共服務提供者、民間社會組織、區域和次區域組織。該框架就生物多樣性的可持續管理和保護以及漁業等領域的合作做出了詳細的規定。97根據WDPA的數據98，目前海外國家和領土中有102個海洋保護區，覆蓋5,128,120平方公里的海洋面積。海外國家和領土上海洋保護區的治理取決于它們各自的立法和與歐盟相關國家的協議。管理機構包括聯邦、國家或地方部委或機構，或非政府組織。（例如，薩巴海洋保護區由薩巴保護基金會非政府組織99管理，博內爾國家海洋公園由Stichting

168、Nationale Parken Bonaire非政府組織100管理）。再如新喀里多尼亞，其管理和治理體系更為復雜，涉及三個?。ㄐ姓^劃）、地方管理委員會（社會組織）與國家政府等多方協作（Martinez etal.,2017）。92 其中包括法屬圭亞那、瓜德羅普、馬提尼克、馬約特、留尼汪島和圣馬?。ǚ▏?、亞速爾群島和馬德拉（葡萄牙）以及加那利群島（西班牙）93 更多信息請查閱https:/ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/outermost-regions/94 Highlights and funding needs:Macaro

169、nesia,LIFE4BEST,https:/www.life4best.org/wp-content/uploads/2021/02/Macaronesia-RIS-Final.pdf 95 其中包括 阿魯巴（荷蘭）、博內爾（荷蘭）、庫拉索（荷蘭）、法屬波利尼西亞（法國）、法屬南方和南極領土（法國）、格陵蘭（丹麥）、新喀里多尼亞（法國）、薩巴（荷蘭）、圣巴塞萊米（法國）、圣尤斯特歇斯（荷蘭）、圣馬丁島（荷蘭）、圣皮埃爾和密克?。ǚ▏?、瓦利斯和富圖納群島（法國）。96 更多信息查閱https:/ec.europa.eu/international-partnerships/where-we-

170、work/overseas-countries-and-territories_en 97 EU Associated territories&others,Brexit Legal,http:/brexitlegalguide.co.uk/eu-associated-territories-others/98 Discover the world s protected and conserved areas,Protected Planet,https:/ Index page,Saba Conservation Foundation,http:/www.sabapark.org/inde

171、x.php100 Document page,Stinapa bonaire National Parks Foundation,https:/stinapabonaire.org/stinapa/特雷米蒂群島（Tremiti Island）海洋保護區內的紅蝎子魚（Scopaena scrofa）Greenpeace/Lorenzo Moscia31歐盟海洋保護區理論與實踐06 資金機制在不同歐盟國家之間，海洋保護區的融資情況存在極大差異，并受制于國家法規和撥款分配。資金可能來源于國家或歐盟，也可能來源于海洋保護區本身的收入。然而，自籌資金并不普遍，且在很大程度上取決于國家或區域的保護治理結構

172、和地理位置。在大多數情況下，自籌資金來自與旅游相關的活動收入（游客門票與戶外活動費用等）。目前，歐盟形成了多個適用于海洋保護區的財務機制，主要通過Natura 2000保護區網絡基金運作。這些基金大多通過綜合方法，在戰略層面上將生物多樣性目標與陸地資源和自然資源關聯起來。歐盟預算通過“多年期財政框架”（Multiannual Financial Framework，MFF）確定，該框架規定了歐盟預算每年在廣泛政策領域（“條目”）的最高支出額，并確定了支付和承付款項的年度總上限。最新的歐盟多年度財務框架（2021-2027）101分為九個條目，每個條目與一特定政策領域相關，其中包括自然資源與環境

173、。以下列出了為海洋保護區提供資金支持的主要歐盟基金：歐盟環境金融工具（LIFE）;歐洲海洋、漁業和水產養殖基金（EMFAF）;歐洲地區發展基金（ERDF）;科研與創新框架計劃（“地平線歐洲”，Horizon Europe）。根據綜合方法，僅歐盟環境與氣候行動金融工具為生物多樣性和Natura2000提供專門支持；其他基金主要著眼于實現歐盟總體發展目標，即實現農村、區域、基礎設施、社會及科學事業的發展。歐盟資金來源分為若干種，其中金融工具、撥款和補貼是最具相關性的類型。詳情參見表5。表5 歐盟不同資金類型101 The EU s 2021-2027 long-term budget and Ne

174、xtGenerationEU,Facts and figures,Publications Office of the European Union,https:/op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d3e77637-a963-11eb-9585-01aa75ed71a1/language-en 資金類型來源和具體形式撥款（Grant）通過捐贈的方式，歐盟給服務于歐盟政策的第三方（通常是非營利組織）提供的直接財政捐助。這些支出大多由歐盟委員會集中管理，直接由歐盟委員會下屬部門管理或間接通過歐盟機構、執行機構或國家機構管理。撥款主要包

175、括兩大類：1.資助旨在幫助實現歐盟政策框架下的某一目標的行動；2.用于資助機構的業務開支，這些機構通常追求實現歐洲的一般利益目標或歐盟政策目標。金融工具（Financial instrument）為了實現歐盟的具體政策目標，從預算中以補充方式提供的財政支持措施。這些工具可能采取股權投資或準股權投資、貸款或擔保的形式，或其他風險共擔工具的形式，并且在適當的情況下，可以與撥款結合使用。補貼（Subsidy）歐盟或歐盟代表為追求特定政策目標的機構/個人提供的財政捐助。例如，直接向漁民支付現金，以便他們能夠增加收入。補貼還旨在減少歐盟最貧困地區的經濟和社會差異。通過歐盟的凝聚基金（Cohesion F

176、und），提供補貼以推動基礎設施項目和環境保護。信托基金（Trust fund）一種資金池融資機制，其中多個捐助者根據共同商定的目標和報告格式共同資助一項行動。每個歐盟信托基金都有自己的管理董事會，該董事會決定如何使用資金池的資源。歐盟信托基金代表歐盟和所有資金提供者集體行動。目前，歐盟信托基金尚未涉及環境問題。32歐盟海洋保護區理論與實踐為推進Natura 2000網絡資金的分配和監測，成員國必須制定優先行動框架（Prioritised Action Framework,PAF）。優先行動框架是一套多年度戰略規劃工具，旨在全面概出出實施歐盟Natura 2000網絡及相關綠色基建所需的措施。

177、歐盟環境與氣候行動金融工具計劃歐盟環境與氣候行動金融工具計劃（LIFE Programme）是歐盟為應對環境問題和采取氣候行動所設立的主要融資工具，旨在通過共同資助具有歐洲附加價值的試點項目或示范項目，促進歐洲環境和氣候政策及法律的實施、更新和發展。資助范圍涵蓋4個類別的子項目：自然和生物多樣性、循環經濟和生活質量、減緩和適應氣候變化以及清潔能源轉型。這些子項目旨在“促進向可持續、循環、節能、可再生能源、氣候中立和有韌性的經濟轉型；保護、恢復和改善包括空氣、水和土壤在內的環境質量；制止和扭轉生物多樣性喪失，解決生態系統退化問題”102。環境與氣候行動金融工具對公共或私營部門、參與者、單一受益人

178、或合伙機構開放，其項目的最高聯合融資率為合格項目總費用的60%，而環境與氣候行動金融工具計劃提案可獲得高達75%的資金。這些提案關注 鳥類指令 和 棲息地指令 中的優先物種或棲息地類型。2021-2027年，環境與氣候行動金融工具計劃的總體預算預計為54.3億歐元。環境與氣候行動金融工具計劃最早的版本即環境金融工具計劃。自1992年設立至2018年，環境金融工具計劃共聯合資助大約120個海洋保護區項目，籌集到了3.2億歐元左右的資金，其中包括歐盟提供的1.7億歐元資金。這些項目旨在實現整個歐盟范圍內保護方案的可轉移性及可復制性。該計劃框架指定了歐盟區域性海域150多個離岸和沿海Natura 2

179、000保護區及50萬平方公里的Natura 2000海洋保護區，同時出臺了相應的管理措施（European Commission,2018）。自2014年以來，環境金融工具計劃設立了綜合項目（Integrated Projects），專門支持歐盟成員國以更高的融資額執行環境和氣候法律，自此，環境金融工具計劃演變成環境與氣候行動金融工具計劃。專注于Natura 2000的綜合融資項目包括西班牙的LIFE-IP Intemares103和葡萄牙的LIFE-IP Azores Natura104。一項研究審查了過去20個LIFE項目對有效管理海洋保護區的貢獻（NEEMO,2022）。研究結果喜憂參半

180、，研究總結出項目取得的一些成就，包括改進了對目標棲息地和物種的保護措施，改善了部分保護狀況和/或趨勢，提高了對棲息地分布、物種生態學和恢復技術的認知；同時也證明，若想通過這些項目有效保護物種和棲息地，還有許多工作要做。這包括優先消除威脅，加大投入以實現利益相關方的充分參與和共同管理，確保項目結束后的資金和影響延續性，以及改進關鍵棲息地恢復項目的范圍和規模等。歐洲海洋、漁業和水產養殖基金歐洲海洋、漁業和水產養殖基金（EMFAF）可用于水產和海事資源可持續利用及管理領域的創新項目，例如幫助漁民向可持續漁業過渡，支持沿海社區經濟多樣化發展，為創造新就業機會和改善歐洲沿海生活質量的項目提供資金。該基金

181、支持歐盟 共同漁業政策、歐盟海洋政策和歐盟國際海洋治理議程的實施與歐盟氣候和環境政策路線圖歐洲綠色新政 的目標。該基金的目標之一是“加強國際海洋治理，可持續地管理海洋，并確保海洋環境的安全、可靠以及清潔”。2021-2027年，歐洲海洋、漁業和水產養殖基金的總體預算預計為61.08億歐元。根據歐洲海洋、漁業和水產養殖基金2021-2027年的條例規定105，Natura 2000保護區的具體需求以及該方案對養護和恢復海洋生態系統的貢獻應被納入成員國的國家EMFAF方案。專項資金可用于管理、恢復、監督和監測沿海和海洋的Natura 2000保護區，以及為Natura 2000保護區中與漁業有關的

182、活動制定保護和管理計劃。此外，該基金還可以為其他類型的海洋保護區的管理、恢復和監測提供資金，以支持海洋戰略框架指令 的實施，例如用于促進維持歐盟海洋保護區網絡的整體生態連通102 Programme for the Environment and Climate Action(LIFE),European Commission,https:/ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/programme-environment-and-climate-action-life_en103 Life in

183、tegrated,Conservation Result,LIFE INTEMARES,https:/intemares.es/en/the-project/life-integrated104 website of LIFE IP AZORES NATURA project https:/www.life azores natura.eu/en/projecthttps:/www.lifeazoresnatura.eu/en/105 Regulation(EU)2021/1139 of the European Parliament and of the Council of 7 July

184、2021 establishing the European Maritime,Fisheries and Aquaculture Fund and amend-ing Regulation(EU)2017/1004,European Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2021.247.01.0001.01.ENG33歐盟海洋保護區理論與實踐性，助力科學家和漁民之間的合作，并推動農村社區生計的多元化發展。歐洲地區發展基金歐洲地區發展基金旨在通過縮小區域之間的經濟、社會和領土差距

185、，并支持欠發達地區全面融入歐盟內部市場，加強歐盟的經濟、社會和區域凝聚力。其重點是凈零碳經濟、創新和研究、互聯互通、解決社會問題以及推動當地發展和環境保護。該基金2021-2027年的具體目標之一是增加保護自然和生物多樣性的資金投入，并呼吁促進生物多樣性領域的投資。106此外，該基金還為一系列更廣泛的區域可持續發展活動提供支持，這些活動可能與Natura 2000管理存在間接聯系。比如，支持旨在緩解和適應氣候變化的投資，以及將與Natura 2000相關的社會經濟發展機會納入更為廣泛的城市和農村社區計劃中。2021-2027年，歐洲地區發展基金的總體預算預計為2,260.5億歐元。在歐洲地區發

186、展基金內部，Interreg工具107尤為重要。該工具旨在通過跨境、跨國和區域間合作促進發展的平衡性，增強經濟、社會及區域凝聚力；它還服務于應對共同挑戰，在包括環境在內的各個領域尋求共同解決方案。108Interreg基金的最終受益者通常為公共主管部門、非營利組織或研究機構。2021-2027年的預算預計為80億歐元，通過一系列有針對性的計劃予以撥付。在上一資助周期，Interreg已經批準和實施了大量與海洋保護區相關的項目，如Fish MPABlue2109和海洋保護區網絡110?！暗仄骄€歐洲”計劃“地平線歐洲”（Horizon Europe）計劃是歐盟推出的一項提供研究、開發及創新資金支持

187、的研究與創新計劃，旨在“促進研究的 卓越發展，并為頂尖研究人員和創新者提供必要的支持，以推動所需的系統性變革，確保一個綠色、健康和有韌性的歐盟?！?11作為一種協作性金融工具，該計劃以下列三個支柱領域的資金需求為基礎：卓越科學（Excellent Science）、全球挑戰和歐洲產業競爭力（Global Challenges and European Industrial Competitiveness）以及創新歐洲（Innovative Europe）。該計劃涵蓋應對氣候變化、可持續交通與運輸、價格合理的可再生能源以及食品安全和保障。它包括“恢復我們的海洋和水域”在內的五個研究和創新使命。2

188、024年7月，歐盟委員會宣布將投入1.269億歐元來完成這項使命。1122021-2027年，“地平線歐洲”計劃的總體預算預計為955.1億歐元，并計劃在2025年至2027年間將總預算的10%投入生物多樣性相關問題研究。113考慮到“地平線歐洲”的資金范圍，需要在開展研究的背景下為Natura 2000海洋保護區和其他海洋保護區活動提供資金支持。但該計劃可以為一系列更廣泛的Natura 2000保護措施提供資金，主要涉及新管理方法的開發及測試和/或對過去Natura 2000管理框架或行動的評估（Kettunen et al.,2014）。其他類型的資金106 Regulation(EU)2

189、021/1058 of the European Parliament and of the Council of 24 June 2021 on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund,Euro-pean Commission,https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1058107 Interreg即區域之間（Inter Region）108About Interreg,Interreg,https:/interreg.

190、eu/about-interreg/109Fishmpablue2,Interreg,https:/fishmpablue-2.interreg-med.eu/110 MPA networks,Interreg Mediterranean,https:/mpa-networks.interreg-med.eu/111Horizon 2020,European Commission,https:/ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/news/horizon-2020-brief-eu-framework-programme-research-innova

191、tion112EU Mission Restore our Ocean and Waters:126.9 million for 26 new projects,European Commission,https:/oceans-and-fisheries.ec.europa.eu/news/eu-mission-re-store-our-ocean-and-waters-eu1269-million-26-new-projects-2024-07-12_en113歐盟通過“地平線歐洲”計劃第二個戰略規劃,新華社，2024年3月21日 http:/ et al.,2015）。此外，海洋保護區資

192、金捐贈方還包括基金會和個人等。比如，過去的20年間，瑞士MAVA基金會114在地中海海洋保護方面發揮了重要作用。該基金會根據應對主要問題的具體行動計劃，為在地中海實施的各個項目提供資金支持，如減輕捕撈對海洋物種及棲息地的影響和壓力。MAVA基金會當前已不再運營。由于獲得必要資金的高度不確定性，一些海洋保護區已開始探索其他策略，使自身更加獨立于公共預算和國際援助，例如克羅地亞的Telaica自然公園（Pascal and Milovi,2016）。海洋保護區區域可持續發展融資示例：地中?；饡?015年，一項關于地中海海洋保護區可持續融資的研究首次評估了有效管理和實現愛知目標11的融資需求和資金

193、缺口，并得出結論：現有資源僅能覆蓋海洋保護區有效管理所需資金的8%。此外，該研究通過評估得出創建地中海海洋保護區的平均總成本為42,600歐元，而有效管理的海洋保護區單位面積的平均成本為25,784歐元/平方公里/年（Binet et al,2015）。為了應對這些挑戰，地中海區域已建立起一個區域層面的可持續融資機制地中?；饡?。地中?；饡荚谕ㄟ^建立環境基金融資機制來加強地中海海洋保護區的財務可持續性，為地中海海洋保護區的長期有效管理做出貢獻。這是一個保護信托基金，作為基金會成員間的合作平臺，目前由6個歐盟和非歐盟地中海國家（法國、突尼斯、摩納哥、摩洛哥、阿爾巴尼亞和西班牙）及區域公民社會

194、組織組成。資金支持重點放在地中海各國南岸和東岸海洋保護區上，長期目標是設立一個在整個地中海流域運作的環境基金。該基金通過撥款支持地中海海洋保護區的管理和共同管理組織，主要受益者是非政府組織和國家部門。2025年之前，地中?；饡哪繕耸恰霸?個地中海國家為20多個區域（共7,000平方公里）提供支持”，這個目標已經實現，到目前為止，地中?；饡褤芸畛^1,500萬歐元，用于支持克羅地亞、黑山、希臘、阿爾巴尼亞、阿爾及利亞、突尼斯、黎巴嫩、土耳其和摩洛哥的20個海洋保護區（共覆蓋9,127平方公里）。115為監測分配資金產生的影響，地中?；饡_發了各種工具，以評估受資助海洋保護區的管理效率及

195、有效性。114 Mava Foundation,https:/mava-foundation.org/115About us,The MedFund,https:/themedfund.org/en/about-us/（截至2024年7月）亞速爾群島（Azores）海域分布的熱液噴口及周邊生物多樣性 Greenpeace/Lorenzo Moscia35歐盟海洋保護區理論與實踐07 歐盟海洋保護區的 多重效益海洋保護區帶來了廣泛的效益，其中包括作為保護區主要目標的保護效益，以及通過保護完備、健康的生態系統造福人類的一系列社會經濟效益及生態系統服務（Stolton et al.,2015）。歐洲

196、海洋保護區是極具生物多樣性價值的區域，與數百萬居住在海洋保護區或其附近的居民、游客或依賴此處資源的人們的生計密切相關。以下是近年來受到強調的歐洲海洋保護區的保護效益及其帶來的社會經濟效益（保護效益改編自Russi et al.,2016）。海洋保護區的禁捕制度能夠全面實現海洋保護的綜合效益。分析顯示，在74個得到全面保護的歐洲海洋保護區內，動物和海藻的生物量平均增加238%，平均密度增大116%，魚類體型平均增長13%，總體平均物種多樣性增加19%（Fenberg et al.,2012）。采取禁捕保護制度的海洋保護區的關鍵生物變量指標表現出明顯的正向增長，還可通過溢出效應增加相應區域個體的豐

197、度和/或生物量。世界自然基金會于2021年進行的建模分析顯示，與目前的情況相比，未來幾年內，將有至少30%的地中海區域得到有效保護，捕食性物種（增量可達4%）和大型中上層魚類及商業魚類（4%-20%）的生物量會有明顯增加，從而帶來相應效益（Gomei et al.,2021）。糧食安全和漁民生計的改善與上述保護效益直接相關。歐盟捕魚船隊每年可創造超過77億歐元的收入及43億歐元的總附加值（STECF,2020）。正如在歐洲海洋保護區所觀察到的，溢出效應會增加周邊區域的捕撈產量（Fenberg et al.,2012），使用不同漁具捕獲的各類目標物種的捕獲量也會有所增加（European Com

198、mission,2017）。這就是保護區在食物供應和漁民收入增加方面的益處。氣候變化減緩及適應：海洋物種和海洋生態系統（如海草）是重要的碳匯。海洋保護區為這些碳匯提供保護，借助保護、恢復措施為減緩氣候變化做出貢獻。例如，鳥類指令 中，優先保護的地中海棲息地波西多尼亞海草床每年每公頃可儲存3.7噸二氧化碳116。此外，管理得當的海洋保護區有助于提高對氣候變化影響（如酸化、海平面上升、風暴潮、物種分布變化、生產力下降、缺氧及累積效應）的適應能力（Roberts et al.,2017）。根據計算，由于需要建造替代海岸保護基礎設施及再生沿海區域，西班牙南部所有的波西多尼亞海草床造成的破壞可能導致96

199、00萬歐元的成本損失（Junta de Andalu-ca,2014）。海洋保護區可在保護和恢復物種和生態系統以及改善沿海安全方面發揮關鍵作用。推動基于自然的旅游業發展：歐盟沿海和海洋旅游業就業人數超過220萬人，是迄今為止藍色經濟部門中提供就業機會最多的行業（Scholaert et al.,2020）。海洋保護區的建立有助于提高相應地點的吸引力，為旅游和娛樂業帶來新的可持續發展的商業及創業活動機會。理想情況下，旅游業所獲得的部分收入可為海洋保護區的監測和管理提供資金支持。例如，國家公園制度（包括禁捕區）下的克羅地亞海洋保護區收取游客門票收入和其他旅游服務（如導覽）收入，然后將部分收入用于海

200、洋保護區內研究、監測和保護活動。為了與海洋保護區的保護目標保持一致，這些區域內的旅游活動必須按照可持續旅游和生態旅游的原則（如遵循聯合國世界旅游組織（UN World Tourism Organization，UNWTO）117和世界自然保護聯盟118的方法）進行。帶來科研與創新的新機遇：現有數據表明，歐盟海域海洋生態系統在遺傳和物種層面上都十分多樣。如果這些物種和生態系統在海洋保護區框架內得到有效保護，它們就能繁衍生息，為人類提供研究機會，促進海洋資源可持續利用這一創新理116 CLIMATE CHANGE IN THE MEDITERRANEAN SNAPSHOT:Blue carbon

201、and Marine Protected Areas,IUCN,https:/mpa-adapt.interreg-med.eu/fileadmin/user_upload/Sites/Biodiversity_Protection/Projects/MPA-ADAPT/2.2.4._FACTSHEET_IUCN_Blue_Carbon_EN.pdf117 Ecotourism and Protected areas,UN Tourism,https:/www.unwto.org/sustainable-development/ecotourism-and-protected-areas118

202、 Tourism and visitor management in protected areas,IUCN,https:/portals.iucn.org/library/node/4791836歐盟海洋保護區理論與實踐念的發展。例如，在瑞典的科斯特Natura 2000海洋區域的一項開創性研究正在開發可持續的工業生產活動，針對大型藻類的多種應用進行研究（Russi et al.,2016）?？傮w而言，海洋及其海床仍屬于相對未知的領域，但迄今為止已顯示出能帶來變革性發現的巨大潛力（包括醫學領域的發現）119。海洋保護區的其他社會經濟效益：有效管理的海洋保護區還可以增加及改善娛樂、教育、文化

203、和精神活動機會，提升當地經濟潛力。例如，據估計，南歐每個海洋保護區可為非居民娛樂用戶服務行業創造64萬歐元的收入（Roncin et al.,2008）。然而，需要注意的是，和旅游類似，海洋保護內區的娛樂及其他用途不得對被保護的海洋生態系統造成傷害，且需要符合海洋保護區規定，以防過度利用導致保護區發生退化，降低保護區效益。海洋保護區的整體效益，可以通過一系列案例得以彰顯，這些案例有力地證明了投資自然保護所獲得的收益遠高于其成本。一項有關保護全球至少30%海洋和陸地的多情景、全球性研究（Waldorn et al.,2020）發現，自然保護的收益與成本之比至少為5:1。以西班牙Llevant海洋

204、保護區（即馬略卡島漁業權益保護區）為例，一項利用自然資本核算方法的研究（Zerbarini et al.,2021）表明，每年為該保護區投入1歐元，能產生10歐元的收益。該海洋保護區的自然資本每年為當地經濟貢獻4,826,518歐元（相當于每年每公頃75歐元）。其中，占比最大的收益與娛樂活動有關，占總收益的65%（3,141,340歐元），其次是監管服務，如防止海岸侵蝕（772,547 歐元，16%）和維護生物多樣性（447,313 歐元，9%）等。對于海洋保護區及其周邊區域而言，確保接受度和惠益共享的核心在于利益相關方的有效參與，尤其是那些生計直接依賴保護區生態環境有效保護的當地社區。他們的

205、積極參與是決策過程中不可或缺的一環。社區生計和海洋生態系統保護之間的聯系并不總是十分清晰或直接，需要通過協作和包容性活動予以增強。案例表明，如果地中海的漁民可以參與海洋保護區禁捕制度的規劃與執行，禁捕制度就能實施得非常成功。著名案例意大利托雷瓜塞托海洋保護區（Torre Guaceto MPA）的成功表明，在與當地小規模漁民共同做出禁漁決定后，魚類生物量和密度明顯增加?？吹奖Ｗo區附近的區域的效益后，漁民自身便會率先倡導對海洋保護區實施全面保護，在空間和時間上進一步推進禁漁（Russi,2020）。與此同時，旅游部門重新制定了戰略，把重點放在小批量、高價值、以自然為導向的旅游業上，為居民提供維持

206、生計的機會，降低環境影響（Russi,2020）。這是一個很突出的、實現雙贏的例子，既實現了有效保護，又為該區域的多個部門帶來多重效益。119 Covid tests and superbugs:why the deep sea is key to fighting pandemics,the Guardian,https:/ 佩拉戈斯海洋保護區（Pelagos Sanctuary）里記錄到的長須鯨 Greenpeace/Paul Hilton37歐盟海洋保護區理論與實踐08 歐盟海洋保護區面臨的 主要挑戰人類活動帶來的壓力即使在偏遠的海洋區域，歐盟海域及其生態系統也同樣面臨著多種人類活動帶來

207、的壓力。這些壓力經常會交互發生（Jackson et al.,2001），對海洋生態系統造成累積性的不利影響（Halpern et al.,2008；Micheli et al.,2013）。這些壓力包括漁業活動、用水及其他物理壓力，包括污染物、富營養化、缺氧、海洋垃圾、水下噪音與入侵物種帶來的壓力（EEA,2019a）。氣候變化所造成的溫度和酸度變化、海平面上升等現象，尤其使海洋生態系統更容易受到其他壓力的影響。2015年，歐洲環境局的報告指出許多海洋物種及棲息地的狀況不佳，并得出不能認為歐洲海洋是“健康”或“清潔”的結論（EEA,2017）。2020年，歐洲環境局的報告表示，歐洲海域海洋生

208、物多樣性喪失的趨勢并未停止，很大一部分海洋物種和棲息地的評估結果都表明其處于不利的保護狀況或未知狀況（EEA,2019b）。2020年，海洋環境保護組織Oceana評估了人類活動對歐盟海域海洋生物多樣性造成的威脅（Perry et al.,2020），發現這些威脅在Natura 2000海洋網絡中廣泛存在：在所分析的地點中，有72%的地點受到（所評估的13種威脅中）至少一種威脅的影響。就面積而言，未受任何威脅的海洋保護區僅占整個海洋網絡的0.07%。最常見的威脅是海上交通（占海洋保護區的66%）、漁業（占海洋保護區的32%）和海底電纜（占海洋保護區的26%）。在整個歐盟中，一半以上的海洋保護區

209、都面臨著威脅，在比利時該比例更是達到了驚人的100%。2024 年的一項研究顯示，多達86%的歐盟海洋保護區保護水平較低，或因允許工業活動而不符合保護目標。該研究觀察到，各成員國、海域和法律分類中的大多數海洋保護區都只提供了最低限度的保護，因此歐盟海洋保護區網絡的生態保護成效有限（Aminian-Biquet et al.,2024）。有時候，海洋保護區區域內部受到的壓力甚至比區域外部受到的壓力還大。2019年，另一項研究得出結論，59%的海洋保護區內發生的商業拖網捕撈作業多于非保護區海域，且許多海洋保護區并未對脆弱物種采取保護措施（Dureuil et al.,2019）。在污染物、富營養化

210、、外來入侵物種、商業捕撈和海洋垃圾等關鍵壓力來源方面，在2020年前實現歐洲海域環境狀況良好的目標尚未達到。檢測發現，在北海沿海區域及大陸架區、波羅的海部分區域、亞得里亞海和地中海西部存在影響最廣泛的、多方面疊加的壓力。由于密集的漁業活動和沿?；顒?，這些區域都受到多種人為壓力（包括污染、漁業捕撈、人為干擾等）的影響。120在過去半個世紀中，地中海海洋哺乳動物的數量減少了41%，約80%的魚類種群被過度捕撈，一半以上的鯊魚種類面臨滅絕危險，地中海波西多尼亞海草（Posidonia oceanica）減少了34%（Randone et al.,2017）。管理計劃和管理有效性歐洲海洋保護區的管理或

211、規劃過程并未完全涵蓋應對上述壓力及其累積影響的適當方法。目前，歐盟有超過10%的海洋區域被指定為海洋保護區，歐盟也因此在名義上履行了對 生物多樣性公約愛知目標11的義務。然而，從管理計劃的制定上看，實際成果小很多：根據一項2019年的研究，對于所有歐盟海域而言，制定了管理計劃的海洋保護區僅占整個海洋區域的1.8%120 Multiple pressures and their combined effects in Europe s seas,European Environment Agency,https:/www.eea.europa.eu/themes/water/europes-se

212、as-and-coasts/multiple-pressures-and-their-combined38歐盟海洋保護區理論與實踐（WWF,2019a）（圖6）。研究顯示，在23個歐盟海洋成員國中，有19個成員國沒有制定覆蓋其海洋面積10%的海洋保護區管理計劃（這其中有11個成員國未針對其海洋區域制定及報告任何管理計劃）。僅有4個成員國針對10%以上的海洋區域制定了海洋保護區管理計劃。圖6 已制定管理計劃的歐盟海洋保護區分布圖（英國脫歐前）（來源：WWF,2019a）另一項來自Oceana的研究顯示，盡管法律上要求采取保護措施，但評估涉及的43個海洋保護區中，有53%的保護區（包括8個特別保育

213、區和15個特殊保護區）未制定管理計劃（Perry et al.,2020）。僅比利時的海洋保護區管理計劃覆蓋其30%以上的海域，而7個成員國（包括芬蘭、法國、意大利、立陶宛、荷蘭、西班牙、瑞典）的海洋保護區管理計劃僅覆蓋其不到10%的海洋區域。制定管理計劃僅是促使海洋保護區有效保護海洋環境的第一步。制定出管理計劃也并不直接意味著海洋保護區已得到有效管理，這些計劃需要轉化為保護措施或積極的自然恢復行動，包括在禁止實施破壞活動和資源開發活動的地方設立完全保護級別的海洋保護區。在實踐中，僅有不到1.8%的已制定管理計劃的歐盟海洋保護區得到有效的管理和監測。事實上，很多聲稱已39歐盟海洋保護區理論與實

214、踐制定管理計劃且進展似乎非常順利的國家僅落實了很少的保護行動，甚至未實施保護行動（WWF,2019a）。更令人擔憂的是，部分國家的管理計劃中還缺乏特定的保護目標及方法（Perry et al.,2020）。保護區指定和有效管理之間的差距可歸結于多重原因，包括國家未做優先考慮、主管部門能力建設和實際管理（包括執行）投入不足、關鍵保護價值存在差距、各種壓力及報告不足等（見下節）。保護區管理有效性的重要性在政策層面上正日益得到認可。它是生物多樣性公約 2020年后議程、歐洲綠色新政 及 巴塞羅那公約121制定的2020年后海洋保護區戰略中的關鍵目標之一（MedPAN,2021）。同樣地，OSPAR公

215、約的目標是，到2022年之前明確實現海洋保護區有效管理的阻礙，到2024年之前采取合適的方式逐步解決（OSPAR Commission,2021；OSPAR Commission,2024）。赫爾辛基公約 計劃到2030年之前通過各種措施提高保護的有效性，以加強波羅的海海洋保護區的管理。自2004年以來，管理有效性一直被列入 生物多樣性公約議程，其目標是到2015年之前對占保護區總面積60%的區域實施評估，這一承諾在2016年得到重申。但是，大多數締約方目前尚未實現該目標，特別是就海洋保護區而言。昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架 的目標1122提出了到2030年確保管理有效性的必要性，因此強調

216、通過更詳細的指標和目標實現管理有效性的重要性。BBNJ協定在關于第26條“監測和審查”中提到“評估包括海洋保護區在內的劃區管理工具，包括有關措施的有效性及實現其目標的進展”。新制定的 歐盟2030年生物多樣性戰略指出，需要借助Natura 2000地點評估工具來確保 對保護區實施有效管理，強調健康海洋生態系統的重要性以及海洋保護區的有效管理在維護健康的海洋生態系統方面發揮的作用。自2021年以來，歐盟一直在根據世界自然保護聯盟PAME方法，123開發和測試評估Natura 2000 保護區和其他保護區管 理有效性的方法。在地中海，聯合國地中海行動計劃（UNEP-MAP）的2020年后有關海洋保

217、護區和其他有效的區域保護措施（OECM）的區域戰略將海洋保護區管理有效性問題作為其戰略支柱4的重點。124報告及時、全面的保護措施報告及指定海洋保護區基線評估對于確保海洋環境保護的完全透明性及實現進度的可衡量性至關重要。2019年，世界自然基金會指出，在其研究分析所涉及的所有海洋保護區數據庫中，存在著明顯的報告空白（WWF,2019a;WWF,2019b）。同一個海洋保護區幾種不同保護方案的共同部分需要向不同的數據庫報告，而通常并非所有歐盟成員國都會完成。而且，一些歐盟成員國將同一個海洋保護區的管理職責分配給不同主管部門間（如，海岸警衛隊負責海洋保護區的海洋部分，森林服務組織負責島嶼部分），進

218、一步導致報告復雜化，且報告的數據出現歧義。另外，由于報告不充分，目前無法計算在有效海洋保護區管理下提供生物多樣性保護的海洋面積。目前，在報告機制中，似乎尚未對現有管理計劃類別進行統一，例如如何使用IUCN管理類別對海洋保護區的保護級別進行分類（EEA,2015）。海洋保護區網絡的生態連通性及代表性歐洲區域性海域在海洋保護區覆蓋范圍及不同類型生態系統代表性方面存在很大差異。這個問題源自政策層面，主要是因為 鳥 類指令 和 棲息地指令僅關注了特定的敏感物種和棲息地，沒有全面反映對歐盟海洋生態系統的了解，也沒有明確地以基于生態系統的方法（要求把生態系統作為一個整體，考慮并建立其恢復力）進行管理（Ba

219、stmeijer,2019）。實際上，歐盟海域已確定并描述了1000多個海洋棲息地和不包括微生物的36,000個物種（Davies et al.,2004；Costello&Wilson,121 Regional strategy for marine and coastal protected areas and other effective area-based conservation measures in the mediterranean,SPA/RAC,https:/www.rac-spa.org/sites/default/files/doc_spa/mcpa_oecm_st

220、rategy.pdf122“確保所有區域，處于參與性、綜合性、涵蓋生物多樣性的空間規劃，和/或其他有效管理進程之下，到2030年之前使具有高度生物多樣性重要性的區域，包括生態系統和具有高度生物多樣性的區域的喪失接近于零，同時尊重土著人民和地方社區的權利?！?23Evaluating effectiveness:a framework for assessing management effectiveness of protected areas,IUCN,https:/www.iucn.org/resources/publication/evaluating-effec-tiveness-f

221、ramework-assessing-management-effectiveness124 戰略成果 4：有效管理大型海洋保護區，成功實現養護成果40歐盟海洋保護區理論與實踐2011；EEA,2015c）。棲息地指令 附件中列出的九個海洋棲息地沿海分布范圍各有不同，例如整體分布（如入?？冢┗蚓植糠秶植迹ㄈ缬尚孤稓怏w構成的海蝕洞和海底結構）。盡管它們之中的一些棲息地定義十分廣泛，但它們依然不能完全代表在歐盟海域發現的海洋棲息地的多樣性；值得注意的是，這九個棲息地不包括Natura 2000保護計劃之外的海洋生態系統的重要（離岸）特征。專門被列入保護范圍的海洋物種（不包括鳥類）的數量相對較少。

222、因此，Natura 2000重點關注脆弱物種及棲息地，從目前形式來看，它并非旨在建立一個具有生態連通性及代表性的海洋保護區網絡?？傮w而言，歐盟海洋保護區的連通性有限，棲息地和物種代表性不足，這意味著它們在各自的范圍內無法代表足夠的棲息地，也因為與其他海洋保護區的距離不夠接近而無法發揮有效的生物多樣性保護功能。就規模而言，需要指定范圍更大的地點來補充歐盟海洋保護區網絡。范圍較小的地點可能有利于保護單一脆弱生物多樣性特征，但可能由于規模太小而無法支撐生態系統的恢復力。歐盟約有一半海洋保護區面積小于30平方公里，其中絕大部分保護區面積在5平方公里以下125。規模較大的海洋保護區可通過空間保護行動的系

223、統方法來改善歐洲海域的服務功能。這也可能有助于提升魚類生物量的溢出效應，對保護區以外的漁業活動提供支持，對保護區以內的生物多樣性進行保護。指定沿海水域以外的海洋保護區有著發揮這一重要作用的巨大潛力。資金大多數地區都報告了歐盟海洋保護區的資金缺口（Binet et al.,2015；lvarez Fernndez,2019），這與全球的情況一致（Gill et al.,2017）。穩定和充足的國家級資金并不常見，或者僅適用于某些類別的海洋保護區（例如克羅地亞的海洋國家公園不接受州級資金）。目前，只有一小部分歐盟資金用于海洋保護（European Court of Auditors,2020）。此

224、外，可用的資金并未充分發揮其潛力，因為針對不同成員國的部分歐盟資金仍未得到使用。這有時歸因于申請與實施歐盟項目時，面對繁瑣復雜的行政程序，部分成員國的相關能力有所欠缺，有時則因為該國本身將特定的資金項目優先處理。以2014-2020年歐盟海事與漁業基金（European Maritime and Fisheries Fund，EMFF）為例，最近一項關于EMFF 支出的研究表明，該基金中只有一小部分用于有利于西班牙、法國和克羅地亞海洋生物多樣性的行動和項目。研究還強調了在獲取該基金所提供的各類補貼相關信息時，存在顯著的清晰度和透明度問題（Barajas et al.,2020；Caron-St

225、rehlow et al.,2020；Aljinovi et al.,2020）?！皻W盟方案”為了縮小差距，采用整體方法設計、管理歐洲海域海洋保護網絡，歐盟在 海洋戰略框架指令 和 共同漁業政策 中引入了生態系統方法，并提出了更具現代化的設計原則（如，具有生態連通性的網絡的代表性和充分性原則）。此外，雖然Natura 2000網絡并未明確基于生態系統方法，但其法律要求與生態系統方法的實施特點緊密相關，且被歐盟委員會認為是實施Natura 2000的重要法律組成部分（Bastmeijer,2019;European Commission,2007b）?；谶@一考慮，歐盟可能無需頒布新法律，而需要

226、重點關注現有政策的全面實施與透明度，并加強直接報告機制。歐盟已建立起廣泛的數據信息庫及相應的指導文件，海洋保護區網絡應利用它們來實現保護目標（EEA,2019a;Schmidt,2021;Van der Sluis&Schmidt,2021）。在壓力方面，采用生態系統方法對于評估累積影響并采取相應的應對措施至關重要。由于近年來政府和非政府機構及組織在不同評估中都明確提出了上述挑戰，2030年歐盟生物多樣性戰略 正在積極應對。鳥 類指令 和 棲息地指令 將重點放在擴大和完善Natura 2000網絡、確保對所有地點實施有效管理，同時強化物種保護規定，并對呈下降趨勢的物種和棲息地采取保護措施（Eu

227、ropean Commission,2020）。歐盟委員會還將“確保更好地實施對生物多樣性有影響的相關環境立法（如關于環境影響評估、環境責任和環境犯罪的戰略環境評估指令），并在必要時實施審查和修訂工作”（European Commission,2020）。歐盟委員會將特別關注生物多樣性價值或極具潛力的區域，嚴格保護至少三分之一的保護區（分別占歐盟陸地及海域的10%，盡管未與“3030目標”保持一致）。126這一計劃包括發布用于指定保護區的標準及125 Marine protected areas,European Environment Agency,https:/www.eea.europa

228、.eu/themes/water/europes-seas-and-coasts/assessments/marine-protected-areas126 The Blue Leaders-30 x30 Highly and Fully Protected,Health Food Chain Safety Environment,https:/www.health.belgium.be/en/blue-leaders-30 x30-highly-and-fully-protected41歐盟海洋保護區理論與實踐指南127，涵蓋嚴格保護的定義及適當的管理規劃。此外，該戰略呼吁根據明確定義的保護

229、目標及現有的最佳科學建議，在所有海洋保護區制定漁業管理措施。根據歐盟 2030年生物多樣性戰略，希臘和瑞典最近宣布在其海洋保護區內禁止底拖網捕撈。其中，希臘承諾到2026年在國家公園內禁止底拖網捕撈，到2030年在所有海洋保護區內禁止底拖網捕撈，并引入包括無人機在內的先進監控系統來執行禁令；128瑞典則宣布將在其整個領海實施禁令。129歐盟的非政府部門也積極參與了新立法提案的討論，貢獻意見的同時，倡導長久有效的解決方案；通過清晰闡述各自愿景與建議，全力支援應對歐盟海洋保護所面臨的各項挑戰。2020年1月，以歐洲國際鳥盟、歐洲環保協會、海洋環境保護組織、海洋危機組織、歐洲沖浪者基金會和世界自然基

230、金會為首的100多個組織（包括綠色和平組織）共同發表藍色宣言：2030年130健康海洋路線圖。這是一項統一的行動呼吁和救援計劃，通過設定具體日期來制定具體行動方案，以實現到2030年之前保護歐洲海域及海岸線的目標。藍色宣言呼吁到2030年之前對至少30%的海洋提供高度保護或完全保護，同時這些海洋保護區有長期預算和監管計劃。2023年的年度131藍色宣言的歐盟表現評估發布。評估結果顯示，盡管目前歐盟取得了部分進展，但在成員國層面仍然需要付出更多努力促使 2030年歐盟生物多樣性戰略 在實現目標方面取得足夠大的進展。某些挑戰可以通過本土方案予以解決，同時，歐盟的海洋保護區間正日益加強經驗交流。保護

231、區通過共同構建海洋保護區管理人員網絡、建立聯盟和共同管理機制來精準應對各類具體問題。例如，土耳其的戈科娃灣（Gkova Bay）海洋保護區找到了應對相關區域有關執法和監控的挑戰的方案。2010年，學術界、政府管理部門、非政府組織和當地漁業合作社在海洋保護區合作設立了六個禁漁區。然而，由于執法和監督力度不夠，非法捕魚活動增加，而沒有提供解決方案。2012年，海洋保護協會（Marine Conservation Society，一家非政府組織）建立了海洋守護者系統，通過培訓、雇傭當地漁民擔任海洋守護者，為漁民提供快艇等設備，與海岸警衛隊密切合作。隨著其他一系列針對性活動的展開，魚類種群得到有效保護

232、，一些物種的豐度驟增，漁民收入增多（nal&Kizilkaya,2019），這也因此成為一個可復制到其他海洋保護區的成功案例。解決歐盟海洋保護區資金短缺問題的資金機制已在第6章討論。127 Draft Technical Note on Criteria and Guidance for Protected Areas Designations Version 2,European Commission,https:/circabc.europa.eu/sd/a/1442d421-7da0-4ac4-a62b-f18db94a4deb/Draft note protected areas v2

233、 TC.pdf128 Greece becomes first EU country to ban bottom fishing in marine protected areas,Euractiv,https:/ Sweden to ban bottom fishing in territorial waters,Euractiv,https:/ Blue Manifesto,Seas at Risk,https:/seas-at-risk.org/blue-manifesto/131 Blue Manifesto-2022 progress assessment,BirdLife Euro

234、pe&Central Asia,ClientEarth,Oceana,Seas At Risk,Surfrider Europe,and WWF,https:/seas-at-risk.org/wp-con-tent/uploads/2023/08/SAR-BLUE-MANIFESTO-Background-Ed.-2023-BaT-No-Protect.pdf希臘安德羅斯島海域里的一種海蠕蟲（Sabella spallanzanii）Greenpeace/Gavin Parsons42歐盟海洋保護區理論與實踐09 中國與歐盟在海洋保護區方面的 合作進展及展望海洋保護區是中國和歐盟各自海洋保護

235、行動的重要組成部分海洋保護區作為關鍵的海洋生物多樣性就地保護工具，已在中國和歐盟域內得到廣泛實踐，并成為雙方國際海洋合作的重要組成部分。本報告已經介紹了歐盟在海洋保護區方面的政策、實踐及國際合作。近年來，中國在海洋生物多樣性保護方面也持續積極行動，海洋保護地（即海洋保護區）已成為中國海洋生態文明建設中不可或缺的一部分。最新數據顯示，中國已建立了352個涉海自然保護地，覆蓋約9.33萬平方千米的海域。132同時，中國正積極推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，確定了如山東長島等海洋類型國家公園的候選區域，并且正在穩步推進其創建工作133。在國際合作方面，中國秉持構建海洋命運共同體的理念，致力

236、于全方位開展海洋生態環境保護國際合作，共建一個清潔美麗的海洋。2017年，中國在聯合國首屆海洋可持續發展會議上發出“構建藍色伙伴關系”倡議。2022年聯合國海洋大會期間，中國發布了 藍色伙伴關系原則134，并在2023年發布了 “一帶一路”藍色合作倡議135。這兩份文件均強調建立和有效管理海洋自然保護地網絡這一重要任務，作為保護海洋生態，促進海洋生態系統的健康與韌性的重要手段。中歐海洋合作日益深化，海洋保護區是重要紐帶中國與歐盟在海洋領域的合作日益深化。2010年，雙方簽署關于在海洋綜合管理方面建立高層對話機制的諒解備忘錄。2017年，“中歐藍色年”成功舉辦，為雙方在海洋領域建立緊密合作關系奠

237、定了堅實的基礎。2018年，雙方簽署了 關于為促進海洋治理、漁業可持續發展和海洋經濟繁榮在海洋領域建立藍色伙伴關系的宣言136（以下簡稱“中歐藍色伙伴關系宣言”），正式建立了“藍色伙伴關系”（Blue Partnership）。中歐藍色伙伴關系宣言涵蓋了全球海洋治理、可持續藍色經濟和可持續漁業三大合作領域，并提出通過開展海洋保護區最佳實踐交流等跨領域行動，促進伙伴關系的落實?！八{色伙伴關系”的建立進一步促進了雙方在海洋領域的對話和交流。2019和2023年，第一屆和第二屆中歐“藍色伙伴關系”論壇分別在比利時布魯塞爾和中國深圳舉辦。迄今為止，在這一伙伴關系框架內已實施兩個合作項目：EMOD-PA

238、CE（中國-歐盟EMODnet伙伴關系）和CEMDnet 132 中國的海洋生態環境保護，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2024年7月，https:/ 此外，中國還采取了多種海洋保護區以外的劃區管理工具措施，包括劃定海洋生態保護紅線約15萬平方千米，建立國家級水產種質資源保護區535處，等等。（信息來源：2023年中國海洋生態預警監測公報、中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（20232030 年）133 國家公園空間布局方案印發，中華人民共和國國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部等，2022年12月，https:/ 134 藍色伙伴關系原則在2022聯合國海洋大會期間發布，中國海洋發展基

239、金會，2022年7月，https:/ 135 “一帶一路”藍色合作倡議 及藍色合作成果清單發布，2023年11月，136 Declaration on the establishment of a Blue Partnership for the Oceans:towards better ocean governance,sustainable fisheries and a thriving maritime economy between the European Union and the People s Republic of China,European Union and th

240、e People s Republic of China,http:/ec.europa.eu/newsroom/mare/document.cfm?doc_id=5384343歐盟海洋保護區理論與實踐（中國-歐盟海洋數據網伙伴關系），重點關注海洋數據、知識交流和外交。137此外，目前中國與歐盟之間定期開展海洋綜合管理高級別對話、漁業高級別對話、中歐打擊非法捕撈工作組、中歐海洋法和極地事務對話，就海洋領域議題廣泛交換意見、分享立場和信息。中歐海洋保護區合作展望經過多年的交流與合作，中歐在海洋保護區領域的共同愿景日益清晰，合作基礎不斷鞏固。展望未來，雙方在這一領域擁有巨大的合作潛力和影響力，進一

241、步合作不僅符合中歐雙方的長遠共同利益，更有望為實現聯合國2030可持續發展目標，尤其是目標14，以及“昆蒙框架”確立的“3030目標”等全球性目標注入強勁動力。在國內（域內）海洋保護區建設方面，依托于歐盟和中國在各自管轄海域內的保護區實踐，雙方不僅可以開展管理人員、學界、智庫、社會組織之間的研究交流與合作，還可以開展海洋保護區之間的互訪、互學和共建，締結友好保護區關系。在全球海洋生態環境治理方面，中歐通過加強對話與交流，能夠形成兼顧不同視角和需求的解決方案，并在雙方合作基礎上，進一步為構建一個包容不同國家和區域，平衡各方利益、實現多元融合的全球治理機制做出貢獻。中歐的合作將有望積極帶動海洋生物

242、多樣性保護國際進程，攜手各國共同建立一個管理有效、具有良好連通性的海洋保護區網絡。特別值得一提的是，中歐合作為促進具有里程碑意義的 BBNJ協定達成發揮了建設性作用。BBNJ協定是中歐 藍色伙伴關系宣言確立的重要合作議題之一，在該協定擬定的進程中，雙方通過相關對話機制積極就協定內容進行交流和討論。隨著BBNJ協定進入批準和生效階段，將面臨一系列具體問題的解決和推進，這為中歐雙方提供了進一步深化合作的機遇。雙方已明確表示，將繼續就該協定的批準和實施加強溝通協調138。為促進BBNJ協定 的盡快生效和有效實施，以下方面的工作值得中歐雙方特別關注、合作推進并攜手各國共同努力：加快協定批準進程；確保建

243、立相應的財務機制并促進資金籌集；確?；I備委員會為第一次締約方大會做出充分的準備，特別是設立一個能力建設和海洋技術轉讓工作組，以評估各國和各區域的需求和優先事項，確保兌現協定中對發展中國家提供支持的承諾；提升利益相關方以及公眾對于 BBNJ協定 的關注和支持，例如支持相關研究、開展公眾教育等多種形式的活動。在此基礎上，具體到 BBNJ協定 下的海洋保護區議題，中歐雙方可以共同探索和合作的具體事項包括：第一批國家管轄范圍以外區域海洋保護區的選址和建設，例如整合現有的科學資料，識別具有高保護價值的區域和保護目標；促進與海洋保護區相關的科學研究、能力建設、資金籌集；提供平臺和機會，與更多利益相關方共同

244、探討海洋保護區相關的問題等。137 EMOD-PACE and CEMDNET,European Commission,https:/emodnet.ec.europa.eu/en/emod-pace-and-cemdnet138 第四次中歐環境與氣候高層對話聯合新聞稿，新華社，2024年7月24日，http:/ 山東長島國家公園候選區的斑海豹（Phoca largha）Greenpeace/Zhang Huaixian44歐盟海洋保護區理論與實踐參考文獻Agnesi,S.,Annunziatellis,A.,Chaniotis,P.,Mo,G.,Korpinen,S.,Snoj,L.,Tun

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