1、 1 目目 錄錄 一、財政政策概述一、財政政策概述 .1 1 二、中國財政政策演進二、中國財政政策演進 .2 2(一)有計劃商品經濟時代的財政政策.2(二)社會主義市場經濟時代的財政政策.3(三)新時代的積極財政政策.5 三、中國財政政策邏輯體系三、中國財政政策邏輯體系.7(一)制度邏輯.7(二)治理邏輯.10 四、現階段中國財政政策取向四、現階段中國財政政策取向.11(一)繼續推進現有減稅降費政策，保持宏觀稅負穩定.12(二)落實減稅降費政策，增強政策有效性.15(三)調整財政支出方向，提高財政乘數效應.16(四)提高中央財政支出比例，增加中央轉移支付規模.18(五)拓展債務空間，加大中央杠

2、桿.21(六)化解地方債務風險，抑制地方道德風險.24 參考文獻參考文獻.28 2 圖表目錄圖表目錄 圖 1 財政政策的制度邏輯.8 圖 2 2018-2023 年各年與累計減稅降費規模.12 圖 3 2010-2023 年不同口徑中國宏觀稅負變化.14 圖 4 2022 年各國 IMF 口徑宏觀稅負比較.14 圖 5 2010-2023 年稅收與非稅收入變化.16 圖 6 中國與 OECD 國家的地方財政支出比例對比：2023 年.20 圖 7 19952023 年轉移支付及其比重.21 圖 8 2023 年主要經濟體和新興市場國家負債率.23 圖 9 2023 年主要經濟體和新興市場國家中

3、央政府債務占比.24 圖 10 2015-2018 年置換債券發行規模與 2023 年融資平臺有息負債規模 26 表格目錄表格目錄 表 1 20182023 年間不同口徑下政府債務規模和負債率.22 1 中國財政政策：演進、邏輯與取向中國財政政策：演進、邏輯與取向1 1 財政政策在我國宏觀經濟治理體系中處于核心地位。本報告首先簡要概述財政政策的基本定義和類型，然后梳理改革開放以來我國財政政策發展演進的典型事實及其蘊含的中國特色的制度邏輯和治理邏輯，最后分析總結現階段積極財政政策的主要取向。一、財政政策概述一、財政政策概述 現代財政政策是建立在凱恩斯宏觀經濟學的基礎之上，是政府用來實現財政職能、

4、促進經濟發展的一種間接調控手段。首先，財政政策已成為政府一種重要的發展戰略工具。財政政策可以提供一系列工具以促進資源的充分有效利用，實現充分就業、價格穩定和經濟高質量發展，從而成為政府實現經濟社會發展目標的有力政策工具。其次，財政政策是政府干預經濟的一種主要間接調控手段。與政府管制不同，財政政策雖也具有一定的強制性和控制性，但更多的是采用稅收、支出、公債等手段，通過利益機制影響微觀經濟主體的行為，從而實現宏觀經濟治理的目的。因此，概括而言，財政政策就是政府通過稅收和財政支出等手段，達到穩定、發展以及實現公平與效率等目標的長期財政戰略和短期財政策略。從不同角度，財政政策可以劃分為不同的類型。根據

5、發揮作用的機制，財政政策可分為自動穩定財政政策和相機抉擇財政政策。自動穩定財政政策是指內在于財政制度體系，能夠根據經濟波動情況自動發生穩定作用的財政政策，1 作者：賈俊雪，中國人民大學財政金融學院教授 劉勇政，中國人民大學財政金融學院教授 2 無須改變現行財政措施就可產生調控效果。相機抉擇財政政策是指政府根據經濟運行態勢，主動采取不同財政措施，以消除通貨膨脹缺口或通貨緊縮缺口，實現宏觀經濟穩定的財政政策。根據在調節國民經濟總量方面的作用，財政政策可分為擴張性財政政策、緊縮性財政政策和中性財政政策。擴張性財政政策是指通過財政分配活動增加和刺激社會總需求的財政政策，其手段主要有減稅（降低稅率）和增

6、加財政支出。緊縮性財政政策是指通過財政分配活動減少和抑制總需求的財政政策，其手段主要有增稅（提高稅率）和減少財政支出。中性財政政策是指財政分配活動不會對社會總需求產生擴張效應或緊縮效應的財政政策，它的影響是中性的。預算收支平衡的政策具有擴張效應，因而并不等于中性財政政策。二、中國財政政策演進二、中國財政政策演進 中國財政政策從改革開放以來基本可以劃分為三個階段，包括有計劃商品經濟時代（19781992 年）即積極財政政策之前的政策實踐、社會主義市場經濟時代（19932012 年）和新時代（2013 年至今）的積極財政政策實踐。(一一)有計劃商品經濟時代的財政政策有計劃商品經濟時代的財政政策 有

7、計劃商品經濟時代（19781992 年）是我國經濟轉型的第一階段，也是我國現代財政探索的重要時期，為此后積極財政政策的實施積累了很多寶貴經驗。這一時期基本延續了計劃經濟時代的財政理念，把量入為出、略有結余作為財政預算的根本原則，每年都提出實行適度從緊的財政政策，但具體實 3 施中卻基本上事與愿違。19781992 年間，除了 1978 年、1981 年和 1985年這三年存在財政盈余外，其他年份均存在赤字。赤字率（財政赤字與 GDP的比值）與 GDP 增長率的變化總體保持了同步性：經濟繁榮時，赤字率上升，而經濟低迷時，赤字率下降。因此，這一時期的財政政策沒有很好地起到逆向調節的作用，更多表現出

8、順周期即“被動消極”的宏觀治理特征。其主要原因是這一時期財政為確保我國經濟體制改革（包括企業制度改革和價格制度改革）順利推進作出了巨大的財力“犧牲”，以及這一時期實施財政包干制所帶來的“兩個比重”（財政收入占 GDP 的比重和中央財政收入占總財政收入的比重）的持續下降。(二二)社會主義市場經濟時代的財政政策社會主義市場經濟時代的財政政策 1993 年，黨的十四屆三中全會通過了中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，標志著我國開始步入社會主義市場經濟時代。這一時期，我國財政政策得到長足發展，總體呈現出“積極主動”的宏觀治理特征，尤以 1998 年和 2008 年兩次積極財政政策最為矚

9、目。2 1998 年的積極財政政策可謂改革開放以來我國財政政策史上一次里程碑式的實踐，自此我國財政政策日臻成熟完善，而積極財政政策也逐漸成為我國財政政策的代名詞。積極財政政策是一個具有鮮明中國特色的用語，內涵不同于西方宏觀經濟學中的積極的財政政策。我國的積極財政政策主要強調政策的主動作為、反周期性和相機抉擇性。具體而言，我國的積極財政政策是指政府對財政政策中相機抉擇因素的積極運用，具有三個特點：（1）屬于 2 在這一時期，我國還于 19931997 年實施了適度從緊的財政政策，于 2005 年實施了穩健財政政策。19931997 年適度從緊的財政政策主要致力于實現經濟“軟著陸”，即在遏制通貨膨

10、脹的同時確保經濟平穩增長。這次財政政策沒有完全擺脫有計劃商品經濟時代的一些特點，但在積極主動作為方面進行了很好的探索。2005 年的穩健財政政策是 1998年的積極財政政策的淡出，本質上是一次財政穩固過程（郭慶旺和賈俊雪，2006）：財政赤字率自 2004 年開始下降，2006 年降至 0.76%，2007 年出現 20 世紀 80 年代中期以來的首次財政盈余。4 相機抉擇的財政政策，可以看作一種政府更加積極有為的相機抉擇財政政策；（2）既可以是擴張性財政政策，也可以是緊縮性財政政策，主要取決于政策實施的背景和政府的宏觀調控目標；（3）是總量調節與結構調整（抑或需求管理與供給管理）有機結合的財

11、政政策。1998 年和 2008 年兩次積極財政政策均以國際金融危機爆發為背景，具有很多相似特征，集中表現在以下三個方面。第一，均以大規模公共基礎設施投資為主。相比而言，1998 年積極財政政策的基礎設施投資力度較小，且采取了漸進式做法；2008 年積極財政政策的投資力度較大，實施時間較短，且地方政府在其中發揮了更重要的作用。第二，均采取了結構性減稅政策?！坝性鲇袦p”的結構性減稅本質上為結構性增稅。20 世紀 90 年代中后期以來，我國步入了財政收入高速增長時期：財政收入占 GDP 比重由 1998 年的 11.59%快速上升到 2004 年的 16.31%，2010 年達到 20.16%；2

12、012 年，財政部依據 IMF 的口徑（財政收入包括稅收收入、非稅收入和社會保險繳款等）計算的財政收入占 GDP 比重為 30%。這導致企業稅負日益加重2000 年以來，企業有效平均稅率呈現出持續上升的態勢（賈俊雪，2014）。第三，均以地方政府債務和土地出讓收入作為重要融資手段。3在兩次積極財政政策的實施中，地方政府均發揮了重要作用。地方政府債務成為地方公共基礎設施投資的重要融資手段，土地出讓收入則是另一個重要融資手段。例如，2009 年，全國地方政府性債務余額增長率高達 61.92%；截至 2010 年底，約有 80%的縣級政府設立了投融資平臺，全國地方政府性債務余額達到 3 地方投融資平

13、臺和土地財政較好地解決了地方基礎設施投資的融資問題，帶來的諸多問題主要是不夠規范尤其是地方政府過度使用所致。事實上，土地財政被認為是我國發展奇跡的一個重要制度根源我國實行的是社會主義土地公有制，土地出讓收入自 1994 年以來作為地方固定收入全部劃歸地方所有，這激勵了地方政府利用土地資源配置權，通過土地出讓獲取收入，彌補財力缺口，通過土地開發來“經營城市”，發展經濟。5 10.7 萬億元。420012010 年間，全國土地出讓收入由 1295.9 億元大幅增加到 29398 億元，占地方本級財政收入的比重由 18.9%大幅提升到 69.2%。(三三)新時代的積極財政政策新時代的積極財政政策 黨

14、的十八大以來，我國進入中國特色社會主義新時代。積極財政政策也呈現出轉型發展的新態勢，特別是順應新發展理念和供給側結構性改革，政策著力點開始更多轉向改善供給側、激發微觀經濟主體創新活力等方面。1.大規模公共基礎設施投資政策逐步淡出 20 世紀 90 年代中后期以來，大規模公共基礎設施投資成為我國經濟快速增長的一個重要推動力。進入新時代，過度依賴大規?；A設施投資拉動經濟的做法越來越難以持續。第一，公共基礎設施投資政策的效應減弱。理論上，存在實現經濟增長率和全要素生產率增長率最大化的最優投資規模，一旦超出最優投資規模，公共基礎設施投資就會對經濟增長和全要素生產率增長產生抑制作用。在中國特色社會主義

15、新時代，我國公共基礎設施投資很可能接近或者超出最優規模，從而不利于經濟效率的改善。第二，大規模公共基礎設施投資的政策空間有限。支撐我國大規?；A設施投資的財力主要源自一般公共預算收入、土地財政和政府債務（尤其是地方政府性債務）。20 世紀 90 年代中期以來，我國稅收征管力度大幅增強，進入中國特色社會主義新時代后稅收動員能力漸趨極致。土地財政經過近 20 年的快速發展后亦漸趨極致，而地方政府性債務的快速累積使得財政可持續性問題日益突出。這些都限制了大規?；A設施投資的政策空間。4 數據來自中華人民共和國審計署發布的全國地方政府性債務審計結果（2011年第 35號）。6 第三，過度依賴大規?；A

16、設施投資拉動經濟增長的模式與新發展理念不符。在中國特色社會主義新時代，中央強調創新驅動、高質量發展的理念，過度依賴大規?；A設施投資拉動經濟的模式與新發展理念不符。正因為如此，在中國特色社會主義新時代，中央始終強調不搞“大水漫灌”。2.逐步轉向以大規模減稅降費政策為主 與供給側結構性改革和新發展理念相適應，新時代的積極財政政策更多強調通過減稅降費，減輕微觀主體負擔，增強市場活力，激發企業創新。2016 年以來，我國實施了大規模減稅降費政策，包括“營改增”改革、個人所得稅改革和小微企業普惠性稅收減免等；清理規范政府性基金，取消或停征行政事業性收費和降低社保費率等。20182023 年間，新增減稅

17、降費累計達到 9.8 萬億元。5 3.更加注重顯性債務融資，化解地方財政風險 由于稅收動員能力下降和“土地財政”漸進極致，隨著 2008 年國際金融危機的發生和“四萬億”經濟財政刺激計劃的實施，以融資平臺銀行借款為主的隱性地方政府性債務快速積累，財政可持續性問題日益突出。為了統籌發展與安全、提高防范化解重大風險的能力、守住不發生系統性風險的底線，2014 年以來，隨著國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443 號）的出臺和新預算法的實施，中央一方面允許地方政府在法定限額內通過發行債券來滿足其合理的債務融資需求（“開前門”）；另一方面要求剝離融資平臺政府融資功能（“堵后門”）。在此

18、基礎上，中央允許地方政府利用債務置換的方式，將融資平臺銀行借款等隱性債務置換成地方政府債券。20152024 年 10 月，地方政府累計發行約 16 萬億 5 20202022 年新冠疫情期間，積極財政政策總體延續了之前的做法，也呈現出一些新特點：（1）提高赤字率，明確發出積極信號；（2）加大公共投資尤其是新基建投資的力度，對沖經濟下行壓力；（3）推動落實減稅降費政策，減輕企業經營困難；（4）加大轉移支付力度，建立財政資金直達機制，減輕基層“三?！眽毫?。7 元的置換債券、特殊再融資債券和特殊新增專項債券置換存量隱性債務。62024 年 11 月，經十四屆全國人大常委會第十二次會議批準，中央又推

19、出累計 12 萬億元的化債策略。三、中國財政政策邏輯體系三、中國財政政策邏輯體系 積極財政政策已成為我國宏觀經濟治理的主要手段，有力推動了經濟的平穩快速增長，在經濟結構的優化調整中亦發揮著舉足輕重的作用。本節簡要探究我國積極財政政策的成功邏輯，包括制度邏輯和治理邏輯。(一一)制度邏輯制度邏輯 中國特色社會主義制度決定了我國財政政策具有鮮明特色，這構成了積極財政政策制定落地以及取得巨大成功的制度邏輯。中國特色社會主義制度決定了中央與地方在改革發展和宏觀治理中的地位及作用：中央統攬全局，是改革發展目標的確定者，改革發展路線和政策的設計者；地方則是改革發展路線和政策的執行者，需切實貫徹落實中央政策意

20、圖，確保政策落地生效（見圖 1）。6 2023年四季度開始發行的特殊新增專項債券除了置換地方隱性債務外，部分還用于償還政府拖欠企業賬款。8 圖 1 財政政策的制度邏輯 1.政策制定 我國財政政策是通過一套完善的體系制定的。中央經濟工作會議是研判經濟形勢，對宏觀經濟政策作出全面部署的最高級別的經濟工作會議，短期和中長期財政政策取向由其確定全局性基調。7 根據中央經濟工作會議確定的宏觀調控思路和財政政策取向，國家發展和改革委員會、財政部和國家稅務總局負責制定具體的財政政策。國家發展和改革委員會在統籌國民經濟和社會發展目標的基礎上，參與擬定財政政策，牽頭確立政府鼓勵投資的領域、行業和地區，構建財政政

21、策與發展規劃的政策協調和工作協同機制。財政部確定財政赤字規模以及國債的發行規模、利率和期限等，管理中央各項財政收支、中央年度預決算的編制執行、財政資 7 2018 年 3 月，中共中央根據深化黨和國家機構改革方案，將中央財經領導小組（1980 年設立）改為中央財經委員會，設立中央財經委員會辦公室，主要負責經濟形勢和宏觀政策的分析研究。中央財經委員會辦公室 中央經濟工作會議 財政部 國家稅務總局 財政政策 中國人民銀行 地方政府 貫徹貨幣政策 協調配合 國務院 國家發展和改革委員會 9 金的撥付，提出深化財稅體制和預算管理的改革建議。國家稅務總局負責研究稅負水平，提出運用稅收政策手段進行宏觀調控

22、的建議，商同財政部提出稅種增減、稅目稅率調整、稅收優惠等政策建議，制定貫徹落實稅收政策的詳細措施。這三個部門將擬定的財政政策報國務院批準，形成文件下發，確定財政政策。2.政策實施 中國特色社會主義制度決定了我國財政政策的實施落地需要中央與地方共同作為。改革開放以來，中央推行了分權化改革，地方政府逐步擁有了相對獨立的經濟財政利益。因此，中央制定的財政政策能否落地生效，很大程度上取決于地方政府能否切實貫徹落實中央的政策意圖地方政府行為經濟周期理論闡釋了相關制度安排蘊含的激勵約束機制及其決定的地方政府行為對宏觀經濟穩定的影響及其作用機制，強調治理經濟波動需要中央和地方政府共同作為（郭慶旺和賈俊雪，2

23、005；賈俊雪，2015）。中國特色社會主義制度蘊含的激勵約束機制較好地確保了這一點。例如，2008 年為采取積極財政政策而實施的 4 萬億元投資計劃中，中央承擔 1.18 萬億元，其余主要由地方政府承擔。地方政府通過融資制度創新（包括地方投融資平臺和土地財政），確保了 4 萬億元投資計劃的順利推進，取得了較好的調控效果。中國特色社會主義新時代實施的大規模減稅降費政策涉及的主體稅種要么是中央地方共享稅（個人和企業所得稅、增值稅），要么是地方稅（營業稅），因而對地方財政利益產生了一定影響，引發了一些逆向反應，但地方政府總體上較好地貫徹落實了中央的政策意圖，確保了減稅降費政策的落地生效。3.政策協

24、調 10 財政政策的有效性還取決于其與其他政策（如產業政策、區域政策，尤其是貨幣政策等）的協調配合。中國特色社會主義制度確保了我國財政政策與其他政策具有良好的協調配合機制特別地，財政部和中國人民銀行同屬于國務院組成部門，財政政策和貨幣政策在黨中央和國務院的統一領導下協調配合、形成合力，這是我國積極財政政策取得成功的一個重要原因。例如，19982004 年間，我國采取了穩健貨幣政策，通過降低商業銀行法定存款準備金率、調減存貸款利率、取消國有商業銀行貸款限制，為政府投融資提供了配套信貸支持，確保了積極財政政策的順利實施。在中國特色社會主義新時代，積極財政政策和穩健貨幣政策共同致力于深化供給側結構性

25、改革（通過采取積極財政政策，進行大規模減稅降費、增大對特定產業的資金扶持力度，通過采取穩健貨幣政策發展綠色信貸，推廣中小微企業普惠金融等），取得了良好成效。(二二)治理邏輯治理邏輯 1.中長期戰略規劃與短期相機抉擇政策有機結合 積極財政政策一直遵循著中長期戰略規劃與短期相機抉擇有機結合的治理邏輯：（1）我國始終堅持中長期戰略規劃，確保決策的全面性、系統性和前瞻性以及政策的連貫性和穩定性，最典型的做法就是制定國民經濟和社會發展五年規劃綱要（簡稱五年規劃）。8（2）我國經濟社會發展面臨著大量的內部和外部不確定性，中央始終能夠根據經濟形勢的變化，適時調整政策，有效應對各種沖擊，熨平短期波動，穩定經濟

26、。例如，中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要（20012005 年）提出：“近期要繼續實行積極的財政政策，帶動企業和社 8 我國從 1953 年開始制定并實施第一個“五年計劃”，從“十一五”時期開始，將“五年計劃”改為“五年規劃”。11 會投資，促進消費?！钡?，隨著 2003 年以來經濟持續向好并趨熱，中央及時調整了政策取向，積極財政政策逐步淡出，于 2005 年轉變為穩健財政政策。正因為較好地遵循了這一治理邏輯，積極財政政策總體上具有良好的前瞻性、穩定性和靈活性，取得了良好的治理成效。2.總量調節與結構調整有機結合 積極財政政策也始終堅持總量調節與結構調整（或者說需求管理與供

27、給管理）有機結合的治理邏輯。我國經濟社會發展面臨的問題既有總量問題也有結構問題，中央始終堅持統籌運用需求管理政策和供給管理政策進行宏觀治理：利用需求管理政策解決短期總量問題，穩定總需求，熨平經濟波動；利用供給管理政策解決長期結構性問題，改善供給質量和經濟效率，激發經濟發展的內生動力。例如，1998 年的積極財政政策在利用擴張性支出政策刺激總需求的同時通過結構性減稅促進產業結構優化調整。進入中國特色社會主義新時代，我國在利用大規模減稅降費政策深化供給側結構性改革的同時擴大財政赤字和國債發行規模（尤其新冠疫情期間），以拉動總需求。正因為如此，積極財政政策在實現高水平供需良性循環和動態平衡、推動經濟

28、高質量發展的過程中發揮了重要作用。四、現階段中國財政政策取向四、現階段中國財政政策取向 黨的十九屆五中全會提出堅持統籌發展與安全，明確了新時代積極財政政策的總體目標，即統籌經濟社會發展和財政安全。黨的二十屆三中全會進一步強調堅持系統觀念，處理好發展和安全的重大關系。圍繞這一總體目標，結合 2024 年以來經濟運行出現的一些新情況和問題（如稅收收入不及預期，12 土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務化解的難度加大等）以及 2024 年中央經濟工作會議對實施更加積極的財政政策的定位，現階段中國財政政策的主要取向是在增強積極財政政策有效性的同時，實現財政的可持續性。具體地，現階段中國財政政策的主要取向

29、體現在以下幾個方面：(一一)繼續推進現有減稅降費政策，保持宏觀稅負穩定繼續推進現有減稅降費政策，保持宏觀稅負穩定 減稅降費作為擴張性財政政策的主要工具，是近年來我國積極財政政策減稅降費作為擴張性財政政策的主要工具，是近年來我國積極財政政策應對宏觀經濟下行的重要政策取向應對宏觀經濟下行的重要政策取向。據統計（如圖 2 所示），2018 年至 2023年我國減稅降費規模分別超過 1.3 萬億元、2.36 萬億元、2.5 萬億元、1.1萬億元、1 萬億元和 1.57 億萬元，累計達到 9.83 萬億元。今年以來，我國繼續延續和優化實施現有減稅降費政策，截至 11 月的數據顯示，現行政策中僅支持科技創

30、新和制造業發展的主要政策減稅降費及退稅規模已達到了2.09 萬億元。圖 2 2018-2023 年各年與累計減稅降費規模 注：數據來自于各年國務院政府工作報告與國家稅務局，其中未包含增值稅留抵退稅款。13 在如此大規模減稅降費的政策支持下，我國市場經營主體的稅費負擔實現了大幅減輕，整體宏觀稅負也得到了持續下降?？v向比較來看，目前我國的整體宏觀稅負已經處于歷史中相對較低的水平。如圖 3 所示，2015 年后，我國的整體宏觀稅負水平呈現出明顯的下降趨勢，并在 2022 年達到歷史最低點。其中，我國的小口徑宏觀稅負，即稅收收入占 GDP 比重，從 2015 年的 18.1%降低 2023 年的 14

31、.4%左右；中口徑宏觀稅負，即一般公共預算收入占 GDP 比重，從 2015 年的 22.1%降低至 2023 的 17.2%；大口徑宏觀稅負（IMF 可比口徑），即一般公共預算收入、政府性基金預算收入（不含土地出讓收入部分）、國有資本經營預算收入、社會保障基金預算收入（不含財政補貼）之和占 GDP 比重，則從 2015 年的 29.2%降低至 2023 年的 25.8%。橫向比較來看，目前我國的整體宏觀稅負也明顯低于其他主要經濟體和目前我國的整體宏觀稅負也明顯低于其他主要經濟體和代表性發展中國家的相關水平代表性發展中國家的相關水平。根據 IMF 統計數據（如圖 4 所示），與發達國家相比，我

32、國目前的宏觀稅負水平（低于美國的 32.6%，更是大幅低于德國的 46.4%、法國的 52.9%；與代表性發展中國家相比，我國的宏觀稅負水平也明顯低于巴西的 42.2%與俄羅斯的 39.0%）。與此同時，為做好宏觀經濟形勢總體下行趨勢背景下的基層“三?！惫ぷ?、加強重點領域保障，我國的財政支出依然保持較高的強度，特別是在明年實施更加積極的財政政策的背在明年實施更加積極的財政政策的背景下，財政支出強度將進一步加大。因此景下，財政支出強度將進一步加大。因此，在此背景下在此背景下，現階段現階段減稅降費的減稅降費的增量空間已然較小，下一步的政策取向增量空間已然較小，下一步的政策取向是延續是延續并并優化優

33、化現有的現有的的減稅降費政的減稅降費政策，保持策，保持整體宏整體宏觀稅負穩定觀稅負穩定。14 圖 3 2010-2023 年不同口徑中國宏觀稅負變化 注：數據來自于財政部歷年財政決算報告。圖 4 2022 年各國 IMF 口徑宏觀稅負比較 注：數據來自于 IMF 官網。15(二二)落實減稅降費政策，增強政策有效性落實減稅降費政策，增強政策有效性 在現行減稅降費規模已然較大、整體宏觀稅負水平已然較低的情況下，增強現行減稅降費政策的落地實效應當是現階段積極財政政策的重要取向增強現行減稅降費政策的落地實效應當是現階段積極財政政策的重要取向。事實上，注重財政政策的提質增效是近年來中央經濟工作會議的明確

34、要求。然而，由于地方政府事權財權的錯配，地方政府財力的短缺在一定程度上制約了其對中央政策的執行能力，致使目前我國積極財政政策的落實存在一些問題。例如，國務院辦公廳督查室在第六次和第八次大督查中均發現，部分地區在減稅政策的具體執行中存在顯著不足，具體表現為減稅政策落實不到位、侵蝕減稅紅利等。我們自己的研究也表明，受地區間經濟稟賦的差異影響，發達地區與欠發達地區地方政府在財政籌資策略、減收壓力方面的不同導致了其對減稅降費政策落實力度的差異，使得減稅降費政策效果在區域間存在顯著的異質性（劉勇政等，2024）。與此同時，落實問題還可能表現在“稅費替代”等現象上，即所謂“按下葫蘆浮起瓢”。如圖 5 顯示

35、，“稅費替代”的出現變相增加了企業負擔，使得企業實際稅負不能得到實際有效的減免，侵蝕了減稅降費的政策成果。因此，要實現積極財政政策的提質增效，應通過適當提供配套專項轉移支付、健全完善地方稅體系等方式增強地方財力、推進與保障減稅降費政策在各個地區的有效落實。并且，在緊抓政策落實的同時還應配合深化財稅體制改革，通過合理劃分中央地方財權事權、適當上移支出責任等措施解決根源上的結構性問題。16 圖 5 2010-2023 年稅收與非稅收入變化 注：數據來自于財政部歷年財政決算報告。其中全口徑宏觀稅負指一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、社會保障基金預算收入（不含財政補貼）之和。

36、此外，增強減稅降費政策有效性的另一個可能方向是調整減稅降費的結構。目前，我國大部分的減稅降費政策主要集中在間接稅層面，如增值稅，而企業所得稅尚未得到普惠式的降低?，F有研究顯示，不同稅種對于經濟發展的負面影響程度存在差異，其中相比于增值稅、消費稅等間接稅，企業所得稅作為直接稅基本由企業全部承擔，更加不利于企業的投資與經濟的增長。與之相印證的是，從國際經驗角度來看，近年來發達國家的減稅政策，如美國、德國、日本、英國等，主要以降低企業所得稅稅率為主。因此，為更有效地發揮減稅降費的政策效果，在維持整體宏觀稅負穩定的前提下，現階段的積極財政政策可適當考慮調整減稅的結構，增加普惠式所得稅的減稅幅度。(三三

37、)調整財政支出方向，提高財政乘數效應調整財政支出方向，提高財政乘數效應 17 在財政支出方面，現階段積極財政政策的一個明顯取向在于調整財政支在財政支出方面，現階段積極財政政策的一個明顯取向在于調整財政支出方向，從過去倚重大規模公共基礎設施投資轉向“兩重兩新”重點支出領出方向，從過去倚重大規模公共基礎設施投資轉向“兩重兩新”重點支出領域域。正如前文所述，20 世紀 90 年代中后期以來，大規模公共基礎設施投資成為我國經濟快速增長的一個重要推動力。然而，進入新時代后，公共基礎設施投資政策的效應減弱，過度依賴大規?；A設施投資拉動經濟的做法越來越難以持續。因此，現階段我國積極財政政策的一個重點是將財

38、政支出從效率較低的傳統基建領域轉向政策效應更強的“新基建”領域以及其他的重點領域，從而實現積極財政政策的提質增效。例如，2024 年中央財政的科技支出增長達到 10%，持續推動科技創新領域發展，強化了發展新質生產力的財政支持。2024 年新增的一萬億超長期特別國債中的 7000 億元都投入了支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設的“兩重領域”，重點支持了長江沿線鐵路、干線公路、機場建設、農業轉移人口市民化公共服務體系建設、高等教育提質升級等重點領域。這些項目的特點是，公益性強、市場回報率低，民間投資意愿不強；同時因為地方效益弱、全國整體效益強，地方政府投資積極性也不高。此次特別國債有利于補

39、足這些領域的短板弱項，發揮政府投資對優化供給結構的關鍵性作用，通過財政政策提質增效牽引經濟結構轉型升級（馬光榮，2024）。此外，由于 2024 年的超長期特別國債由中央完全負擔，將資金投入到這些全國效益較強的項目，體現了在地方財政困難的背景下，中央財政對于經濟發展的支持作用，同時也提高資金使用效率。在這些“兩重”領域的投資上，相比于已經出現邊際回報遞減的傳統基建，能夠創造更大的全國性效益。按照有關學者的研究，7000 億元的“兩重”領域投資能夠帶來約 1.4 萬億的 GDP，財政乘數達到 2.1，刺激效果明顯。2024 年中央經濟工作會議也再次強調要持續支持“兩重兩新”政策的實施。18 調整

40、財政支出方向的另一個維度是注重在消費領域的逐步加力提效。調整財政支出方向的另一個維度是注重在消費領域的逐步加力提效。2023 年的政府工作報告指出，消費已經成為我國經濟增長主要拉動力。2024 年的政府工作報告強調要擴大內需，促進消費穩定增長。20242024 年年的中央經濟工作會議更是進一步指出要大力提振消費的中央經濟工作會議更是進一步指出要大力提振消費，實施提振消費專項行動，提高消費能力、意愿和層級。因此，現階段積極財政政策將更多地向消費端傾斜支出，以充分挖掘消費對經濟發展的拉動力。例如，為了應對沖擊，各地區在疫情期間多次發放消費券來提振需求，保障消費。相關研究指出，消費券能夠顯著提高受支

41、持行業的交易數量，對于低收入人群定向發放消費券能夠顯著提高消費（北京大學國家發展研究院等，2020）。由于消費券直接鼓勵了居民的消費行為，尤其是能夠發放到具有較高消費傾向的低收入人群中，因此能夠形成較大的財政乘數效應。根據北大光華相關團隊的研究，消費券的杠桿倍數達到了 3.5 倍以上，拉動消費作用明顯。9 2024 年以來，我國積極財政政策在促進消費方向上持續發力。一方面，一萬億超長期特別國債中的 3000 億被安排到新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新的“兩新”領域。這一政策能夠釋放消費潛力，同時有助于消費的節能、綠色轉型。政策推行后，乘用車零售量大幅回升，家電銷售額由降轉升，表現出的政策效

42、果明顯。按照相關測算，“兩新”支持資金能夠創造約 3.6 倍的乘數效應，刺激經濟發展。另一方面，2024 年的財政政策持續加強社會保障與民生支出，包括加強對特定群體的支持、增加高校學生的補助、助學貸款等，以及加強對養老、托育等重點民生領域的支持。這些支持政策直接提高了民眾的收入水平，進而產生對消費的促進效果。(四四)提高中央財政支出比例，提高中央財政支出比例，增加增加中央轉移支付規模中央轉移支付規模 9 北大光華研究簡報：https:/ 前文提到，2024 年發行的超長期特別國債由中央完全負擔，并主要用于“兩重兩新”重點領域。這事實上體現了現階段積極財政政策的另一重點取這事實上體現了現階段積極

43、財政政策的另一重點取向，即提高中央財政支出比例向，即提高中央財政支出比例。這與二十屆三中全會提出的“適度加強中央事權、提高中央支出比重”的精神相契合。從制度建設上看，這一取向是針對我國現行財政體制下政府間財政關系存在較為嚴重的縱向財政失衡問題（即“財權”和“事權”不相匹配）的有效改革舉措。自 1994 年分稅制改革以后，我國地方政府普遍存在承擔過多支出責任，卻沒有相應自主收入權力的局面。如圖 6 所示，目前我國地方財政支出占全國財政支出的比例為 86%(中央財政支出比例僅占 14%)；與之相比較地，OECD 國家平均的地方財政支出占全國財政支出的比例為 30.2%。地方政府承擔絕大多數支出責任

44、在一定程度上意味著中央宏觀調控政策需要地方政府的配合。地方財政壓力的加劇導致其往往又難以配合中央的部分財政政策，有時出現中央實行擴張政策，但地方實際在采取收縮策略。同時，有學者也指出，在經濟的新發展階段，各類風險和不確定性因素激增，發展的多目標性和整體性都要求中央承擔更多的政策責任，而不再是傳統的“中央決策、地方執行”模式（劉尚希等，2024）。因此，現階段提高中央現階段提高中央財政支出比例，既是完善中央與地方財政關系的重要舉措，也是積極財政政財政支出比例，既是完善中央與地方財政關系的重要舉措，也是積極財政政策提質增效的有效路徑策提質增效的有效路徑。20 圖 6 中國與 OECD 國家的地方財

45、政支出比例對比：2023 年 地方政府需要承擔過多支出責任意味著地方政府普遍依賴于中央政府的轉移支付。如圖 7 所示，2023 年，中央財政轉移支付（含稅收返還）金額達到 10.29 萬億元，是 1995 年的 42 倍，年均增長 14%，高出同期中央財政支出增幅。轉移支付規模的擴大有力地支撐了地方（特別是中西部欠發達地區）的經濟社會發展，為地方政府做好基層“三?！钡雀黜椆ぷ魈峁┝藞詫嵉馁Y金保障，成為地區間財力均等化和地區間基本公共服務均等化的“壓艙石”。在當前經濟新形勢下，實施更加積極的財政政策也意味著進一步增加中央對地方的轉移支付，以增強地方財力，兜牢基層“三?！钡拙€。21 圖 7 199

46、52023 年轉移支付及其比重(五五)拓展債務空間，加大中央杠桿拓展債務空間，加大中央杠桿 擴張性財政政策的主要手段包括“減收”、“增支”和“擴債”。毋庸置毋庸置疑，現階段我國積極財政政策的一個重要取向是拓展債務空間，提高財政赤疑，現階段我國積極財政政策的一個重要取向是拓展債務空間，提高財政赤字率字率。2024 年中央經濟工作會議提出要實施更加積極的財政政策，明確指出要提高財政赤字率，增加發行超長期特別國債。從具體政策上看，2024 年一般預算赤字和地方專項債額度分別比去年預算提高了 1800 億元和 1000 億元；加上今年發行超長期特別國債 1 萬億元，政府舉債規模比去年預算提高了 1.2

47、8 萬億元。從赤字率的角度上看，雖然狹義的赤字率仍然在 3%以內，但如果將地方專項債和特別國債都加來的話，廣義的赤字率實際上已經超過8%，明顯高于前兩年的水平（馬光榮，2024）。在此基礎上，2024 年 10 月12 日，財政部表示將發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本；11 月 8 日,十四屆全國人大常委會第二十次會議批準增加 6 萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務，今年總體上的政府舉債規模比去年預算將大幅提高。22 通過拓展債務空間來施行積極財政政策是各國的普遍做法。從目前我國政府債務水平上看，表 1 顯示，2018 年以來，不同口徑下的政府債務規模和負債率均呈現出遞增的

48、態勢。2023 年末，國債和地方顯性債務規模為 70.7 萬億元，負債率為 56.1%；加上 14.3 萬億元的隱性地方債務，財政部披露的全口徑債務規模為 85 萬億元，負債率為 67.5%；IMF 備忘項口徑下我國的政府債務規模為 106 萬億元，負債率 84.1%。與世界主要經濟體的政府債務水平相比，我國政府仍具有較大的舉債空間和赤字提升空間。如圖 8 所展示的，2023 年 G7 國家的平均政府負債率為 123.4%；G20 國家的平均政府負債率為118.2%；其中，日本 249.7%、意大利 134.6%、美國 118.7%、法國 109.9%、加拿大 107.5%、英國 100%、巴

49、西 84.7%、印度 83%、德國 62.7%。表 1 20182023 年間不同口徑下政府債務規模和負債率 財政部（小口徑）財政部（全口徑）IMF 備忘項口徑 規模 負債率 規模 負債率 規模 負債率 2018 33.4 36.4%62 67.4%44.8 48.7%2019 38.1 38.6%-59.8 60.7%2020 46.6 45.9%-71.9 71.0%2021 53.7 46.8%-82.3 71.6%2022 60.9 50.6%-92.7 76.9%2023 70.7 56.1%85 67.5%106 84.1%注：單位為萬億元。財政部小口徑為國債和顯性地方政府債務，全

50、口徑為小口徑和認定的 2023 年末的 14.3 萬億元隱性地方政府債務以及由此倒推出的 2018 年末的 28.6 萬億元。10IMF 備忘項口徑為財政部小口徑加上約三分之二的 IMF 估算的中國地方融資平臺債務11。數據來自財政部和 IMF 公布的 2019 年和 2024 年中國國別報告。10 財政部數據顯示，截至 2023 年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額比 2018 年摸底數減少了50%。11 約三分之二是根據 2013 年審計署債務審計結果估算得到。2013 年審計署審計結果顯示：截至 2013 年6 月，地方政府負有償還責任的債務為 108859.17 億元；政府或有

51、債務（政府負有擔保責任的債務+政府可能承擔一定救助責任的債務）為 70049.49 億元（25555.77+43393.72）。因此，約三分之二由 108859.17/（108859.17+70047.49）=60.85%得到。23 圖 8 2023 年主要經濟體和新興市場國家負債率 注：數據來自財政部和 IMF。我國政府債務在不同層級政府之間分布的一個顯著特征是，中央政府債我國政府債務在不同層級政府之間分布的一個顯著特征是，中央政府債務占比較低務占比較低。圖 9 顯示，2023 年世界主要經濟體的中央政府債務占比中，英國 99.4%、意大利 97.7%、巴西 95.9%、美國 91.3%、法

52、國 83.4%、日本82.4%、德國 71.6%、印度 67.5%、意大利 46.4%。同期，我國國債 30 萬億元，地方政府法定債務 40.7 萬億元，中央政府債務占比 42.4%；進一步考慮14.3 萬億元的地方隱性債務，中央政府債務占比 35.3%，明顯低于其他主要經濟體。這意味著，在當前提高中央財政支出比例與地方政府面臨較高債務在當前提高中央財政支出比例與地方政府面臨較高債務水平的情況下，現階段積極財政政策的取向還在于重點拓展中央財政的舉債水平的情況下，現階段積極財政政策的取向還在于重點拓展中央財政的舉債空間空間。在當前宏觀經濟增長不及預期，微觀主體擴表意愿不夠強烈的背景下，中央加杠桿

53、可以起到擴張信用、提振微觀主體信心、擴大有效需求的目的。同時，由于中央舉債成本低于地方，中央加杠桿還可以優化經濟體的債務結構、降低整體宏觀債務成本。24 圖 9 2023 年主要經濟體和新興市場國家中央政府債務占比 注：根據財政部和 IMF 數據計算得到。(六六)化解地方債務風險，抑制地方道德風險化解地方債務風險，抑制地方道德風險 在拓展債務空間，加大中央杠桿的同時，現階段我國積極財政政策還更加現階段我國積極財政政策還更加注重化解地方隱性債務風險，其中的重要舉措是以較低利率、較長期限的地注重化解地方隱性債務風險，其中的重要舉措是以較低利率、較長期限的地方政府債券置換具有較高舉債成本、較短期限的

54、地方存量隱性債務方政府債券置換具有較高舉債成本、較短期限的地方存量隱性債務。自 2015 年以來，中央已經實施了四輪地方政府債務置換：第一輪是為有效落實新預算法的要求，20152018 年發行約 12.2 萬億元債券置換非債券形式的存量政府債務。第二輪是 2019 年開始的建制縣隱性債務化解試點，涉及規模約 1579 億元。第三輪是 2020 年底至 2022 年 6 月，發行特殊再融資債券置換隱性債務，包括建制縣隱性債務化解試點和北上廣全域無隱性債務試點，涉及規模約 11170 億元。第四輪是為有效落實 2023 年 10 月中央提出的“一攬子”化債方案，發行約 2.6 萬億元的特殊再融資債

55、券和特殊新增專項債券置換隱性債務、償還政府拖欠企業賬款。25 今年以來，受外部環境變化和內需不足等因素的影響，地方稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，地方隱性債務化解難度加大。2024 年 110 月，一般公共預算收入同比下降 1.3%，稅收收入同比下降 4.5%，國有土地使用權出讓收入同比下降 22.9%。在這種情況下，黨中央統籌地方債務風險化解和穩定發展，綜合考慮國際國內發展環境、確保經濟財政平穩運行，以及地方政府化債實際等多種因素，推出“力度最大”的增量化債方案。具體地，2024 年 11 月 8 日，十四屆全國人大常委會第十二次會議批準：從2024 年起連續五年每年從新增地方政府專

56、項債券中安排 8000 億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務 4 萬億元；新增 6 萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務，為便于操作、盡早發揮政策效用，新增債務限額全部安排為專項債務限額，一次報批，分 3 年實施；2029 年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務 2 萬億元，仍按原合同償還。10 萬億元的直接資金加上 2 萬億元債務自然到期，五年內將累計化解 12 萬億元隱性債務。這一舉措使得地方政府在 2028 年之前需要消化的隱性債務總額從 14.3萬億大幅降至 2.3 萬億，不到原來的 1/6。由于法定債務利率顯著低于隱性債務利率，債務置換能夠大幅降低地方利息支出。財政部估計，五年內可

57、以累計節約利息支出約 6000 億元。并且，債務置換的本質是以時間換空間，拉長了償債期限。財政部數據顯示，截至 2024 年 10 月，地方政府專項債券剩余平均年限為 11.5 年。債務成本的降低和期限的拉長，將有助于大大減輕地方還本付息壓力。與此同時，就中國現實而言，地方政府債券的發行主體（省級政府）與資金使用主體（市縣級政府）不一致，意味著，債務置換在一定程度上將市縣級政府的債務壓力上移至省級政府，這也會減輕地方的化債壓力?；瘋鶋毫Φ慕档褪沟玫胤秸軌蝌v出更多資金用于促進經濟發 26 展和改善民生，更大力度支持投資和消費以及科技創新，更多投入到謀劃和推動高質量發展中去。值得注意的是，債務

58、置換也可能會加大地方政府的道德風險、強化地方政府和金融機構的救助預期。債務置換本質上是中央承認地方政府在法定范圍之外、違規舉借的債務，并將其合法化，這可能會增加地方政府的道德風險問題，強化其繞開顯性債務限額、利用融資平臺等主體舉債的動機。圖 10顯示，整體而言，20152018 年置換債券發行規模越大的省份，2023 年末融資平臺有息負債規模越大。圖 10 2015-2018 年置換債券發行規模與 2023 年融資平臺有息負債規模 注：單位為萬億元，數據來自 Wind。不包括直轄市和西藏自治區樣本。因此，在化解存量隱性債務的同時，要堅決遏制新增隱性債務，防止地在化解存量隱性債務的同時，要堅決遏

59、制新增隱性債務，防止地方政府繼續變相利用融資平臺等主體違規舉債方政府繼續變相利用融資平臺等主體違規舉債。為此要持續保持“零容忍”的高壓監管態勢，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起。這需要：（1）建立全口徑地方債務監測監管體系，健全多部門信息共享和監管協 27 同機制，全口徑監測地方政府承擔償還責任的債務情況；（2）強化地方政府預算約束，將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，持續加強預算管理，督促地方依法合規建設政府投資項目，不得實施未納入預算安排的政府支出事項和投資項目，堅決堵住地方違法違規舉債的途徑。28 參考文獻參考文獻 1 北京大學國家發展研究院課題組,林毅夫,沈艷,孫昂，2020：

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