1、明樹數據 2明樹數據 1前前言言自國務院明確采用 PPP 模式積極吸引社會資本參與基礎社會及公共服務類項目建設以來，PPP 模式成為了地方政府融資模式中的重要抓手，不同項目采用的付費方式亦有所區別，但我們注意到其中沒有經營性收入來源的項目幾乎全部采用了可用性付費+績效考核的模式。為了完善對該模式的認知，本報告對 PPP模式運營較早、模式運用合理、流程相對規范的英國、澳大利亞、加拿大及美國的可用性付費模式進行了研究，梳理了上述國家可用性付費的模式的概念、應用場景和演變歷史、在全部 PPP 項目中的占比和各行業領域分布情況、付費時點和模式、監督考核和扣費的機制，并重點研究了 12 個交通基礎設施類

2、項目采用可用性付費模式的案例，以期通過國外對可用性付費模式的應用研究總結，給我國該類項目提供參考借鑒，使我國 PPP 項目在發展過程中切實做到規范有序。在報告編寫過程中，一如既往地得到明樹數據專家委員會專家們的大力支持，王守清、張倩瑜、吳亞平、曹富國、孟春、宋金波和袁競峰等擔任本報告的主審人。此外，本報告還通過網絡征集的模式特別邀請所有對該研究報告感興趣同時又在可用性付費模式應用上有實踐經驗的專家，在該報告正式發布前共同參與研究討論。在此，對報告審核校對過程中參與研討的豐洪斌 、方榕 、朱霞 、劉飛 、湯明旺 、孫慧 、連國棟 、肖靚 、閔赟煒 、宋雅琴 、張繼峰 、周蘭萍 、鄭大衛、鐘韻 、

3、黃華珍 、蔣中松 、靳林明 、譚鵬程（按姓氏筆畫為序）等多位專家一并表示感謝，感謝上述諸位專家百忙之中參與該報告的研討并提出非常寶貴的建議。本報告旨在完整呈現可用性付費模式的國際經驗，幫助國內的決策者和實踐者對該模式有全面和清晰的理解。下一階段，明樹數據將邀請有興趣的專家和機構一起，針對可用性付費模式在國內的應用，以及該模式應用的一些關鍵點，如項目篩選決策機制、績效考核標準的制定、扣費標準設置的原則、項目風險分擔優化、融資機構的風險控制、合同終止補償等，做進一步的分析研究，為我國 PPP 項目規范有序發展貢獻力量。明樹數據 2目目錄錄前言. 1摘要. 4一、基本概念.51. 國際定義. 52.

4、 國內定義. 63. 國內外定義比較.7二、國外可用性付費發展情況.81 英國.82 加拿大. 83 美國.94 澳大利亞. 10三、國外可用性付費體系研究.121.付費機制. 12（1）英國. 12（2）加拿大.13（3）美國. 14（4）澳大利亞.142.扣費機制. 15（1）英國. 15（2）加拿大.17（3）美國. 18（4）澳大利亞.193.政府監管機制.21（1）英國. 21（2）加拿大.22（3）美國. 23（4）澳大利亞.24明樹數據 3四、案例分析. 27英國案例. 27英格蘭 Mersey Gateway 收費公路橋項目. 27倫敦外環 M25 高速公路擴建項目. 30倫敦

5、 Hounslow 公路運營維護可用性付費項目. 35加拿大案例. 40多倫多 Eglinton Crosstown 輕軌項目.40魁北克 NewChamplain 公路橋新建項目.43溫哥華 South Fraser 環路高速公路項目. 47美國案例. 50丹佛 Eagle 輕軌 PPP 項目.50俄亥俄河大橋 East End Crossing 收費橋項目. 54南俄亥俄 Veterans 高速公路項目. 57澳大利亞案例. 60墨爾本 Peninsula Link 高速公路新建項目.60墨爾本 Southern Cross 鐵路樞紐站改建項目.63悉尼輕軌新建及升級項目.67參考文獻 R

6、eference.71明樹數據 4摘摘要要自 2013 年以來，PPP 模式在我國快速推廣應用，可用性付費（Availability Payment）模式不僅在政府付費類 PPP 項目中得到廣泛應用，在具備一定經營性收入的可行性缺口補助項目中占比也逐步提升。該模式的過度應用引發了業內的重點關注，焦點主要集中在項目的付費機制、績效考核扣費機制以及績效監督管理機制。鑒于可用性付費模式在 PPP 發展較早的國家應用較為廣泛、模式相對成熟，因此本報告在詳細考察英國、加拿大、美國和澳大利亞部分案例的基礎上，重點分析可用性付費模式在上述國家交通基礎設施項目的應用。通過深入分析具體案例，總結不同國家可用性付

7、費模式適用特性、付費機制、績效考核、運維扣費機制和政府監管體制，希望籍此為國內 PPP 項目的可用性付費模式提供切實有效的參考和借鑒。明樹數據 5一一基本概念基本概念1 國際定義國際定義英國 PF2（Private Finance 2）標準合同提出，根據不同的公共產品和項目類型，可以設計出很多不同的付費機制。 根據社會資本運維付費的計算方法， 主要的付費形式有如下三種：（1） 使用量付費 （Usage-based）(2)可用性付費（Availability-based）（3）使用量和可用性混合付費。這樣的分類體現了社會資本是否承擔或者承擔多少使用量風險，也是投、融資機構判斷 PPP 項目風險的

8、重要因素。世界銀行 PPP 合同指南（PPP Reference Guide, Version 3）提出 PPP 合同特征的三大要素：（1）資產類型新建項目（Greenfield）或存量資產（Brownfield）。（2）社會資本提供的服務類型根據項目類型，社會資本可能提供的服務包括設計、建設、融資、運營和養護等。（3）社會資本的收入來源使用者付費或政府付費。使用者付費是指社會資本提供公共產品和服務給使用者，并且對使用者直接收費。在使用者付費模式下，如果由于某些原因（如：使用者為低收入人群）而需要對收費設立上限時，則應在滿足項目可用性的基礎上引入政府付費的方式進行補充支付。政府付費是指政府是社

9、會資本收入的唯一來源。政府付費可以是根據項目設施和服務符合一定的質量標準和要求（即根據可用性付費），或者是根據實際使用量付費。這三大要素的不同組合可以形成多種類型的 PPP 合同，比如新建收費公路 PPP，屬于新建項目，使用者付費，社會資本提供設計、施工、融資、運營和養護；又如新建地鐵 PPP，為新建項目，政府付費（根據可用性付費），社會資本提供設計、施工、融資、和養護（不包括運營）。另外，世界銀行 PPP 合同指南在討論 PPP 項目付費種類時，引用了以下分類：（1）使用者付費使用者直接付費給社會資本（2）政府付費政府對社會資本提供的公共產品和服務付費，包括以下 3 類基于使用量付費，比如影

10、子付費（Shadow Toll），或者基于產出的付費基于可用性付費，指根據產品或服務質量的付費里程碑（Milestone）付費：政府按照項目達到一定的里程碑（即項目節點，常見的是項目主體完工和項目竣工）提供的付費（3）獎勵和懲罰項目公司產出標準不達標造成的扣費，或者達到一定的產出標準獲得的獎勵。在 PPP 項目中，這些付費種類并非單獨存在，在具體合同中可以是一種或者多種的組合。明樹數據 6另外，世界銀行在針對交通 PPP 項目付費機制的描述中特別指出，可以根據承擔交通量和交通收入風險主體進行分類1：交通量風險是指未來在道路上實際行駛的交通量的不確定性，交通收入風險則基于交通量、費率、收費和監管

11、的綜合風險。 單純可用性付費（Pure Availability based） 社會資本既不承擔交通量風險，也不承擔交通收入風險 影子付費（Shadow toll） 社會資本承擔交通量風險，但不承擔收入風險 使用者付費（Real-tolled） 社會資本既承擔交通量風險，也承擔收入風險這個分類體現了社會資本承擔的項目風險，跟美國聯邦公路局（FHWA）PPP 付費機制2描述的三種最常見的付費機制一致：收費特許經營（Toll concession，對應世界銀行的 real-tolled），可用性付費（AvailabilityPayment）和影子付費（shadow toll）。需要說明的是，在英國

12、及世界銀行對可用性付費模式的定義中，“項目可用性”通常是指項目在運營期內任一時間點/段的可用性，而不是特指項目周期內的某個時間點（如竣工時點）的可用性。2 國內定義國內定義財政部在 2014 年印發的PPP 項目合同指南中，基于項目付費來源，將 PPP 項目付費機制分為政府付費、使用者付費及可行性缺口補助三類。政府付費（Government Payment）是指政府直接付費購買公共產品和服務。使用者付費（User Charges）是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務?？尚行匀笨谘a助（Viability Gap Funding, VGF）是指由使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回

13、報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。在政府付費機制下，根據項目類型和風險分配方案的不同，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費?！笨捎眯愿顿M（Availability Payment）指政府依據項目公司所提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求來付費?！笔褂昧扛顿M（Usage Payment）是指政府主要依據項目公司所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費?？冃Ц顿M（Performance Payment）是指政府依據項目公司所提供的公共產品或服務的質量付費，通常會與可用性付費或者使用量付費搭配使用。在實際操作

14、中，可用性付費模式不僅在政府付費類 PPP 項目中予以廣泛應用，在具備一定經營性收入的可行性缺口補助項目中占比也逐步提升。在國內 PPP 合同中，可用性付費一般指項目按照既定標準完成1https:/ppp.worldbank.org/public-private-partnership/sector/transportation/roads-tolls-bridges/road-concessions2https:/www.fhwa.dot.gov/ipd/pdfs/fact_sheets/p3_paymentmechanisms.pdf明樹數據 7建設，政府在運營期支付的項目建設及其合理利潤

15、等費用；績效付費一般指項目按照既定標準運營維護，政府在運營期支付的運營維護等費用。3 國內外定義比較國內外定義比較綜上，國內 PPP 項目分類跟世界銀行 PPP 合同指南的描述基本一致，但以下兩點值得注意：（1）付費模式。在政府付費項目下，國內 PPP 合同多將可用性付費和績效付費拆分處理，可用性付費常指支付項目建設相關費用，績效付費常指支付運營維護相關費用；而世界銀行 PPP 合同指南與之相對應的付費模式是一階段付費（Unitary Charge），包括建設成本付費和運維付費。上述兩種模式在其他國家 PPP合同中均有所應用：英國多采用世界銀行提出的一階段付費模式，而加拿大多采用將可用性和績效

16、付費分開的兩階段模式。（2）付費時點。世界銀行 PPP 合同指南里提到，政府按照工程施工進度付費，這個一般指施工期間或者竣工時點的政府付費。但財政部PPP 合同指南里強調，可用性付費的一個基本原則就是在符合我國法律強制性規定的前提下，直至項目設施已建成且全面服務可用時（通常是項目開始運營后）才開始付費。同樣，這兩種做法在其他國家 PPP 合同中也都有應用，比如，英國施工期間和竣工時點政府不付費，而加拿大很多項目在施工期間有政府付費。表 1 總結了國內和國際幾種典型的 PPP 項目分類，并列出在該類別下社會資本承擔的風險種類。表 1 PPP 項目分類及風險性質國際 PPP 項目分類社會資本承擔的

17、風險種類中國財政部 PPP項目合同指南世界銀行 PPP 合同指南美國聯邦公路局PPP 付費機制英國 PF2 標準合同使用者付費使用者付費 （包含了可行性缺口補助）收費特許經營使用量付費和收入風險政府付費政府付費-使用量付費-基于使用量付費影子付費基于使用量付費使用量付費-可用性付費-基于可用性付費可用性付費基于可用性付費不承擔使用量或者收入風險-績效付費可行性缺口補助基于使用量和可用性混合付費明樹數據 8二二國外可用性付費發展情況國外可用性付費發展情況為更好的了解各國采用可用性付費模式的 PPP 項目設定機制，本節回顧了英國、加拿大、美國和澳大利亞的可用性付費模式情況3。1 英國英國英國最初的

18、 PPP 模式稱為 PFI （Private Finance Initiative），自 1992 年開始推行。在經歷了 20 年的發展之后，英國政府總結了 PFI 的經驗與缺陷，于 2012 底將其修訂完善為 PF2（Private Finance 2）。截至 2017 年 6 月底，英國有近 800 個新建并完成融資的 PPP 項目），其中超過 90%的項目采用了可用性付費模式，只有 2%的使用量付費項目。英國收費公路和相對較少，早期應用的影子付費（Shadow Toll）模式由于存在政企雙方均難以對于使用量進行準確預估、使用量不能和服務水平直接掛鉤、政府希望控制定價和收費等問題而逐漸減少

19、，目前英國高速公路局的項目大多采用可用性付費模式。英國采用可用性付費模式的項目數量高峰在 2004 年左右；從應用領域看，絕大部分可用性付費項目集中在社會性基礎設施服務領域，比如醫療、養老、學校等，其他交通基礎設施領域占總項目數量的 5%、環保領域占 3%。圖 1 英國 PPP 項目數量和項目類型分布2 加拿大加拿大加拿大 PPP 模式一般稱為 PPP，P3 或者 AFP（alternative finance project）。其發展可以分為兩個階段：第一階段從 90 年代早期到 2000 年早期，政府部門采用 PPP 模式主要用以融資及減輕政府債務壓力，項目多采用使用量付費模式，以期降低政

20、府未來支出責任。一些采用使用量付費模式的 PPP 項目由國外公司投資建設及運營管理， 私人資本在部分項目中獲得了超額的盈利， 比如多倫多地區的 407Express Toll Road(ETR)，因此政府受到了來自公眾的很多批評。第二階段從 2000 年開始，加拿大政府總結近 10 年的發展經驗和教訓，將 PPP 模式從早期的重融資調整為重物有所值及全生命周期的項目建設運營，操作及合同管理更加趨于規范合理。同時，加拿大聯邦及3 本章數據均來源于公開網站，由明樹數據匯總。明樹數據 9下屬省均成立了 PPP 中心，用以加強 PPP 項目規范管理。這一階段，不論項目是否有經營性收入，大都采用了可用性

21、付費模式。截至 2017 年 6 月底， 加拿大有近 200 個新建并完成融資的 PPP 項目， 其中超過 80%的項目是可用性付費，使用量付費的項目只占不到 5%。另外加拿大有許多項目只包括設計施工和短期融資（Design-Build-Finance, DBF），也包含在 PPP 項目統計其他類型里。根據明樹數據匯總的公開數據，加拿大可用性付費項目大多發生在最近 10 年，從應用領域看，社會性基礎設施服務類 PPP 項目數量占 66%，包括醫院、學校、數據中心、警察局等，而交通基礎設施類 PPP 項目數量占 25%、環保類 PPP 項目數量占 6%。圖 2 加拿大 PPP 項目數量和項目類型

22、分布3 美國美國美國 PPP 模式發展始于 2000 年，應用主要集中在交通領域。美國新建的交通基礎設施大多為收費項目，多為拓寬現有的不收費高速公路，在高速公路中間或沿線修建快速路，現有的高速公路車道仍然不收費，而新修的快速路是收費的。早期 PPP 項目都是按使用量付費模式設計，主要目的是讓社會資本承擔使用量付費，以降低政府未來支出責任，同時也確保了項目合作期間不受未來財政預算的制約。但是，在實際推進中也遇到了多種問題：一是部分項目由于交通量預測過高或融資結構設計不盡合理，導致金融和債券投資機構認為該模式下的項目風險過大，從而降低了投資意愿，項目融資出現問題，進而導致項目破產，比如加州(Cal

23、ifornia)的 South Bay Expressway，弗吉尼亞州(Virginia)的 Poncahontas Parkway，德克薩斯州(Texas)的 SH 130 等； 二是政府部門希望控制定價權， 并避免因修建其它競爭性交通基礎設施而導致的社會投資人收費權益無法得到保障，繼而產生賠償的情況（使用量付費的項目合同基本都設有排他性條款）。為此，在 2000 年后期，除了少數幾個州 PPP 法要求所有的 PPP 必須是使用量付費外（比如弗吉尼亞州），一些收費項目也開始被設計成可用性付費模式。截至 2017 年 6 月底， 美國 PPP 項目中可用性付費與使用量付費項目數量各占 50%

24、。 可用性付費項目中交通基礎設施項目數量占 80%，社會性基礎設施服務類項目占 15%。如果按照總投資額度比較，交通基礎設施類項目遠超 80%。明樹數據 10圖 3 美國 PPP 項目數量和項目類型分布4 澳大利亞澳大利亞澳大利亞 PPP 模式始于 90 年代中期。與美國相似，交通基礎設施類項目多采用使用量付費模式。但在實際操作中也發生了由于交通量預測過高，投資和債券融資機構不愿承擔收入風險，導致項目破產的情況，比如悉尼的 Cross City Tunnel 和 Lane Cove Tunnel 隧道項目。同時，項目破產和投資損失還帶來了后續一系列難以解決的訴訟糾紛，如融資機構控告咨詢公司預測

25、錯誤或者造假。因此，政府和業界也在探索更好的風險分擔方式。與美國類似，近年來一些收費項目也逐步被設計成可用性付費模式。截至 2017 年 6 月底， 澳大利亞大約新建并完成融資 200 個 PPP 項目， 其中大約 70%的項目是可用性付費模式，20%是使用量付費項目。在可用性付費項目里，社會性基礎設施服務項目數量約占 70%，交通基礎設施類占 22%，其他主要是環保和通訊類項目。圖 4 澳大利亞 PPP 項目數量和項目類型分布從上述四個國家的應用情況中可以看出：（1）可用性付費模式在上述國家應用廣泛，占比均超過 50%，尤其是英國 90%的 PPP 項目都采用了可用性付費模式；明樹數據 11

26、（2）在采用可用性付費模式的 PPP 項目中，社會性基礎設施服務類項目占比最大，其次是交通基礎設施類；（3）美國可用性付費項目的數量相對其他國家較少。目前美國采用使用量付費項目和可用性付費模式的 PPP 項目各占一半。初期 PPP 項目主要集中在交通基礎設施領域，近幾年逐步應用到交通基礎設施以外的項目，比如社會性基礎設施，尤其是水務項目；（4）使用量付費項目在所有 PPP 項目中占比相對較少，特別是英國和加拿大，英國 PF2 標準合同提到社會資本是否承擔使用量付費取決于項目自身實際情況。一般情況下，只有在社會資本能預測和影響未來使用量時才會達到物有所值，否則只能損害物有所值。加拿大早期一些 P

27、PP 項目采用使用量付費，近 10年來幾乎所有項目都采用可用性付費模式。美國和澳大利亞交通領域使用量付費項目相對較多，由于一些項目破產，許多投融資機構認為使用量付費項目風險很大，不愿意承擔，因此美國和澳大利亞在逐步探索使用量付費項目的風險分擔模式，一些經營性項目也被設計成采用可用性付費模式。值得注意的是國外交通領域的使用量付費項目多數沒有最低使用量保護，如果實際使用量遠低于預測的使用量，就會導致項目公司運營難以維持，無力支付融資費用導致破產。早期一些項目沒有設置在實際使用量高于預測的使用量時政府分成機制，會導致社會資本超額盈利。近年來一些項目設置了分成機制，例如美國弗吉利亞州（Virginia

28、）的 I-95 快速路項目，有些分成機制是基于預測的使用量，有些是基于股權投資收益，不同項目分成比例也多有不同。也有項目政府和社會資本分擔部分使用量風險，比如政府分享一半超過定值的收費收入（沒有最低收入擔保），同時支付社會資本可用性付費；或者政府擔保社會資本最低收費收入，并且分享超過定值的收費收入。由此可見，使用量付費項目的風險分配需要精心設計，以免社會資本承擔過大風險損害物有所值，甚至導致項目破產。同時，將經營性項目付費機制從使用量付費調整為可用性付費也需要在合同的設計及付費機制上盡量使社會資本和政府的目標和利益達成一致。明樹數據 12三三國外可用性付費體系研究國外可用性付費體系研究本章將主

29、要針對上述四個國家的交通基礎設施領域 PPP 項目進行梳理，深入探討項目付費機制、扣費機制和政府監管機制等三方面問題，以供研究借鑒。1 付費機制付費機制可用性付費模式下的付費機制包括在建設期和運維期內的政府付費額度、付費比例、付費模式以及付費的種類等多個方面。（ （1）英國）英國在英國的 PFI/PF2 可用性付費合同中， 可用性主要是用于考核運維期間項目的絕對使用性， 如車道可用性、通行時間延誤等。PF2 標準合同不建議建設期支付任何費用，而是在項目運營后開始付費。這種做法的主要目的是將施工完成風險交給社會資本方，但也會增加社會資本融資額和融資成本，從而增加了項目的總投資。運維期的付費大多采

30、用一階段付費（Unitary Charge），包括社會資本所有的成本和收益（如建設費用、融資費用、合理回報及運維費用），而不是按照分項單獨計算并支付。大多數項目按照標準合同文本制定付費機制，但是根據實際情況的不同也會對具體付費方式有部分改動。在 Mersey Gateway 項目中，政府在建設期不付費，運維期付費采用一階段付費模式（Unitary Charge），其中一階段付費的 40%根據通貨膨脹因素進行調整。此外，Mersey Gateway 項目還包括了根據交通量的付費調整，用于應對由于實際交通量高于或者低于預測交通量而產生的成本與預測有較大偏差的情況。在 M25 擴建項目中，由于項目公

31、司在擴建的同時需要做既有項目的運維，所以政府從合同生效后第一個月即開始付費。由于分段擴建，所以在基本運維付費的基礎上加上了 step-up payment，即當每一拓寬路段施工完成并投入運營時， 運維付費會有相應的增加。 M25 付費機制的另一個創新是加入了其他幾個付費項，以鼓勵項目公司提高運維績效。比如，線路績效付費（用于獎勵項目公司實現了較好的運營績效）、；安全績效付費（用于獎勵項目公司通過運營能力提升降低了交通事故的數量）、；管理付費獎勵（用于激勵項目公司采取積極措施提高運營服務能力，保證交通暢行）是。Hounslow Highway Maintenance 項目屬于資產管理（Asset

32、 Management）項目，合同期為 25 年，但項目公司在運維的前 5 年要投入 1 億英鎊進行道路整修。從整個運維期付費額看，前 5 年可用性付費額度占整個項目付費額度的 18%左右（政府第 1 年的支付額度約占項目總支付額度的 2%-3%，第 2 到 5 年支付額度約占到項目總支付額度的 14%-15%），剩余部分在后 20 年內進行支付。在第 4 個 5 年中付費相對較高，以滿足道路大修的需要，而項目合同期的最后 5 年的支付額度相對較低。該方式有助于降低社會資本方融資風險，提高社會資本參與的積極性。然而從政府的角度來看，則會面臨中期還款壓力較大，社會資本在合同后期違約風險增加的情況

33、。明樹數據 13（ （2）加拿大）加拿大加拿大的可用性付費機制與英國略有不同，一般在建設期、完工節點都有政府付費。付費額度和方式，可以是按月支付、按季度支付，或者根據施工進程按照里程碑模式支付。比如加拿大聯邦政府的 NewChamplain Bridge Corridor 項目，建設期付費按照施工進程分 3 次支付，付費額度占項目總投資的 70%，其中第一次約 20%，第二次約 30%（新橋通車后），第三次約 20%（項目完工后）。Eglinton Crosstown 輕軌項目建設期付費是在社會資本先期投資達到一定額度后（比如施工總投資的15-25%4）再按月支付，但是每月政府付費不超過社會資

34、本當月建設投資的一定比例；在施工完成時政府會再支付一筆費用，來降低社會資本的融資負擔。部分項目建設期付費是根據不同的資金來源計算的。比如 South Fraser Perimeter Road，建設期付費根據聯邦撥款和所在省的實際撥款支付。施工期內政府付費按月支付，月付費不超過合格成本（Eligible Cost，包括實際設計和建設費用，但不包括融資的費用、臨時占道費用和部分項目公司經營費用）的 70%。建設期和施工完成時政府付費可以減少社會資本方長期融資的需求，降低融資成本，從而降低項目的總投資。即使政府付費來源是通過政府融資（通常是政府債券），融資成本一般也會低于私人融資。但是在確定付費方

35、式和付費額度時， 要確保的社會資本有一部分資金投資在項目里 （類似于我國的項目資本金） ，來激勵項目公司按時保質完成項目，避免政府部門承擔過多施工風險。同時，每月政府付費前還需要由獨立的第三方咨詢公司確認項目進度、施工質量以及社會資本方的投入。如果施工期間付費過多或者付費機制設置不當，則會導致政府承擔過多的施工風險。跟英國一階段付費模式不同，加拿大 PPP 項目合同會將付費拆分為幾個部分，比如 融資費用（Capital Payment）：用于支付項目債務融資費用和股權融資回報 運營費用（Operation & Management Payment）：用于支付日常運維費用 重建和翻修費用（Reh

36、abilitation/lifecycle Payment）：用于支付項目大修的費用，根據項目公司大修計劃確定年度投資額度分項付費有利于政府監管項目公司的各類支出，通過降低融資費用降低項目總投資，而且在項目變更時方便項目談判。除了一般的運維付費外， 有些項目根據自身特點在付費機制里會增加一些付費調整項來優化風險分擔。在 New Champlain Bridge 合同里，付費機制增加了大貨車（Heavy Truck）交通量調整，根據實際交通量與預測交通量的比較，運維付費會進行相應調整。比如，實際大貨車交通量比預測多 500 輛，運維付費增加4%。在 Eglinton Crosstown 輕軌項目

37、里，主要由政府承擔項目電費，為了激勵項目公司提高用電效率，合同里設置了 energy pain share/gain share:如果實際用電超過目標值，項目公司根據超出額度分擔一部分或者4由于本項目投資總額較大（超過 50 億加拿大元），因而該比例相對較低；在安大略省的其他項目里，如果項目投資總額較小，則該比例會相應增加。明樹數據 14全部超額費用；反之，如果實際用電量少于目標值，項目公司根據節約的電量享受部分或全部的節約費用。（ （3）美國）美國美國的可用性付費項目付費機制跟加拿大項目的付費機制相似，通常也有建設期付費，根據政府資金來源確定付費額度及時序，而且項目之間建設期付費比例差別較大

38、。比如 Veterans 高速公路項目，政府建設期付費只占 8%，分三次支付，第一次和第二次都在施工期間，第三次在施工完成節點。East End Crossing建設期付費約占項目總投資（包括融資和其他費用）的 35%，其中：施工期間付費約占項目總投資 27%，施工完成結點付費約 8%。運維期付費也采用一階段付費，并根據項目特殊要求而增加部分費用，比如 Denver Eagle LRT 在基本運維費用的基礎上，增加了特殊活動補償付費。由于該線路上有幾個大型的體育及活動場館，在有類似于重要的橄欖球比賽的活動時，項目公司就需要調動更多的車輛和提供超過正常運營的服務。為此，每年初，項目公司和政府會規

39、劃本年度特殊活動的需求。（ （4） ）澳大利亞澳大利亞澳大利亞傳統的 PPP 項目大多沒有建設期付費，建設費用分攤到整個運維期支付。近年來，一些 PPP項目采用政府補貼（Government Contribution）來支付部分施工費用。政府補貼可以采用不同形式支付，比如建設期的里程碑付費、施工完成后一次性支付，或者在運維的開始階段支付。澳大利亞國家 PPP 指引（National PPP Guidelines5）列舉的包含政府資助的項目里，政府資助占項目總投資的比例從 30%到 100%不等。與加拿大類似，澳大利亞的運維付費也會分成幾個部分，而不是一階段付費。Peninsula Link 項

40、目基本運維費分為融資費用（Capital component）、運維費用（O&M component）、路面翻修費用（PavementIntervention Component）和項目公司經營費用（Project company cost component）。Sydney Light Rail 項目每月運維付費分為可用性付費（availability fee）、保險費和大修費，還包括幾項用來激勵運維績效的付費項目，比如乘客滿意度及運維管理等。Southern Cross Railway Station 項目運維付費包括融資費用，運營費用和保險費用（Insurance Component）。

41、一般來說，運維付費都會有通貨膨脹參數的調整，來應對運維期人工、材料等費用變化。大多數項目合同都是以比較簡單的方法采用國家或者所在省/州的通貨膨脹指數，而 Peninsula Link 項目則針對不同的付費分項采用了最能與之對應的參數，比如一部分運營養護費用根據人力資源價格參數調整，另一部分根據一般通貨膨脹參數調整；路面翻修費用則基于瀝青價格指數調整。這樣的分類雖然比較復雜，但降低了項目公司實際發生費用受通貨膨脹影響的風險。5National Public Private Partnership Guidelines，Volume 2: Practitioners Guide明樹數據 15各個國

42、家可用性付費項目的付費機制各有特點，總結如下：（1）英國項目大多沒有建設期付費（Capital Contribution），而加拿大和美國項目大多有建設期付費，分別在建設期和施工完成結點支付，而澳大利亞近年來的一些項目也增加了建設期付費。（2）建設期付費大多根據政府資金來源和物有所值的角度確定，加拿大項目建設期付費比例相對較大（案例中的 New Champlain Bridge 項目達到 70%，其中建設完成付費占 20%）；美國的三個案例中建設期付費比例從 8%到 75%，分攤到建設期和施工完成結點支付。（3）建設期付費可以降低社會資本方融資的需求，從而降低項目總投資。但是，在具體實施中，都

43、有保證一定量社會投資本投資之后政府再開始付費的合同條款（類似于我國項目資本金制度），以此降低政府風險。（4）政府建設期付費可以采用多種形式，比如按月支付、按施工里程碑進度支付、施工完成節點支付等。（5）運維期付費既有采用一階段付費方式，也有將運維付費分成幾個部分的付費方式。一階段付費比較簡單，而運維付費分項可以更方便的監管項目公司的支出及合同談判。（6）運維付費機制可以靈活設置。在基本運維付費的基礎上，根據項目自身的特點，結合其他付費要素來激勵項目公司提高運維服務水平，或者調整項目公司和政府風險責任的分擔。2 扣費機制扣費機制可用性付費模式的扣費機制跟付費機制密切相關，是 PPP 項目執行過程

44、中政府有效監管項目公司運維服務水平的重要手段?？圪M機制還反映了項目公司提供運維服務所承擔的風險，所以扣費機制的設置既要能充分體現政府對項目運維的具體要求，達到對項目公司實際的監管和激勵作用，又要考慮到項目公司的扣費風險，以免損害物有所值原則?？冃е笜说闹贫ㄒw現項目的具體要求，因此不同的項目績效指標往往相差很大。公路項目的績效指標主要包括路面、結構、涵洞、照明、智能交通、事故處理等。如果項目運維包括收費服務，則跟收費相關的績效也需要詳細列明，比如收費系統軟件的更新和硬件的運維等。地鐵項目的績效指標則要包含準點率、滿意度、安全指標、車輛維護等。（ （1）英國）英國英國的 PF2 合同指出，如果項

45、目公司服務不能滿足可用性標準或產出績效指標，則政府將有權從付費中扣除部分金額，扣除額應與不達標績效指標的嚴重性和違約的嚴重程度對應?？捎眯缘亩x必須是客觀、合理、可實現的，需要包含實現公共服務功能的核心要素；不只包括建設條件，還包括其它為實現公共服務和基礎設施完整功能所需的服務條件?？捎眯詶l件的設定根據不同的項目類型有所變化。在道路項目中，可用性扣減一般根據車道關閉的時間長度、具體時間點和時間段來計算。輕軌項目中，養護站場和車站的可用性會包括不同的房間、電梯、設施等，合同必須指定項目中哪些領域是最重要的（即核心設施），并明樹數據 16根據設施的重要性決定扣費額度（例如，控制中心非常重要，辦公區

46、、廚房等則是輕度重要的設施，因此，當控制中心不可用時，會扣除較多的運維付費）。PF2 合同要求政府按照產出標準制定績效指標，另外績效指標須反映政府對運維的實際要求水平。如果績效指標要求過高，項目公司或很難達到，或需要花費很高的代價，則不利于實現物有所值。制定合適的績效指標時最好用已經測試過的績效指標做參照，一個全新的績效指標很可能會導致太高或者太低的績效扣費?？捎眯愿顿M項目扣費模式一般是可用性扣減（Availability Deduction）加績效不達標扣費（PerformanceAdjustment），因而在設計扣費機制時，政府應該明確區分可用性指標和績效指標，避免產生重合。此外，英國 P

47、F2 合同還建議扣費機制應包含運營期內靈活調整的設計，在每年的審查中政府和項目公司雙方經過一致協商，可以就扣費機制進行合同范圍內的調整，例如修正不同內容可用性的權重、根據實際情況修正扣費標準以及替代性服務等。在交通設施可用性付費的項目里，“可用性”一般用車道是否開放來定義，扣費單價則根據時段、路段和關閉的車道數確定。交通高峰時段關閉車道扣費要比非高峰時段高，重要的路段車道關閉扣費比非重要路段高，關閉的車道數越多扣費越多。在有些項目里，可用性也可以根據項目的實際情況來靈活的定義。比如 Mersey Gateway，作為一個政府承擔交通量風險的收費項目，為了使政府和項目公司的利益一致，可用性的定義

48、是建立在通行時間的基礎上。因為這個參數能夠最大程度反映項目公司各方面績效給用戶正常使用道路而帶來的影響，比如道路關閉，車道關閉，收費，道路標識，車輛的速度恢復等，另外，這一參數也激勵項目公司將用戶體驗放在第一位，并使項目公司的解決方案更加靈活。類似的，在 M25 擴建項目中，可用性是根據交通延誤定義，因為交通延誤更能反映車道關閉對交通流帶來的最終后果，交通延誤的計算為正常情況下交通時間和車道關閉情況下的交通時間的差值?？冃Р贿_標扣費根據項目的績效指標來計算，而績效指標的制定要符合項目的具體情況。部分績效指標會在合同內給予相應的整改時間，如果在規定的時間內完成整改則不會被扣費。在 Hounslo

49、w HighwayMaintenance 項目的條款中規定，某一路段有超過 20%的邊緣破損時，項目公司應在 56 天內予以糾正，如果是核心路段，則糾正期為 28 天。但也有部分績效指標沒有整改時間，一旦發生不合格情況就會被扣費。在 M25 擴建項目中，績效指標主要體現為路況考核，包括道路的平滑度、車轍和摩擦系數等。路況績效考核扣費根據扣費單價、路段長度、路段數、績效不達標的時間長度等參數計算?？圪M步驟可以直接扣費，也可以采取更復雜的二階段扣費模式，即如果績效不達標，或在整改時間內不能改正，先記錄不合格點數（Failure Points），再按照點數計算扣費額度。PF2 合同還建議，對于績效不

50、達標且持續不能整改的情況，應該在扣費機制中設置條款加重懲罰；另外，政府方要嚴格執行合同規定的扣費，不能隨意免除?？圪M的上限一般是當月或者季度的一階段付費總額。公開資料顯示，在 Hounslow Highway Maintenance 項目中，項目公司 2014 至 2015 年度可用性扣費金額為 50 萬英鎊，2013 至 2014 年績效未達標的扣費金額為 120 萬英鎊。明樹數據 17（ （2） ）加拿大加拿大加拿大可用性付費項目的扣費機制與英國類似，也分為可用性扣減和績效不達標扣費。但在具體指標定義和扣費系統設置上有所區別。New Champlain Bridge 項目原先是作為收費橋梁

51、進行設計的， 因此可用性指標包括車道和收費系統兩個方面。車道可用性扣減的標準是根據車道關閉的時段、方向及路段確定，而收費系統的可用性扣減只是根據時段來確定?？冃Э圪M根據績效指標確定，大多績效不達標都有相應的整改時間，如果在整改時間內仍不能達標，就會有扣費?？圪M標準根據績效指標的重要性分級設定。另外，如果績效指標持續不達標，后續扣費會加重。每月可用性扣減的上限是當月所有政府付費，而不達標扣費的上限是當月所有政府付費除去當月項目債的費用，旨在保護項目債的支付。New Champlain Bridge 項目不可用和績效不達標扣費都是根據事件發生直接計算扣費的方式，但為了定義合同里其他的政府介入權利，

52、不可用事件和不達標事件同時也產生不合格點數（Failure Point）并被記錄。South Fraser Perimeter Road 的可用性扣減機制與上一個項目類似，而績效不達標扣費則是根據不達標事件（Non-Compliance Event，NCE）點數的累積來計算。項目合同里列有詳盡的不達標事件及其對應的點數，每一個 NCE 對應 1 到 5 個點。運營養護標準分為核心績效（Key Performance Measures，KPM）和一般績效，核心績效不達標要扣 5 個點，一般績效評價不達標扣 1 個點。合同對一部分績效指標會給適當的整改時間。在一天內，如果少于 15 點則沒有不達標

53、扣費，這可以給項目公司一定的運維調整自由度，防止因為考核過于嚴格而導致而項目公司放棄服務。軌道項目對可用性的定義跟公路有所不同。Eglinton Crosstown LRT 輕軌項目的可用性扣減項目包括車公里不達標、車站不可用和房間不可用。車公里不達標是根據實際的車公里數和目標值的比值，少于 99%時開始扣費；車站不可用是根據車站實際開通的時間跟目標值相比，少于 98.5%時開始扣費；而房間不可用是指養護站場和車站內的所有房間，按房間的大小、用途和重要性來確定扣費標準。跟 New ChamplainBridge 一樣，Eglinton Crosstown LRT 的績效扣費按照不達標事件直接計

54、算。為了定義其他合同條款，這些事件也會累積點數，不同的事件所扣的點數不同。每月的扣費上限為當月的最高運維付費。不管是可用性扣減、績效不達標扣費還是點數累積，都需要詳細計算扣費事件發生的概率，以及整改時間的合理性。合同通常規定可用性扣減的條件不包括客觀條件導致的車道及收費系統不可用（如日常養護和大修導致的車道關閉，系統升級，自然災害等）?？冃Р贿_標的整改時間要考慮該項指標對項目運營和公眾影響的重要性，整改需求情況以及材料和人力資源的供應。對于嚴重影響公眾安全的指標會給予很短的整改時間， 且要求項目公司在整改期間采取臨時的措施降低影響； 而對于可以提前準備的績效指標 （如定期的路面、結構檢測，按時

55、提交報告等）不給予整改時間。在 Eglinton Crosstown LRT 項目合同中，績效不達標分為質量不達標（Quality Failure，一般指文檔提交和質量管理）和服務不達標（Service Failure，一般指跟服務有關的指標）兩類，質量不達標沒有整改時間，而服務不達標一般會有整改時間。明樹數據 18績效指標和整改時間的制定要根據政府對項目運維的實際要求，過高的要求會無謂的提高項目運維的費用，增加項目公司風險，不利于物有所值。比如事故處理，一般情況下要求半個或一個小時內到達現場采取緊急措施，在此情況下，項目公司只需要安排運維人員隨時準備就位；而如果 PPP 合同將要求提高到15

56、 分鐘，項目公司則可能必須安排人員一直在巡邏。（ （3） ）美國美國美國可用性付費項目的扣費機制跟加拿大很相似，扣費也是由可用性扣減和績效不達標扣費組成，并根據項目情況調整扣費機制。案例里的 Southern Ohio Veterans Highway (Portsmouth Bypass)公路項目，可用性扣減也是按照車道的不可用來定義， 在績效不達標扣費中， 有些績效指標不僅包括整改時間 （Cure Period） ，還有額外的寬容時間（Grace Period）?？圪M模式采用二階段扣費，即績效不達標產生點數，扣費根據點數計算。East End Crossing 是收費橋梁項目，政府負責收費

57、并承擔收費風險，可用性扣減還是按照車道的不可用來定義。項目分成 3 段，每段扣費計算標準不同，按照關閉的車道數、關閉的車道是否有路肩，以及車道關閉的時段定義扣費標準。不達標點數系統（Noncompliance Points System）包括具體的運營和維護的指標（O&M）和項目管理（Project Management）的指標，比如按時遞交季度運營報告、文件管理、項目保險、按時養護檢測等?？冃е笜朔譃?3 級，每一級對應不同的整改時間和點數。如果在整改時間內，不達標指標沒有得到糾正，項目公司會被扣相應點數；如果該不達標指標持續得不到糾正，每經過一個整改時間段，點數就會重復扣減?？圪M模式采用二

58、階段模式，扣費的上限是當月或季度所有的運維付費。丹佛 Eagle 輕軌項目扣費機制也包括可用性扣減和績效不達標扣費。但是可用性的定義比公路要復雜的多。其可用性參數的計算是由車輛可用性、準點率和車站可用性組成，比例分別是車輛可用性占 3/6，準點率占 2/6，車站可用性占 1/6。當可用性比例低于 97.7%時，開始實施扣費，扣費的比例按照可用性參數曲線來確定。在可用性小于 93%時，扣費比例加重，因此曲線降速很快；而當可用性低于 87%時，曲線降速趨于平緩，此舉為阻止項目公司運維在可用性減少到 93%之后繼續惡化，而當可用性低到 87%時，可用性扣費機制可能已經起不到監管的作用，政府需要利用其

59、他合同條款來控制項目公司的運維表現。值得注意的是， 扣費金額是在所有運維付費的基礎上按比例確定， 最大扣費額度是 20% （當可用性比例小于 70%時）?？冃Р贿_標扣費機制跟其他兩個美國項目一樣，也是先產生點數，再計算扣費。不同的是，扣費金額不是簡單的點數乘以一個扣費單價，而是按照點數和扣費曲線來計算扣費的百分比，這樣扣費金額就跟運維付費直接相關?？冃Р贿_標扣費最高比例為 5%，而且只有在每月點數超過 50 點才有扣費。每月的可用性扣減和績效不達標扣費總和的上限是所有運維付費的 25%。明樹數據 19圖 5Denver Eagle LRT 項目可用性扣減曲線圖 6Eagle LRT 項目績效不

60、達標扣費曲線（ （4） ）澳大利亞澳大利亞澳大利亞可用性付費項目的扣費機制也是根據可用性扣減和績效不達標扣費來計算。同樣的，公路和軌道項目在可用性和績效指標的定義上有所區別。Peninsula Link 是一條新建的無收費公路，其可用性依據車道是否可用定義?？圪M標準包括時間參數和車道參數。時間參數由不同的路段、方向和重要性決定；而車道參數則依據車道關閉路段的總車道數，關閉的車道不同（比如內車道、中間車道）而不同?？冃Р贿_標扣費按照績效指標對應的點數和扣費單價計算。部分績效指標也有反映時間和整改時間，以及扣款升級條款，以針對項目公司持續的績效不達標的情況。另外，合同中還規定了項目公司和政府方每年

61、要根據項目運營情況協商用于計算可用性扣減的時間參數表，政府有權調整個別時間參數，但是調整的時間參數的總數不能超出規定的范圍?？冃Э己吮砀裰械膮翟陔p方共同協商和一致同意的情況下，也可以做適當的調整。這些條款增加了項目合同的自由度，但任何更改必須在合同允許的范圍內，不應該增加或降低項目公司原來的責任和風險。明樹數據 20悉尼輕軌項目的扣費機制包括可用性扣減、準點率扣費、服務質量扣費和收費管理扣費?？捎眯钥蹨p根據項目公司沒履行的服務，而準點率根據服務頻率和總車程時間。服務質量和收費管理都是根據績效考核指標來確定。墨爾本 Southern Cross 鐵路樞紐站改建項目的扣費機制只有績效不達標扣費，

62、按照績效考核的不合格點數分成 4 個區間，區間越高扣費比例越高，這個比例應用于本季度所有的運維付費，圖中顯示，第一區間（不合格點數 1-250）最高扣費比例為 2.5%；第二區間（不合格點數 250-500）最高扣費比例為 10%；第三區間（不合格點數 500-700）扣費比例增加到 40%；第四區間（不合格點數大于 700）不設扣費上限，最高扣費為本季度所有的運維付費。圖 7Southern Cross Railway Station 扣費比例曲線可用性付費項目的扣費機制在不同國家、不同項目的定義有很多相似之處，但在具體的設計上也不盡相同：（1）扣費機制大多包括可用性扣減和績效不達標扣費兩大

63、類，有些項目還包括準點率及車公里數等其他扣費指標.（2）不可用性的定義在不同項目差別很大，在公路橋梁項目里一般指車道不可用（車道關閉），在收費路橋項目里，還可以包括收費系統不可用。地鐵項目里不可用常包括車輛、準點率、車站和養護站場等；可用性也可以靈活地根據項目實際要求定義，比如通行時間及擁堵指數等。（3）不同項目可用性扣減標準（金額）的設置差別較大，但是設置的原則大多一致，根據不可用事件的重要性和影響予以確定，重要和影響大的扣費標準較高。（4）可用性扣減大多根據不可用性事件發生和扣費標準直接扣費，而不再通過計算點數扣費，相對于績效不達標扣費，可用性扣減大多沒有整改時間或者寬容時間。明樹數據 2

64、1（5） 績效不達標扣費一般按照項目合同績效指標執行， 不同項目績效指標內容和達標標準有較大不同。部分績效指標有整改時間，而有些沒有。如果績效指標有整改時間，只要在規定時間內改正并達標，就不再進行扣費或扣點。整改時間的設定一般也是視績效指標的重要性和影響程度確定。（6）部分合同績效不達標扣費采用直接扣費，而有些項目合同采用先計算點數，再匯總達到一定數值時統一扣費，這兩類扣費都跟運維付費無直接關聯。有些績效扣費是根據付費的比例扣費。（7）扣費上限多設置為當月或者季度的所有政府付費（包括融資費用付費，運維付費和其他付費等），也有項目合同不設扣費上限，或者設置上限為運維付費的一個比例?？捎眯钥蹨p和績

65、效不達標扣費上限可以相同，也可以分別設置。3 政府監管機制政府監管機制項目合同的扣費機制和績效考核需要有政府的監管，而政府的監管需要根據充足準確的運維數據，所以合同里要規定采集什么樣的數據、怎么采集、采集頻率以及數據怎么提交給政府。有了數據作為考核依據，政府還要確定監管方式，是實時監督，還是依賴于項目公司自我監督及政府抽查。另外，如果項目公司的服務績效不達標，政府可以采取哪些措施敦促項目公司改善服務，如果項目公司的運維一直不達標，政府擁有何種處罰權力和措施。（ （1） ）英國英國英國的 PF2 標準合同對上述績效監管的問題基于原則建議。首先，PPP 項目合同應當包括具體的監管方法，通常情況下絕

66、大部分監管工作由項目公司承擔，政府負責審查。監管措施可以分為三個層次： 通過對項目公司質量管理系統的監管，通常包括如何衡量可用性和考核績效指標 通過定時或者不定時的審查項目公司的質量管理系統和抽查績效指標 通過項目的使用者匯報項目運維情況項目公司必須收集和提交準確的數據，政府有權隨時驗證數據。PF2 合同提出在確定數據的收集和提交條款時要認真考慮需要哪些數據，誰需要數據，以及什么時候需要數據等。另外，有些項目合同會考慮到項目開始運營的前幾個月是磨合期，績效考核標準可以適當降低；雖然使用者滿意度調查有主觀因素的影響，但是在有些合同里也作為項目績效考核的一部分，只是調查方法和內容在合同里要有詳細的

67、規定。政府的監管會增加項目公司的工作量，所以應該保持在比較正常的水平。PF2 合同同時建議對因政府監管產生的費用，項目公司和政府應當各自承擔自己的費用，除非項目公司運維績效不達標到一定程度，按照合同規定政府必須加強監管，由此產生的額外的監管費用應當由項目公司承擔。如果政府常規監管而產生的費用也由項目公司承擔，可能會鼓勵政府增加不必要的監管。另外，政府對運維的監管安排也要跟服務內容的重要性相匹配，比如對公眾安全產生影響的要增加監管。PF2 合同提出的這些基本原則在英國的幾個案例里都有體現。M25 擴建項目合同規定了政府方的監管項目的權利，項目公司須提交并定期更新一個績效管理計劃，每月提交運維和績

68、效管理報告，并在季末和明樹數據 22年末提交運維和績效總結報告。這些運維報告是監管數據的一個重要來源。在具體的績效考核上，比如為計算車道可用性，所有的車道關閉必須要在 Road Space Booking System 里注冊，并詳細記錄車道關閉的時間、原因等，這樣政府方和項目公司可以根據系統里的信息計算交通延誤引起的扣費。該項目于 2009 年 9月開始運營維護， 截至 2010 年 10 月 31 日， 根據車道不可用性和道路狀況指標共扣除了 120 萬英鎊的運維付費。除了日常的績效監管和考核，M25 合同還規定了在項目公司出現不同程度的違約行為時政府可采取的措施。如果政府方發現項目公司任

69、何時候有違約行為，會給項目公司發送違約通知，并給予適當的整改時間或者要求提交糾正計劃。如果項目公司沒有能夠在規定時間內糾正違約或者提交令政府方滿意的糾正計劃，項目公司則會被罰一個績效點數。如果項目公司運維持續得不到改善，并繼續違約，政府會給予警告通知（Warning Notice），當累積到一定的績效點數，政府會加強監管（Increased Monitoring）；如果項目公司仍不能糾正違約，政府方會采取適當的介入措施；如果項目公司在政府給予的最后警告通知后還是不能改正，政府有權終止合同。（ （2） ）加拿大加拿大加拿大可用性付費項目合同中政府監管措施跟 PF2 合同提到的原則基本一致。 在

70、New Champlain Bridge項目里，政府方對運維期的項目管理和績效考核主要依靠于質量管理系統（Quality Management System）。項目公司必須建立符合 ISO 標準并獲得認證的質量管理系統，包括詳細的質量管理計劃和手冊。另外根據項目合同，政府方和項目公司共同聘用第三方公司（Independent Engineer）對項目進行獨立審查和評估，包括對質量管理系統進行審計。作為項目質量管理系統的一部分，運維質量管理計劃需要描述項目公司如何保證項目符合詳細的績效規定，如何監管績效評估和匯報績效審核結果。政府方會不定時的審查質量管理系統執行情況，并實地檢查。在控制項目公司運

71、維持續不達標方面，項目合同根據績效考核的結果和不合格點數的累積，規定了三級遞增的處理措施：增加監管、政府介入和終止合同，每一級對應了不同的不合格點數。當不合格點數達到一定限值，政府方會增加監管力度，項目公司須支付政府方因增加監管力度帶來的額外費用。如果項目公司運維持續惡化，并累計到一定的不合格點數，政府方會指示項目公司采取相應措施來改善項目運維，比如撤換運維的分包商。如果運維績效一直得不到改善，并且累積的點數達到一定的限值，政府方有權終止項目合同。South Fraser Perimeter Road 項目合同要求項目公司建立一個績效匯報系統（Performance ReportingSyst

72、em）來記錄各項績效考核。政府可以隨時登錄，監管各項績效指標，并根據匯報系統的數據來確定不達標發生情況以及計算不合格點數。為了激勵項目公司有改善運維和自我監管的主動性，合同規定如果政府方首先發現一個不達標事件，并且認為項目公司應該發現此不達標事件，政府可能會額外扣一個點。項目公司每個月必須提交月報，詳細記錄所有的績效考核結果、不達標事件和不可用性事件，以及不達標累積點數和累積的違約點數（Default Point）。如果違約點數在任何 12 個月內達到 10 點，政府會增加監管；達到 60 點，政府有權終止合同。明樹數據 23Eglinton Crosstown 輕軌項目合同在政府監管方面要求

73、項目公司必須要建立一個養護管理系統來跟蹤和記錄所有的養護項目、資產的狀態評估以及檢測。政府方可以隨時登錄養護管理系統，并且有權隨時對項目進行檢測和審計。在隨時更新養護管理系統的基礎上，項目公司還必須每天提交項目缺陷報告，每月提交月活動報告，月穩定性和養護性報告，以及每季度提交季度考核報告。如果項目公司運維表現不好，扣減的不達標點數會一直累積，項目合同根據累積的點數制定了四級政府監管權利。首先是警告，在此情況下項目公司不被要求有特別的行動。如果累積的點數繼續升高，到一定的限值，政府方會對某些運維方面提高監管力度。如果項目公司運維仍然沒有改善且累積點數繼續增加到相應的限值，政府方會暫停項目公司的一

74、部分運維范圍，并介入運維管理。如果運維還是沒有改善，累積到一定的點數，政府方可能會強制要求更換運維公司，甚至終止合同。（ （3）美國）美國美國的 PPP 項目合同條款在政府績效考核和運維監管方面的規定與加拿大和英國類似。Southern OhioVeterans Highway 項目合同要求項目公司建立一個養護管理系統，跟蹤記錄每項資產的詳細養護管理要求。養護管理系統要跟政府方的各個管理系統配套，比如信息系統、結構管理系統和路面管理系統。項目養護管理系統要求實時記錄所有資產、缺陷、日常養護、檢測和大修。項目公司如果發現任何運維指標不達標，須及時記錄并通知政府方， 政府方根據運維指標對應的整改時

75、間以及寬容時間來決定是否扣減不達標點數。如果是政府方首先發現任何不達標情況，并通知項目公司，則沒有整改時間和寬容時間。政府方會隨時登錄系統并檢查養護管理情況，有權必要時做實地檢查，并對項目公司的項目管理和各項養護記錄進行審計。俄亥俄 East End Crossing 項目在運維績效考核數據收集上有比較詳細的規定： 項目公司須每年隨機選擇績效考核路段做詳細的檢測，隨機選擇樣本必須包括至少 5%的考核路段，每個選中的考核路段需要檢測合同規定的各項狀況，檢測的每一項都要有詳細的檢測記錄，由政府方和項目公司共同參與檢測。另外，合同要求項目公司建立一個績效指標管理系統，來記錄每一項績效指標的考核情況。

76、政府方可以隨時登錄這個管理系統檢查，項目公司必須及時記錄每一項不達標的情況以及整改的時間，政府方根據管理系統來決定要不要給予不達標點數（noncompliance point），政府方也會實地抽查不達標指標的整改情況。類似的，Denver Eagle LRT 項目合同也要求項目公司建立一個信息管理系統，所有的運維事項及運維指標達標情況都必須要記錄在信息管理系統里。項目公司必須每天報告項目運營情況，另外每月、每季度和每年也有提交項目匯總報告的要求。信息管理系統必須記錄每項績效指標以及發現不達標后最后糾正的時間，政府方有權不定期的對績效指標進行審核，可以對照項目公司的記錄或者進行實地檢查。然而在制

77、約項目持續運維違約上，美國三個案例的項目合同并沒有像加拿大合同一樣采用多層遞進的監管控制措施。Southern Ohio Veterans Highway 項目在不達標點數、不達標事件或者可用性付費達到一定的限值時，就會引發項目公司違約（Developer Default），如果違約在規定時間內沒有糾正，政府有權終止合同。而 Denver Eagle LRT 項目是根據可用性比例和運維指標的扣費來確定項目公司違約情況。而 East End明樹數據 24Crossing 在不達標點數達到限值時，首先要求項目公司提交整改計劃（Remedial Plan），如果項目公司沒有在規定時間內提交整改計劃，

78、或者沒按照整改計劃實施，就會形成違約。（ （4） ）澳大利亞澳大利亞澳大利亞的案例顯示了其政府績效監管措施也類似于其他國家。在 Sydney Light Rail（悉尼輕軌項）目中，項目公司須向政府方每月、每季度和每年提交相應的運維報告，內容包括詳細描述對應時段的運維情況。另外，項目公司須建立一個資產管理計劃和資產管理信息系統，資產管理計劃包括未來兩年內資產養護的要求和程序。資產管理信息系統需要涵蓋所有的資產，記錄項目資產的現狀以及所剩壽命，能根據要求自動生成任何時段的項目運維報告，以方便政府方和項目公司檢查資產狀況和績效考核。政府方有權隨時登錄資產管理信息系統。Peninsula Link

79、合同要求項目公司必須使用政府方許可的自動化評估系統，以記錄和衡量所有可用性扣減和績效不合格事項，實現政府方在線評估。同樣的，項目公司在運營期內須每月提交月度績效報告，描述道路暢通情況和 KPI 履行情況，提供具體的績效數據；每月遞交一次交通運營管理報告，提供在道路上發生的一切事項信息。同時每一季度提交季度績效報告。Southern Cross Railway Station 項目對政府監管措施的規定也很相似，項目公司須建立績效管理系統來監管項目公司的運維，另外項目公司要每季度提交季度詳細運維報告，總結運維情況、詳細描述所有的績效不達標情況等。政府部門除了隨時通過績效管理系統監管項目的運維，還可

80、以通過以下方式監督和評估項目公司的運維：通過使用者調查反映項目運維情況要求項目公司提供審計的項目管理系統、季度運維報告和運維數據定期的評估和檢查；如果審計結果顯示項目公司或者運維記錄有任何的不實，項目公司被認為重大違約（Major Default）不定期的評估和檢查從其他用戶處獲取信息澳大利亞的三個案例的合同在控制項目公司運維服務持續不達標上規定的措施跟美國類似。比如Sydney Light Rail 項目中，當可用性和準點率低于規定的數值，或者績效考核低于一定的水平，就會構成項目公司違約。項目公司如果不能在規定時間內糾正違約，項目合同就會終止。在 Peninsula Link 項目里，如果項

81、目公司在一年內或者連續兩年可用性扣減和績效不達標扣費超過一定數額，政府就有權終止合同。Southern Cross Railway Station 項目規定如果項目公司有一定數量的運維指標不達標，就形成項目公司違約或重大違約，項目公司必須要按要求提交整改計劃，政府方也會視情況介入運維，甚至終止合同。明樹數據 25不同國家采用可用性付費模式在政府對項目公司運維的監管措施上多有相似的規定，同時針對項目公司運維違約也有詳細的條款：（1）項目合同大多規定項目公司須要建立運維管理系統來詳細記錄所有的運維事項，在不同時點提交不同時段的運維報告（月、季度、年），運維管理系統的信息或者運維報告將作為項目考核付

82、費的依據。（2）項目合同大多要求項目公司建立符合標準的質量控體系，并要定期和不定期對質量控制體系進行審計。（3） 政府方可以自行或委托第三方公司隨時登錄運維管理系統監管運維情況， 或隨時實地檢查和抽查。（4）對績效扣費或者扣點，可以是項目公司自行計算政府審核，也可以政府根據運維數據計算，項目公司有申辯的權利。（5）項目合同大多設置了針對運維數據不實的處罰條款，包括加重扣費、扣點或者項目公司違約等相關規定。（6）針對項目公司持續運維不達標，項目合同一般都賦予政府方增加監管直至終止合同的權利，有些合同設定不同等級的政府監管或介入措施，有些直接形成項目公司違約，規定項目公司提交改正計劃并實施。英國、

83、加拿大、美國、澳大利亞各國的可用性付費 PPP 項目基本信息、付費機制、扣費機制和監管機制情況總結見表 2。明樹數據 26表 2 各國可用性付費 PPP 項目情況總結明樹數據 27四四案例分析案例分析本段將主要對英國、 加拿大、 澳大利亞及美國等四個國家的 12 項交通基礎設施 PPP 項目進行深入分析，重點研究可用性付費模式下的付費機制、扣費機制及政府監管機制6。英國案例英國案例英格蘭英格蘭 Mersey Gateway 收費公路橋項目收費公路橋項目1 項目簡介項目簡介Mersey Gateway Bridge(MGB) 項 目 位 于 英 格 蘭Halton郡，是一條新建的橫跨 Merse

84、y 河的收費公路橋，連接南北兩岸 Widnes 和 Runcorn 小鎮（如右圖），以緩解鄰近SilverJubilee Bridge (SJB) 的擁堵情況。新建公路雙向兩車道，跨河橋為雙向三車道。橋長 2km，三橋墩支撐，主線設計時速為100kph。項目范圍同時包括部分連接道路以及現有的SJB收費公路橋的修護和改造。 項目總投資預計17.5億英鎊，合同于2014 年 3 月簽署，預計 2017 年 10 月建成投入使用。項目業主 Halton Borough 郡議會（政府方）擁有橋的所有權， 負責建立通行費收款賬戶， 并承擔項目需求 （通行量）風險。為建設管理 Mersey Gateway

85、 項目，Halton 郡議會成立了一個有限責任公司 Mersey Gateway Crossing Board(theBoard)來作為項目實施機構。由社會資本組建的項目公司 Merseylink7只負責項目的建設和運維，項目合同期 30 年，其中建設期 3.5年，運營期 26.5 年。另有收費管理公司 Sanef 負責項目的收費管理，與政府簽訂收費管理合同（DemandManagement Participation Agreement），合同期為 7 年，到期之后可以續簽。同時，項目公司和收費管理公司之間簽訂了接口協議（Interface Agreement）以協調雙方的運營工作。上圖顯示

86、了項目中各方之間的合同關系。6案例資料源自公開資料，明樹數據整理。由于資料發布機構來自多個國家，數據單位不統一，因此項目數據僅供理解本項目使用，明樹不對項目數據的準確性和通用性做出承諾。7Merseylink ，由 Macquarie Capital Group Limited, Bilfinger Project Investments Europe Limited, Vialia Sociedad Gestora deConcesiones de Infraestructuras S.L. and FCC Construccin S.A.組成明樹數據 28需要指出的是，雖然新建的 Mers

87、ey Gateway 是收費橋，但與建設方（項目公司）的 DBFO 合同是按可用性付費模式簽署的，在該模式框架下，項目公司只承擔可用性風險，而不承擔通行量風險；收費管理公司負責為 MGB 和 SJB 兩座橋的收費運營提供設施和服務， 制定定價策略和收費方案 （如前期市場營銷方案，未來交通流量預測，實時數據監測等）供政府方決策。收費管理公司也不直接承擔通行量風險，但要保證政府方收到 100%的應收通行費，因此將承擔付費制度的履行和用戶不付費的風險。政府方負責制定收費標準，并承擔通行量風險。因為政府方同時負責 MGB 和 SLB 兩座橋的管理，這樣可以從交通網絡的層面進行全面考核和優化。2 付費機

88、制付費機制項目總投資（包括施工和運維）共計 18.6 億英鎊（截止到 2044 年）8，施工期間政府不付費，項目融資安排包括銀行貸款 USD $567 million，債券$427 million，以及項目公司股權投資。在運維期間，項目公司的收入來源于政府在運維期間每月支付的一階段付費（Unitary Charge），其中40%根據通貨膨脹調整，也會根據考核指標調整付費金額和比例。政府方資金的來源主要是道路通行費和英國政府的資助。另外，付費機制中還包括根據交通量調整的付費。這是一個相對小的調整參數，用于應對由于實際交通量高于或者低于預測交通量而產生的服務和交易成本與預測出現較大偏差的情況。為了

89、避免投標方通過不實際的高交通量的假設來提高報價以實現物有所值評估，政府方規定，物有所值的實現應該根據實際觀察的汽車通過量來估算，即投標者應在一個雙方認可的交通量區間的基礎上確定投標價。所以如果實際交通量超過了原政府假設的交通量區間，超出部分的付費應因此調整。3 扣費機制扣費機制政府方設置收費標準，承擔交通量（即收益）風險；項目公司負責 MGB 和 SJB 兩座收費橋梁的運維；Sanef 公司負責收費管理。在項目付費及扣費機制的制定中都考慮了上述特性，以指導運維服務。不僅實現交通順利通行，同時也激勵項目公司與收費管理公司之間的積極配合，以實現高效運維。8公開的信息沒有分開施工和運維的費用明樹數據

90、 29運維扣費設置了可用性扣減（Availability Deduction），績效考核（Performance Adjustment）以及車道關閉（Lane Closure）三個指標來衡量扣費。合同規定：單項不達標的扣費上限是當月一階段付費的 30%，而所有扣費的上限是當月的一階段付費總額。 可用性扣減（以通行時間作為可用性衡量的參數） 通行時間可以反映項目公司各方面績效對用戶正常通行產生的影響。在通行時間計算上，整個項目道路被分成許多短的路段，按路段記錄通行時間。路段通行時間會按統計學方法分析，然后與已預定的服務標準對比，以確定道路不能滿足通行需求及服務不達標的時間，以此為標準確定扣減金額

91、，并從月度一階段付費里面扣除。 績效考核 績效指標用來考核項目公司的服務水平和服務效率，以及資產的維護狀況?？冃е笜说闹贫êw了項目運營的各個方面，根據每月績效指標的評價情況來調整一階段付費金額。在本項目中，收費系統的運維狀態在績效指標里占重要位置。 車道關閉 除通行時間，扣費機制還包含車道關閉扣費，根據關閉的車道數和路段來確定扣費標準。 另外，合同在施工期間增加了一個 Widens9改道費用（Diversion Charging），用來激勵項目公司在施工過程中盡量避免讓車流繞道 Widnes。4 政府監管政府監管公開的項目資料對政府監管介紹很少，項目合同根據 PF2 合同指南，可以預計 PF

92、2 合同指南里關于政府對績效監管的措施會有所體現。收費管理合同包括了 KPI 評價系統，在合同履行差到一定程度是政府有權終止合同Reference: Mersey Gateway Project Full Business case。9MGB 在 RiverMersey 北面連接的一個鎮明樹數據 30倫敦外環倫敦外環 M25 高速公路擴建項目高速公路擴建項目1 項目簡介項目簡介M25 高速公路（M25 motorway），或稱倫敦外環高速公路（London Orbital motorway），是一條環繞英國首都圈大倫敦的環狀高速道路。為雙向六車道環狀高速公路，于 1970 年代動工， 1986

93、 年全線貫通。M25 高速公路是全英國最繁忙的高速道路，交通堵塞情形也相對嚴重。根據 2003 年時的統計，倫敦希思羅機場南側路段（13 號14 號交流道間）在交通繁忙日的每日通過車流可達 196,000 輛次，2007 年時M25 公路西半環平常每日平均通過車流則為 147,000 輛次，相當于英國全國高速道路車流總量的 15%。M25 總長約 125 英里，嚴格而言，M25 公路并非完整銜接的環線，其在東側跨越泰晤士河的路段即由橋梁和隧道構成的“達特福德跨河道路”（Dartford Crossing）被劃分為一般道路（A282 公路），該路段與 M25 公路形成的環線，為歐洲第二長的環城高

94、速道路。從 1990 年代起，高速公路局（HighwaysAgency）陸續實施了多個道路拓寬項目，在 2005 年倫敦獲得 2012 年奧運會舉辦權后，啟動了英國最大的公路 DBFO 項目。政府將環線分為 5 段， M25 擴建施工包括將其中兩個路段（Section 1 和 4，大約 40 英里）拓寬成單向四車道、1.25 公里長的兩車道隧道翻修（Hatfield Tunnel）45 公里路段拓寬及智能公路升級改造以及 Dartford 交叉口收費廣場的拆除。 項目合同還包括了路段2和5未來拓寬的計劃、投資和運維付費的增加。M25 擴建 PPP 項目于 2008 年確定中標聯合體，2009

95、年 5 月融資成功并簽署合同。聯合體由 Skanska, Balfour Betty,Egis 和 Atkins 組成，并成立了項目公司Connect Plus。Skanska 和 Balfour Betty 負責項目的設計和施工， Balfour Betty,Atkins, 和 Egis 負責項目的運營維護，建設期為 3 年，運營期為 30 年。項目于 2012 年順利開通，運維范圍包括整個 M25、Dartford Crossing 和 125 英里的連接路。明樹數據 312 付費機制付費機制該項目合同現值（2007 年現值，3.5%折現率）成本為 34 億英鎊，其中設計施工大約為 9 億

96、英鎊，運營維護 16 億，剩余為稅金和政府的其他費用，項目采用可用性付費模式。由于項目公司在擴建的同時需要負責道路運營，所以付費從合同生效后第一個月開始。每月的實際付費等于所有的付費減去各項扣費。合同的付費機制包括基本付費（800 萬英鎊/月），根據建設進度，分以下三個方面增加費用：竣工驗收合格付費（Completion Certificate Step Up Amount） 針對項目的 7 個路段，每個路段拿到竣工驗收合格證（CC），該路段的政府付費就增加相應的額度。使用許可付費 （Permit to Use Step Up Amount） 針對項目的 7 個路段， 每個路段拿到使用許可證

97、（PTU） ，該路段的政府付費就增加相應的額度。交通管理階段付費（Traffic Management Phase Change Amount） 針對項目未來要拓寬的 2 個路段，合同設定了施工期間交通管理階段，類似于施工進度關鍵節點，如果按時完成，該路段的政府付費就增加相應的額度。下圖顯示了使用許可付費（PTU Step Up Amount）的機制：由于項目是在現有高速公路基礎上的拓寬，所以要求在施工時盡量減少對車流的影響。M25 交通流量大，因此這對項目公司施工組織和交通管理的要求很高。合同付費機制的設置也充分考慮和反映了項目的特征和分段施工的要求。3 扣費和獎勵機制扣費和獎勵機制合同設置

98、了類似于其他可用性付費項目的可用性和績效考核扣費機制，但是所選擇參數不同，同時還增加了鼓勵運營效率和快速事故處理的付費項目。明樹數據 32車道可用性扣費跟其他可用性付費項目不同，M25 項目的車道可用性扣費不是按照關閉車道的數量和時段來確定，而是根據交通延誤的車輛總數來定義。因為交通延誤更能反映車道關閉給交通流帶來的最終后果。交通延誤扣費的計算方式為正常情況下交通時間和車道關閉下的交通時間的差值時段延誤的車輛總數，再乘以扣費單價。每月車道可用性扣費為不同時段路段的交通延誤扣費的總和。道路狀況扣費道路狀況扣費類似于針對路面的績效考核。 包括三個方面： 路況(Carriage Condition)

99、， 高等級違約 （HighPriority Defect）和技術違約 (Technology Defect)。路況：績效指標包括道路的平滑度、車轍和摩擦系數等。路況扣費根據扣費單價、路段長度、路段數、不達標的時間長度等參數計算。高等級違約： 如果重要路段的路況不符合績效標準， 或者未在災害補救時間段 （Hazard Mitigation Period）內通過及時維修恢復服務，尤其是在存在對公眾安全有危害的缺陷時，則會觸發高等級違約扣費（HighPriority Defect Condition Adjustment）。其計算公式為每小時扣費（1000/小時）乘以重要路段路況不符合標準的小時數，

100、再根據不符合績效標準或未及時進行災害補救的路段數累加計算扣費總額。技術違約：對道路狀況的績效評估依賴于道路運維過程中的實時監控。若監控設備未得到良好維護而導致不可用，即使此項并不是該 DBFO 項目的工程內容，也要作為非 DBFO 內容計入月度技術違約扣費（Technology Defect Condition Adjustment）。其計算方式為交通監控設備失效每日扣費（5000 鎊/天）乘以超過改正期限的天數，再根據失效交通監控設備數量進行累加計算扣費總額。線路績效付費該項付費根據道路的可靠性(Reliability)和延誤(Delay)情況計算，用于獎勵項目公司較好的運營績效。根據路線運

101、營狀況，該項付費額度上限為每年 250 萬鎊。安全績效付費該項付費是用于獎勵項目保持了較低的交通事故數，其上限為 100 萬鎊/ 年。突發事件管理項目合同設計了針對突發狀況的付費調整機制（Exceptional Circumstances Adjustment ECA），調整付費額度根據突發狀況下延誤車輛的總數，預估經濟成本 ECV(Estimated Economic Cost)和預估經濟系數ECF( Estimated Economic Factor)進行計算。此外合同還考慮了應對重大事故的付費調整。積極管理獎勵明樹數據 33除了扣費機制以外， 該合同也設立了激勵機制即積極管理獎勵 （Pr

102、oactive Management Review Bonus forContract Yearn，PMRBn），以促進社會資本的參與。PMRBn 通過為不同的積極管理效果進行評分來計算，每年的獎勵額度為 2575 萬英鎊。10下表總結了各項扣費和獎勵付費項目的要求和獎懲措施：扣費/獎勵項目要求績效達標或不達標后果車道可用性及時對道路進行維護保養、避免延誤。如果由于車道關閉、縮窄、臨時限速導致交通量下降，將對項目公司進行扣費。本項為最重要的績效評估要素。不罰款的情形：1、在擴寬通道時，事先獲得批準封閉部分路段；2、基于緊急維護施工需要，對夜間核心路段進行封閉；3、突發事件和意外事故。道路狀況保

103、持道路安全、可用的條件。若未達到將進行扣費。線路績效縮短交通時間、提高交通線路效率。根據實際績效進行獎勵或扣費。安全績效降低嚴重受傷或死亡事故數。根據實際績效進行獎勵或扣費。突發事件管理：特殊情況重大事故保持道路運行、避免擁堵。若由于未留出可用通道而造成使用者不便， 則會產生扣費；根據是否在 2 小時目標時間內重新開放道路進行獎勵或罰款。積極管理獎勵連續性改善。若積極地與高速交通局配合實現項目目標，將對項目公司進行獎勵。4 政府監管政府監管（1）績效考核合同規定了政府方監管項目的權利和方法。項目公司須提交一個績效管理計劃并定期更新。項目公司還須提交月度運維和績效管理報告，并在每月的績效管理會議

104、上向政府匯報運維表現；除了月度運維和績效管理報告，項目公司還要求提交季度和年度報告，來總結運維和績效情況。在具體的績效考核上，比如為計算車道可用性，所有關閉的車道，必須要在道路空間登記系統（RoadSpace Booking System）里注冊，并記錄詳細的車道關閉的時間、原因等，這樣政府方和項目公司根據系統10M25, DBFO contracthttp:/webarchive.nationalarchives.gov.uk/20120810163759/http:/www.highways.gov.uk/aboutus/documents/M25_DBFO_schedules.pdf明樹

105、數據 34里的信息可以計算交通延誤引起的扣費。項目公司必須對交通流和通行時間進行監測，政府方根據監測信息計算線路績效付費和交通延誤。 對道路狀況的監管， 政府主要是通過合同規定的措施如定期調查 （Survey） 、檢測（Inspection）、實驗（Test）等。項目公司于 2009 年 9 月開始運營和維護 M25。截至 2010 年 10 月 31 日，政府方向項目公司共支付了1.13 億英鎊，其中根據車道可用性和道路狀況指標扣除了 120 萬英鎊的運維付費，并基于其在突發事件管理方面的良好表現授予項目公司 260 萬英鎊的獎金。（2）政府介入除了日常的績效監管和考核，項目合同還規定了針對

106、項目公司不同等級的運維不達標政府可采取的相應的措施。如果政府方認為項目公司任何時候有違約行為，政府方會通知項目公司該違約，并給予項目公司適當的整改時間，或者要求項目公司提交糾正計劃。如果項目公司沒有在規定時間內糾正違約，或者提交令政府方滿意的糾正計劃，項目公司會被罰一個績效點數。 如果項目公司在任何時候有嚴重違約，政府方會給一個警告通知（Warning Notice）。 如果項目公司在一年內被扣減了 300 個績效點數，或者收到警告通知，政府方可能會要求項目公司在5 個工作日內提交中期（Interim）項目報告。 如果項目公司在一年內被扣減了 500 個績效點數，或者收到警告通知，政府方可能會

107、加強監管（Increased Monitoring）。 如果政府方批準了項目公司違約糾正計劃，但項目公司沒有執行違約糾正計劃里規定的行動，政府方會采取適當的介入措施。 如果項目公司的某個違約行為，在政府方給予警告通知的情況下，還是一直得不到糾正，政府方會給予最后的警告通知，如果項目公司仍不能改正，合同會終止。Reference: M25, DBFO contracthttp:/webarchive.nationalarchives.gov.uk/20120810163759/http:/www.highways.gov.uk/aboutus/documents/M25_DBFO_schedul

108、es.pdf明樹數據 35倫敦倫敦 Hounslow 公路運營維護可用性付費項目公路運營維護可用性付費項目1 項目簡介項目簡介Hounslow 公路運營維護可用性付費項目由 London Borough of Hounslow 政府發起，項目內容包括 Hounslow 公路的運營和維護，包括259英里道路和458英里的人行道的更新， 街道清潔， 以及冬季維護和公路綠化等。合同簽訂于 2012 年，總期限為 25 年，于2013 年開始執行。項目總成本約為 6 億英鎊12。 前 5 年 為 核 心 投 資 時 期 （ Coreinvestment Period, CIP），由社會資本方提供 1

109、億英鎊的投資用于道路整修。 社會資本按照產出標準提供運營維護服務，并承擔與該項目相關的設施損壞，債務、成本波動等風險。英國交通部和財政部承諾為該 PFI 項目提供 2.67 億的信用額度支持，并按可用性付費方式對該項目進行付費。項目公司由 Vinci 和 3i Infrastructure 組成，各占 50%的股份，運營公司由 Ringway 和 Hounslow Highway 組成，是項目公司的運營分包商。13、14下圖為項目的組織結構。12Statement of Accounts 2012-13 - London Borough of Hounslow13Manual for Stre

110、ets 2-Wider Application of the Principals，the Chartered Institution of Highway and Transportation14LBH authority明樹數據 362 付費付費/扣費機制扣費機制Hounslow 項目該項目的付費方式為一階段付費（Unitary Charge），是英國 PFI 可用性付費的主要方式。作為一個公路運營維護項目，其核心的產出標準根據高速公路資產管理計劃（Highways Asset ManagementPlan，HAMP）制定，并且一階段付費的付費機制也與此關聯。這些標準包括：（1）道路安全性

111、（Network Safety）（2）道路服務可用性（Network Serviceability）道路可用性（Availability）、運營維護可靠性（Maintaining Reliability）道路狀況是否得到提升（Enhancing Condition）（3）道路可持續性（Network Sustainability）長期成本最小化（mminimizing cost over time）和環境效益最大化（maximizing environmental contribution）等。根據上述三個主要標準，以及用戶服務達標和產出情況對項目對績效做了近一步的分級規定。評分有5 個等級，

112、 由低到高分別為： 0 （不合格， 也是項目開始之前的道路狀況） 、 1 （min， 最低水平） 、 2 （acceptable，可接受）、3（good，高于 HAMP 水平）、4（max，維護效果達到新建標準）。其中等級 2 為判斷項目是否達到付費標準的分界線，并據此進行項目一階段付費額度的計算。若路段沒有達到水平 2，則認為該路段存在績效缺口，并由不同路段加權平均值計算出對應全路網績效缺口（Network Performance Gap，NPG） ，該 NPG 值為 PFI 項目可用性付費和扣費的核心依據。除此之外，可用性付費也會考慮全路段環境的情況（Whole Street Enviro

113、nment）。付費機制和管理框架如圖 2 所示。由于該項目并非新建項目，而是關注道路翻修和運營維護，所以在 CIP 期間該項目的目標為逐漸減少NPG 值（step-downs），如表 1 所示。在之后的 20 年則保持 NPG 在一個相對穩定的水平。NPG 值由人行道路況系數、道路剎車系數、路面系數等因素決定。(Source: Highways Maintenance Private Finance Initiative Project Outline Business CaseOutline, 2009)明樹數據 37HounslowHighway PFI 項目付費和管理框架(Source:

114、 Highways Maintenance Private Finance Initiative Project Outline Business CaseOutline, 2009)明樹數據 38政府使用財政定量評估工具 （Treasury Quantitative Assessment Tool， TQAT） 對項目的一階段付費的 NPV進行了估計。但是 25 年合同期所有的一階段付費額度計算方式并非一致。在項目前 5 年的 CIP 時期，一階段付費基于每年 NPG 情況進行調整，額度會有所變化。CIP 期結束后，從第 6 年開始，項目的一階段付費金額會根據項目的生命周期成本等進行核算。該

115、項目績效指標進一步分為道路結構、道路照明、交通指示、行道樹、應急措施、道路信息管理系統、客戶服務中心等模塊，超過 300 個具體的指標，例如項目公司在路段超過 20%的邊緣出現破損時，在 56 天內予以糾正（核心時段為 28 天），并且對于該指標狀況和可用性的觀察需保持一年時間。截至 2015 年 3 月 31 日，LBH(London Borough of Hounslow)從交通部（DfT）獲得了 1230 萬英鎊，并另外劃撥了 780 萬英鎊的預算用于支付該項目。在符合政府交通預算的前提下，可用性付費的額度約為2400-2500 萬英鎊/年15。 付費除了根據項目的可用性以及績效產出的達

116、標情況進行核算， 也會考慮通貨膨脹因素，并對未達標的指標進行扣費。合同從 2013 年開始執行，當時估計的支付情況如下表（不考慮通貨膨脹和可用性/履行扣費）：(Source: Statement of Accounts 2014, London Borough of Hounslow)基于表中的數據，在前 5 年 CIP 期間的可用性付費的額度占到整個項目付費額度的 18%左右。其中政府第 1 年的支付額度約占項目總支付額度的 2%，第 2 到 5 年支付額度約占到項目總支付額度的 16%。剩余80%左右的支付額度在 CIP 結束之后的 20 年內進行支付。該方式有助于吸引社會資本參與，并減少

117、項目公司承擔的收款風險。然而從政府的角度來看，則面臨著中期還款壓力較大，項目公司在合約后期違約風險增加的情況。1615Delivering a Step Change in the Whole Street Environment-Hounslows Highways Maintenance PFI Project1616Statement of Accounts 2014, London Borough of Hounslow明樹數據 393 政府監管政府監管為了實現對社會資本運營績效的有效監管， 政府設立了每天、 每周、 每月和每年四個監管時間頻率 （如下表）監管維度和頻率績效管理措施日檢

118、對于合同中規定的每日需達標的項目進行績效監管，例如道路清潔等周檢根據合同要求和績效產出標準，對項目公司的匯報和更新結果進行審核月檢對于績效指標是否達標進行審核，作為可用性付費的依據年檢對當年績效服務和運營管理進行審核在詳細的績效產出規定和系統有效的監管措施的共同作用下，在項目前五年的關鍵投資期（CIP）到期時，社會資本按時完成了道路和人行道的更新工程；該道路的資產價格上漲了 7100 萬英鎊至 7.78 億英鎊。明樹數據 40加拿大加拿大案例案例多倫多多倫多 Eglinton Crosstown 輕軌項目輕軌項目1 項目簡介項目簡介Eglinton Crosstown 輕軌項目位于加拿大安大略

119、?。∣ntario）多倫多市（Toronto），是一條東西向的輕軌線，長約 19 公里，其中 10 公里在地下。全線有 25 個車站和?？奎c，輕軌線連接數條公交路線、三個地鐵站和幾條鐵路線。項目設計施工包括軌道、車站系統、養護站場、運營控制中心等，項目運維只包括輕軌、車站、站場等的養護，由 Metrolinx 負責運營，運營養護期為 30 年。項目地下沿線的兩個隧道不包括在項目里，而是分開投標，并提前施工，這樣不會影響輕軌線的施工和安裝進程。輕軌車輛也不包括在項目里，而是由政府部門（Metrolinx）聯合其他輕軌項目統一購置。http:/www.thecrosstown.ca/the-pro

120、ject項目工程總投資為 53 億加拿大元，是安大略省迄今最大的單一基建項目。項目從 2013 年 1 月開始資格預審，2013 年 12 月啟動招投標，2015 年 2 月標書提交，2015 年 6 月宣布中標聯合體，聯合體由 ACSInfrastructure Canada，SNC-Lavalin，Aecon，和 Ellis Don 組成，2015 年 7 月底完成融資。項目預計 2021 年開通，合同到 2051 年結束。2 項目付費體系項目付費體系根據項目建設時段，政府付費分為建設付費和運維付費。建設付費包括月付費和項目完成付費，政府月付費要在社會資本投入一定17的私人投資之后才開始，

121、 月付費不超過當月建設投資的一定比例。 除政府付費部分之外的當月建設費用以及其它私人投資需要社會資本融資。建設完成后，政府再支付一筆工程款以降低長期融資的需求。17項目付費機制的一些具體數值在公開的項目合同中刪除明樹數據 41運維付費（由于本項目社會資本不承擔運營責任，所以運維付費實際是設備的養護費用），輕軌項目養護內容包括軌道、 站場、 系統、 車輛等， 運維費用涵蓋了比較固定的日常養護費用 （Routine Maintenance）和不固定的設備更換及大修費用（lifecycle cost），還有些費用跟軌道車公里數相關，比如清潔、軌道磨損等。此外，長期融資的費用和股權投資回報包括在運維費

122、用里，分攤到整個養護期間付清。運維付費主要包括的項目有： 年度融資費用：用來支付融資的費用和資本回報，沒有通貨膨脹調整 年度維護費用：用來支付日常養護費用，有通貨膨脹調整 道路容量費用（Volume Payment）： 跟車公里數掛鉤的付費，社會資本競標時提交單價，有通貨膨脹調整 設備更換及大修費用（Lifecycle Payment）：養護大修費用，部分有通貨膨脹調整 能源費用（Energy Cost Painshare / Gainshare）： 電費使用調整，輕軌項目電費是由政府支付，該費用調整設置是用來鼓勵社會資本在養護時節約用電，如果實際用電超過目標值，根據超出的數量，項目公司支付一

123、部分或者全部；反之，如果實際用電少于目標值，根據節約的電量，項目公司享受部分或全部節約的電費。3 扣費扣費機制機制跟其他可用性付費項目類似，運維付費包括可用性扣減和績效考核。其中可用性扣減包括以下幾項： 車公里不達標扣費：當實際的車公里數少于目標值的 99%時開始扣費，扣費根據實際的車公里數和目標值的比值計算 車站設施不達標扣費（比如地鐵站電梯、扶梯）：當車站實際開通的時間少于目標值的 98.5%時開始扣費，扣費也是根據實際開通的時間跟目標值的比值計算 房間不達標扣費：這項扣費適用于養護站場內約 200 個大小不一的房間，扣費額度根據房間大小分類 績效指標不達標分為質量不達標 （Quality

124、 failure） 和服務不達標 （Service failure） 兩類， 都分成 3 檔 （major,medium，minor），每一檔扣費額度不同，如果績效指標有整改期限且項目公司在規定時間內沒有糾正，會再次發生扣費。質量不達標一般沒有整改期限，因為引發質量不達標的事項一般都可以提前準備，比如在規定的時間提交質量管理計劃，所以一旦發生就會形成扣費；服務不達標一般會有整改期限，如果在整改期限內達標，就不會扣費。每月的扣費上限為當月運維付費。4 政府政府監管監管（1）績效考核在運維期間，項目公司需要在每個合同年開始前的 60 天之前提交養護計劃，以及年度養護和大修的具體時間表。養護計劃要包

125、括所有資產的詳細養護方案以及相關的員工、管理、材料等來實施這個方案。養明樹數據 42護計劃和時間表都要得到政府的批準后才能實施。項目公司必須要建立一個養護管理系統來跟蹤和記錄所有的養護項目、資產的狀態評估以及檢測。政府方可以隨時登錄養護管理系統，并且有權隨時對項目進行檢測和審計。 在隨時更新養護管理系統的基礎上， 項目公司還必須每天提交項目違約報告 （Daily Defects andDeficiencies Report），每月提交月活動報告（Monthly Activity Report），月穩定性和養護性報告（MonthlyReliability and Maintainability

126、Report），以及每季度提交季度考核報告。（2）政府介入當設施不可用事件，或設施和服務的績效不達標情況發生時，都會產生扣減點數（Failure Point）。針對不同的不可用性和不達標事件，所扣的點數不同。如果項目公司運維持續不達標，且累積到一定的點數，根據項目合同規定會觸發不同等級的政府監管措施。首先是警告，在此情況下項目公司不需要有特別的行動。如果累積的點數繼續升高到一定的限值，政府方會對某些運維方面提高監管力度；如果在 3 個月內運維轉好，并沒有再次收到相關的警告，政府方會撤除監管。如果項目公司運維沒有改善且累積點數繼續增加，到相應的限值，政府方會暫停項目公司一部分運維范圍，并介入運維

127、。如果運維情況仍然沒有得到改善，并累積到一定的點數，政府方可能會強制要求更換運維公司，甚至終止合同。Reference:http:/infrastructureontario.ca/Eglinton-Crosstown-LRT/明樹數據 43魁北克魁北克 NewChamplain 公路橋新建項目公路橋新建項目1 項目簡介項目簡介Champlain 大橋位于加拿大魁北克?。≦uebec）蒙特利爾市（Montreal），是加拿大到美國最繁忙的貿易通道之一，現有的大橋已經到了使用壽命期限，經常需要維修。加拿大政府決定在現橋址附近再建一座斜拉橋，等到新橋通車后，再將舊橋拆除。Champlain 大橋由

128、加拿大聯邦政府管轄，所以加拿大交通部（Transport Canada）作為政府機構來負責對新項目 PPP 招標。項目總長 8.4 公里，包括一個 3.4 公里的斜拉橋、一個 0.5 公里的連續梁橋，以及中間和兩邊的連接公路。由于現在的 Champlain 大橋一直處于維修狀態，聯邦政府要求新橋必須要在 2018 年底通車，其他的附屬設施于 2019 年底完成，運營養護期為 30 年。新 Champlain 大橋最初設定為收費橋梁，政府承擔收益風險，社會資本負責收費以及維護收費系統。http:/www.infrastructure.gc.ca/nbsl-npsl/project-projet-

129、eng.html由于新橋的開通時間要求緊迫，整個招投標過程非常緊湊，資格預審從 2014 年 3 月開始到 6 月結束。2014 年 7 月 3 個聯合體被邀請投標，技術標于 2015 年 2 月提交，價格標于 2015 年 4 月提交，中標聯合體于兩個星期之后選定。 2015 年 6 月完成了融資和合同簽署， 施工隨即開始。 預計新 Champlain 大橋將于 2018年底通車，整個項目施工 2019 底完成。2 項目付費體系項目付費體系整個項目政府最初的預算在 3050 億加拿大元，中標聯合體的工程總投資約 25 億加拿大元。其中政府施工付費總共 17 億加拿大元，約占施工總投資的 70

130、%，其中里程碑和全項目施工完成付費占約 20%，新橋通車付費約 30%；其余由社會資本融資。融資包括發行項目債約$700million，施工期間由銀行貸款墊資，融資完成時股權和債的比例是 7:93。明樹數據 44施工期間政府付費包括： 里程碑18付費（Milestone payment）：項目公司完成合同規定的施工量后，政府支付 5 億 新 Champlain 大橋通車后，政府支付 7 億 全部施工完成后，政府支付 5 億 運維期為 30 年，運維付費包括以下幾個部分： 融資費用（Capital Payment），用來支付融資的費用及投資回報（沒有通貨膨脹調整） 運營和養護費用（OM Paym

131、ent），包括通貨膨脹調整 養護大修費用（Rehabilitation Payment），包括通貨膨脹調整 收費系統運營費用（Tolling Operation Payment），包括通貨膨脹調整 收費系統更新費用（Tolling Rehabilitation Payment），包括通貨膨脹調整3 扣費機制扣費機制扣費項目包括可用性扣減(Non-availability deduction) 和績效扣減（Non-performance deduction）?？捎眯钥蹨p包括車道以及收費系統（tolling system）不可用19所產生的費用扣減，車道可用性扣減的標準按照發生的時間和關閉的車道數

132、量定義，收費系統的可用性扣減按時段定義。下圖為可用性扣減的示例：18里程碑（Milestone）一般指建設期內的重要節點，如竣工時點等。19不包括合同規定中例外的情況，比如由于事故和自然災害引起的車道不可用，政府批準的系統更新引起的收費系統不可用等。明樹數據 45績效考核系統里共包含了 64 項指標，涉及了道路橋梁和收費系統運營養護的各個方面，如事故處理、冬季維護、路面、交通標志牌、收費系統養護、收費客服、智能交通系統維護等，以及項目管理事項（如網站、媒體交流等）?？冃Э己讼到y里具體的運營養護標準根據 OMR Specifications 的要求，明確了每項績效指標在不達標時允許的整改期限，以

133、及扣費標準，包括首次扣款和持續扣款。每月可用性扣減的上限是當月所有政府付費，而績效扣減的上限是當月所有政府付費除去當月項目債的費用（senior debt service fee），旨在保護項目債的支付。在可用性扣減和績效扣減和事件發生時，除了上述的扣費，還有點數的累積，根據事件種類的不同扣減不同的點數，比如單向 1 車道不可用每小時扣減一個點，單向 3 車道不可用每小時扣 5 個點。如果當月存在可用性扣減，在累加所有不可用性計算的點數基礎上再加 30 點，這個 30 點的增加相當于政府對項目公司的額外懲罰， 這個機制同樣應用于績效不達標。 如果當月有績效考核不達標， 項目公司首先累積 30

134、點，然后每 5 點扣費$1000。政府以點數系統來決定什么時候應該介入甚至終止合同。4 政府政府監管監管（1）績效考核項目公司需要建立符合 ISO 標準并認證的質量管理系統，包括詳細的質量管理計劃和手冊。政府方對在運維期間的項目管理和績效考核基于上述質量管理系統（Quality Management System）。另外根據項目合同，政府方和項目公司將共同聘用第三方公司（Independent Engineer）對項目進行獨立審查和評估，包括對質量管理系統的審計。第三方公司的聘用主要是在施工期間，及運維期的前 5 年。運維質量管理計劃需要描述項目公司如何保證項目符合 OMR Specifica

135、tions 規定的具體的績效要求， 如何監管績效評估和匯報績效審核結果。政府方會不定時的審查質量管理系統執行情況，包括實地檢查。（2）政府介入根據績效考核的結果和不合格點數的累積，項目合同將政府處理措施分為增加監管、政府介入和終止合同三個等級，每一等級分別對應了在不同的時間段中累積的不合格點數，如任何一個月，連續三個、六個和九個月。分不同的時間跨度是為了保證任何一個月項目公司的運維不至于太差，同時又給項目公司時明樹數據 46間修復運維方案以改善績效。當不合格點數達到一定限值，政府方會增加監管力度，項目公司須支付政府方因增加監管力度帶來的額外費用。如果項目公司運維繼續惡化，并累計到一定的不合格點

136、數，政府方會指示項目公司采取具體措施來改善項目運維，比如撤換運維的分包商。如果項目公司沒有采取相應的措施或者運維沒有得到改善，政府方可能會雇用第三方或者自己接管全部或部分運維，直到政府方認為項目公司有能力勝任運營養護責任。如果運維績效一直得不到改善，并且累積的點數達到一定的數值，政府有權終止項目合同。下表總結了政府不同等級的監督措施以及對應的不合格點數。時間增加監管政府介入合同終止任何一個月360540-任何連續三個月90013501600任何連續六個月150022503000任何連續九個月180027003600Reference: New Champlain Bridge Corridor

137、 Project Agreementhttp:/www.infrastructure.gc.ca/nbsl-npsl/agreement-entente-eng.html明樹數據 47溫哥華溫哥華 South Fraser 環路高速公路項目環路高速公路項目1 項目簡介項目簡介South Fraser Perimeter Road (SFPR) 項目位于不列顛哥倫比亞省溫哥華市 （Vancouver， British Columbia） ，是 BC 省 gateway program 的一部分。項目全長大約 40 公里，為單向兩車道的高速公路。道路建成后將連接港口和 TransCanada 公路

138、，取代現有的低等級道路。http:/www.partnershipsbc.ca/files-4/project-sfpr-schedules/SFPR-ProjectReportFINAL.pdfBC 省交通局作為政府主管機構負責 PPP 招標。項目資格預審開始于 2008 年 7 月，2009 年 4 月開始項目招標，2010 年 10 月中標機構選定并簽署合同，中標聯合體由 ACS Infrastructure Development, Ledcor,Dragados 等組成。2012 年 12 月項目的一部分（東部）開通，2013 年 12 月全線開通。SFPR 公路不收費，PPP 項目

139、采用政府付費模式，運營期是建設期后 20 年。2 項目付費體系項目付費體系項目設計施工總投資為 6.6 億加拿大元，施工期內政府付費按月支付，月付費不超過合格成本（EligibleCost）的 70%。合格成本包括實際設計和施工費用，但不包括融資的費用、施工期間道路運營養護的費用和部分項目公司費用。施工期間政府付費來自聯邦的資助（最高不超過 2.23 億），以及省付費（最高不超過 2.83 億），付費總計 5.06 億，剩下約 2 億需要社會資本長期融資。融資費用和資本回報分攤到整個20 年運維期支付。運維付費一部分沒有通貨膨脹調整，用來付融資的費用包括項目債和股權投資；另一部分有通貨膨脹調整

140、，是用來付項目公司運營以及道路運營養護費用。明樹數據 483 扣費機制扣費機制與其它案例類似， 運維扣費包括可用性扣減 （Non-Availability Deduction） 和績效扣減 （Non-performancededuction）.可用性扣減是指對車道不可用的情況進行扣費，但不包括合同中允許的例外情況，如由于政府導致的車道不可用，事故和自然災害引起的車道不可用，以及計劃中養護需要的車道不可用等。如下表顯示，可用性扣減標準根據關閉車道條數，以及影響的交通量的大小確定?？冃Э蹨p是根據績效不達標事件點數（Non-compliance Event Points，NCE）計算的。項目合同里詳

141、細規定了各種不達標事件對應的點數， 每一個 NCE 對應 1 到 5 個點， 涵蓋了項目公司和道路運營養護各個方面，比如環境保護、公共交流、公眾咨詢、質量管理、以及運營養護。運營養護標準包括事故處理、結構、排水和檢測等方面。運營養護標準分為核心績效指標（Key Performance Measures）和一般績效指標。核心績效指標不達標要扣 5 個點，一般績效指標不達標扣 1 個點?？冃Э蹨p的計算方式是以當天扣減的點數超過15 個點的部分乘以$1000，如果一天內的扣減點數少于 15 個點則沒有績效扣減。合同對部分不達標的績效指標會給予適當的修復時間。如果該績效指標可能會造成公眾安全或者財產損

142、失，則項目公司必須要在一個小時內采取處理措施；如果造成潛在威脅的可能性較低，則項目公司可以有較長的時間處理（如路面如果出現坑洞，項目公司可以在三個月內完成修復；如果路面出現車轍，需要在一年內修復）。如果這些問題在規定時間內沒有整改就會形成不達標事件，造成相應扣分和扣費。如果一個 NCE 在規定的修復時間內沒有被消除，每隔 28 天，同樣的點數會被再扣一次。每 150 個 NCE 點數會轉成 1 個違約點數（Default Point, DP），轉成 DP 后，這 150 個 NCE 點數就從累計的 NCE 點數中減除。如果在年底累積的 NCE 點數不足以轉成 DP（也就是少于 150 poin

143、ts），則過期作廢，不再計入下一年。而 DP 會保留直到合同終止。4 政府政府監管監管（1）績效考核根據合同要求，項目公司需要建立一個績效匯報系統（performance reporting system）來記錄各項績效考核指標。政府可以隨時登錄該系統，監管各項績效指標，并根據匯報系統的數據來確定有沒有發生不達標以及計算 NCE points。項目公司如果對政府計算的 NCE points 有異議，可以提出申辯。明樹數據 49如果政府方首先發現一個 NCE 并且認為項目公司應該發現此 NCE，政府可能會額外扣一個點。項目公司每個月必須提交月報，詳細記錄所有的績效考核結果、不達標事件和不可用性事

144、件，以及不達標累積點數（NCE points）和累積的 DP。（2）合同終止如果 DP 在任何 12 個月內達到 10 點，政府會增加監管（increased monitoring）；達到 60 點時，政府有權終止合同。Reference:South Fraser Perimeter Road Project Concession Agreementhttp:/www.partnershipsbc.ca/projects/operational-complete/south-fraser-perimeter-road-project/明樹數據 50美國美國案例案例丹佛丹佛 Eagle 輕軌輕軌

145、 PPP 項目項目1 項目簡介項目簡介Denver Eagle 輕軌項目位于美國科羅拉多州的丹佛市 （Denver, Colorado） ， 是丹佛公共運輸系統 （DenverRTD）20綜合軌道交通規劃快軌項目（FastTracks）的一部分?？燔夗椖浚‵astTracks）包括 122 英里新建輕軌線， 18 英里快速公交線， 配套站場和養護設施。 Eagle 項目包括設計、 施工、 運營和維護快軌項目 （FastTracks）里的東線（East Corridor ）(23 英里)，金線（Gold Line Corridor） （7 英里），西北線（Northwest Corridor）的

146、電氣化和養護站場。下圖21顯示了項目的線路。項目的政府招標方是丹佛公共運輸系統 （Denver RTD） ， 中標聯合體主要由 Fluor Corporation， MacquarieCapital 和 Balfour Beatty 組成， 這其中 Macquarie Capital的股權后來被John Laing 和 Aberdeen InfrastructurePartners (AIP)購買。 項目于 2008 年 10 月進行了資格預審， 2010 年簽署了合同， 并在 2010 下半年開始施工。工期預計為 6 年，運維期為 29 年，總合同期為 35 年。第一期已于 2016 年開通

147、。投標人在投標時按要求提供了總合同期為 44 年的標書，同時也提供了合同期為 35 年的優化方案。經協商，政府和私人資本一致認為 35 年的合同期更有效，原因是 35 年的合同避免了項目公司在合同期內更新車輛。這樣，政府方在 Eagle項目合同結束后，可以有更大的選擇重新購置車輛。Eagle 項目是美國第一個可用性付費的軌道項目。2 項目付費機制項目付費機制項目總投資 16 億美元，施工期間政府年度和里程碑付費共 12 億美元，按施工期間每年最高付費額度支付。 長期融資包括 5500 萬美元的股權投資和 4 億美元的項目債。 其中， 政府付費約占 75%， 融資占 25%，20丹佛大都會區的公

148、共運輸服務均由公共運輸系統(RTD)管理，援引自百度21Note: http:/www.rtd- 51股權投資和項目債的比例大約為 12:88。 長期的項目債是通過發行私營性質市政債券 （Private Activity Bond PAB 是美國市、州政府或者其代理為項目特別發行的債券，項目公司負有所有還債的義務，債券跟其他政府發行的債券一樣，可以享受一些免稅的優惠22）。施工期間的短期債主要是銀行貸款，用來支付政府付費之間的施工費用。運維費用的計算為：基本運維付費，減去因運維不達標的扣費，加特殊活動的補償費用。其中，基本運維付費里包含了運維的費用、融資費用以及資本回報?；具\維付費根據車輛、

149、準點和車站可用性比例曲線進行調整（詳見下文）。特殊活動補償是針對項目公司因提供超過正常運營服務而調動的額外車輛和人力所進行的補償。每年初，項目公司和政府會共同規劃特殊活動的需求。3 扣費扣費機制機制基本運維付費會根據可用性參數比例曲線調整，可用性參數計算由車輛可用性、準點和車站可用性三個指標構成，比例分別是：車輛可用性占 3/6, 準點率占 2/6, 車站可用性占 1/6。若可用性比例低于 97.7%，基本運維付費開始減少；若低于大約 93%, 則扣費比例會增大。此舉是為了阻止項目公司運維表現繼續惡化。 若可用性比例高于 97.7%, 作為激勵， 基本運維付費會增加， 最高增加 0.5% （對

150、應 100%的可用性參數） 。若可用性參數低于 70%, 則基本運維費用調整為 80%, 也就是付費降低 20%。跟其他可用性付費項目一樣，可用性參數的計算要除去合同允許的由于日?；蛘哒鷾实酿B護活動而引起的可用性扣減。同樣，在可用性的調整之外，如果運維指標不達標，運維付費也會被扣減。合同中的運維績效指標主要針對輕軌系統的運營，包括以下幾個方面：22私營性質市政債券指債券收入為私營企業所用或為私營企業帶來利益的債券。二十世紀六十年代，美國地方政府為增加財政收入，發行了許多名“為公”實“為私”的“經濟發展債券”，為企業提供融資渠道。1986 年稅收改革法案進一步明確區分了基本市政債券和私營性質

151、市政債券，如果 10%以上債券收入由非政府企業使用或 10%以上的本息由非政府所有財產擔保，即為私營性質市政債券；為體育設施、會議中心、空氣和水凈化設施、工業園區、私有基礎設施等項目發行的市政債券不享受免稅待遇。轉引自盧孔標：美國市政債券稅收減免:制度安排、成效及啟示，海南金融，2014（05）明樹數據 52 電梯 比如至少一個電梯運營，定期檢查，以及干凈整潔要求 車輛 定期檢查，清潔，座位，監控，涂鴉 設施 定期維護檢測 安全系統 防火系統，安全出口，消防栓 站場 定期檢測，清潔，監控，指示標志，照明 垃圾管理 垃圾箱清理和除蟲(pest control) 除雪和除冰 檢票（Fare enf

152、orcement）每一項運維指標都有相應達標要求，整改時間和不達標所扣減的點數。如果在規定的整改時間內，不合格的運維指標仍未得以整改，就會被扣掉相應的點數。如果運維指標一直得不到整改，則每 12 個小時，所扣點數增加 25%。如果運維指標在 48 小時之后，仍未達標，或者某些運維指標經常不達標，社會資本需要提交整改行動計劃（Remedial Action Plan）。下圖顯示了點數和扣費比例的關系。每月只有點數超過 50點才會有扣費，扣費最高比例為 5%。4 政府政府監管監管（1）績效考核為規范輕軌系統運維、方便政府方以及相關檢查機關的監管，項目公司須建立一個信息管理系統。所有的運維事項及運維

153、指標達標情況都必須記錄在該系統里。要求項目公司每天報告項目運營情況，另外每月、每季度和每年也有項目匯總報告的要求。信息管理系統必須記錄每項績效指標, 以及發現不達標后的最后整改的時間。政府方有權不定期的對績效指標進行審核，對照項目公司的記錄或者進行實地檢查。如果項目公司發現有任何指標不達標，須及時向政府方匯報，并記錄發現時間和最后整改的時間。對可用性的監管，也是根據項目運營信息管理系統記錄的數據，自動按月計算可用性參數以及可能的扣費。明樹數據 53（2）政府介入如果不達標的運維指標未在 48 小時內改正， 或者某些運維指標經常不達標， 社會資本須提交 RemedialAction Plan。如

154、果社會資本沒有提交整改行動計劃（Remedial Action Plan），或者沒有按照整改行動計劃（Remedial Action Plan）實施，每一項指標每個月會被扣 10 點，直到運維指標達標。政府有權在以下情況終止項目合同： 可用性比例在任何 8 個月期間有超過 6 個月低于 85%，或 運維指標的扣費在任何 8 個月期間有超過 6 個月大于 3%，或者 240 點引用：Eagle 項目合同明樹數據 54俄亥俄河大橋俄亥俄河大橋 East End Crossing 收費橋項目收費橋項目1 項目簡介項目簡介East End Crossing 項目是俄亥俄河大橋 （Ohio River

155、Bridges） 項目中之一， 另一個項目為 Downtown Bridge。這兩座橋連接了印第安納州（Indiana）和肯塔基州（Kentucky）。在下圖中標志 1-3 是 Downtown Bridge 項目，4-6 是 East End Crossing 項目。最初的計劃是這兩座橋作為一個項目進行招投標，但后來分開進行，具體是由印第安拉州負責招標 East End Crossing，做成 PPP 項目；肯塔基州負責按照傳統的設計施工模式修建Downtown Bridge，兩座橋都收費。East End Crossing P3 項目包括設計施工 3.3 英里（見 4）和 4.1 英里（見

156、6）的連接路以及 2500 英尺的斜拉橋。智能交通系統和收費系統都不包括在 PPP 項目里，而由政府方另外招標施工，項目運營維護也不包括收費和交通監控。East End Crossing 項目政府招標方是 Indiana Finance Authority (IFA)，中標聯合體由 Wash Group，Vinci和 Bilfinger 組成。項目于 2012 年 3 月開始資格預審，2012 年 11 月結束投標，2013 年 3 月完成合同簽署和融資，2016 底施工完成并順利開通，運維期為 35 年。2 付費機制付費機制項目施工總投資為 7.63 億美元（不包括融資成本），施工期間政府付

157、費上限為 3.92 億美元，約占項目總投資（包括融資和其他費用）的 35%，其中施工期間付費約 27%，施工完成付費約 8%。施工期間付費根據一系列施工量進行定義。長期融資包括發行 6.77 億美元的項目債 和進行 7800 萬美元的股權投資。股權投資和項目債的比例約是 10:90。長期融資費用和回報分攤到整個運維期進行支付。運維付費包括基本運維付費，減去因運維不達標的扣費和可用性扣減，運維費用按季度支付。明樹數據 553 扣費機制扣費機制跟其他可用性付費項目類似，運維扣費包括運維不達標（Noncompliance）扣費和可用性扣減（unavailability）。運維指標不達標系統（nonc

158、ompliance points system）包括具體的運維指標（O&M）和項目管理（Project management or administration）指標，比如按時遞交季度運營報告、文件管理、項目保險、按時養護檢測等。每一項運維指標分為 A、B 和 C 三個等級，每個等級有對應的整改時間和扣減點數。如果不達標的指標在整改時間內得到整改并達標，則無點數扣減；若在一個整改時間段之內，不達標的指標仍未得到整改，會扣減相應點數；并且在此之后自動計入下一個整改時間段，在此期間仍未能整改的話，點數會繼續扣減。比如，一項指標整改時間為 7 天，對應點數為 2 點，如果從發現不達標到 7 天內，運

159、維指標達標，則不扣減點數；若 7 天后，仍不達標，則會扣 2 點，如果下一個 7 天還是不達標，再扣 2 點，以此類推。有些 PPP項目合同在超過第一個整改時間段后，所扣點數會加重。項目合同要求運維要符合行業通用標準，具體的每一項運維指標（O&M）都有詳細的要求，以及核查是否達標的方法。不同的不達標運維指標亦有不同的整改時間。運維指標（O&M）績效指標主要包括以下方面：道路、排水、結構、路面、路線、防護欄、交通燈、交通標志、路燈、柵欄，防噪音、綠化、除雪、除冰、事故處理、客服、清掃、安全系統。所有運維指標劃分為 2 個級別：1 級一般指對公眾安全有重大影響的指標。若不達標，會產生嚴重危害。在此

160、情況下，項目公司首先須在 2-24 小時內臨時降低危害，然后在幾個星期或一個月內永久修復；2級指標在不達標的情況下，一般對公眾不構成危害，所以不要求臨時修復，而要求在比較長的時間內永久修復（比如 6 到 12 個月）。具體的運維指標（O&M）在不達標系統（noncompliance points system）里都是 A 級。1 級需要臨時降低危害的指標對應不達標系統 (noncompliance) 的扣減點數為 3，1 級需要永久修復的扣減點數是 2 點，2 級需要永久修復的扣減點數是 1 點。不達標的點數每季度會轉換為扣款，每個點扣款 5000 美元?？捎眯钥蹨p與其他公路項目類似，主要是指

161、車道的不可用性。項目合同包括非常詳細的可用性扣減細則。道路分為三段，每段計算比例不同；其中每段道路又分成雙向 6 車道，根據不同車道關閉組合以及是否有路肩，可用性扣減計算比例也不同；可用性扣減的計算又細分為周中，周六和周日，每天又分不同的時段。除了合同允許的車道關閉，其他情況下的車道關閉都會導致扣款。每季度運維指標不達標扣費和可用性扣減的上限是每季度的運維付費。明樹數據 564 政府政府監管監管績效考核合同對不同的項目資產制定了不同的檢測周期，從每月到每年，以及每 5-10 年不等。比如電力系統需要每月檢測，排水和路面須每年檢測。要求項目公司詳細分析檢測報告，記錄項目資產狀況，更新運維計劃。作

162、為運維績效考核，項目公司須每年隨機選擇路段做詳細的檢測以考核績效，一次隨機選擇的樣本至少包括考核路段的 5%，每個選中的考核路段需要檢測合同規定的每一項的狀況，檢測的每一項都要有詳細的檢測記錄，并且政府方和項目公司共同參與檢測。合同要求項目公司建立一個績效指標管理系統，來記錄每一項績效指標的考核情況。政府方可以隨時登錄這個管理系統檢查，項目公司必須及時記錄每一項不達標的指標以及整改的時間，政府方根據管理系統來決定是否扣減不達標點數（noncompliance point），也會實地抽查不達標指標的整改情況。政府介入如果不達標點數達到一定閥值，就構成了項目公司持續違約（Persistent De

163、veloper Default），項目公司必須在 45 天內提交整改計劃（Remedial Plan），項目合同針對不同的情況有比較復雜的閥值計算，比如 任何連續 1 年，如果包括施工期間的情況下，所有整改了的不達標點數達到 140 點；不包括施工期間的情況下，所有整改了的不達標點數達到 100 點 任何連續 3 年，如果包括施工期間的情況下，所有整改和沒整改的不達標點數達到 270 點；不包括施工期間的情況下，所有整改了的不達標點數達到 200 點 如果項目公司沒有在 45 天內遞交合格的整改計劃 （Remedial Plan） ， 或者沒按照整改計劃 （RemedialPlan）實施，就構

164、成了項目公司違約（Developer Default）。如果項目公司沒有按規定對違約點數進行整改，政府有權終止合同。明樹數據 57南俄亥俄南俄亥俄 Veterans 高速公路項目高速公路項目1 項目簡介項目簡介Veterans 高速公路（Southern Ohio VeteransHighway；原為 Portsmouth Bypass）位于俄亥俄州的樸次茅斯（Portsmouth, Ohio），是一條新建的長 16 英里，雙向 4 車道的公路，亦是樸次茅斯的繞城公路。項目包括 22 座橋梁，5 個立交。項目的政府招標方是俄亥俄州交通部（Ohio Department of Transport

165、ation)，中標聯合體包括ACS Infrastructure， InfraRed Infrastructure Fund和 Star America Infrastructure Fund。項目于 2013 年 6月開始資格預審，2014 年 10 月投標結束，并隨即宣布中標機構，2015 年 4 月完成合同簽署和融資。項目現在處于施工中，施工期大約 4 年，運維期為 35 年。2 項目付費體系項目付費體系項目總投資 5.54 億美元， 施工期間， 政府付費 4400萬美元。付費分為三次，第一次 1450 萬美元，在施工投資達到 70%之后；第二次也是 1450 萬美元，在施工投資達到 8

166、0%之后；施工完成時付費 1500 萬美元。施工期間，政府付費大約占總投資的 8%，長期融資 2.27 億美元，包括聯邦政府的貸款(TIFIA)和私營性質市政債券（Private Activity Bond PAB 是市、州政府或者其代理為項目特別發行的債券，項目公司負有所有還債的義務，債券跟其他政府發行的債券一樣享受免稅的優惠）。股權投資為 4900 萬美元。運維付費由基本運維付費，減去運維不達標扣費和可用性扣減?；具\維付費包括長期融資費用、資本金回報以及運維費用。運維費用按月支付。3 扣費機制扣費機制運維付費扣費包括運維不達標（Non-compliance）扣費以及可用性扣減。項目合同包

167、含了非常詳細的可用性扣減細則。整個項目分三個路段，扣費會根據不可用性的時段和關閉的車道組合計算。比如公路主線一個車道、兩個車道、匝道，以及主線的垂直路等。不可用性計算按照每一路段和關閉車道以及時長累積計算。在特定情況下，合同允許車道關閉（permitted lane closure），比如夜間關閉一個車道、由事故引起的車道關閉、政府批準的日常養護或大修而引起的車道關閉；經過允許的車道關閉沒有可用性扣減。下圖顯示了車道可用性扣減的示例。明樹數據 58運維指標不達標的細則包括了具體的運營和維護的指標（O&M）和項目管理（Project management oradministration）的指標

168、。比如，按時遞交季度運營報告、文件管理、政府方審計、質量控制等。合同包括了各項運維指標對應的要求、扣減點數以及整改時間；有些指標在整改時間的基礎上還有寬限期（GracePeriod）。運維不達標點數（Noncompliance point）只有在整改時間和寬限期內（如有）仍未達標才會扣減，若過了下一個整改時間仍未達標，則不達標點數會繼續扣。下圖為不達標表格的一個示例，顯示每一個指標所對應的扣減點數、整改時間，以及寬限期。運維不達標（Noncompliance）的扣減點數每月轉換為扣款，每個點數扣款 5000 美元。每月運維指標不達標扣費和可用性扣減的上限是每月的運維付費。明樹數據 594政府政

169、府監管監管(1)績效考核項目合同要求建立一個養護管理系統，跟蹤記錄每項資產詳細的養護管理要求和情況，實時記錄所有資產、缺陷、日常養護、檢測和大修情況。養護管理系統要與政府部門的各個管理系統配套，比如信息系統、結構管理系統和路面管理系統。項目公司如果發現任何運維指標不達標，須及時記錄并通知政府方，并在整改后 24 小時內向政府方更新，政府方根據運維指標對應的整改時間以及寬限期來決定是否扣減不達標點數（noncompliance point）。如果是政府方首先發現任何不達標的情況，并通知項目公司，項目公司則沒有整改時間和寬限期。政府方會隨時登錄并檢查養護管理系統，必要時，有權進行實地檢查，對項目公

170、司的項目管理和各項養護記錄進行審計。(2)政府介入如果不達標點數和不達標指標累積到以下數量，就會導致項目公司違約（Developer Default），如果違約沒有在規定時間內得以整改, 政府有權終止合同。不達標點數（Noncompliance points）在 12 個月內達到 100 點或者 36 個月內 200 點；不達標事件（noncompliance Events）在 12 月內達到 100 起，或者 36 個月內 250 起。如果可用性扣減在一個內超過 50 萬美元，或者任何 12 個月內有 4 個月每個月的扣費超過 25 萬美元，或者任何 36 個月內有 8 個月每個月的扣費超過

171、 25 萬美元。明樹數據 60澳大利亞澳大利亞案例案例墨爾本墨爾本 Peninsula Link 高速公路新建項目高速公路新建項目1 項目簡介項目簡介Peninsula Link 是一條新建的無收費雙向兩車道高速公路， 全長 27 千米 (16.7 英里)，最高設計時速為 100km/h，連接了 墨爾本東南部郊區和 Mornington 半島地區。 公路建成后， 車輛 從墨爾本的中心城區到 Rosebud 將可以避開所有交通信號燈。右圖23顯示了該項目的位置。項目以政府支付可用性付費，項目公司 DBFOM 的方式 建設和運營。項目于 2009 年開始招標，2010 年 1 月與中標聯 合體簽訂

172、合同，并于 2 月完成融資。2013 年 1 月道路全線開通， 運營期為 25 年。到期后，運營權轉移至政府。Linking Melbourne Authority 代表維多利亞州（State ofVictoria）負責招標工作。維多利亞州在 2010 年創建了此部門，專門負責管理復雜的公路項目。維多利亞州的道路與港口管 理局負責簽署項目所有相關合同。中標聯合體由蘇格蘭皇家銀行, Abigroup, 和 BilfingerBerger Services 組成。Abigroup 負責項目設計及施工，Bilfinger Berger Services 負責在合同期內項目的運維。政府及 項目公司聯合

173、指定 AECOM 作為項目的獨立評審機構。2 付費機制付費機制項目總投資大約為 8 億澳元，施工期間沒有政府付費。項目融資由銀行貸款和股權投資構成，債務和股權結構由蘇格蘭皇家銀行牽頭設計，約 6.7 億澳元的商業借款由 9 家銀行提供，包括 Australia and NewZealand Banking Group Limited， National Australia Bank Limited， Royal Bank of Scotland plc，Banco BilbaoVizcaya Argentaria 等，股權投資大約為 1.1 億澳元。在運營期，項目公司的主要收入來源是政府季度運

174、維付費（quarterly service payments），付費開始于新建道路和其他設施施工完成之后?；炯径冗\維付費包括：融資費用（Capital component），運維（O&M23source: https:/.au/明樹數據 61component），路面翻修（pavement intervention component）和項目公司運營費用（Project company costcomponent）。值得注意的是，運維付費中不同的費用部分會應用不同的通貨膨脹調整參數，比如，運維費用一部分根據人力資源價格參數進行調整，另一部分根據一般通貨膨脹參數進行調整；路面的翻修費用基于瀝青

175、價格指數。這樣的分類雖然比較復雜，但降低了項目公司實際費用可能面臨的通貨膨脹風險。3 扣費機制扣費機制政府季度運維付費將根據項目公司服務情況，按照下述機制扣費。合同規定了每季度的最低付費24，即限定了季度最高扣費。 可用性扣減（Availability abatement）: 根據車道有多少個半小時無法使用，其無法使用的原因和嚴重程度（如多少條車道不能使用，不能使用的長度和是否發生在交通高峰期）的情況進行扣減?？捎眯钥蹨p根據時間參數（time factor）和車道參數計算，時間參數由不同的路段、方向、重要性決定；而車道參數則依據車道關閉路段的總車道數，關閉的車道不同（比如內車道、中間車道）而有

176、所不同。下圖是車道參數定義的表格示例。 績效不達標扣費（performance abatement）: 按照績效指標對應的點數和扣費計算?？冃е笜税ㄋ膫€方面：運營，維護，報告情況和環境情況（operation, maintenance, reporting & environment）。合同描述了對每個方面進行評估所涵蓋的具體參數，最低要求結果，目標和項目公司應提供的用于評估的資料。下表描述了每一個方面評估所需的具體參數，提供了評分標準，評估頻率，分數計算和扣分升級的標準。下圖是績效指標表格的示例。 扣款升級條款 (ratcheting abatement)：適用于項目公司持續或反復的違約行

177、為。24最低季度付費在公開的合同里沒有給出明樹數據 62合同中還規定了每年項目公司和政府部門要根據項目運營情況研究用于計算可用性扣減的時間參數表（time factor），政府有權調整個別時間參數，但時間參數的總和不能超出規定的范圍。上述表格中的參數在雙方共同研究和一致同意的情況下，也可做適當的調整。這些規定增加了項目合同的自由度，因為有些參數不能很好的反映項目的實際運營情況。需要注意的是，任何更改必須在合同允許的范圍內，不應該增加或降低項目公司原來的責任和風險。4 政府監管政府監管（1）績效考核項目公司必須使用政府許可的自動化評估系統，以記錄和衡量所有不可用性和績效指標 I 事項，實現政府的

178、在線評估。項目公司在運營期內須每月提交月度績效報告（Monthly Performance Report），描述道路暢通情況和績效指標履行情況，提供具體的績效數據；每月遞交一次運營管理（Operations trafficmanagement）報告，提供一切在道路上所發生的事項信息。同時，每一季度提交季度績效報告。運維標準由項目公司制定，但政府方詳細明確了標準應包含的具體方面。項目公司每年必須提交給政府方獨立審計的運維數據和運維報告來確保信息的準確性。如果發現有任何不準確的運維數據，項目公司必須立即更正數據、重新評估和計算可用性扣減和績效達標扣費，如果更正的扣費比之前多，則在下一季度付費中，將

179、超出的扣費部分的兩倍作為懲罰。（2）政府介入項目合同除了規定政府方的日常監管權利，還包括如果項目公司不能按要求履約，或者持續違約的情況下政府方的權利。首先，如果發生違約，項目公司應在合同規定的時間內，提供補救方案，若沒有在規定時間內補救，政府方有權終止合同。另外，在違約發生后，或其他事件的發生急需保護或修繕道路，或在不可抗力情況下，政府方有權介入，承擔部分或全部項目公司的責任，由此產生的成本將從季度運維付費中扣除。 如果項目公司在一年內或者連續兩年可用性扣減和不達標扣費超過一定數額25，政府有權終止項目合同。Reference: Peninsula Link Project Agreement

180、。25具體數額在公開的項目合同中沒有給出明樹數據 63墨爾本墨爾本 Southern Cross 鐵路樞紐站改建項目鐵路樞紐站改建項目1 項目簡介項目簡介墨爾本 Southern Cross 鐵路樞紐站 （SouthernCross Railway Station，之前項目名：SpencerStreet Station) 作為墨爾本主要的交通樞紐站， 連接了維多利亞州內鐵路線路，墨爾本城郊鐵路線路，和該市公交線路。項目范圍包括：交 通 換 乘 設 施 （ Transport InterchangeFacility）： 通過設計-建設-融資-運營-維護（DBFOM）改建現有的換乘設施線路改造（R

181、ail Modifications）：根據添加或者變換了位置的站臺，改造現有線路和附帶的設施信號系統更新（Signalling Upgrade）：交通信號系統更新改造(這當中所涉風險問題同上)商業開發（Commercial Development）：商業開發為社會資本增值這其中，涉及線路的項目（Rail infrastructure works）需嚴格按照政府的技術標準進行施工，而涉及建設的項目（building works）則按照相應建設標準進行施工。Southern Cross Station Authority (SCSA)作為政府招標方，于 2001 年 7 月發布招標信息，2002

182、年 7 月確定了中標社會資本。合同簽訂于 2002 年 8 月，特許經營期為 30 年。社會資本中標機構為 Civic Nexus PtyLimited，主要由 ABN Amro，CIMIC Group （前 Leighton Group），Delaware North 和 Honeywell International組成。其中 ABN Amro 負責融資，CIMIC Group 負責設計施工，而 Delaware North 和 Honeywell International負責運營維護。2 付費付費機制機制政府對該項目的總投資約 3 億澳元26。項目付費從施工基本完成開始。其主要運維付費

183、（Core servicepayment）分為融資費用（Capital Cost Component），運營費用（Operating Cost Component）和保險費用（Insurance Component）。合同定義了特許融資期 Finance Concession Period 和特許運營期 （Operating Concession Period） 。 FinanceConcession Period 從有效付費日（GSA Effective Date） （原定的施工完成日之前的一個約定日期）開始約定。融資費用（Capital Cost Component）只在特許融資期（Fin

184、ance Concession Period）支付，且等到基本施工26http:/www.dtf.vic.gov.au/Infrastructure-Delivery/Public-private-partnerships/Projects/Southern-Cross-Station明樹數據 64完成之后才能支付。 如果基本施工的完成在有效付費日 （GSA Effective Date） 之后， 政府會將融資費用 （CapitalCost Component）存進代管賬戶（Escrow Account），等到基本施工完成后再支付。如果施工完成延后，政府將不支付拖延期的付費。特許融資期（Fin

185、ance Concession Period）的定義跟政府的資金來源有一定關系。不支付拖延期的付費，則可激勵項目公司按時完成施工。相對于特許融資期（Finance Concession Period），Operating Concession Period（特許運營期）比較常見。從運營開始到 30 年后這段時間內， 由政府支付運營付費 （Operating Cost Component） 和保險付費 （InsuranceCost）。付費按季度進行，所有運營期內共 120 個季度。公開的項目合同還包括了債權的本金和余額在運營期的變化，如下圖。本金余額基本到第 36 個季度才開始下降，之后降幅增大

186、。此外，余額在第 108 個季度時減為零，而運營期要到第 120 個季度。亦即債在運營期結束前的 3 年付清，本金和利息的支付比例取決于項目貸款或債券的合同。運營期結束前一段時間付清債是常見的安排，可以保護債權融資機構。3 扣費扣費機制機制扣費機制根據績效指標，按照績效考核的不合格點數（failure point），分成 4 個區間，區間越高則扣費比例越高。下圖是根據扣費機制計算的扣費比例，這個比例應用于本季度所有的運維付費，即包括融資費用 （Capital Cost Component） ， 運營費用 （Operating Cost Component） 和保險費用 （Insurance C

187、omponent） 。在圖中的第一區間，不合格點數少于 250 點，最高扣費比例為 2.5%；當不合格點數達到 500 點時，在第二區間的最高扣費比例為 10%；在第三區間的扣費比例增加到 40%，最高扣費為本季度所有的運維付費。明樹數據 65績效指標分為不同的類別，比如可用性（Availability），維護（Repairs and Maintenance），行政事務（Administration Matters），績效考核（Performance monitoring），安全和緊急事務處理（Security andEmergency Services）等，所有的績效指標分為高（High）、

188、中（Medium）和低（Low）三個等級，用于評估績效不達標的重要性。每一績效指標對應整改時間（Rectification Period），懲罰點數和評估方法（項目公司自我評估或者政府部門評估）。值得指出的是，如下圖，有些指標有整改時間而有些沒有；有些績效指標懲罰的點數是確定的，而有些是一個范圍，且范圍較大。對于懲罰點數是以范圍劃定的，由政府部門在事件發生后決定最后的懲罰點數。當政府部門做決定時，應考慮事件的嚴重性、項目公司處理事件時所做的努力，以及同樣的事件之前是否發生過及其發生的次數（頻率）。該評估機制給予政府部門一定的靈活度來應對各類事件并監管項目公司的運維，但也可能引起爭議。明樹數據

189、664 政府監管政府監管(1)績效考核合同要求項目公司建立績效管理系統（Performance Management System）來監管項目公司的運維，政府部門可以通過績效管理系統隨時檢查各項指標是否達標?？冃Ч芾硐到y必須要記錄每一項運維服務的詳細情況，對不達標事件要記錄發生的時間、地點、事件過程、項目公司怎么發現事件以及采取的維護措施。項目公司須每季度提交季度運維報告，總結運維情況、詳細描述所有的績效指標不達標情況等。除了隨時通過績效管理系統監管項目的運維，政府部門還可以通過以下方式監督和評估項目公司的運維： 通過使用者調查反映項目運維情況 要求項目公司提供審計的項目管理系統、季度運維報告

190、和運維數據定期的評估和檢查；如果審計結果顯示項目公司或者運維記錄有任何的不實，項目公司被認為重大違約（Major Default） 不定期的評估和檢查 從其他用戶處獲取信息（2）政府介入如果項目公司的運維不達標，除了扣費，項目合同還規定，政府部門有其他權利應對項目公司持續較差的運維狀況。如果項目公司在任何一個季度得到了超過 20 個低等級（Low）的運維指標不達標，則構成違約 （Default） ； 如果項目公司有任何高級別 （High） 的運維指標不達標， 或者得到50個以上中等級的 （Medium）運維指標不達標，或者在同一個季度兩次或者連續兩個季度，任何同一中等級的運維指標不達標，就構成

191、重大違約（Major Default）。如果發生項目公司違約，政府部門會要求項目公司提交整改計劃，并酌情給予整改時間，限期改正；如果發生重大違約，除了要求提交整改計劃，限期改正外，政府部門可能會介入運維，或提取保證金。如果項目公司不能滿足政府部門的要求，政府有權終止合同。明樹數據 67悉尼輕軌新建及升級項目悉尼輕軌新建及升級項目1 項目簡介項目簡介悉尼輕軌項目（Sydney Light Rail）位于澳大利亞 悉尼市（Sydney, Australia）。如圖，該線路貫穿悉尼南北。項目包括新建 12 公里長的中央商務區（CBD）和輕 軌（CSELR），整修中央商務區的（CBD）公交車網絡 從而

192、更好地銜接輕軌及其附近的港口， 公園， 大學等。同時，在喬治（George）街添加人行橫道，公共空間的照明 ，綠化，鋪路和街道設施。新建的 12 個變電站為輕軌 提供電力以及 1 個?？寇囕v站和 1 個維護車輛站。該項目政府方為新南威爾士（New SouthWales） 州，新南威爾士州交通部（Transport forNSW）為政府方代理及招標機構。2014 年 2 月，政府方確 定了三家聯合體， 參與方案的競標。 合同簽訂于 2014年 12月，運營期為 20 年。中標社會資本聯合體為ALTRAC Light Rail Partnership（OpCo），由 AccionaConcesio

193、nes S.L, FSS Trustee Corporation, John Laing Investment (SLR) B.V 組成，分別占 5%，62.5%和 32.5%的股份。設計施工承包商為 Alstom Transport Australia Pty Limited 和 Acciona Infrastructure Ausrtalia Pty Ltd；運營維護承包商為 Transdev Sydney Pty Ltd。APP Corporation Pty Ltd 為項目的獨立審查機構（Independentcertifier）。項目合同依照澳大利亞基礎設施項目 PPP 指南（Inf

194、rastructure Australias National PPP Guidelines）分配項目風險。政府承擔車票銷售少于預期的風險，法律法規改變的風險和融資結束之前的利息與匯率的風險。政府方負責車票定價和折扣機制的制定，項目公司負責輕軌的運營和收費。項目預計 2019 年 3 月完工。 本項目從建設和運營成本上看， 公共部門比較值 （PSC） 約低于 PPP 值 5.8%，但是在計算風險轉移之后，PSC 值增加，超過 PPP 值 4%，最終 PPP 值為 22 億澳元。2 付費機制付費機制項目設計施工費用凈現值為 13.89 億澳元，施工期間政府部門不支付任何項目付費。項目融資主要是銀

195、行貸款和資本金，有大約 19 家銀行參與，股權和貸款的比例約為 14:86。輕軌線路開通后，政府按月支付運維費用，項目公司通過運維費來支付設計、施工、融資、運營和養護費用。每月運維付費包括可用性付費（availability fee）、保險費、大修費，減去可用性扣費、準點率扣明樹數據 68費、服務質量扣費和收費管理扣費。每月運維付費里還包括幾項用來激勵運維績效的付費項目，比如乘客滿意費、收費管理費等。3 扣費機制扣費機制項目的扣費機制體現在考察項目的可用性和績效指標，具體的扣費項目如下：可用性扣減（availability deduction）- 根據沒履行的服務準點率扣減（timelines

196、s deduction）-根據服務次數（頻率）和總車程時間服務質量扣減（service quality deduction）-根據績效指標收費管理扣減（revenue management deduction）- 根據績效指標運維期每季度，政府部門會根據績效指標表格對項目公司的運維情況進行評估，下圖顯示了績效指標的分類及相應的比重，值得注意的是，在該表格中，顧客滿意度占 36%。明樹數據 694 政府監管政府監管（1）績效考核跟其他 PPP 項目類似，項目公司須向政府部門提交每月、每季度，以及每年的運維報告。內容包括詳細描述對應時段的運維情況。另外，項目公司須建立一個資產管理計劃和資產管理信息

197、系統，資產管理計劃包括未來兩年內資產養護的要求和程序。資產管理信息系統需要涵蓋所有的資產，記錄項目資產的現狀以及所剩壽命，并能根據要求，自動生成任何時段的項目運維報告，方便政府方和項目公司檢查資產狀況和進行績效考核。政府方有權隨時登錄資產管理信息系統。（2）政府介入運維期間，若可用性和準點率低于規定數值，或績效考核低于一定水平，除政府監管及相應扣費外，構成項目公司違約。如果項目公司沒有執行資產管理計劃，或按要求提交運營報告，亦構成違約。項目公司如果不能在規定時間內整改違約，項目合同會終止。Reference: Sydney Light Rail Public Private Partnersh

198、ip Contract Summary明樹數據 70明樹數據 71參考文獻參考文獻 Reference 英國 PF2 標準合同，2012 年 12 月版 世界銀行 PPP 合同指南，第三版 PPP 項目合同指南財政部，2014 年版 PPP 在道路項目上的應用（Public-Private Partnerships in Roads），世界銀行文獻https:/ppp.worldbank.org/public-private-partnership/sector/transportation/roads-tolls-bridges/road-concessions Mersey Gateway

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