普華永道：機遇之城2020專題研究 - 提高重大突發事件管理能力增強中國城市發展韌性(22頁).pdf

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1、提高重大突發事件管理能力， 增強中國城市發展韌性 機遇之城2020專題研究 前言 城市承載著越來越多的人類經濟社會活 動， 同時也面臨著潛在的危機與風險。 如何提高城市的重大突發事件管理能 力， 讓城市更具有抵御危機風險的 “韌 性” ， 是城市管理者和決策者需要高度 關注的議題。 增強城市發展韌性， 有利 于實現城市的精細化管理和長遠可持續 發展； 目前許多城市正在強調數字化和 智慧城市建設， 也應當考慮城市韌性方 面的相關因素和應用場景， 借助數字化 工具完善城市功能、 增強城市韌性。 近年來， 持續關注中國城市的 發展機遇和面臨的挑戰， 在與 中國發展研究基金會共同發布的年度出 版物 機

2、遇之城 中， 也從與城市韌性有 關的不同維度持續對中國多個城市進行 了觀察。 例如， “人均執業醫師數量” 、 “人均醫療設施水平” 等指標反映日常 居民醫療資源擁有情況， 同時亦從側面 體現出在突遇重大公共衛生應急事件 時， 各城市的醫療資源應對能力； 而 “災 害損失” 指標則更多反映城市遇到突發 災害時的受影響程度。 如何全面審視城市是否具備應對重大突 發事件和處理應急危機的能力， 是否具 有發展的韌性， 如何增強城市韌性以保 護發展成就， 成為我們更加關注的重要 議題。 今年繼續與中國發展研 究基金會合作， 在即將發布的 機遇之 城2020 報告基礎上， 將增加與韌性城 市有關的專題研

3、究報告作為特刊內容， 對中國城市如何增強韌性、 推動可持續 發展進行探討。 1 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 正文 經過幾十年的發展， 中國城市正在從規 模擴張進入內涵和質量提升階段， 開始 探索具有中國特色的高質量發展路徑。 城市的高質量發展， 不僅體現在產業結 構轉型、 空間格局優化和區域經濟穩健 發展， 隨著以人為中心的發展理念逐步 得到貫徹， 城市的綜合治理能力、 應對 重大突發事件的快速響應和自我修復能 力， 也成為衡量城市發展質量的一個重 要方面。 2019年末發展至今的新型冠狀病毒感染 的肺炎疫情， 世界衛生組織目前已將其 全球風險評估提升至 “非常緊急” 。

4、全球 及我國多個城市均受到該重大突發公共 衛生事件的影響。 在這次疫情發展過程 中， 中央和各省市地方政府迅速做出響 應， 制定實施了各項防控管理措施， 調 動全社會力量， 全力遏制疫情發展， 盡 量減少對城市經濟社會的沖擊和損失。 從各城市政府采取防控措施的時效性、 執行力度和綜合效果， 可以反映出各個 城市綜合治理水平和重大突發事件管理 能力方面的差異。 目前中國的常住人口城鎮化率已經超 過了60% （2019年末） ， 城市在承載經 濟社會發展成就、 創造更多就業機會、 給居民帶來更美好生活的同時， 也面 臨著越來越多的風險與不確定性。地 震、 臺風、 暴雨、 洪澇、流行疾病等災 害或危

5、機， 為城市的穩定運行帶來了 挑戰， 并且隨著城市的規模體量不斷 擴大， 造成的經濟社會損失也相應增 加。 如何提高城市應對重大突發事件 或危機的能力， 盡可能減少災害或危 機給城市帶來的損失， 成為城市管理 者、 規劃建設者和社會公眾越來越關注 的議題。 “韌性城市” 這一理念的提出 為城市應對潛在的危機與風險提供了 思路。 2提高重大突發事件管理能力， 增強中國城市發展韌性 一、 韌性城市的含義 3 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 3 韌性城市 （Resilient City） 這一概念起源于對生態系統的研究， 近 年來作為一種新的城市發展理念在城市規劃和社會治理領域受 到

6、了廣泛關注。 經濟合作與發展組織 （OECD） 提出， 韌性城市是 指城市具有能力吸收各種經濟、 環境、 社會和制度沖擊帶來的影 響并從中恢復， 同時為未來沖擊做好準備； 韌性城市有利于推動 可持續發展、 健康福祉和包容性增長。 洛克菲勒基金會 “100個韌 性城市” 項目提出， 韌性城市是城市中的個體、 社區、 機構、 企業 和系統無論受到何種慢性壓力或嚴重沖擊， 都能從中幸存、 適應 并保持增長的能力。 國際標準化組織 （ISO） 認為， 一個具有韌性 的城市能夠以一種及時有效的方式抵御、 吸收、 容納、 適應、 轉化 災難和沖擊， 并從中迅速恢復。 雖然韌性城市的含義有多種表述方式， 但

7、其共同點在于強調韌性 城市不是不發生災害沖擊， 而是能夠通過充分準備、 迅速響應、 吸 收調整、 修復重建等一系列事前和事后全過程的積極應對措施， 將災害沖擊給城市帶來的損失降到最低。 迅速響應 充分準備修復重建 吸收調整 1 2 3 4 韌性城市強調全過程的積極應對措施 韌性城市 4提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 二、 韌性城市發展實踐 5 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 國際城市 全球范圍內， 許多城市已經開始了關于韌性城市的規劃與建設實 踐。 2011年， 英國倫敦發布 管理風險和提高韌性： 我們的適應性 戰略 ， 以應對氣候變化給倫敦帶來的風險， 提高城

8、市的韌性與安 全性。 2013年， 美國紐約發布 一個更強大、 更具韌性的紐約 總 體規劃， 提出了受2012年颶風 “桑迪” 嚴重影響的社區的恢復重建 計劃， 以及提高整個城市基礎設施與建筑韌性的行動建議。 2018 年， 美國洛杉磯市長辦公室發布 韌性洛杉磯 發展戰略， 提出了 15個目標和96項行動計劃， 旨在通過加強領導力參與度、 災難準備 和修復能力、 經濟安全性、 氣候適應性和基礎設施現代化程度， 使 洛杉磯成為最強大、 最安全的城市。 6提高重大突發事件管理能力， 增強中國城市發展韌性 一些OECD國家發布的韌性城市相關規劃 加拿大芬蘭愛爾蘭 法國荷蘭 澳大利亞 日本 2011年

9、 國家應急管理框架 建設可持續、 具有韌性、 繁榮的社會與經濟， 強調 社區需具備適應性、 靈活 性和一定冗余性， 以實現 應對災害的防御與恢復 能力 2014年 新國家城市更新計劃 促進城市可持續發展， 優 先改善經濟發展與就業問 題， 著重深化和提升200 個面臨社會融合難題的社 區的公共服務 2013年 氣候計劃： 韌性、 繁榮和 綠色 減少氣候變化對長期經濟 增長的影響 2011年 防御災害國家戰略 建立國家層面戰略， 提高 災害防御能力， 加強社會 各部門和各級政府之間的 協作， 抵御頻繁自然災害 給國家帶來的威脅 災害風險防御行動計劃 在 兵庫行動框架 基礎 上， 鼓勵建立預警機制

10、， 并對面臨自然災害風險威 脅的人群積極宣傳推廣災 備文化 2012年 （每年修訂） 國家韌性基本規劃： 創建 一個強大而有韌性的國家 建設一個即使面臨災害與 危機， 也能夠為國民提供 安全區域、 確保經濟可持 續高質量發展的韌性國家 2014年 （4年修訂） 無限未來： 愛爾蘭可持續 發展框架 通過保障福利和發展綠色 經濟等一系列恢復舉措， 應對后金融危機時代經濟 可持續發展壓力 2012年 7 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 療物資采購。 在重大公共衛生 事件發生時， 能夠按照既定的 操作流程， 緊急從全國各地的 戰略儲備庫或供應商的合約 儲備中調用和發放儲備物資。 此外，

11、 每年還會根據流行病發 展形勢和物資使用情況對儲 備計劃進行審閱更新， 確保物 資儲備的種類和數量符合需 要。 2009年的H1N1爆發期間， 美國疾病控制中心將醫療物 資戰略儲備的25%發放到了各 州， 包括口罩、呼吸機及防護 服等。 完善的體系和應對措施。 然而， 此次突然爆發的新冠肺炎疫情 由于傳播性強、 確診人數較多， 正值春節期間較多醫療物資生 產廠家已放假停工， 醫療物資 短缺在一定時期內非常明顯， 也暴露出我國目前在關鍵醫療 物資儲備方面尚有提升完善的 空間。 在醫療物資應急儲備方面， 美 國的實踐具有一定的規劃性、 組織性和前瞻性， 可以提供一 定的經驗借鑒。 美國的醫療物 資

12、戰略儲備由衛生與公眾服 務部（HHS）管理， 每年制定 詳細的預算計劃用于關鍵醫 中國城市也開始關于韌性城市 的理論與實踐探索。 北京是全 國首個將城市韌性這一概念寫 入總體規劃的城市， 在北京 城市總體規劃 （2016-2035） 中 明確提出 “加強城市防災減災 能力， 提高城市韌性” 。 上海在 上海市城市總體規劃 （2017- 2035） 中， 在 “卓越的全球城 市” 這一總目標下提出了3個分 目標， 其中包括 “更可持續的韌 性生態之城” 。 此外， 2013年洛 克菲勒基金會發起 “100個韌性 城市” 項目， 中國有包括浙江義 烏在內的四座城市入選， 將接 受項目提供的經費資助

13、和技術 資源支持， 通過制定和實施韌 性城市計劃， 提高城市抵御外 來沖擊和災害的能力。 近年來， 中國逐步建立起了一 套較為完善的應急事務管理體 系。 2006年設置國務院應急管 理辦公室， 2018年進一步整合 資源優化配置， 成立了統一管 理、 集中響應的應急管理部， 同 時結合2008年汶川地震等重大 突發事件的應對經驗， 在救災 戰略物資的儲備上也有了較為 中國城市 8提高重大突發事件管理能力， 增強中國城市發展韌性 三、 綜合審視 評估中國城市的 “韌性”程度 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 9 中國城市 “韌性” 程度分析框架 8. 資金和戰略物資 （財政預算、

14、專項基金、 保險、 物資儲備） 4. 各類企業 1. 領導者和管理 體制應變能力 2. 應對風險的戰略 與行動計劃 3. 抗災機構和 專業人員 6. 社會組織 5. 城市居民 7. 城市基礎設施 （交通、 通訊、 電力、 供水、 氣、 熱） 10提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 目前， 中國城市發展正面臨著 完善治理體系、 提高治理能力 和推動精細化管理的重要任 務， 而增強城市應對各類重大 突發事件的 “韌性” ， 則是實現 精細化管理的重要環節， 從長 期來看更加有利于城市的可持 續發展。此外， 目前許多城市 正在強調數字化和智慧城市建 設， 也應當考慮城市韌性方面 的相關因

15、素和應用場景， 借助 數字化工具完善城市功能、 增 強城市韌性。 結合中國城市發展的實際情況 和治理結構特點， 中國城市在 應對重大突發事件時， 通常極 為考驗城市管理者的指揮管理 能力和有效動員社會力量及居 民參與配合的協調能力， 同時 城市的基礎設施完善程度及各 類資金、 物資的供給時效也尤 為關鍵。 因此， 綜合評估城市的 韌性， 需要立足于中國城市的 自身發展特色， 從以上方方面 面進行審視， 進而為地方政府 的政策制定、 城市規劃參與者 的專業響應、 社會公眾的認知 參與提供有效的衡量標準， 為 建設符合中國特色的韌性城市 提供思路與參考。 增強城市應對各類重大突發事 件的“韌性”，

16、 是實現精細化 管理的重要環節。 11 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 管理體制 是否有專門的主管和監測部 門對重大突發危機事件的發 生信號進行及時監測和迅速 反饋？ （例如， 24小時內） 現有管理體制是否具有根據 重大突發危機事件進行靈活 調整的可行性？ （例如， 緊急 成立抗災小組、 根據突發危 機事件情況對組織機構進行 臨時調整等） 現有管理體制是否支持跨政 府部門之間應對重大突發危 機事件的緊急和靈活協作？ 現有管理體制是否支持跨城 市之間應對重大突發危機事 件的緊急和靈活協作？ 現有管理體制是否支持本級 政府與上級或下級政府應對 重大突發危機事件的緊急與 靈活協作？

17、 領導者 城市政府的主要領導成員是 否具有重大突發危機事件的 應對經驗？ 城市政府的主要領導成員是 否接受過應對重大突發危機 事件的專業培訓？ 是否有公開透明、 及時有效、 準確可靠的官方信息披露 機制？ 是否允許媒體在城市應對重 大突發危機事件的全過程中 進行公開采訪報道？ 是否允許公眾對政府應對重 大突發危機事件的行動表現 發表評論和進行監督？ 是否根據輿論監督對政府應 對重大突發危機事件的工作 方法、 工作形式等方面做出 及時調整和改進？ 1. 領導者和管理體制應變能力： 12提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 總體戰略 現有城市總體發展戰略是否 充分考慮到各類重大突發危 機

18、事件的可能性， 并預留充分 的調整空間？ （例如， 經濟增 長目標的制定是否預留上下 浮動空間， 城市的安全性、 可 靠性是否得到重視等） 現有城市總體規劃方案是否 充分考慮到各類重大突發危 機事件的可能性？ （例如， 國 土空間規劃是否為臨時災備 用地預留空間， 產業規劃是 否預留一些基本的災備應急 產業， 公共資源尤其是醫療 資源配置是否符合人口分布 和流動特征， 一些特殊災備 應急場所的建設是否納入規 劃等） 是否將提高城市韌性作為城 市總體發展戰略/規劃方案的 原則或目標進行強調， 或者 有關于提高城市韌性和風險 抵御能力的專項規劃？ 行動計劃與措施 是否定期對城市潛在的各類 重大突發

19、危機事件及導致危 機的影響因素進行評估？ 是否根據評估結果， 制定了 預防重大突發危機事件的行 動計劃和應對危機的措施 預案？ 行動計劃和措施預案是否根 據城市的實際情況變化和其 他城市的經驗教訓， 及時進 行更新與調整？ 在危機事件發生后， 是否對 行動計劃和措施預案的實際 實施效果進行評估、 總結與 反思， 并對行動計劃和措施 預案的不足之處進行更新與 調整？ 在危機事件后經濟社會秩序 恢復過程中， 是否有充足的 政策空間和政策手段對企業、 個人的發展恢復提供支持？ 2. 應對風險的戰略與行動計劃： 13 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 抗災機構 是否具有足夠數量的抗災專

20、業機構， 并在危機發生后能 夠實現有效覆蓋？ 是否具有足夠數量、功能 完善的抗災專業設備， 并在 危機發生后能夠實現有效 覆蓋？ 專業人員 是否具有足夠數量的抗災專 業人員？專業人員是否定期 接受相關專業技能培訓？ 如果抗災專業人員或設備不 夠充足， 能夠短時間內進行 迅速調配和補充？ 是否針對潛在發生的重大突 發危機事件， 組織相關專業 人員進行定期的演習訓練？ 在危機事件后的恢復階段， 是否具有心理輔導、 職業發 展支持等方面的專業人員， 為受災困難群體提供援助？ 3. 抗災機構和專業人員： 14提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 企業管理者對城市潛在的重 大突發危機事件及導致

21、危機 的影響因素是否有清晰的了 解和認知？ 企業管理者對城市潛在的重 大突發危機事件， 是否制定 了相應的應對措施與方案？ （包括但不限于業務安排、 員 工安置、 財務安排等方面） 在危機事件后的恢復階段， 企業自身是否有能力盡快恢 復業務的正常運行， 使得危 機不會對企業的中長期發展 帶來沖擊？ 4. 各類企業： 如果企業自身無法恢復業務 的正常運轉， 是否有渠道或 途徑獲得來自政府的政策支 持與援助？ （例如， 低息貸 款、 稅費減免、 資金補貼等） 與抗災援助和國計民生相關 的企業， 是否有能力在應對 重大突發危機事件的過程中 繼續保持企業的正常運行， 或者根據抗災需要適當擴大 生產？

22、15 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 是否有慈善類社會組織， 在 城市發生重大突發危機事件 時能夠對政府官方慈善組織 的運行起到補充作用？ 是否有心理輔導、 職業發展 支持等專業救助型社會組 織， 在城市發生重大突發危 機事件時能夠向受災群體提 供援助， 對政府部門的專業 人員起到補充作用？ 是否有專業智庫或非盈利咨 詢機構等社會組織， 在重大 突發危機事件發生后， 能夠 針對應對危機和危機后經 濟社會的迅速恢復， 向城市 管理者提供專業化的對策與 建議？ 城市居民對城市潛在的重大 突發危機事件及導致危機的 影響因素是否有清晰的了解 和認知？ 城市居民對城市潛在的重 大突發危機

23、事件， 是否具備 相應的安全防范意識與衛 生常識？ 發生重大突發危機事件后， 城市居民是否有渠道或途徑 了解到與危機相關的信息、 數據和最新發展情況？ （包括 官方渠道和非官方渠道） 發生重大突發危機事件后， 城市居民對政府發布的官方 信息是否持有信任態度？ 5. 城市居民：6. 社會組織： 在重大突發危機事件中， 城 市居民是否了解當受到傷害 或遇到某方面實際困難時， 能夠以何種方式向哪些單位 部門獲得援助？ 居民社區和其他基層組織能 否在應對重大突發危機事 件過程中， 對城市居民發揮 良好的宣傳動員和組織管理 職能？ 16提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 交通 交通系統是否具

24、有穩定性， 在受到災難沖擊后仍然能發 揮作用？ 能否根據災難風險的實際情 況， 迅速采取有效的交通管 理和管制措施？ 信息通訊 信息通訊系統是否具有穩定 性， 在受到災難沖擊后仍然 能發揮作用？ 能否根據抗災實際需要， 進 行臨時改造、 擴建或擴容？ 能否在抗災期間， 根據人員 管理調度的實際需要， 有效 發揮指令傳達的作用？ 是否具有關鍵領域的大數據 資源和分析能力， 能夠在應 對災害和災后修復過程中輔 助管理者做出關鍵決策？ （例 如， 利用手機信令數據追蹤 人口流動的軌跡和目的地信 息等） 電力/供水/氣/熱 設施是否具有穩定性， 在受 到災難沖擊后仍然能發揮 作用？ 設施能否根據抗災實

25、際需 要， 進行臨時改造、 擴建或 擴容？ 7. 城市基礎設施： 17 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 財政預算 地方政府在制定財政預算 時， 是否為潛在的重大突發 危機事件預留了充足的財政 資金？ 地方政府財政預算不足以應 對重大突發危機事件時， 能 否從上級或下級政府獲得及 時有效的財政資金援助？ 專項基金 在重大突發危機事件發生 時或發生后， 地方政府是否 成立了專項基金用于應對 危機？ 危機事件專項基金是否有專 業化的團隊進行運營管理， 并向社會公眾和捐款人及時 披露基金的各項收入與支出 信息？ 在危機事件后， 是否對專項 基金的使用績效進行專項評 估， 并將評估結果向

26、社會公 眾和捐款人披露？ 社會保險和商業保險 現有的社會保險制度， 能否 支持在重大突發危機事件中 遭受損失的企業或城市居民 得到一定程度的補償？ （如 醫療保險、 工傷保險、 失業保 險等） 企業和城市居民中， 與重大 突發危機事件有關的商業保 險的普及程度如何？危機事 件發生后， 商業保險的保障 和賠付效果如何？ 物資儲備 城市政府平時是否對關鍵 戰略物資進行儲備， 以應對 可能出現的重大突發危機事 件？ 物資儲備數量能維持的 時間有多長？ 8. 資金和戰略物資： 是否根據城市實際情況和過 往抗災經驗， 對儲備物資的 種類和數量進行定期監測與 補充更新？ 在戰略物資出現短缺的情況 下， 城

27、市政府是否具有緊急 從其他城市或其他國家購買 調用戰略物資的能力？ 城市政府和交通、 商務、 海關 等部門能否高效協作， 以支 持短時間內抗災戰略物資的 調用、 運輸和分配？ 城市的災備相關產業， 能否 在危機發生后有效運行， 以 實現重要戰略物資的快速 補給？ 18提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 資料來源： 1. 經濟發展與合作組織 （OECD） ： https:/www.oecd.org/cfe/regional-policy/resilient-cities.htm 2. 洛克菲勒基金會 “100個韌性城市” 項目： http:/100resilientcities.or

28、g/resources/#section-1 3. 國際標準化組織 （ISO） ： https:/www.iso.org/standard/70428.html 4. 管理風險和提高韌性： 我們的適應性戰略 ： https:/www.london.gov.uk/sites/default/files/gla_migrate_files_ destination/Adaptation-oct11.pdf 5. 一個更強大、 更具韌性的紐約 ： http:/smedia.nyc.gov/agencies/sirr/SIRR_spreads_Lo_Res.pdf 6. 韌性洛杉磯 ： https:/

29、www.lamayor.org/sites/g/files/wph446/f/page/file/ Introducing%20Resilient%20Los%20Angeles.pdf 7. 北京城市總體規劃 （2016-2035） 8. 上海市城市總體規劃 （2017-2035） 從中國城市的發展特色和城市各類型參與主體的角度， 綜合關注 城市的 “韌性” 程度是未來中國城市精細化管理的重要切入點。 通過數字化手段和智慧城市建設進一步完善、 提升城市的 “韌 性” 能力， 也是未來城市高質量發展和高水平治理的重要內容。 普 華永道與中國發展研究基金會將對這個議題進行持續、 深入的研 究和觀

30、察， 敬請關注2020年 機遇之城 系列報告及相關專題特 刊內容。 19 提高重大突發事件管理能力，增強中國城市發展韌性 聯系我們： 梁偉堅 中國內地及香港市場主管合伙人 +86 (10) 6533 2838 黃佳 中國中區市場主管合伙人 +86 (21) 2323 3029 周星 中國北區市場主管合伙人 +86 (10) 6533 7986 金軍 中國管理咨詢合伙人 +86 (21) 2323 3263 20提高重大突發事件管理能力， 增強中國城市發展韌性 本文僅為提供一般性信息之目的，不應用于替代專業咨詢者提供的咨詢意見。 2020 。版權所有。系指網絡及 / 或網絡中各自獨立的成員機構。 詳情請進入