北京大學：2024年歐盟差異性一體化的邊界基于中東歐國家入盟的案例分析報告（29頁）.pdf

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1、1歐盟差異性一體化的邊界歐盟差異性一體化的邊界基于中東歐國家入盟的案例分析基于中東歐國家入盟的案例分析高歌內容提要：中東歐國家差異性的入盟進程將差異性一體化的時間邊界從入盟后階段延伸到爭取入盟階段，從而豐富了差異性一體化的研究內容。中東歐國家入盟后，歐盟力圖把匈牙利和波蘭的價值觀差異性限制在差異性一體化的邊界內，守住歐盟價值觀的底線，從而將對差異性一體化邊界的限定和維護付諸實踐。在差異性一體化邊界的延伸中，中東歐國家“多速”的入盟進程、“菜單式”的過渡規定，以及針對保加利亞和羅馬尼亞的“菜單式”十“雙速”的合作與核查機制，都是為了適應各國內部的異質性，促進它們融入歐洲一體化。在差異性一體化邊界

2、的限定中，歐盟在糾正匈牙利和波蘭的價值觀偏差、維護差異性一體化的邊界上力度不夠，還需尋找或創新更為有效的政策工具。關鍵詞：區域國別研究歐盟中東歐國家 差異性一體化歐洲一體化歐盟價值觀2差異性一體化(Differentiated Integration,DI)并非歐盟的新鮮事物?！白栽缙诘牧_馬條約(Treaty of Rome)以來，以給予某些成員國減損和例外的方式出現的差異性一直是歐洲一體化計劃的一部分”。20 世紀 60 年代，在法國兩度拒絕英國加入歐共體的申請和“空椅子危機”(empty chaircrisis)發生后，差異性一體化越來越引起歐共體/歐盟的關注并出現在其重要文件中。1974

3、 年 12 月，歐洲理事會委托比利時首相廷德曼斯(Leo Tindemans)撰寫關于歐洲一體化未來的報告。這份報告建議采用一體化“新方法”,即所有國家就需要共同實現的最終目標達成協議，各國都將受此約束，只是實現目標的時間表不同。1984 年 2 月，歐洲議會通過歐洲聯盟條約草案(Draft Treaty estab-lishing theEuropean Union),其中，第 82 條首次倡議建立“核心歐洲”(coreEurope)。1986 年 2 月，歐共體 12 國外長簽署的單一歐洲法令(Single Eu-ropean Act)第一次使用差異性的概念。1992 年 2 月，歐洲聯盟

4、條約(Trea-ty on EuropeanUnion)規定不符合采用單一貨幣的必要條件的成員國可減損適用，并以附加議定書的形式給予英國、丹麥等國以某些豁免權。1997 年 10 月，阿姆斯特丹條約(Treaty ofAmsterdam)引入“更緊密合作”條款。2001 年 2 月簽署的 尼斯條約(Treaty of Nice)將“更緊密合作”升級為“加強型合作”。2007 年 12 月，里斯本條約(Treaty of Lisbon)3進一步修訂了“加強型合作”條款，并將其適用范圍擴大到共同安全與防務政策領域，條約規定：“軍事能力達到較高標準并在此領域為執行更艱巨任務而相互做出更多約束性承諾的

5、成員國，應在聯盟框架內建立永久結構性合作(permanent structured co-operation,PESCO)?！?013 年11 月，歐洲議會憲法事務委員會在其關于歐盟多層治理的憲法問題的報告中闡述了對差異性一體化的理解。2014 年6 月，歐洲理事會在其結論中指出：“更緊密的聯盟的概念允許不同國家采取不同的一體化道路，允許那些希望深化一體化的國家向前邁進，同時尊重那些不希望繼續深化一體化的國家的意愿?！?016 年 2 月，歐洲理事會結論重申“更緊密的聯盟”的概念，明確指出“更緊密的聯盟”的說法不等于所有成員國必須追求一個共同的目標。2017 年 3 月，歐盟委員會發布歐洲未來

6、白皮書,描述對 2025 年歐盟的五種構想，其中“愿者多做”,允許有意愿的成員國在特定領域做得更多，即建設“多速歐洲”。2018 年 11 月，歐洲議會憲法事務委員會提交關于差異性一體化的報告,進一步闡述對差異性一體化的看法。隨著歐共體/歐盟對差異性一體化做出闡釋和規定，差異性一體化逐步被運用到歐洲一體化的實踐中。它在歐盟共同貨幣、安全和防務、邊境控制、警務和司法合作等領域均有體現，“如今已成為一種制度現實，占到歐盟政策的一半4以上并正在擴展到歐洲邊界之外?！闭珀P于差異性一體化的報告所說：“差異性一直伴隨著歐盟一體化的深化和擴大。事實上，隨著歐盟的權力、政策范圍和成員國規模的擴大，差異性也在

7、加強和鞏固。它不是例外，而是歐盟一體化的正常特征。據此，不應討論支持還是反對差異性，而應討論如何在歐盟內部應對差異性、在哪些條件下和哪些領域內什么樣的機制是可以接受的?！辈町愋砸惑w化的邊界便是其中一個重要問題。2004 年 5 月以來，中東歐 16 國中已有 11 國加入歐盟。中東歐國家入盟是歐共體/歐盟歷史上規模最大、異質性最強的擴大，其對差異性一體化理論創新和實踐發展的影響不可低估。不僅歐盟的中東歐成員國與老成員國一道參與差異性一體化進程，而且更值得關注的是，中東歐國家入盟對差異性一體化的邊界延伸和限定起到獨有作用。本文將根據有關歐盟文件和中英文學術文獻，以中東歐國家入盟前后的實踐為案例，

8、從時間范疇和底線意義上探討差異性一體化的邊界問題，嘗試進一步推動差異性一體化研究。一、歐盟差異性一體化研究綜述國外對歐盟差異性一體化的研究大致始于 20 世紀 80 年代，其時“僅僅是將 20 世紀 80 年代中期后歐洲一體化計劃重新啟動帶來的深刻變化概念化并進行理解和解釋的整體5努力的一部分。實際上，有關歐盟差異性一體化問題的(英語)學術論文到 1995 年后才開始逐漸出現，其數量到 2007年后大幅增長，反映了歐盟政策越來越多的差異性?！迸c國外研究相比，中國學界研究起步較晚，成果有限，或從整體上論述歐盟差異性一體化的理論和實踐，或對相關案例進行分析?？偲饋砜?，國內外對歐盟差異性一體化的研究

9、主要涉及以下四個方面：(一)差異性一體化的定義學者們對差異性一體化的定義有一定共識。他們大都認為，差異性一體化可與“彈性一體化”概念互換使用，即允許歐盟成員國在參與歐洲一體化時存在差異，一些成員國可選擇退出或被豁免或不參與某些歐盟現有的政策，而其他成員國可在新的政策領域進行合作并超出某些成員國愿意或能夠做到的程度進一步推進一體化。與此同時，學者們從不同角度對差異性一體化做出不同界定。從靜態看，差異性一體化指的是歐盟法規和政策在適用于成員國時存在差異性，或者說在某些法規和政策領域，成員國享有不同的權利和義務。從動態看，差異性一體化指的是在一體化進程中，歐盟成員國或許還有非歐盟成員國和次國家行為體

10、選擇以不同的速度和/或向不同的目標前進。從行為體看，差異性一體化是歐盟成員國、非成員國和次國家行為體以非同質和靈活的方式一起工作的一體化或合作6形式。從體制上看，差異性一體化是指以組織和成員國為核心，但其集中程度和地域范圍存在差異性的體制。從理論上看，差異性一體化既是有待解釋的對象，又可以用來解釋一體化進程的其他方面；差異性一體化理論不僅與歐洲一體化理論相關，而且由于差異性一體化的根源在于成員國的國內政治，它還與比較政治學理論相關。還 有 學 者 提 出 差 異 性 去 一 體 化(differentiateddisintegration)的概念并將其與差異性一體化相區分：差異性一體化“指在總

11、體的一體化進程中成員國沒有實現同等層級的一體化”;差異性去一體化“則指由于部分成員國選擇性地降低了對完整的歐盟法律規則的遵守程度，致使一體化層級和范圍總體下降，最終可能導致某些成員國從歐盟成員身份中退出”。(二)差異性一體化的類型如整合歐盟的多樣性一文所說：“差異性一體化有多種形式，每種形式都表現出不同的特征和結果。理論上可以識別出若干二元或連續的特征，這些特征可以組合成各種類型?！睂W者們在研究中劃分了多組不同類型的差異性一體化。1.二分法。差異性一體化分為垂直差異性和水平差異性兩種類型，前者是指歐盟政策領域的一體化速度和集中程度不同，后者是指歐盟政策領域適用的地域范圍不同，包括內7部差異性和

12、外部差異性。內部差異性適用于歐盟成員國，是指某些歐盟成員國不參與歐盟政策，外部差異性適用于非歐盟成員國，是指某些非歐盟成員國參與歐盟政策。內部差異性又包括“多速”和“多終點”、“多層”和“多菜單”、基于歐盟法和基于國際法、自愿和非自愿、完全退出和選擇退出等多組二分法。此外，有學者從四個維度對差異性一體化進行二元分類：歐盟基本法和派生法中實際的差異性和潛在的差異性、暫時性和非暫時性的差異性、一般的和具體的差異性、積極的和消極的差異性。還有學者從六個維度進行分類：永久和暫時的差異性、地域和純功能性的差異性、民族國家間和多層級的差異性、發生在歐盟條約內和歐盟條約外的差異性、歐盟層面和成員國政權層面決

13、策的差異性、僅適用于成員國和也適用于歐盟領土外的非成員國/地區的差異性。2.三分法。最常見的三分法是按時間、空間和內容進行分類，分別對應“多速”“可變幾何”和“菜單式”?！岸嗨佟敝傅氖且唤M有能力和意愿走得更遠的核心成員國推動追求共同目標，其他成員國隨后跟進；“可變幾何”指的是通過允許核心和較為落后的一體化單位之間永久或不可逆轉的分離，承認一體化結構中存在無法調和的差異；“菜單式”指的是各成員國可以從菜單中挑選它們想要參與的政策領域，同時堅持最低限度的共同目標。也有學者將這三種類型8稱為“多速”“聯邦核心歐洲”和“彈性菜單”(flexibility la carte)。還有學者按程度分類：一級涵

14、蓋在統一的歐盟主要法律內的一系列正式和半正式的立法、行政和司法規定；二級的彈性比一級更大，在歐盟主要法律層面以減損的方式出現，如保障條款、選擇退出和加入等；三級包括“菜單”模式、“多速歐洲”“同心圓”歐洲和加強型合作模式。3.六分法。差異性一體化有六種類型：創建一個類似先鋒集團的超國家聯盟、借助現有的機構和程序實施差異性、在歐盟框架之外的政府間合作、選擇性退出、與非歐盟成員國建立各種聯系、退出歐盟。以上分類法基本涵蓋了到目前為止差異型一體化呈現的多種類型。其中，學者們討論最多的當屬“多速”“菜單式”“同心圓”等類型。(三)差異性一體化的動因差異性一體化的存在直接源于歐盟內部的異質性?！叭藗兺ǔ?/p>

15、認為，差異性一體化受到國際異質性的驅動。鑒于在制定條約時必須達成一致，以及在歐盟立法中必須獲得多數支持，如果各國的偏好相去甚遠，談判很可能陷入僵局。通過將一體化限制在具有足夠同質偏好的一組國家并將其他國家排除在外或給予它們豁免權，差異性一體化為無法達成的協議提供了一種替代方案。隨著成員國數量的增加、一體化的深化和向新的政策領域拓展，成員國之間的國際異質性、9產生決策僵局的風險和以差異性方式解決問題的需求都在增加?！薄皩涷災Ｊ降姆治銮宄乇砻?，差異性的程度在很大程度上取決于歐洲一體化深化和擴大的速度。每當一體化向前推進時，整體差異性就會增加以適應或避開來自國家的阻力；相反，在一體化停滯階段，由

16、于一部分現有的豁免權到期且不會代之以新的豁免權，整體差異性趨于減少?！本唧w來說，差異性的興起特別歸因于 20 世紀 80 年代末 90 年代初以來歐洲共同體所經歷的雙重轉型一是從經濟共同體到(差異性)政治聯盟，涉及核心國家權力；二是冷戰結束后新的、雄心勃勃的擴大議程。從這個意義上看，差異性一體化便是“試圖調和歐盟內部異質性的一體化策略的一般模式”。另外，差異性一體化的存在還與歐盟的獨特屬性密切相關。歐盟兼具超國家性質和政府間合作的特點。一方面，歐盟致力于超國家治理，在超國家層面制定統一的政策；另一方面，歐盟并非主權國家，一體化進程的主要決策都要由成員國政府反復磋商并做出決定，歐盟對成員國決策不

17、具有強制性。當成員國產生分歧時，個別成員國的否決或者威脅動用否決權就將導致決策困境。在此情況下，歐盟不得不積極推動成員國尋求妥協方案，這樣差異性一體化就應運而生。從這個意義上看，“歐盟差異性一體化是一體化長期發展的必然要求和結果，其發展適應了成員國主權國家屬性與歐盟10超國家一體化之間存在相當張力的現實”。(四)差異性一體化的影響差異性一體化對歐洲一體化有積極影響和消極影響兩方面。關于積極影響，學者們認為，差異性一體化可以根據各國的國家利益、偏好和能力調節歐洲一體化的程度：先鋒國家無需征得其他任何成員國的同意便可推進共同計劃，落后國家也不會被迫做出不利于其偏好和自主性的承諾，由此加強各國對某一

18、計劃的主觀愿望和接受程度，從而提供了一種協調持續一體化與日益異質化的成員關系的方法，成為推進一體化的必要的先決條件。具體而言，差異性一體化根據成員國需求調整歐盟政策，不僅有助于避免某些成員國否決進一步一體化，減少政府間沖突，提高決策效率，而且使成員國的主權得到尊重，賦予成員國決定是否參與新的一體化政策或深化現有政策的權利，保護它們在關鍵政策領域免受歐盟的支配和干預，促進它們之間更公平的合作，提高了歐盟的合法性。關于消極影響，學者們認為，首先，差異性一體化經常會產生路徑依賴，選擇退出主要條約將自動影響隨后的次級立法，隨時間推移，已經存在差異性的國家和政策領域更有可能出現新的差異性，擁有差異性歷史

19、的國家傾向于更積極看待非歐元區成員國等已有的例外和一般意義上的差異性一體化，以致或許會鼓勵去一體化。其次，差異性一體化加11劇了歐盟多層次、復合型治理體系的復雜性，成員國政府往往更關注實現其偏好和尋求政府間協議的短期利益，而忽視對歐盟體制、成員國和公民的長期影響。再次，差異性一體化可能將成員國和歐盟公民劃分為不同和不平等的群體，破壞成員國之間的認同和團結以及尋求共識和共同解決方案的習慣，造成歐盟內部的分裂，引發去一體化的風險。還有學者從差異性一體化出發探討歐洲一體化的未來路徑，如均衡一體化(uniform integration)、差異性一體化、均衡去一體化(uniform disintegr

20、a-tion)、差異性去一體化；強化一體化、再一體化、去一體化、維持一體化等。除上述四個方面外，學者們還探討了差異性一體化的標準，外部差異性一體化，比較地區主義視角和歐盟多重危機下的差異性一體化，歐盟在代議制民主領域的差異性，差異性一體化與不遵守歐盟法律的關系，國家、政黨、專家學者和公眾對差異性一體化的看法等問題，并對申根區、歐元區、永久結構性合作、英國脫歐、“多速歐洲”等相關案例進行了分析。相較以上研究，有關中東歐國家入盟對差異性一體化的影響的研究相對薄弱，主要是在歐盟擴大的背景下重新審視了“彈性一體化”和歐盟憲政問題，并在探討差異性一體化如何影響公民對歐盟的支持時采用了中東歐成員國的案例。

21、實際上，“大批中東歐國家的迅速加盟導致歐盟體量過度膨12脹，新老成員國之間的觀念和利益難以一致”,歐盟內部異質性加大，給差異性一體化理論和實踐帶來前所未有的挑戰。在有關差異性一體化邊界的研究中，有學者限定了差異性一體化的底線：任何成員國都不應選擇退出歐盟條約第 2條或剝奪歐盟公民根據歐盟基本權利憲章享有的權利，差異性一體化有理由將倒退的成員國排除在歐盟理事會決策之外并限制其獲得歐盟基金，但沒有明確劃分差異性一體化的時間邊界，似乎默認差異性一體化只存在于入盟后階段，即便所謂的外部差異性，也僅認為非歐盟成員國只是參與某些歐盟政策、并非尋求加入歐盟，所以，它們與爭取入盟的階段無關。但是，如關于差異性

22、一體化的報告所說：“差異性一直是歐洲一體化的穩定特征，最終目標是促進接納而非排斥成員國”,爭取入盟的階段理應被劃入差異性一體化的邊界。由此，差異性一體化的邊界不僅限定在遵守歐盟價值觀的范疇內，而且延伸到入盟進程中。中東歐國家入盟恰為差異性一體化邊界的延伸和限定提供了有力例證。二、歐盟差異性一體化邊界的延伸差異性一體化的時間邊界延伸到中東歐國家入盟進程中，主要體現在三個方面：“多速”的入盟進程、“菜單式”的過渡規定、“菜單式”+“雙速”的合作與核查機制。(一)“多速”的入盟進程迄今為止，在中東歐 16 國中，已有 11 個歐盟成員國，13它們分三波加入歐盟：2004 年波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐

23、克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛入盟；2007年羅馬尼亞和保加利亞入盟；2013 年克羅地亞入盟?？疾?6 國的入盟進程，不難發現其“多速”特征，并且西巴爾干國家入盟進度的差異性比中東歐 10 國更為明顯。1.中東歐 10 國。一般來說，除克羅地亞外的 10 個中東歐成員國的入盟進程開始于歐洲協定(EuropeAgreement)的簽署。歐洲協定專為 10 國而設，為其入盟進程提供法律框架。1991 年 12 月，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克聯邦率先與歐共體簽署歐洲協定。隨后，其他國家相繼簽署該協定。歐洲協定在各國的生效時間和各國遞交入盟申請的時間也不盡相同(參見表 1)。1997

24、年 7 月，歐盟委員會發布2000 年議程,根據歐洲理事會哥本哈根會議確定的入盟標準對中東歐 10 國進行評估，宣稱：“如果匈牙利、波蘭、愛沙尼亞、捷克共和國和斯洛文尼亞堅持并大力支持準備(入盟)的努力，它們可以在中期滿足成員資格所需的所有條件?！?2 月，歐洲理事會盧森堡會議決定在 1998年春開始與塞浦路斯、匈牙利、波蘭、愛沙尼亞、捷克共和國和斯洛文尼亞的入盟談判，并加快與羅馬尼亞、斯洛伐克、拉脫維亞、立陶宛和保加利亞的談判準備工作。1998 年 3 月，匈牙利、波蘭、愛沙尼亞、捷克共和國和斯洛文尼亞開始入盟談判。2000 年 2 月，羅馬尼亞、斯洛伐克、拉脫維亞、立14陶宛和保加利亞開始

25、入盟談判。中東歐 10 國由此被分成“一等和二等”的“準入”和“待準入”國，“這給予第二組的 5個國家極大的改革推動力”,其中，斯洛伐克、拉脫維亞和立陶宛趕上了第一組國家的進度。八國于 2003 年 4 月簽署入盟條約，2004 年 5 月加入歐盟。羅馬尼亞和保加利亞落在后面，2005 年 4 月簽署入盟條約，2007 年 1 月入盟。2.西巴爾干國家。西巴爾干國家的入盟進程與中東歐 10國略有不同。歐盟為西巴爾干國家特設穩定與聯系進程，旨在政治和經濟上穩定西巴爾干國家以便它們最終為加入歐盟做好準備。為此，歐盟計劃向西巴爾干國家提供援助、允許它們進入歐盟市場以及促進它們之間的合作。穩定與聯系協

26、議(Stabilisation and Association Agreement)構成歐盟與西巴爾干國家執行穩定與聯系進程的關系框架，是推進入盟進程的基礎。馬其頓和克羅地亞是第一波簽署穩15定與聯系協議的國家，在穩定與聯系協議生效、遞交入盟申請和獲得候選國地位方面，兩國也走在前面(參見表2)。其后，克羅地亞于 2005 年 10 月開始入盟談判，2011 年12 月簽署入盟條約，2013 年 7 月加入歐盟。馬其頓則因與希臘的國名爭議遲遲未能開始入盟談判，直到 2019 年 2 月改國名為北馬其頓后，情況才有轉機。2020 年 3 月，歐盟理事會決定北馬其頓與阿爾巴尼亞一起開啟入盟談判，并獲

27、得歐洲理事會的批準。但是，保加利亞因與北馬其頓的歷史和語言糾紛拒絕接受北馬其頓談判框架，直到 2022 年 7 月，保加利亞和北馬其頓接受時任歐盟輪值主席國法國的提案，北馬其頓才與阿爾巴尼亞一道開始入盟談判。除克羅地亞外，黑山和塞爾維亞的入盟進展最快，兩國分別于 2012 年 6 月和 2014 年 1 月開始入盟談判。2020 年 6 月，黑山已經開啟入盟談判的全部 33 個章節，完成三章；2021 年 12 月，塞爾維亞開啟了全部 35 個談判章節中的 22 章，完成兩章。波黑進展最慢，2022 年 12 月才獲得歐盟候選國地位。2024 年 3月，歐洲理事會決定啟動波黑入盟談判，要求歐盟

28、委員會準備談判框架。16(二)“菜單式”的過渡規定如大構想：2020 年的歐盟一書所寫：“當一個國家加入歐盟時，它通常要遵守過渡安排在一定的時間內排除它參加一定的政策領域。有時候這是為了新成員國的利益：2004 年加入歐盟的東歐國家在 7 年內不用遵守全部(代價非常高的)的環境法規；有時候過渡安排被認為是為了老成員國的利益，2004 年，有 12 個老成員國堅持要在 7 年內限制來自新成員國的工人進入它們的勞動力市場?！睂?004 年入盟的中東歐 8 國來說，在 31 個入盟談判章節涉及的政策領域中，除去 13 個無過渡規定的領域和 4 個執行統一條例的領域，各國需要遵守過渡規定的政策領域并不

29、完全相同，在同一政策領域需遵守的過渡規定內容也不完全一致。即便在人員自由流通領域，中東歐八國采用相同的規定：“在入盟后的前兩年，原有歐盟成員國的針對第三國公民的各種國家法規對新入盟成員國的公民同樣適用。過了這一期限就將會根據歐盟委員會的意見進行一次修改，但是各成員17國保留對未來行動方式的最終決定權。五年后過渡期結束。但是，在嚴重緊急或在對勞動市場產生預期沖擊的情況下，現有成員國可以申請將過渡期延長 2 年。即最遲在入盟 7 年后保證人員的完全自由遷徙?！钡⒎?15 個歐盟老成員國都執行上述規定，英國、愛爾蘭和瑞典就對新入盟的八國開放勞動市場。作為回應，波蘭、斯洛文尼亞和匈牙利則對除英國、愛

30、爾蘭和瑞典外的 12 個歐盟老成員國關閉本國勞動市場。其中，波蘭和斯洛文尼亞對芬蘭、希臘、意大利、葡萄牙和西班牙關閉市場到 2006 年，對比利時、丹麥、德國、法國、盧森堡、荷蘭和奧地利關閉市場到 2007 年；匈牙利對芬蘭、希臘、意大利、葡萄牙和西班牙關閉市場到 2006年，對荷蘭和盧森堡關閉市場到 2007 年，對法國關閉市場到 2008 年，對比利時、丹麥、德國和奧地利關閉市場到 2009年。從這個意義上看，各國在人員自由流通領域的過渡規定也存在差異?？梢?，中東歐八國需要遵守過渡規定的政策領域和同一政策領域的過渡規定內容不盡相同，體現出“菜單式”差異性一體化的特征。(三)“菜單式”十“雙

31、速”的合作與核查機制歐盟在保加利亞和羅馬尼亞入盟前夕專為這兩國入盟設立了合作與核查機制，根據兩國在司法改革、腐敗以及保加利亞在有組織犯罪方面存在的問題，歐盟為兩國設置了不18同的“菜單”基準。羅馬尼亞的基準有四：一是通過加強最高司法委員會的能力和責任確保更加透明和有效的司法進程，報告和監督新的民事和刑事訴訟法的影響；二是按預期建立一個廉政機構，負責核查資產、不兼容性和潛在利益沖突，并在可采取勸阻性制裁的基礎上發布強制性決定；三是在取得進展的基礎上，繼續對高層腐敗指控進行專業、無黨派的調查；四是采取進一步措施預防和打擊腐敗，特別是地方政府內部的腐敗。保加利亞的基準有六：一是通過憲法修正案，消除司

32、法制度的獨立性和問責制方面的任何歧義；二是通過并實施新的司法制度法和新的民事訴訟法，確保更加透明和有效的司法進程，報告這些新法律以及刑事和行政訴訟法的影響，特別是對審前階段的影響；三是繼續司法改革，以加強專業性、問責制和效率，評估這一改革的影響并每年公布結果；四是對高層腐敗指控進行專業、無黨派的調查并提出報告，報告公共機構內部檢查情況并公布高層官員資產；五是采取進一步措施預防和打擊腐敗，特別是邊境和地方政府內部的腐??；六是實施打擊有組織犯罪的戰略，重點打擊嚴重犯罪、洗錢并有計劃有步驟地沒收罪犯資產，報告這些領域新的和正在進行的調查、起訴和定罪情況。合作與核查機制在入盟前階段確立，在入盟后階段實

33、施。歐盟委員會定期發布報告，評估兩國的進展并提出建議。2017 年 1月，歐盟委員會根據上述基準全面評估合作與核查機制實施1910 年來的進展，再次為兩國確定了不同的“菜單”,分別對保加利亞和羅馬尼亞提出 17 項和 12 項建議，2018 年 11 月，又對羅馬尼亞提出 8 項建議。保加利亞和羅馬尼亞履行上述建議的進度一度出現“雙速”,2019年10月和2022年11月，歐盟委員會相繼在有關保加利亞和羅馬尼亞的最后一份報告中指出，兩國在合作與核查機制下取得的進展已足以滿足它們入盟之時的承諾。2023 年 7 月，歐盟委員會告知歐盟理事會和歐洲議會，它將結束合作與核查機制。9 月，歐盟委員會通

34、過決定，正式結束合作與核查機制。綜上所述，不論是中東歐國家入盟進程的“多速”還是保加利亞和羅馬尼亞在履行合作與核查機制基準過程中的“雙速”,乃至入盟過渡規定和合作與核查機制基準的“菜單式”,都以根據各國內部異質性的不同需要促進它們融入歐洲一體化為目標。只不過入盟過渡規定的“菜單”是新老成員國談判的結果，合作與核查機制基準的“菜單”則是歐盟為保加利亞和羅馬尼亞設置，而非像入盟后那樣由成員國從“菜單”中挑選它們想要參與的政策領域，這是爭取入盟階段的差異性一體化與入盟后階段的顯著不同。三、歐盟差異性一體化邊界的限定歐洲議會憲法事務委員會關于差異性一體化的報告指出：“如果差異性一體化可以作為推動歐洲一

35、體化向前發展的務實解決方案，那么,考慮到分裂歐盟及其制度框架的20風險，差異性一體化應謹慎并在限定的范圍內使用?！痹搱蟾胬^而“強調尊重和維護歐盟基本價值觀是歐盟的基石，歐盟是基于價值觀并將成員國團結在一起的共同體；因此，認為在尊重歐盟條約第 2 條所載的基本權利和價值觀方面不允許有差異性”。這就意味著，差異性一體化被限定在尊重和維護歐盟價值觀的底線之內。中東歐國家入盟以來，其在加入申根區和歐元區、參與永久結構性合作、反對“多速歐洲”構想等方面的差異性屬于差異性一體化的范疇，為歐盟所接受。然而，2010 年匈牙利青民盟匈牙利公民聯盟(Fidesz-HungarianCivicUnion)上 臺

36、至 今，以 及20152023 年波蘭法律與公正黨(Law and Justice)執政期間，匈牙利和波蘭采取了一系列違背歐盟價值觀的做法，觸碰差異性一體化的底線，歐盟運用若干預警和懲戒機制給兩國施壓，力圖把兩國的價值觀差異性限制在差異性一體化的邊界內。(一)發起違規調查程序違規調查程序(infringement procedure)是歐盟委員會根據歐盟條約對不執行歐盟法律的歐盟國家采取的法律行動，歐盟委員會可在調查的基礎上，或根據公民、企業或其他利益相關者的投訴，確定可能違反歐盟法律的行為并提交歐盟法院，歐盟法院可實施財政制裁。其步驟是：(1)歐盟委員會向當事國發出正式通知函，要求其提供進一

37、步的材21料，并在規定期限通常兩個月內給予詳細答復；(2)如果歐盟委員會認為當事國未能履行歐盟法律規定的義務，它可提出理由充分的意見，解釋歐盟委員會認為當事國違反歐盟法律的原因，正式要求當事國遵守歐盟法律，并在規定期限通常兩個月內告知所采取的措施；(3)如果當事國仍未遵守，歐盟委員會可決定將此提交歐盟法院；(4)如果當事國未能及時通報執行規定的措施，歐盟委員會可以要求法院實施處罰；(5)通過歐盟法院發現一國違反歐盟法律，該國必須采取行動遵守法院判決。如果該國不遵守判決，歐盟委員會可將其再次提交給歐盟法院，并建議法院實施財政處罰，可一次性或按日支付罰款。歐盟委員會多次對匈牙利和波蘭啟動違規調查程

38、序。例如，2012 年 1 月針對匈牙利中央銀行和數據保護局的獨立性及影響司法的措施、2017 年 7 月針對匈牙利有關提高外國資助非政府組織透明度的法律和波蘭普通法院組織法、2018 年 7 月針對波蘭最高法院法和匈牙利“阻止索羅斯”法案、2019年4月針對波蘭法官紀律制度、2020 年 4 月針對波蘭有關修正司法體制的法律、2020 年 12月針對波蘭最高法院紀律庭、2021 年 12 月針對波蘭憲法法院裁決等。上述違規調查程序大都以歐盟法院判決歐盟委員會獲勝告終，波蘭還因拒絕執行歐盟法院判決而被罰款。2021 年 10 月，歐盟法院決定，只要波蘭未完全遵守歐盟法22院發布的臨時措施令，就

39、每日向波蘭征收 100 萬歐元的罰款。2022年1月，由于波蘭仍未執行臨時措施令并拒絕支付罰款，歐盟委員會要求波蘭政府支付 6900 萬歐元。2023 年 4 月，歐盟法院考慮到波蘭執行了一些改革措施，下令將對波蘭的罰款從每日 100 萬歐元減少到 50 萬歐元，但仍強調波蘭的改革措施不足以保證歐盟法院的臨時措施令全部得以落實。從總體上看，違規調查程序的實行只在個別問題上改變了匈牙利和波蘭的做法，沒有徹底糾正匈牙利和波蘭在歐盟價值觀上的偏差。(二)實施法治框架法治框架(rule of law framework)由歐盟委員會于 2014年 3 月出臺，旨在通過與相關歐盟國家對話，防止法治面臨的

40、新威脅升級到歐盟委員會不得不啟動歐洲聯盟條約第7 條程序的地步。該框架包括三個階段：委員會評估、委員會建議和監督歐盟國家對委員會建議的后續行動。如果在法治框架內沒有找到解決方法，最終將訴諸歐盟條約第 7條以解決危機并確保歐盟國家遵守歐盟價值觀。法治框架是“啟動第 7 條前使用的預警機制。既沒有強制性，也沒有法律約束力。因此，歐盟條約第 7 條可以不必經過該程序或在該程序進行過程中啟動”。2016 年 1 月，歐盟委員會對波蘭實施法治框架。隨后，歐盟委員會與波蘭交換若干信件并多次進行會晤，但未能解23決委員會的關切。6 月，歐盟委員會通過關于波蘭法治的意見，評估波蘭局勢，闡述關切問題，尋求解決方

41、案。7 月，歐盟委員會發布有關波蘭法治的建議，法治框架實施進入第二階段。在建議中，歐盟委員會指出波蘭法治面臨系統性威脅，建議波蘭將這一威脅作為緊急事項加以解決。歐盟委員會提請波蘭政府在 3 個月內解決該建議指出的問題，并通報歐盟委員會為此采取的步驟。10 月，波蘭政府予以回復，不同意建議表達的立場，也沒有宣布解決委員會法治關切的新措施。12 月，歐盟委員會發布有關波蘭法治的第二個建議，指出上次建議提到的一些問題已經得到處理，但重要問題仍未解決，還出現了新的關切，波蘭法治繼續受到系統性威脅，提請波蘭政府在兩個月內解決建議中列出的緊急事項，并將為此采取的步驟通報歐盟委員會。2017 年 2 月，波

42、蘭政府在回復中不同意第二個建議提出的所有問題，也沒有宣布處理委員會關切的新行動。7 月，歐盟委員會發布第三個建議，宣稱前兩個建議中指出的波蘭法治面臨系統性威脅的狀況已經嚴重惡化，建議波蘭司法改革必須堅持法治、遵守歐盟法律和歐洲司法獨立標準，否則將隨時準備啟動 歐盟條約第 7 條第 1 款。委員會提請波蘭政府在一個月內解決建議提出的問題。8 月，波蘭政府的回復依然不同意建議提出的所有問題，也沒有宣布處理委員會關切的新行動。12 月，歐盟委員會發布第四個建議和根據歐盟條約第 7 條第 1 款對24波蘭法治的合理動議，闡述對波蘭法治的關切，建議歐盟理事會就波蘭存在嚴重違反法治的顯著風險做出決定。(三

43、)建議啟動歐盟條約第 7 條歐盟條約第 7 條明文規定：“1.經 1/3 成員國，或歐洲議會或委員會的合理動議，理事會可在得到歐洲議會同意后，以其 4/5 成員的多數采取行動，認定存在某一成員國嚴重違反第 2 條所述價值觀的顯著風險。在做出此等認定前，理事會應聽取當事成員國的意見；同時可按照同樣的程序，向該成員國提出建議。理事會應定期核實做出此種認定的理由是否依然適用。2.經 1/3 成員國或委員會提出動議，在邀請當事成員國提出意見后，歐洲理事會可在獲得歐洲議會同意后以一致方式采取行動，認定該國存在著嚴重和持續違反第 2 條所述價值觀之情形。3.在已做出第 2 款所述認定的情況下，理事會可按照

44、特定多數原則采取行動，中止當事成員國因兩部條約對其適用而產生的某些權利，包括代表該成員國的理事會成員的投票權。理事會應考慮到此等中止對自然人與法人的權利與義務可能造成的影響。在任何情況下，該成員國仍受兩部條約規定的義務的約束。4.如導致依據第 3款所采取措施的情勢發生變化，則理事會可以特定多數采取行動，改變或撤銷此類措施；5.為本條之目的，歐洲議會、歐洲理事會和理事會的投票安排由歐洲聯盟運行條約第354 條予以規定?！?52017 年 12 月，歐盟委員會建議歐盟理事會對波蘭啟動歐盟條約第 7 條。2018 年 9 月，歐洲議會建議歐盟理事會對匈牙利啟動歐盟條約第 7 條。其后，歐盟總務理事會

45、多次舉行針對波蘭和匈牙利的聽證會，但并未認定兩國存在嚴重違反歐盟價值觀的顯著風險。即便理事會做出認定，由于歐洲理事會需在獲得歐洲議會同意后以一致方式采取行動，方可認定兩國存在嚴重和持續違反歐盟價值觀的情形，而波蘭和匈牙利表示會在歐洲理事會投票中相互支持，歐盟條約第 7 條規定的程序幾乎不可能進行到底。2023 年12 月，法律與公正黨政府下臺后，波蘭明確表示愿意處理長期存在的法治問題，并承諾在歐盟委員會建議的基礎上開展工作。2024年2月，波蘭向總務理事會提交“法治行動計劃”,設法解決歐盟委員會根據歐盟條約第 7 條第 1 款提出的問題。5 月，歐盟委員會認為波蘭已不存在嚴重違反法治的顯著風險

46、，決定撤回其 2017 年提出的建議，結束針對波蘭的歐盟條約第 7 條第 1 款規定的程序。(四)啟動法治條件機制法 治 條 件 機 制 條 例(rule of law conditionalityregulation)由歐洲議會和歐盟理事會于 2020 年 12 月通過，2021 年 1 月生效，其具有約束力并適用于所有歐盟成員國。該條例規定了在成員國違反法治原則的情況下保護歐盟預算的必要規則，即在成員國違反法治原則的行為直接影響或26極有可能影響歐盟預算的健全財政管理或歐盟財政利益的保護時啟動法治條件機制，由歐盟委員會向相關成員國發出書面通知，并將通知內容告知歐洲議會和歐盟理事會。相關成員

47、國可提交意見，歐盟委員會在分析這些意見并認為已經具備采取措施的條件后，向歐盟理事會提交采取適當措施的建議。歐盟理事會根據委員會的建議，在一個月或至多兩個月內執行暫停向該國撥付資金等措施。2022 年 4 月，歐盟委員會向匈牙利發出書面通知，啟動法治條件機制。在書面通知中，歐盟委員會列舉了匈牙利在公共采購制度、調查、起訴和反腐敗框架等方面存在的違規行為，指出這些行為影響或極有可能影響歐盟的財政利益，要求匈牙利在兩個月內提交意見。6 月和 7 月，匈牙利多次對該通知做出答復，但歐盟委員會認為匈牙利的答復中沒有包含適當的補救措施，為此將建議歐盟理事會采取措施，并要求匈牙利在一個月內提交意見。8 月，

48、匈牙利在答復中雖然對委員會的調查結果表示異議，但還是提出了 17 項補救措施。9 月，歐盟委員會以匈牙利提出的補救措施不足以解決其書面通知中列舉的問題為由，建議歐盟理事會就保護歐盟預算不受匈牙利違反法治原則行為的侵害做出決定，凍結匈牙利約 75 億歐元的凝聚基金。11 月，歐盟委員會建議繼續凍結約 75 億歐元的凝聚基金，同時宣布只要匈牙利實施包括 17 項補救措施在內的 27 項“超級里程碑”(super27milestones),將批準價值 58 億歐元的恢復基金。12 月，在匈牙利不否決歐盟對烏克蘭的援助計劃并通過全球最低公司稅率后，歐盟 27 國代表達成協議，重申匈牙利一旦實施27 項

49、“超級里程碑”,就將得到 58 億歐元恢復基金，并將凍結基金從約 75 億歐元減至約 63 億歐元。隨后，歐盟委員會通過與匈牙利的 伙伴關系協定(PartnershipAgreement),匈牙利必須在司法獨立、兒童保護法(child-protectionlaw)、學術自由和庇護權利等方面滿足歐盟的條件，方可獲得總計約 220 億歐元的凝聚基金。2023 年 12 月，為換取匈牙利對啟動烏克蘭入盟談判的默許，歐盟委員會以匈牙利進行了一些司法改革為由，決定釋放 102 億歐元的凝聚基金。歐盟雖未對波蘭啟動條件機制，但仍借助基金撥付迫使波蘭改變違背歐盟價值觀的做法。2021 年 10 月，波蘭憲法

50、法院裁決波蘭國內法律優先于歐盟法律后，歐盟委員會決定推遲批準波蘭的復蘇計劃，凍結波蘭的恢復基金。2022 年 5月，波蘭議會通過取消最高法院紀律庭的法律后，歐盟委員會批準了波蘭的復蘇計劃，但仍未撥付基金。直到 2024 年 2月，鑒于波蘭為滿足歐盟要求進行的政策調整特別是法律與公正黨政府下臺后波蘭政策的轉向，歐盟委員會才通過法案，為波蘭獲得 1370 億歐元歐盟基金鋪平道路。綜上所述，雖然差異性一體化被限定在尊重和維護歐盟價值觀的邊界之內，但在中東歐國家入盟前，如何在實踐中28維護這一邊界尚無先例。匈牙利和波蘭的案例恰恰為此提供了經驗。就目前來看，歐盟的應對舉措僅在個別問題上促使兩國改變做法，

51、遠未徹底糾正它們在價值觀上的偏差，甚至某些時候法治條件機制在匈牙利的實施讓位于歐盟更為緊迫的事項，如處理烏克蘭危機，以致匈牙利有可能將其在歐盟外交政策上的否決權作為籌碼換取歐盟釋放基金。波蘭放棄背離歐盟價值觀的做法也主要不是迫于歐盟的壓力，而是源于國內政府換屆?？梢?，要更有效地維護差異性一體化的邊界、防止差異性一體化演化為差異性去一體化，歐盟還需尋找或創新更為有力的政策工具。結語差異性一體化的存在直接源于歐盟內部的異質性。作為歐共體/歐盟歷史上異質性最強的擴大，中東歐國家入盟對差異性一體化理論和實踐產生了重要影響。相較于歐盟的中東歐成員國對差異性一體化的參與，中東歐國家入盟在差異性一體化邊界的

52、延伸和限定中發揮的作用更為獨特。一方面，中東歐國家差異性的入盟進程將差異性一體化的時間邊界從入盟后階段延伸到爭取入盟階段，有助于豐富差異性一體化的研究內容，完善其理論體系；另一方面，面對匈牙利和波蘭對歐盟價值觀的背離，歐盟采取應對措施，力圖守住歐盟價值觀的底線，將兩國的做法限制在差異性一體化的邊界內，有助于推動差異性一體化的實踐發展。29不僅如此，中東歐國家入盟的案例還表明：“差異性一體化理論不僅應與歐洲一體化理論而且應與比較政治學理論聯系起來。畢竟，差異性一體化的根源往往在于成員國的國內政治，而不是一體化進程本身?！辈徽撌恰岸嗨佟钡娜朊诉M程、“菜單式”的過渡規定，還是“菜單式”十“雙速”的合

53、作與核查機制，都是為了適應中東歐各國不同的國內狀況，匈牙利和波蘭對差異性一體化邊界的觸碰更是由于國內政治對歐盟價值觀的背離。在此，差異性一體化邊界的研究涉及理論與實踐、國際關系與國內政治的廣泛范疇。差異性一體化的邊界之所以能夠延伸到爭取入盟階段，是因為在該階段各國都以融入歐洲一體化為共同目標；差異性一體化的邊界之所以被限定在尊重和維護歐盟價值觀的底線內，是因為必須防止其與歐洲一體化背道而馳。歸根結底，差異性一體化本質上是“歐洲一體化的永久和常態特征”,實行差異性一體化是為了推進而非阻礙歐洲一體化的發展，更不是為了把歐洲一體化變成去一體化。在此，差異性一體化的實踐與歐洲一體化的走向密切相關。正如關于差異性一體化的報告所寫：向差異性開放的政策領域將對未來我們想要建立什么樣的歐盟有很大影響。由于歐盟是基于共同價值觀和目標的“民主空間”,在現有的基本權利和價值觀方面以及不參與的成員國對其他成員國產生負面影響的領域不應存在差異性。