世界資源研究所：中國城市低碳發展規劃讀本（112頁）.pdf

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1、?1?LOW-CARBON PLANNING FOR CHINESE CITIES:A MANUAL FOR POLICY MAKERS?WRI.org2?I?V?1?Summary?21?21?22?24?25?28?31?31?32?33?35?36?37?39?39?43?53?53?55?56?56?62?65?66?66?68?68?70?72?74?77?78?79?80?81?83?85?85?88?92?1?93?2?94?96?WRI.orgII?Alison Sander?Jamshyd N.Godrej?Godrej&Boyce?III?WRI.orgIV?V?3%?80

2、%?GDP?2014-2020?2020?60%?1?1?WRI.orgVI?2014-2020?2020?VII?2020?60%?2030?70%?10?1%?6000?1.5?2012?NRDC?WRI.orgVIII?IXBAU?|Business As Usual?CCUS?|Carbon Capture,Use and Storage?CDIAC?|Carbon Dioxide Information Analysis Center?CMP?|Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the

3、 Kyoto Protocol?COP?|Conference of the Parties?GDP?|Gross Domestic Product?IEA?|International Energy Agency?IGCC?|Integrated Gasification Combined Cycle?INC?|Intergovernmental Negotiating Committee?IPCC?|Intergovernmental Panel on Climate Change?KP?|Kyoto Protocol?LED?|Light-Emitting Diode?NAMAs?|Na

4、tionally Appropriate Mitigation Actions?ODA?|Official Development Assistance?RCP?|Representative Concentration Pathways?UNFCCC?|United Nations Framework Convention on Climate Change?WRI.orgX?1?2020?2020?2020?2030?WRI.org2?2015?2014?11?12?2020?2030?2030?20%?2030?0-1|?1990-2005?2007?2007?2009?2020?200

5、5?40-45%?2015?17%?2014-2020?2030?2030?20%?2014?2020?2014?9?2014?2020?2030?NAMAS?MRV?ICA?2020?2005-2012?2012?3?2014-2020?2020?60%?2020?0-2|?WRI.org4?5?0-3|?0-4|?WRI.org6?0-5|?7?2030?0-1|?WRI.org8?9SUMMARYChinas central government and local governments are currently in the process of drafting the 13th

6、 Five Year Plan,which will conclude in 2020,a target year for both the 13th Five Year Plan and Chinas New Urbanization Plan.It is also a key year for the development and implementation of Chinas national low-carbon development strategy with pressure from Chinas international agreement to address cli

7、mate change and domestic development transition efforts.Many Chinese cities are rushing to research and develop low-carbon urbanization and development plans,which will form the basis for a complete set of policies,plans and actions on low-carbon development.It will also provide a foundation for New

8、-type Urbanization and the 13th Five Year Plan as well as assurances that China can achieve the carbon emissions control target it has proposed for 2020 and 2030.This is why it is so important to summarize the experiences of low-carbon pilot programs in Chinese cities and provide a practical methodo

9、logy and guidelines for the development of low-carbon city development plans that suit the unique situation of Chinese cities.The World Resources Institute(WRI)and Renmin University of China have created a joint team to produce Low-Carbon Planning for Chinese Cities:A Manual for Policy Makers based

10、on research into low-carbon development strategies and experiences in helping local governments write their own low-carbon development plans in cities including Qingdao,Chengdu and Guiyang.In the preparation of this manual,we have received guidance from the National Development and Reform Commission

11、(NDRC)and the National Center for Climate Change Strategy and International Cooperation(NCSC)as well as the full support of project cities like Qingdao and Chengdu.As a part of WRIs Sustainable and Livable Cities Initiative,this manual focuses on introducing domestic and international background,pur

12、pose,concepts and position of low-carbon city development,and advances and experiences both domestically and internationally.It also provides an introduction to the key points of developing low-carbon development plans for Chinese cities,outlining key areas and actions to be taken in low-carbon city

13、 development.A comprehensive,in-depth introduction to the methodology used in the research and composition of low-carbon city development plans will be given in the sister volume of this manual Low-Carbon Planning Methodology Guidelines for Chinese Cities.LOW-CARBON PLANNING FOR CHINESE CITIES:A MAN

14、UAL FOR POLICY MAKERSWRI.org10Policy Progress in Chinas Response to Climate ChangeDriven by both domestic and international factors,Chinas overall strategy,goal and policy in terms of responding to climate change has become increasingly?political processes in responding to climate change.?in terms o

15、f low-carbon content and changes in the?(especially in light of Chinas increased economic?taken by China are clearly being implemented in stages and are generally in sync with international?interaction in how to respond to climate change.?of 2015 joint climate change meetings in Paris,on November 12

16、,2014,leaders of the United States and?their plans for dealing with climate change for post 2020.China plans to reach its peak for carbon dioxide?table for a peak on carbon dioxide emissions and is?into Chinas Five Year Plan for Social and Economic Development and once passed by the National Peoples

17、 Congress,will be legally binding.China has also already?Cities are the Major Actors in Implementing Chinas Strategy and Policy on Climate Change?to plan and manage their development,energy,?the central government,local governments are able?and even city needs before they can be effectively implemen

18、ted.The vast majority of economic activity?in cities.This is why cities are key considerations in Chinas implementation of national strategies and policies on climate change and energy.Under Chinas?carbon development targets developed at the national level will be allocated and implemented in all pr

19、ovinces?the transition to green,low-carbon development in all regions.As targets are passed down and delivered at?to reach emissions control goals and local heads of government are directly responsible for reaching energy and carbon intensity goals.Therefore,to develop and implement low-carbon devel

20、opment strategies and plans at the city level,?to achieve synergy effects in driving transition in city?increasing the livability of cities.CHINAS CLIMATE CHANGE GOALS AND LOW-CARBON CITY DEVELOPMENT?11Main Responsibilities of Developing Countries at Different Stages of the International Climate Pro

21、cessActions by ChinaStage 1 1990-2005Stage 2 2005-2012Stage 3 Post-2012National communication on climate change,emission inventory,National action plan on climate change.?of Chinas greenhouse gas emissions for the first time?2005 levels?carbon intensity control target for the first time,calling to l

22、ower GDP per unit carbon dioxide emissions by 17%by 2015?and plans by 2030 to increase the proportion of non-fossil fuel energy to around 20%of total primary energy(2014 US-China Joint Communique on Climate Change)?intensity of carbon emissions,increasing the proportion of non-fossil fuel energy,inc

23、reasing forest stock volume and working to achieve carbon dioxide emissions peak as soon as possible-Zhang Gaoli at UN Climate Change Summit(Sept 2014)?th FYP in 2014,which will conclude in 2020.Chinas Mid-to Long-term National Economic and Social Development Strategy that will conclude in 2030 is a

24、lso in active discussion.Specific goals for total energy consumption,carbon emissions and emissions peak are being discussed.?Carbon trading pilots are underway with a national carbon trading market in consideration as a key responsibility for reform taskforce.?review the governments performance reg

25、arding carbon emissions reduction per unit of GDP,and change the performance review process for government officials.A unified,legally binding agreement that covers all parties on greenhouse gas emissions control targets after 2020Nationally Appropriate Mitigation Actions(NAMAs)Measurable,Reportable

26、,Verifiable(MRV)International Consultation and Analysis(ICA)?Progress in Chinas Response to Global Climate Change?Major Deciding Factors in Setting Low-Carbon Development Strategies and Targets for Chinese CitiesGreenhouse Gas Emissions Control Target for Provinces,Autonomous Regions and Municipalit

27、iesLow-carbon City Development Strategy and PlansGreenhouse Gas Emissions Control Target for Prefecture-level CitiesUrbanization StrategyEnergy Strategy and Total Energy Control TargetGlobal Developments in Scientific Evaluations and Political ProcessNational Level Goal of Greenhouse Gas Emissions C

28、ontrol?Development TransitionEcological Civilization Development StrategyGlobal Low-carbon Development Transition and CompetitivenessRegional Air Pollution Control TargetLOW-CARBON PLANNING FOR CHINESE CITIES:A MANUAL FOR POLICY MAKERSWRI.org12How Chinas New-type Urbanization Strategy Can Drive Low-

29、Carbon City Development?carbon model.?movement is to increase the percentage of permanent?employment services,basic services for the elderly,?intensity of carbon dioxide emissions.Therefore,from the perspective of city development,the main ways to achieve low-carbon city?which will help to avoid car

30、bon lock-in.Urban?Whether a city can reach low-carbon development goals is greatly dependent on how it drafts and?are achieved.These two aspects are inseparable and complement each other.Therefore,the highest levels?efforts in integrating and coordinating low-carbon?work in tandem.CHINAS NEW-TYPE UR

31、BANIZATION STRATEGY AND LOW-CARBON CITY DEVELOPMENT?13?Positioning of Low-Carbon City Development PlansOverall City PlansEconomic and Social Development PlansLand Use PlansLow-carbon Urban Development PlansLow-carbon Development ContentLow-carbon Development ContentLow-carbon Development ContentLOW-

32、CARBON PLANNING FOR CHINESE CITIES:A MANUAL FOR POLICY MAKERSPOSITIONING AND THINKING OF CHINAS LOW-CARBON CITY DEVELOPMENT PLANSIntegrating low-carbon development into current planning systems?the primary responsibility of national low-carbon pilot?researching and drafting a low-carbon development

33、plan?low-carbon development plans plays a very important role in the low-carbon transition process of a city.The plan can establish goals for low-carbon city development?carbon development program.They can also make policy?carbon development are positioned in relation to existing planning systems.Th

34、e recently released?basic framework for the drafting of climate change response and low-carbon development plans at the?level.Besides,national low-carbon pilot provinces/?development plans one after another.?implemented in tandem with overall planning,land?WRI.org14Standardization and Maturation of

35、Chinas Low-Carbon City Development Plan after Initial Trials?were developed from scratch,initially borrowing from?a framework for low-carbon city development that is?on carbon emissions have been applied on low-carbon planning,helping to identify the key?and development.While clarifying low-?like ne

36、w energy.This serves to better clarify the differences and connections between low-carbon development,energy conservation and?achieving low-carbon development goals.?statistics,reporting and monitoring as well as the GHG inventory will not only help cities see clearly where they stand,it will also h

37、elp in the implementation of other social and economic programs.?coordination and implementation.Following the drafting of their plans,many cities have?plan,which formed a coordination mechanism among departments to strengthen the implementation of the plan.?15However,in the process of low-carbon de

38、velopment planning,Chinese cities have faced similar challenges,?development,a lack of clear long-term vision,a lack?participation by stakeholders.Chinese cities are still?Low-Carbon Development Plans should clarify optimization pathway in terms of Time,Space and Structure?development.?the process o

39、f development and energy?short-,mid-and long-term,choosing a reasonable strategic pathway with phased goals for social and economic development as well as energy?and residential spaces and lowering the carbon?as a core goal of low-carbon development,take transformation of economic development mode?i

40、n which carbon emissions are controlled and economic and technical competitiveness is enhanced.WRI.org16Steps of Low-Carbon Development Planning for Chinese CitiesThe overall framework for researching,drafting and implementing low-carbon development plans?collection of information in the initial pha

41、se as?the creation of a technical team dedicated to the GHG inventory.?carbon development plans.?departments and technologies to reach the goals,?department and technology.STEPS,CONTENT AND METHODS OF LOW-CARBON PLANNING IN CHINA?17?Major Steps in Researching,Drafting and Implementing a Low-Carbon D

42、evelopment PlanSector and Public Opinion FeedbackPlanDraftingAnnouncement and ImplementationPlanResearchMid-term Evaluation of ImplementationSub-Sector Surveys and Collection of Base DataPost-Implementa-tion EvaluationStart Drafting PlanLOW-CARBON PLANNING FOR CHINESE CITIES:A MANUAL FOR POLICY MAKE

43、RSWRI.org18Major Content and Supporting Methodology used in Low-Carbon Development PlansThe main content of low-carbon development plans for?pathways and carbon emission control goals based on?Major Content and Supporting Methodology in Low-Carbon Development Planning and ResearchCalculation of Gree

44、nhouse Gas EmissionsGHG Emissions Accounting MethodEmissions Drivers and Development PositioningKaya Factorization and Statistical Analysis MethodsFuture Emissions PathwaysScenario Analysis Models and MethodsEmissions Targets and Index SystemLow-Carbon Index SystemProject Concept Design and Identifi

45、cation of Investment DemandsSectoral Action Plans and Project FeasibilityTarget AllocationTarget Allocation Calculation Models and IndicesFinancing Model and Business ModelFinancing Analysis Tools Based on Fiscal AnalysisTechnology SelectionTechnology Selection Methods(Technology Cost Arc)System and

46、 Policy RecommendationsPolicy Research MethodsResearch/Planning ProcessResearch/Planning Methodology and Toolsscenario analysis,reasonable allocation of goals to key?the technology demand as well as their potential and?low-carbon development.?19Table 0-1|Greenhouse Gas Emissions Goals Selection for

47、Chinese Cities in Different Function ZonesTYPESMAJOR CHARACTERISTICSRECOMMENDED GOALOptimized DevelopmentHigh level of economic development;already having entered post-industrial phase;industries transiting from high-energy-intensity,high-emission-intensity,low-value added to low-energy-intensity,lo

48、w-emission-intensity,high-value added.In addition to intensity reduction goals,total amount controls and caps should also be put in place.Targeted DevelopmentCurrently experiencing rapid industrialization and economic growth;high pressure to control carbon emissions.Intensity goals as main focus cur

49、rently with accelerated transition to total amount controls and caps.?RestrictedDevelopmentLow resource environmental bear capacity;impacting national or regional ecological security;major function in overall national spatial distribution is ecological environment protection.Total amount controls.LO

50、W-CARBON DEVELOPMENT GOALS AND KEY SECTORSSet Up Low-Carbon Development Goals Based on Cities Function and Stage?allocated to provincial-level,then provincial governments allocate it to each city.China has already promised to cap its carbon dioxide emissions by 2030,which means that?help achieve thi

51、s cap.Considering large disparities among?position in terms of regional and national development,?emissions control goals according to local conditions?Identify Key Sectors for Low-Carbon DevelopmentGenerally speaking,key sectors for low-carbon development?and consolidating carbon sinks.?development

52、 policies and actions in all of these key sectors,providing cities with a reference to establish their own strategies and plans.?their low-carbon development programs.Cities with?systems.Areas experiencing targeted development generally have considerable potential in terms of economic?transportation

53、.Areas of limited or restricted development?improving the adaptation capacity to climate change.LOW-CARBON PLANNING FOR CHINESE CITIES:A MANUAL FOR POLICY MAKERSWRI.org2021?1?1.1?1-1|?WRI.org22?2014-2020?1?2020?60%?2030?65%?3?20%?2?1?2020?1?1?1?1?1-1?1.2?1-1|?1?1?1?1?2015?1-1?23?WRI.org24?3?1%?6000?

54、1.5?3?1-2?1.3?1-2|?1%?6000?1.5?25?KAYA?CO2?1-1?GDP?GDP?1.4?GDP?4?1-1?KAYA?KAYA?CO2?KAYA?GDP?GDP?KAYA?GDP?GDP?CO2?CO2?1?KAYA?CO2?人口?CO2?GDP?GDP?GDP人口?WRI.org26?1?2005-2011?CO2?KAYA?GDP?GDP?52005-20102407.3 24.2%3194.8 32.1%-3132.2-31.5%-1208.3-12.2%2010-2011418.915.3%381.413.9%-952.0-34.8%-984.0-36.0

55、%?62005-20101396.9 91%8457.7 54.9%-3588.2-23.3%-1972.8-12.8%2010-2011695.616.9%926.7 22.5%-2054.9-49.9%441.1 10.7%?72005-20102380.1 18.7%6392.350.2%-2824.6-22.2%-1130.7-8.9%2010-2011737.0 18.1%1543.2 37.9%-1117.6-27.4%673.9 1.6%?82005-2010292.3 3.2%7049.4 77.6%-1338.2-14.7%-408.8-4.5%2010-2011152.24

56、.1%2069.2 55.4%-697.9-18.7%818.3 21.9%?GDP?CO2?GDP?CO2?CO2?GDP?GDP?KAYA?1?2010-2011?CO2?27?9?2020?GDP?2005?50%?1?2?3?4?5?1-3?47%?21.7%?12.9%?8.3%?8.1%?KAYA?CO2?CO2?1-3|?2020?2005?50%?14,9171907347561,1681,9614,25023,977CO2?2010?50%?WRI.org28?10?CO2?2005?72.4%?CO2?CO2?93.7%11?12?CO2?CO2?CO2?CO2?CO2?1

57、.5?29?2015?GDP?2010?16%?13?GDP?17%?CO2?2011?2013?1?PM2.5?1-4?IPCC?SO2?1-4|?IPCC?500-50-100?2005-2050?Max75%25%MedianMinIndividualScenariosWRI.org3031?2?2014?10?IPCC?IPCC?1950?95%?2009?2010?2?2?IPCC?2050?2100?2?50%?2100?450-500 ppm CO2eq?2?66%?450 ppmeq?2050?2010?41-72%?2100?2010?78-118%?2011-2050?CO

58、2?5500-13000?2011-2100?CO2?6300-11800?2010?CO2?380?1971-2010?1.07?2?2.1?WRI.org32?2050?2100?2010?2050?17-31?2?2020?IPCC?2-1?1990?12?45?INC?2-1?2.2?2-1|?(RCP):IPCC?RCP2.6?400-450 ppm?2?2目標是指本世界末全球氣溫上升幅度控制在2以內（相比工業化前），避免氣候變化災難性影響聯合國氣候變化談判：德班平臺/各國提交預期的國家自主決定的貢獻（INTENDED NATIONALLY DETERMINED CONTRIBUTI

59、ON)國家社會經濟發展轉型目標典型濃度路徑情景（RCP）分析：建立累計碳排放與溫升的近似性關系，得出不同溫控目標下的累積排放空間范圍。?2050?2010?41-72%2011-2100?5500-13000?CO233?2011?12?17?2012?2015?2020?2010?2015?2020?2020?2-1|?1990?2005?2008-2012?UNFCCC?KP?2005?2012?2013-2020?NAMAs?2012?2015?2015?2020?2014?9?15?CDIAC?IEA?GDP?2.3?WRI.org34?2-2|?2008?20/20/20?2020?

60、20%?2020?1990?20%?20%?20%?2010?3?2020?10?2012?3?2050?1990?80%?1990?2020?1%?2020?2030?1.5%?2030?2050?2%?2014?2030?2030?1990?40%?203?1990?40%?27%?27%?2-2|2010?GDP?CO2?GDP?70?90?2-2?GDP?GDP?GDP?123456002468101214161820?GDP?GDP?GDP?2010?35?2013?11?2014?2020?2014-2020?2020?2005?40%-45%?15%?2005?4000?13?2

61、020?2014?9?2020?NAMAs?2-3?2.4?2-3|?1990-2005?2007?2007?2009?2020?2005?40-45%?2015?17%?2014-2020?2014?2020?2030?2020?2014?9?NAMAs?MRV?ICA?2020?2005-2012?2012?WRI.org36?2014?6?5?2.5?37?2014?2020?2030?2015?GDP?2010?17%?2015?2020?2020?2030?2010?2005?20%?2015?2010?16%?2015?40?2013?2017?65%?2013?2013-2017

62、?2017?2012?1300?1000?2014?9?2017?65%?2017?2020?15%?2020?2.6?WRI.org38?393.1?根據國家發改委的要求，國家低碳試點省市的首要任務是將應對氣候變化工作全面納入本地區五年經濟社會發展規劃，研究制定低碳發展規劃，明確提出本地區控制溫室氣體排放的行動目標、重點任務和具體措施，由此可見編制低碳發展規劃在城市實現低碳轉型過程中的重要作用。規劃可以確定城市低碳發展的目標、指導思想和原則，識別城市低碳發展的優先領域和重點任務，提出政策建議，為城市的低碳轉型發揮重要的引導作用?；谌珖黧w功能區劃所確定的全國各地區主體功能定位和空間結構，中

63、國的規劃大體可以分為三級三類規劃體系，按照行政層級分為國家級規劃、?。▍^、市）級規劃、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。城市層面上，規劃大體分為三個層次，綜合規劃層次包括確定城市功能及空間布局的城市總體規劃，城市土地利用規劃以及城市國民經濟和社會發展五年規劃。專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的細化，城市層面有大量針對產業、工業園區、能源、環境、交通等特定領域編制的專項規劃。此外，考慮區域協調發展戰略，根據城市的功能定位和區域地位，城市也會主導或者參與區域規劃的編制。對城市低碳發展規劃而言，其是否被正式納入現有規劃體系，以及

64、在現有規劃體系中處于什么地位，體現了應對氣候變化和低碳發展工作在城市整體發展戰略中的定位。中國的規劃體系目前存在的問題是規劃類型龐雜、層次過細、數量眾多，而且諸多規劃由于分管部門職權交叉，在時間、空間范圍內發生重疊，甚至規劃目標出現矛盾與沖突。因此，理論界和學?3?術界近年來倡導“多規融合”。在城市層面，首先要力爭實現城市總體規劃、土地利用規劃和發展規劃這三個綜合規劃之間的融合，也被稱作“三規融合”。其實規劃之間的融合并不是新要求。中華人民共和國城鄉規劃法第五條就明確規定，城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。國務院20

65、05年發布的關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見也強調了規劃之間的銜接與協調，要求“高度重視規劃銜接工作，使各類規劃協調一致，形成合力。規劃銜接要遵循專項規劃和區域規劃服從本級和上級總體規劃，下級政府規劃服從上級政府規劃，專項規劃之間不得相互矛盾的原則。編制跨?。▍^、市）區域規劃，還要充分考慮土地利用總體規劃、城市規劃等相關領域規劃的要求”。由于低碳發展是一項新的工作，低碳發展規劃在現有規劃體系中的定位并沒有得到明確，各地通過先行先試，開展了一些理論和實踐探索。最近，國家層面發布了中國應對氣候變化規劃（2014-2020），為?。▍^、市）以及市縣級制定本地與應對氣候變化和低碳發展相

66、關的規劃提供了基本框架和參照。而國家低碳試點省市也陸續發布了當地的低碳發展規劃。由于城市低碳發展規劃的核心指標是碳排放控制目標，而碳排放控制目標與能源總量目標高度相關，就不可避免地與城市發展的一些核心問題，包括城市總體發展戰略、空間區劃、產業布局、產業結構等密切相關。低碳發展規劃需要和社會經濟發展規劃聯系起來，所提出的目標和核心指標，要與城市整體總體規劃和土地利用有機結合，把低碳作為城市經濟發展的重要考量因素，影響經濟決策。因此，從規劃定位來看，城市低碳發展規劃應該定WRI.org40?3-1|?位為總體規劃層次，與城市總體規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃并行，起到承上啟下的作用，進

67、一步銜接各個專項規劃。所以，一種可能的做法是，在目前城市層面所倡導的“三規融合”的基礎上，加入城市低碳發展規劃，形成“三加一融合”，甚至有專家建議，基于生態文明建設的戰略地位和環境保護規劃的基礎性作用，生態文明建設規劃以及環境保護規劃等也應該從專項規劃提升至總體規劃層次，最終形成“多規融合”的體系。無論是“三規融合”還是“多規融合”，低碳發展規劃可作為促進低碳發展目標與經濟發展目標相結合的工具與載體，將影響投資項目的決策過程、城市財政支出、土地利用、技術選擇和其他發展議題。從現有國家和低碳試點省市的實踐來看，主流觀點還是認同將城市低碳發展規劃定位為總體規劃層次，城市低碳發展規劃在編制中，通過與

68、其他規劃的融合，將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃與土地利用規劃中涉及到低碳發展的相關內容統一起來，最終在城市低碳發展規劃這個平臺上得以體現和加強，而且通過反饋，低碳發展規劃的目標和任務也影響其他總體規劃的編制。圖3-1是對城市低碳發展規劃與三個總體規劃之間關系的一個概念性描述。而從規劃內容和編制過程來看，低碳發展規劃與“三規”的部門規劃內容以及各個部門專項規劃之間，又需要建立動態反饋機制，雙向互動，及時調整。?自2009年開始，國家發改委、環保部、住建部、財政部、工業和信息化部等多部委單獨或聯合采取行動，助力中國低碳發展。部分具體行動如表3-1所示：?與西方發達城市相比，中國城市低碳發展

69、規劃編制工作還處于起步階段，仍面臨很多困難和挑戰。但是，在國家政策的要求和大力支持引導下，預計我國城市低碳發展規劃編制工作將繼續得到大力推進：第一，低碳發展規劃編制的城市范圍繼續擴大。國家正設定更嚴格的約束性碳排放目標與考核機制，而編制低碳發展規劃并制定具體的行動方案是城市實現低碳?41?3-1|?2009?4?22?COOL CHINA?2009?11?2009?12?21?2010?2010?9?27?11?292?2010?1?16?2011?6?4?6?2011?9?13?2013?3?100?2010?7?19?2011?10?29?7?2012?11?26?29?2013?2?18

70、?2013?5?9?2013?6?6?2013?6?17?2014?3?21?1000?2014?5?13?6?8?14?6?10?2014?8?25?12?33?2013?9?29?2015?80?2011?9?26?7?WRI.org42?3-2|?2014?目標的重要前提，因此將有更多的城市開始編制低碳發展規劃。第二，城市低碳發展規劃被納入更主流的規劃渠道。在國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用規劃“三規合一”的基礎上，低碳發展規劃將被納入主流規劃范疇。這一轉變將加強低碳規劃與其他主流規劃的整合性，明確低碳發展規劃的法律地位和權威性，解決低碳發展規劃與實施的分割問題，促進各個部

71、門之間規劃的銜接。第三，規劃編制的方法更趨完善。在前兩批低碳城市試點過程中，很多研究機構、大學與城市合作，研究和開發了符合中國國情的低碳規劃編制指南，為各地低碳發展規劃編制工作提供了實踐指導（參見表3-2）。雖然各機構開發的指南在具體環節和方法上存在一些差異，但是總體框架、步驟和一般方法都相似并呈逐漸趨同的趨勢。未來，預期國家發改委會總結各個研究機構的實踐成果，形成導則，鼓勵各個城市參考推薦的方法學框架，編制適合本地條件的規劃。本城市低碳發展規劃讀本與已有規劃指南研究的不同在于，本讀本從地方政府低碳發展規劃編制工作人員的實際需求出發，提供一個涉及面廣和內容全面的低碳發展規劃指南，強調低碳規劃工

72、作的定位，注重低碳規劃工作與其他城市已有的各層次規劃工作的銜接，并對規劃編制工作人員關注的問題如低碳發展投融資機制設計等提供了分析，進一步強化了本讀本的實踐指導意義。第四，數據基礎更加牢固。在前期試點過程中，由于城市數據基礎相對薄弱，規劃編制工作的數據需求得不到滿足。為了解決這一問題，國家發改委聯合國家統計局等部門頒布政策14,15推動地方溫室氣體核算與統計體系的建設，改進能源平衡表，加強建筑、交通能耗與排放統計工作，為未來核算提供更好的基礎。第五，利益相關者參與程度更高。通過互聯網等信息平臺，公眾、媒體、科研機構、企業等各利益相關者可以廣泛參與到規劃編制工作中，獻計獻策，實現“開門編規劃”，

73、以使低碳發展政策盡可能考慮各方利益，實現社會成本最小化或者全體利益最大化的結果。第六，規劃周期更完整。建立規劃的制定、實施、階段性評估和反饋機制，使規劃工作深入到低碳行動的全生命周期中。通過在規劃執行過程中不斷評估實施效果、識別問題和難點，進而調整規劃內容和行動計劃，使城市低碳發展工作向著高效可行的方向發展，確保低碳發展工作的順利落實。第七，低碳發展規劃的實施得到進一步加強。隨著各個城市成立專門的低碳發展工作領導小組、建立部門聯系工作制度以及設立專門處室專項負責相關協調和組織工作，加強低碳目標任務分解和考核，低碳發展規劃與各個部門的專項規劃和具體行動將形成更緊密的聯系，形成更完整的投融資體系和

74、機制，低碳發展規劃的實施和落實將得到更多保障。?43?3-3|?3.2?國外在低碳城市建設方面開始得較早，即使是在缺乏國家政策和目標的情況下，世界上很多城市和大都市地區都正在積極采取行動應對氣候變化16。這些自下向上的行動不僅有助于改變城市對全球總排放的貢獻，使城市免于遭受可能的氣候變化風險，實現城市經濟發展與環境污染脫鉤，更重要的是，城市低碳發展對改善公共健康、節約成本、增加效率、保障能源安全、改進基礎設施、提高城市生活質量，以及提升城市的國際競爭力等也產生了不可忽視的共生效益。目前，已有70多個城市制定了自己的碳減排目標和實施計劃，其中以北美、亞洲和歐洲城市為主（表3-3）。國外城市低碳規

75、劃聚焦城市能源供應、交通、建筑以及廢棄物處理，具有非常突出的城市特征17。?18?Tokyo Climate Change Strategy(2007)?2050?2000?25%?19?Climate Change Action(2008)?2050?1990?80%?20?Climate Change Policy(2009)?2012?2005?30%?21?Low Carbon City Plan(2011-2015)?2050?2000?80%?22?Hong Kongs Climate Change Strategy and Action Agenda(2010)?2020?50%

76、-60%?23?Stockholm action plan for climate and energy(2012-2015)?2015?3t?24?A Low Carbon City(2012)2025?1990?50%?25National Climate Change Strategy(2012)?2020?11%?7%?26?Climate Change Agenda for Delhi(2009-2012)?WRI.org44?3-2|?這70多個國外城市已經編制的低碳發展規劃，所采用的規劃框架與ICLEI提出的五步法基本一致，即：（1）排放核算，（2）設定減排目標和城市愿景，（3）

77、確立關鍵政策和可選行動，（4）實施政策，（5）監督和評估27。具體來看，主要按照“中長期碳減排目標，重點領域目標分解，分領域減排措施建議，低碳發展效果監察”的思路編制，如圖3-2所示。在國外低碳發展規劃實施方面，通常會依據部門特點制定不同的政策建議和實施措施。如，美國芝加哥市風能豐富，在能源生產部門提出使用新能源的政策，并通過吸引風力發電公司總部入駐的方式推廣風能。在低碳發展規劃實施的監管中，國外城市的主要特征是碳預算和時間表。如，美國紐約市通過制定時間表、每年按照指標體系進行進展匯報的方式進行監管。?全球有越來越多的城市開始制定自己的減排計劃，并且在實施過程中產生了一定的效果（圖3-3）。美

78、國伯克利設定了2020年在2000年碳排放水平基礎上減排33%的減排目標，到2010年時完成8%。美國紐約的減排目標是2030年在2005年碳排放水平基礎之上減排30%，到2013年時已減排16%。而英國倫敦和美國西雅圖的減排基準年是1990年，由于1990-2000年期間，城市的經濟、人口等發生了較為快速的增長，減排努力收效甚微。倫敦的目標是到2025年在1990年碳排放基礎之上減少60%，到2010年僅完成1%。西雅圖的目標是到2050年在1990年碳排放基礎之上減少80%，到2009年已減少7%。國外城市低碳規劃的實施，除了減少了城市能源消耗和碳排放外，也顯著改善了城市本身的能源結構、產

79、業結構、生活環境、就業情況等方面，取得了一定的共生效益。（見圖3-4）?45?3-3|?3-4|?0000200419901990200520052000200020051995201020102010201020152015201520202020202020202025203020402050203020202020404040408080808060606060100100100100?8%1%7%16%25%59%73%14%WRI.org46?低碳城市發展在國外已有一定的成效?？偨Y起來，國外低碳城市的成功實踐得益于以下幾個方面。第一，因地制宜，采用適宜的低碳轉型模式。具備良好經濟轉型

80、基礎的工業化后期城市，如倫敦、東京等城市，采用多領域、多層面的綜合型低碳發展模式。這類低碳發展模式從城市發展的各個領域入手，包括新能源開發、綠色建筑等多層面。能源密集型產業比重高的城市，采用以技術密集型、知識密集型等行業逐步替代能源密集型的低碳產業拉動模式。如伯明翰，以文化產業或創意產業為發展核心，通過構建知識型城市實現低碳發展。經濟發展轉型初期的城市，采用低碳示范發展模式。如阿拉伯聯合酋長國在建的馬斯達爾生態低碳城。第二，具備完整的規劃框架和具體的目標措施。國外現有的較為成熟的低碳發展規劃，主要按照“中長期碳減排目標，重點領域目標分解，分領域減排措施建議，低碳發展效果監察”的框架編制，并且針

81、對不同的重點領域有不同的措施。明晰的框架和措施，一方面有利于規劃有條理地實施；另一方面，分解的目標有利于規劃實施效果的檢查和監督。第三，擁有規范的方法學和良好的數據基礎。國外城市的低碳發展階段工作報告中都有詳實的數據。如芝加哥市的階段報告包括分領域的目標實現情況、分領域措施、分領域經濟收益和就業收益等。第四，利益相關者的廣泛參與。國外城市在推行低碳發展的過程中很注重利益相關方的參與。在政府內部，強調各部門的職責分工。如紐約的布隆伯格政府對相關部門進行節點績效管理，針對每一項低碳發展規劃的輔助措施明確了負責實施的領導機構和時間節點績效，涉及規劃局、環保局、房屋保護與發展局、公園與游憩局等24個政

82、府部門。對于涉及多部門共同管理的對象，例如水資源等，可建立新的綜合協調管理辦公室，如紐約市針對環境修復建立的環境修復辦公室、針對水建立的機構間最佳實踐管理小組等。除政府外，市民和社區等也是規劃實施中重點關注的對象，如眾多城市不約而同地選擇了社區作為重點的宣傳對象，爭取最大程度的公眾支持。綜上，合理的低碳發展模式、完整的規劃框架、具體的實施措施、良好的數據基礎和利益相關者的積極參與等是國外城市推行低碳發展的重要特點，也是我國城市在進行低碳發展時需要借鑒的成功經驗。?47?3-1?PlaNYC?PlaNYC?PlaNYC?PlaNYC?2030?PlaNYC?1?2030?132?29?2030?

83、400?100?1|?PlaNYC?WRI.org48?3-1?PlaNYC?PlaNYC?97%?2?PlaNYC?2005?2010?61%?54%?2030?30%?PlaNYC?PlaNYC?PlaNYC?30?PlaNY?2|?2005201020202015202520305055606570454035302520151050?2030?2005?2005?2005?2005?2005?30?13.14.53.21.31.15.60.11.9?49?3-2?1?2012?2016?2020?2005?8%?16%?20%?2009-2012?2013-2016?2009-2012

84、?1?PAMPE?1|?1|?2009?2009-2016?Rio LCCDP?2012?8%?90?CO2eq?2016?16%?180?CO2eq?2020?20%?227?CO2eq?2005?56?58?2009-2012?2013-2016?47?80%?2014?2016?2030?WRI.org50?我國城市低碳發展階段目前主要經歷了三個階段（圖3-5）。第一個階段，在2010年國家頒布第一批低碳試點城市之前，城市低碳發展規劃行動以自愿的方式開展，多與國際組織如世界自然基金會等合作開展，借鑒國際經驗。由于該階段還沒有國家出臺的政策和指導，規劃在內容、框架和結構上各不相同，有的城市

85、如保定市著重降低終端能耗和排放，有的城市大力推動結構調整，發展低碳產業，例如德州市提出實施太陽城戰略，促進太陽能發電等。第二個階段，隨著“推進低碳試點示范”第一次在國家十二五規劃中被提出，2010年8月國家頒布第一批低碳試點省市（五省八市）28，要求各試點上報低碳試點工作實施方案，其中包括編制低碳發展規劃和綱要，明確提出本地區控制溫室氣體排放的行動目標、重點任務和具體措施。試點省市在吸收國際經驗的基礎上，結合本地區特點，制定了早期的低碳發展規劃，初步形成了城市低碳發展規劃的基本框架。第三個階段，2011年國務院在發布的“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知中指出要扎實推進低碳省區和城市試點。

86、2012年底，國家發布第二批低碳試點，包括北京、上海、海南和石家莊等29個城市和省區。在第一批試點經驗基礎上，國家提出了更為具體的要求，包括建立以低碳、綠色、環保、循環為特征的低碳產業體系，建立溫室氣體排放數據統計和管理體系等，并對各地區編制的低碳試點工作初步實施方案組織專家論證。在這個過程中，各城市對國內外城市規劃編制的差異有了更深入的認識，進一步明確了符合中國特色的城市低碳發展概念和內涵，對中國城市的低碳發展工作重點形成更多共識，尤其是開始重視城市低碳發展的基礎性工作，例如基礎能源數據統計、報告和監測體系建設、城市溫室氣體清單核算和編制工作等，城市低碳發展規劃編制變得更為規范。?經過以上三

87、個階段的發展，中國城市低碳發展規劃從無到有，從初期借鑒國際經驗到基于自身條件進行本土化改造，逐漸構建起了具有中國特色的城市低碳發展規劃框架。中國城市低碳發展規劃工作在短短幾年內獲得了較快發展，取得顯著成果，形成了一些開展城市低碳發展規劃編制工作的共性。第一，形成了編制城市低碳發展規劃的一般框架和步驟，包括核算城市溫室氣體排放清單、確定減排目標、制定城市減排行動方案以及實施保障措施等。第二，方法上定性和定量相結合。區別于一般的規劃過程，低碳規劃更多地采取了一些定量分析方法，例如開展碳排放情景研究，幫助識別城市溫室氣體排放和控制的重點領域等，在量化研究中使用的具體方法和數據基礎等也存在相似之處。第

88、三，內容上強調減碳和發展并重。在明確低碳目標和措施的同時，多數低碳發展規劃也強調了抓住全球低碳轉型的機遇以實現城市自身的發展，如發展新能源等新興戰略型產業以及現代服務業，進一步理清了低碳發展與節能減排的區別和聯系，將經濟轉型和結構調整作為實現低碳發展目標的重要抓手。第四，作用上進一步鞏固和加強了城市的基礎統計工作。通過完善基礎能源數據統計、報告和監測體系，以及城市溫室氣體清單核算和編制工作等，不僅幫助城市摸清家底，也有助于城市其他社會經濟工作的開展。第五，形式上多成立了相應機構以加強協調和實施。以規劃為紐帶，多數城市在規劃編制后成立了相應的領導小組和機構，建立了部門間的協調機制，以加強規劃的實

89、施落實。第六，多數仍存在一些共性挑戰，如多偏短期目標而長期愿景目標不清、城市總體低碳目標與各部門目標行動有效銜接不夠、專門機構和人員配備不足、實業部門接受度不高、利益相關方參與度不夠等。?中國的城市，從市政府的地理管轄范圍、行政管理內容以及城市本身的發展階段、產業布局等方面都與國外城市有很大的差別（表3-4）。從建制市的管轄范圍上看，西方發達城市往往基本與中國建制市主城區的主要部分相對應。中國城市不僅包括城市建成區，還包括城區周邊的農村地區，很多中小城市管轄范圍內農業人口要遠遠多于城市人口。從發展進程上看，西方發達城市大多已經完成城市化進程和大規?；A設施建設，中國仍處于快速城市化階段，還需要

90、大規模的基礎設施建設，以滿足未來新增3億城市人口的需求。從產業結構上看，西方發達城市已經進入了后工業化時期，現代服務業成為城市的主導產業，所保留的工業部門大部分是高端制造業。而中國各城市所處的發展階段不同，但是通常工業仍然在城市經濟中占主導地位，并且未來還需要繼續做大做強工業以維持城市的發展。從能源結構上看，西方發達城市的石油和天然氣使用比例很高，中國城市高度依賴煤炭；從排放源看，西方發達城市的能源消耗和溫室氣體排放主要來自交通運輸部門和建筑部門，減排的重點領域是交通、建筑、廢棄物處理以及可再生能源等。中國城市的能源消耗和溫室氣體排放主要來自工業部門，但同時交通運輸和建筑部門排放的絕對量上升很

91、快。由于上述差異，中國城市在編制低碳發展規劃和制定低碳發展戰略時，一方面需要借鑒國外經驗，進一步規范和完善中國城市的低碳規劃，另一方面需要立足基本國情和市情，尋找適應中國特色和城市自身特色的低?51?3-5|?3-4|?數據來源：國家發展與改革委員會,2010年.國家發改委關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知.http:/ 38。城市主管部門可以鼓勵燃煤電廠、供熱企業等高排放能源生產企業試點碳捕集，探索資源化利用的可能性；鼓勵本地企業、科研院所進行碳捕集、利用和封存技術研究，并因地制宜地開展應用示范；加強與發達國家的交流合作，加快自身技術創新的步伐。5.6?交通部門溫室氣體排放由交通活動水

92、平、交通方式構成、交通工具的能源強度、不同燃料組成對應的排放因子四類因素所決定39。因此，發展低碳城市交通領域的重點行動可以分為控制交通活動水平、優化交通方式構成與運輸體系組織方式、提高燃料利用效率和促進清潔能源應用四類（圖5-3）。不同發展階段、不同規模以及不同空間結構形態的城市，其交通需求存在著顯著差異，發展城市低碳交通應采取的重點行動也有所不同。根據城市人口規模，可將城市分為城區人口300萬人以上、100-300萬人和100萬人以下三個等級40，這三類城市發展低碳交通的重點行動和優先順序存在差異（表5-5）。?5-3|?73?5-5|?300?100-300?TOD?100?城區人口超過

93、300萬的城市，一般是全國、大區域中心城市或其他省會城市。發展低碳交通的重點主要包括：（1）構建以大流量快速軌道交通為主體，常規公共交通為輔助的公交體系。引導私人機動化交通出行方式向公共交通轉移，使中心城區公共交通占機動化出行比重達到60%以上。倡導自行車、步行等非機動交通的發展。（2）調整優化功能區布局，疏解主中心過度密集的人口，發展職住平衡、功能完備的副中心與衛星城，控制出行總量，縮短出行距離。（3）加強交通需求管理，合理引導私人機動車的購置和使用，創新交通運輸組織管理模式，發展智能交通系統。（4）提升交通工具燃料經濟性水平，促進清潔能源交通工具的應用。城區人口在100萬-300萬之間的城

94、市，通常是主要城市圈（帶）中圍繞特大城市的二級城市，或是城鎮體系發育階段形成的核心城市，目前正處于人口進WRI.org745.7?隨著中國經濟、社會發展和城鎮化進程的持續推進，建筑部門能耗與溫室氣體排放量將快速增長。建筑部門能耗是指非工業生產用的建筑物內各種用能系統和設備的運行能耗，依據其功能可分為居住建筑和公共建筑兩類，主要包括采暖、空調、制冷、家用電器、照明、辦公設備、熱水供應、炊事、電梯、通風等能耗。中國城市的行政轄區中包含農村單元，因此在城市建設低碳建筑過程中也需要關注農村建筑。根據建筑能耗和溫室氣體排放特點不同，建筑用能可分為四類：北方城鎮集中采暖能耗、城鎮住宅除集中采暖外能耗、公共

95、建筑除集中采暖外能耗和農村住宅能耗。減少建筑能耗和優化建筑用能結構是建筑部門低碳發展的兩大對策。減少建筑能耗的主要途徑包括合理控制建筑規模、提高建筑能源利用效率、引導節約的建筑用能方式等。優化建筑用能結構的重點是推進低碳能源在建筑部門的應用，尤其是積極促進可再生能源在建筑中的規?；瘧茫ū?-6）。根據中國建筑節能年度發展研究報告201443，中國公共建筑總面積從1996年的27.6億平方米增長到2011年的79.7億平方米，單位面積能耗從1996年的62.0kWhe/m2增長到了2011年的75.7kWhe/m2，其在城市建筑用能結構和面積增長上都占主要地位，綜合考慮各類建筑的減排潛力，公共

96、建筑節能低碳改造將是未來主要的趨勢和工作重點。一步集聚、城市外延擴張較快的階段41。發展低碳交通的重點是：（1）促進交通規劃與土地利用規劃的結合，做好具有前瞻性的科學規劃，鼓勵以公共交通為導向的開發模式（TOD），注重發揮交通引導城市空間結構合理發展的作用，控制未來城市交通的出行總量與出行距離。（2）在城市發展的過程中，應同步或提前建設公共交通系統，控制私人機動化出行增長速度，條件成熟時可在客流量較大的線路方向建設軌道交通。（3）提升交通工具燃料經濟性水平，促進清潔能源交通工具特別是電動汽車的應用。城區人口在100萬以下的城市，屬于中小城市，公共交通發展水平較低，交通需求的迅速增長與私人機動車

97、普及率的較快提升對城市交通低碳化帶來較大壓力。發展低碳交通的重點是：（1）盡快構建低成本、高效率常規公共交通系統，提高公共交通服務水平，培養居民公交出行習慣并使之穩固化。（2）在加快構建公交系統的同時，注重改善自行車、步行等出行環境，維持非機動交通在出行結構中所占的較高比例。（3）及時開展科學合理的空間布局規劃，避免城市無序蔓延。?75?5-6|?42?WRI.org76?5-2?2014?44?775.8?倡導低碳生活方式與消費模式這一重點領域的發展目標是通過示范、宣傳、教育與基于市場的經濟手段等多種政策措施，充分調動社會各領域力量，全面普及低碳理念，積極引導和鼓勵居民綠色消費，形成可持續的

98、低碳生活方式與消費模式，為整個社會低碳轉型奠定基礎。倡導低碳生活方式與消費模式的需要涵蓋市民從起居、出行、辦公等衣食住行的各方面，其主要途徑如圖5-4所示。發展低碳社區是目前中國針對生活社區低碳化領域開展的一項重要試點工作，專欄5-2對相關工作內容與政策進程進行了簡介。?5-4|?WRI.org785.9?城市廢棄物處置是城市溫室氣體排放重要來源，主要包括垃圾填埋處理產生的甲烷排放、廢水處理產生的甲烷和氧化亞氮排放，以及垃圾焚燒處理產生的二氧化碳排放。如圖5-5所示，城市垃圾處置低碳化的對策是：首先，在垃圾產生源頭盡量做到垃圾減量化。通過改變產品材料設計、制造工藝和使用方法，節約各種材料使用，

99、防止過度包裝，倡導節約的生活方式等措施來減少垃圾生成量。其次，對垃圾進行充分的回收和再利用。通過推行合理的垃圾分類，充分回收廢紙、廢舊塑料、破碎玻璃、金屬制品、廢電池等材料并進行再利用，促進城市靜脈產業發展，減少對各種原材料的需求。對垃圾分類后的有機廢物進行堆肥，轉變成土壤附加物和肥料后加以利用。再次，對無法再利用的垃圾進行安全高效的焚燒處理，盡量減少二氧化碳排放，充分利用垃圾焚燒發電。最后，對于必須以填埋方式處理的垃圾，按照衛生填埋的標準建設垃圾場，并配套建設垃圾填埋氣發電裝置，對填埋氣進行有效收集、合理利用。城市廢水低碳化處置的對策是：首先，推廣節水設備與器具，通過需求管理政策與宣傳教育手

100、段激勵或倡導節水的生活方式與生產方式，提高水資源利用效率，從源頭減少污水生成量。其次，推廣雨水收集與中水回用，供給農業灌溉或工業回用以及地下水或江河湖泊水體的水量補充等，實現雨污分開處理。再次，提高污水集中處理率，由城市排水管網匯集污水并輸送到污水處理廠進行集中處理，對產生的甲烷進行回收利用，避免依賴下水道或化糞池現場處理而厭氧降解產生更多的甲烷。最后，對污水處理后的污泥進行低碳化處置。推行“生物堆肥+土地利用”和“厭氧消化+沼氣發電”等處理工藝45，對污泥進行處置并進行資源化利用。?5-5|?795.10?工業生產過程排放是指原材料在工業生產過程中除燃料燃燒之外的物理或化學變化造成的溫室氣體

101、排放。根據“十二五”控制溫室氣體排放工作方案，控制工業生產過程的溫室氣體也是減緩氣候變化的重要行動。根據中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報，在不考慮土地利用變化和林業部門的情況下，2005年中國工業生產過程的溫室氣體排放量為7.67億噸二氧化碳當量，占溫室氣體排放總量的10.26%，其中水泥生產、一氯二氟甲烷生產、石灰生產和鋼鐵生產四個行業相加約占工業生產過程溫室氣體排放總量的85%（表5-7），是控制工業生產過程溫室氣體排放的重點行業。?5-7|2005?數據來源：國家信息通報.2013.中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報.http:/ Climate Group，2011）。城

102、市政府應當利用低碳資金的多樣化來源，有針對性的使用合適的融資工具，為城市低碳發展項目獲取資金支持，促進城市低碳發展的推進。首先，城市政府應當加大政府資金投入，積極爭取中央和省級預算內投資或國債資金，并整合現有專項資金，包括低碳建筑節能改造專項資金、太陽能光伏發電項目專項資金、中小企業專項資金等，重點支持列入規劃的工業節能、低碳交通、低碳建筑、可再生能源等重大基礎設施項目建設和產業發展。其次，城市政府應當構建多元化融資平臺。對商業銀行發展綠色金融進行政策性傾斜，鼓勵商業銀行將貸款重點投放于低碳生產、低碳改造、節能減排、循環利用的企業；扶持低碳企業進入資本市場，為低碳企業建立公開發行和上市的“綠色

103、通道”，特別是鼓勵、扶持低碳技術開發和應用企業進入創業板市場，設立減少碳排放的產業基金和面向節能減排企業的風險投資基金，用于低碳企業?6-2|?來源：氣候組織48，中央財經大學，中國應對氣候變化融資策略，2013?CDM?CDM?WRI.org88生產發展的投入資金風險的防御；積極爭取機會發行綠色企業債券和市政綠色債券，支持低碳發展。第三，城市政府應當加強國際金融合作，尋求低碳發展的國際資金來源。與世界銀行、亞洲開發銀行、全球環境基金（GEF）、國際金融公司（IFC）等開展合作，引進貸款項目，為城市低碳發展尋找國際資金來源。最后，城市政府應當為企業，尤其是中小企業提供風險評估、融資擔保等服務，

104、吸引社會資本進入低碳領域。政府可以成立相應的評估機構，建立起企業生存投資的評估體系，對企業的生產、設備更新、技術改造等進行可行性、風險性評估，以此作為金融機構是否可以進行資金投入的評價依據和認證，規避金融機構的資金投入風險。尤其將企業低碳排放指標列入評估的重點，提高融資收益指數。建議將能效評估和審計情況、對環境影響的評估及違約情況和碳減排、污染物排放等指標納入企業信用等級評估。此外加強對低碳技術的獨立評價，建立對減排效果的認定機制等，切實降低投資風險并提高融資收益，最大限度地規避低碳產業發展的融資風險。同時，應借鑒國際、國內信用擔保機構的成功經驗，建立融資性擔保機構的準入、日常監管和退出機制，

105、逐步規范行業監管制度，完善信用擔保服務。6.2?規劃是否能夠順利實施并取得預期效果，建設保障體系是必不可少的組成部分。城市低碳發展的體制與政策保障一般包括組織保障、制度保障、法律法規保障、政策保障、資金保障、科技保障、人才保障和觀念保障等（表6-1）。在上述保障體系中，需要強調以下幾點：首先是立法保障。根據國家發改委發布的中國應對氣候變化的政策與行動2013年度報告，國家發展改革委、全國人大環資委、全國人大法工委、國務院法制辦和有關部門已經聯合成立了應對氣候變化法律起草工作領導小組，正在推進應對氣候變化法律草案起草工作，目前已經形成了立法框架和法律草案。與此同時，近年來國家相關部委也出臺了與應

106、對氣候變化和低碳發展相關的一系列規章制度。國家層面促進低碳發展法律法規體系逐漸成型，城市層面采取低碳轉型措施與行動將有章可循。與此同時，地方省市也根據當地的立法權限，出臺了一系列與應對氣候變化相關的法律法規，譬如山西、青海省出臺了山西省應對氣候變化辦法和青海省應對氣候變化辦法，四川、江蘇等省份應對氣候變化的立法工作正在穩步推進。2012 年 10 月，深圳市人大通過深圳經濟特區碳排放管理若干規定，為深圳市開展碳排放交易試點奠定了基礎，有力地推動了當地碳排放交易市場的建設。2014年全國人大常委會法工委在深入總結立法經驗的基礎上，提出了“立法修正案草案”，提出所有設區的市的人大及其常委會可以就城

107、市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規。如果“立法修正案”能夠得以通過，很多城市將被賦予立法權，可就應對氣候變化和促進低碳發展相關工作，制定地方法律法規。因此，在城市層面討論低碳發展的法律保障，將更具有現實意義。其次，加強城市溫室氣體統計、監測與核查以及溫室氣體目標責任評價考核這兩項基礎性制度的建設。國家發改委于2014年印發了單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法，并會同國家統計局于2013年發布了關于加強應對氣候變化統計工作的意見的通知。這兩項工作通知可為城市建立相關評價體系提供指南。針對城市溫室氣體排放統計與核算體系，可在現有統計制度基礎上，將溫室氣體

108、排放基礎統計指標納入政府統計指標體系，編制溫室氣體排放清單，并逐步建立和完善與溫室氣體清單編制相匹配的基礎統計體系。此外，還需要建立和完善城市及重點企業的溫室氣體排放基礎統計報表制度，加快構建城市、下屬轄區及重點企業的溫室氣體排放統計與核算體系，并加強相關機構和企業的統計能力建設。按照國家要求，逐步完善溫室氣體排放基礎統計，細化和增加能源統計品種指標，修改完善能源平衡表，完善工業企業能源統計，完善建筑業、服務業及公共機構能源統計以及健全交通運輸能源統計等。針對城市溫室氣體排放目標責任評價考核制度，對于每個五年規劃所確定的單位生產總值二氧化碳排放下降目標（或者日后可能實施的總量控制目標）要進行科

109、學分解，確定城市各個轄區的目標，并由市政府與各責任單位簽訂目標責任書，明確目標，落實責任，層層分解落實考核指標，建立健全目標責任評價考核制度。市級部門可參考國家考核辦法制定本地區的考核辦法，分年度對各區市控制溫室氣體排放的目標完成情況、任務與措施落實情況、基礎工作與能力建設情況等進行評價考核。根據組織部門的要求，可將考核對象的低碳指標完成情況納入各部門社會經濟發展的綜合評價體系以及干部考核體系，作為各部門達標評價、業績考核以及各級領導干部政績考核的重要內容。再次，城市制定的低碳發展規劃能否得到執行，關鍵在于規劃的前期制定和后期的頒布實施能否得到市民的支持。早在2005年，國務院發布的關于加強國

110、民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見就強調規劃制定要堅持科學化、民主化，廣泛聽取社會各界和人民群眾的意見，要求建立健全規劃編制的公眾參與制度，提出編制規劃要充分發揚民主，廣泛聽取意見。除涉及國家秘密的外，規劃編制部門應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。黨的十八屆三中全會強調人?89?6-1|?民是改革的主體，提出“要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發揮人民群眾積極性、主動性、創造性”。2014年新修訂的環境保護法也進一步突出了信息公開和公眾參與，強調“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。隨著技術發展、智能手機的普及和移動互聯時代的到來，充分

111、利用移動互聯網的高效快功能，并在此基礎上搭建公眾參與規劃編制的互動平臺，有利于提高規劃編制的科學性和針對性，真正體現以人為本，實現城市可持續和宜居目標。最后，黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用，加快生態文明制度建設。實行碳排放權交易，是落實“實行資源有償使用制度和生態補償制度”的具體舉措，也是實現碳排放控制目標的重要政策手段。國家發改委也要求部分低碳試點城市“推動體制機制創新，更大程度更廣范圍發揮市場機制在實現溫室氣體排放控制目標中的作用”。因此，碳排放交易是保障城市實現低碳發展目標的重要手段。但是，隨著七個國家碳排放交易試點地區碳排放交易的全面啟動，國家發改委已經全面啟動

112、了全國性碳排放交易市場的建設，并被列為中央深化改革領導小組的工作任務中，預計在“十三五”規劃期間建成。由于地方政府建立地方性碳市場的熱情高漲，為避免重復建設，國家發改委已經多次表示不會再批準更多的國家碳交易試點。因此，對非碳交易試點的地區而言，在當前形勢下，需要明確自身發展定位，未雨綢繆，與國家充分對接統計、監測和核查規則、注冊登記平臺設計、配額分配方法、履約規則、市場監管機制等，避免標準不一和重復建設。此外，開展能力建設，分別針對政府部門、重點用能企事業單位、第三方核查機構開展低碳發展宏觀政策，溫室氣體核算報送，碳交易運行及監管等相關領域專業培訓，為接入國家碳排放交易市場做好人才儲備。另外，

113、全國碳市場的運行仍然需要依托區域中心。非試點地區可考慮盡早培育本地的碳交易第三方核查機構和金融服務機構，未來不僅可服務于本地履約企業，還將拓展到周邊地區，形成新的經濟增長點，并促進本地服務業的就業。關于碳排放交易，可進一步參見本章專欄。WRI.org90?6-1?2012?2011?10?2014?6?2013?10?10?91?1|?2|?WRI.org92?1?1?2014-2020?2014.3,http:/ Tokyo Metropolitan Government.Tokyo Climate Change Strategy.2007.19?Chicago Climate Action

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