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1、 工作性質的變革世界銀行集團旗艦報告 2019年世界發展報告世界銀行集團會議版本年世界發展報告2019工 作性 質 的 變 革世 界 銀 行 集 團 旗 艦 報 告會議版本2019 國際復興開發銀行/世界銀行地址：1818 H Street NW,華盛頓特區 20433電話：202-473-1000網址：www.worldbank.org版權部分所有1 2 3 4 21 20 19 18本報告是世界銀行工作人員的成果，其中也包括外部人士的貢獻。本報告的見解、觀點和結論未必反映世界銀行、世界銀行執行董事會或者它們所代表的國家的觀點。世界銀行不保證本報告數據的準確無誤性。本報告所附地圖的疆界、顏色

2、、名稱和其他信息并不表示世界銀行對任何地區的法律地位的看法，也不意味著對這些疆界的認可或接受。此處的任何內容均不得構成、也不應被視為世界銀行對任何權利或特權的限制或者放棄，世界銀行明確保留這些權利和特權。本報告可以根據知識共享3.0政府間組織許可協議（CC BY 3.0 IGO，http:/creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo）授權使用。根據該許可，在下述條件下，使用者可以復印、發行、傳播和改編本報告，包括用于商業目的：注明資料來源：請按如下格式引用本報告：世界銀行。2019。2019年世界發展報告：工作性質的變革。華盛頓特區：世界銀行。doi:10.

3、1596/978-1-4648-1328-3。許可證：知識共享3.0政府間組織許可證。翻譯：若要翻譯本報告，請在注明資料來源的同時加上下述免責聲明：本譯本不是世界銀行的作品，不應當被視為世界銀行的官方譯本。世界銀行對譯文中的任何內容或者任何錯誤概不負責。改編：若要改編本報告，請在注明資料來源的同時加上下述免責聲明：這是對世界銀行原著的改編作品。本改編作品中所表達的觀點和看法由改編者一力承擔，世界銀行對改編內容不表示認可。第三方內容：世界銀行未必對本報告所有內容擁有知識產權。因此，世界銀行不保證使用本報告中第三方所有的內容不會侵犯第三方權利，由此引起的賠償風險由使用者全權承擔。如果你想使用本報告

4、中的第三方內容，你要負責確定是否需要獲得知識產權所有者的許可。這類內容包括但不限于圖表或圖片。所有關于版權和許可的詢問，請聯系世界銀行集團出版與知識部。地址：1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA；e-mail:pubrightworldbank.org。本報告的中文翻譯工作是由胡鞍鋼教授主持、胡光宇教授完成的，將在2019年3月由清華大學出版社正式出版發行。ISSN, ISBN, e-ISBN 和 DOI:平裝本ISSN: 0163-5085ISBN: 978-1-4648-1328-3e-ISBN: 978-1-4648-1356-6DOI:

5、 10.1596/978-1-4648-1328-3精裝本ISSN: 0163-5085ISBN: 978-1-4648-1342-9DOI: 10.1596/978-1-4648-1342-9封面藝術：迭戈里維拉，展示城市風貌的壁畫創作，1931，壁畫，271357英寸，威廉格斯爾的禮物。圖畫版權 舊金山藝術學院。本報告使用該圖時獲得許可；如果再次使用該圖，請再次獲得許可。封面設計: Weight Creative,加拿大不列顛哥倫比亞省溫哥華。 內頁設計: Debra Naylor, 內勒繪圖工作室，華盛頓特區。目 錄概述1工作性質的變革 5政府可以采取何種行動？ 9本研究的研究結構 11

6、第 1 章 工作性質的變革 15技術創造就業崗位 17工作的變革方式 20關于持續變革的工作的簡單模型 25第 2 章 企業性質的變革 33超級明星企業 35競爭性市場 38稅收規避 40第 3 章 建設人力資本 45為什么政府應當參與其中 48為什么評估會有所助益 49人力資本項目 51第 4 章 終身學習 63兒童早期學習 67高等教育 70工作場所之外的成人學習 74VI 2019年世界發展報告第 5 章 工作的收益回報 83非正規性 85職業女性 87農業就業 90第 6 章 強化社會保障 97社會援助 99社會保險 104勞動法規 106第 7 章 社會包容性理念113一項全球性 “

7、新政”方案 115創建新的社會契約 116為社會包容性提供資金 119前 言在全球經濟持續增長、貧困率處于歷史最低水平之際，人們很容易因自滿而忽視迫在眉睫的挑戰。其中最重要的挑戰之一即未來的工作，這也正是2019 年世界發展報告的主題。幾百年來，至少自 18 世紀初紡織業開始實現工業化以來， “機器正在爭奪我們的工作機會”一直是備受人們關注的問題；工業化提高了生產率，也讓人們擔心成千上萬的工人會由此流落街頭。創新和技術進步造成了劇烈影響，但它們創造的繁榮甚于它們造成的破壞。然而今天，隨著創新進程的不斷加快，技術滲透到生活的方方面面，我們正在經歷新一輪不確定性的困擾。眾所周知，機器人正在接手成千

8、上萬的重復性工作，并將消除發達經濟體和發展中國家中的許多低技能工作。同時，技術正在創造機會，為新的、變革的工作鋪平道路，提高生產率，改善公共服務提供。我們在考慮為未來工作做好準備所需應對挑戰的范圍時，值得重視的一點是我們要認識到當前的許多小學生在成人后將從事今天根本不存在的工作。這也是為何本報告強調人力資本在應對挑戰時具有首要作用，從當前挑戰的本質來看，簡單的、預定的解決方案都捉襟見肘。當今的許多工作，以及今后的更多工作將要求人具有具體的技能，即技術知識、問題解決能力和批判性思維的組合，以及諸如毅力、協作和移情能力等軟技能。幾十年如一日從事一份工作或者就職于同一家企業的時代正在逐漸消失。在零工

9、經濟時代，工人在自己的職業生涯中將可能從事多種工作，這意味著他們將不得不終身學習。創新的步伐將持續加快，但是發展中國家將需要迅速采取行動，從而確保它們在未來經濟中的競爭力。發展中國家必須懷著強烈的緊迫感投資自己的人民，特別是投資人力資本的基石健康和教育，從而利用技術的收益并降低技術最嚴重的破壞性影響。但是，當前有太多的國家并不進行這類至關重要的投資。我們的人力資本項目旨在解決這一問題。本研究提出了新的人力資本指標，該指標衡量了忽視人力資本投資對下一代工人生產力造成的損失。我們的分析顯示，在當今人力資本投資最低的國家中，未來勞動力的生產力僅為其享有全面健康并接受高質量教育時所能達到的生產力的三分

10、之一到二分 之一。VIII 2019年世界發展報告適應工作性質的變革也要求重新思考社會契約。我們需要新方法以投資人力和保護人力，無論他們的就業狀況如何。然而在發展中國家中，五分之四的人口可能永遠體會不到享有社會保障的生活感覺如何。在非正規部門就業的人口已然達到 20 億，他們不享受穩定的領薪就業、社會安全網或者教育福利的保障，而新的工作模式正在加劇這一在最近此輪創新之前已然出現的困境。 本報告要求各國政府更好地照顧其公民，呼吁實施全民的、最低保障水平的社會保障。通過推行正確的改革，比如取締無益的補貼、改善勞動力市場監管以及在全球范圍內改革稅收政策，我們可以實現這一目標。投資人力資本不僅僅是各國

11、衛生部長和教育部長應當關心的問題，也應當是各國元首和財政部長的首要任務。人力資本項目將直接把證據擺在決策者面前，而指標將使決策者難以忽視這一問題。2019 年世界發展報告的透明性絕無僅有。世界銀行自 1978 年開始出版世界發展報告以來，首次在整個撰寫過程中在網上發布每周更新一次的草稿。七個月來，本報告從來自世界各地的發展實踐者、政府官員、學者和讀者的數千條評論和觀點中受益匪淺。我希望你們中的許多人已經閱讀過本報告。我很高興在被下載 40 萬次后（而且仍在增加） ，本報告以最終的形式呈現在您面前。金墉行長世界銀行集團概述2人類的創新才能將引領人類走向何方，人類從來都畏懼這個問題。19 世紀，卡

12、爾馬克思擔憂“機器不僅僅是工人強有力的競爭對手，而且總是置工人于失業的邊緣。機器是鎮壓工人罷工最強大的武器。 ”1 約翰梅納德凱恩斯早在 1930 年就發出了技術進步將造成普遍失業的警告。2 然而，創新改善了我們的生活品質。人的預期壽命得到延長，基礎醫療服務和教育得以普及，大多數人的平均收入得到提高。根據近期開展的歐洲晴雨表調查，在歐盟這個世界生活方式的超級引領地區中，四分之三的公民認為技術改善了工作環境。三分之二的公民認為技術將進一步改善社會環境，進一步提高人們的生活品質（參見圖 O.1） 。圖 O.1 受訪者認為技術正在促進歐洲的經濟發展、社會進步和生活品質的提高當前最新的數字技術對下述領

13、域產生了什么影響：資料來源：2019 年世界發展報告工作組以受訪者對歐盟委員會 2017 年開展的特別歐洲晴雨表 460數字化和自動化對日常生活影響的態度問題一的回答為依據計算出來的結果。盡管人們對此持樂觀態度，人們對未來的擔憂依然存在。在發達經濟體中，科技對就業壓倒性的影響引起了人們的焦慮。人們認為，不平等問題的持續加劇導致工作環境的逐底競爭，而零工經濟的到來推波助瀾，加劇了逐底競爭，在零工經濟中，組織與獨立工人簽署短期用工合同。我們發現，這種令人擔憂的情景基本上無稽可查。當然，自動化導致一些發達經濟體和中等收入國家中制造業領域工作崗位的流失，這是不爭的事實。那些從事“可被編碼的”重復性工作

14、的工人最容易被取代。然而，技術進步為創造新的工作崗位、提高生產率及提供有效的公共服務提供了機會。通過創新，技術產生了新的部門和新的工作。當前技術進步潮流的某些特征顯而易見。數字化技術允許企業迅速擴大概述 3或縮小規模、促使企業的界限模糊化，并對傳統的生產模式造成了挑戰。新型企業模式，即數字化平臺企業從地方新興企業成長為全球性企業巨頭，這類企業的雇員和有形資產往往微不足道（參見圖 O.2） 。這一新興的工業組織造成了隱私、競爭和稅收領域的政策問題。政府提高收入的能力因生產性資產的虛擬性而受到限制。圖 O.2 近期的技術進步加速了企業的增長資料來源：2019 年世界發展報告工作組根據沃爾瑪年度報告

15、、S, IKEA.com 和 NetE 的數據總結出來的。平臺型市場的興起允許技術以前所未有的速度對更多的人口產生影響。個體和企業只需要寬帶連接就可以在在線平臺上交易商品和服務。這種“無實體規?；睘樯钤诠I化國家乃至工業區之外的數百萬人口提供了經濟機遇。3持續變化的技能需求也會對這些人產生影響。自動化提高了發達經濟體和新興經濟體中高階認知技能的溢價。投資人力資本是充分挖掘這一不斷變化的經濟機遇的優先任務。三類技能在勞動力市場上的重要性與日俱增，這三類技能是：高級認知技能（比如解決復雜問題的能力） 、社會行為技能（比如團隊工作能力）以及能夠預測適應能力的技能組合（比如推理能力、自我效能） 。

16、培育這類技能要求個體具有堅實的人力資本基礎并進行終身學習。因此，兒童早期發育階段形成的人力資本基礎的重要性更加突出。然而，發展中國家的政府并不將兒童早期發展視為優先事項，而基礎學校教育中的人力資本成果也非第一優先目標。本研究首次提出的世界銀行新人力資本指數突出了健康和教育投資與未來工人生產率之間的關系。從指標排行榜的第25 百分位上升至第 75 百分位，將使未來 50 年內的年增長率額外增加 1.4 %。4 2019年世界發展報告與國際勞工組織倡導的體面工作議程一致，第一要策即創建正式工作崗位，以在技術變革中獲益。在許多發展中國家中，大多數工人滯留在生產率不高的工作崗位上，通常是那些鮮有機會接

17、觸技術的非正規部門的工作崗位。缺少優質的私營部門工作崗位是許多才華橫溢的青年鮮有領薪就業出路的原因。在中東和北非地區，高技能大學畢業生在失業勞動力中的比例幾乎達到30%。更好的成人學習機會是那些離開學校的勞動者根據不斷變化的勞動力市場需求重塑技能的機會?；A設施投資同樣需要迎頭趕上。為發展中國家未能使用互聯網連接服務的人口提供價格合理的互聯網準入是最明顯的投資需求。擴大公路、港口和市政基礎設施投資，使企業、政府和個體能夠充分地挖掘技術的潛力同樣重要。適應下一波就業環境的變化要求實施社會保障體系。在發展中國家中，十分之八的人不能獲得社會援助，十分之六的人從事非正式的、不享受保險待遇的工作。即使在

18、發達經濟體中，基于工資單的保險模式越來越多地受到標準化就業合同之外的就業安排的挑戰。為人們提供保障的新方法有哪些？不與就業掛鉤的最低社會保障支持就是選擇之一。這一包括強制性社會保險和自愿性社會保險在內的模式可以覆蓋更多的人口。通過擴大以迫切需要社會保障的人口為優先目標人群的總體覆蓋面能夠強化社會保障。由政府支付工資的社區衛生工作者是沿著正確方向邁出的一步。全民基本收入是另一項可能的選擇，但是它并未得到檢驗，而且過高的財政成本令新興經濟體望而卻步。社會援助與保險體系的擴大將降低勞動力監管法規的風險管理負擔。隨著這類體系為人們提供了更好的保障，社會可以酌情加大勞動力監管法規的平衡性，從而促進人們在

19、不同工作之間的流動性。為了從技術提供的潛力中受益，社會將需要締結新的、以擴大人力資本投資并逐漸普及社會保障體系為核心的社會契約（參見圖 O.3） 。然而，社會包容性要求具有充分的財政空間，許多發展中國家由于稅基不足、非正規部門龐大及管理效率底下而缺少資金。然而可供改善的余地很大，例如城市通過征收更加合理的財產稅或者通過引入糖或者煙草的消費稅來改善財政空間。征收煙草消費稅也會對健康產生直接影響。征稅間接稅、進行補貼改革并減少全球化企業的避稅行為，特別是減少新興平臺型企業的避稅行為是其他可能的籌資渠道。事實上，國際稅收秩序的傳統結構為跨國公司侵蝕稅基和轉移利潤的行為提供了便利，也就是說，一些企業將

20、更多的利潤轉移給所在國家實行零稅率或者低稅率的子公司，無論該子公司業務量的多寡。據估計，平均而言，跨國公司 50% 的海外總收入在實際稅率不足 5% 的管轄區報稅。4概述 5圖 O.3 響應工作性質的持續變革資料來源：2019 年世界發展報告工作組。新興經濟體正經歷著技術轉變，而技術轉變導致工作性質的變革。無論未來社會發展到何種地步，人力資本投資都將是一項有助于人們做好準備應對未來挑戰的無悔政策。工作性質的變革一些程式化的事實在人們關于工作性質變革的討論中居于主導地位。然而，在新興經濟體的背景中，其中只有一些事實是正確的。第一，正如平臺型市場的興起所顯示的那樣，技術正在模糊企業的界限。企業家利

21、用數字技術創造了以平臺為依托的全球性企業，這種企業與一端輸入一端產出的傳統生產過程截然不同。平臺型企業總是通過在客戶、生產者與提供商之間創建網絡效應以及在多邊模型中促進互動來創造價值。與傳統企業相比較，數字化平臺實現規?；乃俣雀?，成本更低。創建于1943 年的瑞典宜家家居集團幾乎用了 30 年的時間才開始在歐洲市場擴張。經過七十多年的不懈努力，宜家家居取得了全球年銷售收入 420 億美元的業績。憑借數字技術，中國企業集團阿里巴巴用了兩年的時間就吸引了 100 萬用戶，用了 15年的時間積累了 900 多萬在線商戶，年銷售收入達到 7000 億美元。同時，平臺型企業在世界各國方興未艾，比如印

22、度的 Flipkart 和尼日利亞的 Jumia。然而，在全球范圍內，一體化的虛擬市場也給隱私、競爭和稅收領域造成了新的政策挑戰。第二，技術正在重塑工作所需要的技能。市場對技術可以取代的較低技6 2019年世界發展報告能的需求量正在降低。同時，市場對高級認知技能、社會行為技能及與更高適應能力相關的技能組合的需求量在持續增加。在發達國家中，這種模式顯而易見；在某些發展中國家中，這一模式也初見端倪。2000 年至 2014 年期間，玻利維亞的高技能職業就業的比例增加了 8 個百分點。埃塞俄比亞的這一比例增加了 13 個百分點。這些變化不僅僅體現為新工作取代舊工作，而且體現在既有工作所需技能的持續變

23、化上。第三，機器人取代工人的設想觸發了社會的恐慌情緒。然而，技術發展對就業的威脅被夸大了，這是歷史不厭其煩地教導我們的教訓。全球工業就業數據根本未能證實這種擔憂。發達經濟體的工業就業崗位減少了，但是東亞工業部門的異軍突起大大彌補了這一損失（參見圖 O.4） 。我們對過去二十年中許多高收入經濟體中工業就業下降的趨勢進行了嚴謹的研究。自 1991 年以來工業就業比例下降 10% 或 10% 以上的國家包括葡萄牙、新加坡和西班牙。這一變革反映了就業從制造業部門向服務業部門的轉移。相比之下，在世界其他地區，工業就業的比例，主要是制造業就業的比例基本上保持了穩定不變的狀態。1991 年至 2017 年期

24、間，低收入國家工業就業在就業總量中所占的比例一直在 10% 左右徘徊。中等偏上收入國家的這一比例也比較穩定，在 23% 左右徘徊。同期中等偏下收入國家的勞動力工業就業的比例上升了，從 1991 年的 16% 增加至 2017 年的 19%。這可能應該歸功于自由貿易和收入增加之間的相互作用，這一相互作用擴大了人們對商品、服務以及技術的需求。圖 O.4 西方的工業就業在下降，東方的工業就業在上升，但是全球的勞動力總量呈上升趨勢資料來源：2019 年世界發展報告工作組根據世界銀行的世界發展指標（數據庫）總結出來的。注釋：“崛起中的東亞”包括柬埔寨、印度尼西亞、老撾、蒙古、緬甸、菲律賓、泰國和越南。概

25、述 7一些發展中國家工業就業在就業總量中的比例呈現上升的趨勢。例如，越南的工業就業比例從 1991 年的 9% 增加至 2017 年的 25%。在老撾，同期的工業就業比例從 3% 增加至 10%。這些國家提升了本國的人力資本，將高技能青年工人吸引到勞動力市場，這些高技能青年工人應用新技術實現制造業生產的升級。因此，東亞國家的工業就業繼續增加，同時其他發展中經濟體的工業就業比例保持了穩定。兩種力量提高了人們對工業產品的需求，因此也增加了工業部門對勞動力的需求量。一方面，連接成本的持續降低導致發達經濟體資本密集型產品和發展中經濟體勞動密集型產品出口的擴大。另一方面，持續增加的收入提高了人們對既有產

26、品的消費量和對新產品的需求。第四，在許多發展中國家中，大多數工人仍然從事生產率很低的工作，即常常是在鮮少接觸技術的非正規部門的企業中就業。盡管在過去的二十年中，商業監管環境得到改善，但是各地區的非正規性仍然居高不下（參見圖 O.5） 。實際上，在一些新興經濟體中，非正式工人的比例高達 90%?？傮w上而言，這些經濟體中約有三分之二的勞動力屬于非正式就業。盡管經濟增長或者工作的性質正在發生變革，非正規性仍然保持在相當穩定的水平上。例如，在過去的三十年中，盡管秘魯全力以赴應對非正規性問題，非正規性依然穩定地保持在 75% 左右。2000 年至 2016 年期間，撒哈拉以南非洲的非正規就業在就業總量中

27、的平均比例保持在 75% 左右。21 世紀前十年，南亞的非正規就業的平均比例為 50%，2010 年至 2016 年期間，這一比例增加到60%。對新興經濟體而言，應對非正規問題和工人社會保障缺位問題仍然是刻不容緩的問題。第五，技術，特別是社會媒體對許多國家中持續加劇的不平等的觀點產生了影響。人們總是渴望提高生活的品質并切身參與到他們所觀察到的經濟增長中去。今天，通過社會媒體和其他數字聯系方式更多地接觸豐富多彩的生活方式與多種多樣的機遇只會加深人們的這種感覺。期望與機遇的契合形成了實現包容性的、可持續的經濟增長的條件。但是如果存在機會不平等或者既有工作與技能的錯配問題，那么，挫敗感將導致人們移民

28、或者社會的分裂。歐洲的難民危機、戰爭導致的敘利亞移民潮和阿拉伯之春都清楚地詮釋了這一觀念。然而，發展中國家的收入不平等數據并不支持這一觀點。在過去的十年中，大多數新興經濟體的不平等問題或者減輕或者保持不變。根據基尼系數的測量結果，從 2007 年至 2015 年期間，41 個新興經濟體中，37 個經濟體的不平等程度要么下降了，要么保持不變。不平等程度加劇的四個新興經濟體是亞美尼亞、保加利亞、喀麥隆和土耳其。2007 年至 2015 年期間，俄羅斯以基尼系數衡量的不平等程度從 42 降低至 38。2008 年至 2015 年期間，收入最高的 10% 人口（基于稅前收入）的收入份額也呈現降低的趨勢

29、，從 52% 降低8 2019年世界發展報告至 46%。這一時期小企業就業的比例增加了，這提高了相對于大企業的工資水平。然而，盡管人們認為收入不平等問題并沒有加劇，但是這并不值得我們圖 O.5 盡管監管環境得到改善，非正規性仍然盤踞在大多數新興經濟體中資料來源：2019 年世界發展報告工作組根據世界銀行國際收入分布數據集（左圖）家庭和勞動力調查數據，Djankov 等 2002；世界銀行營商指標（右圖）總結出來的。注釋：圖 a 中的數字表示新興經濟體中非正規就業比例的最新估計值。在樣本中，如果一個人沒有簽訂勞動合同、不享有社會保障和醫療保險待遇，而且他或她不是工會會員，那么這個人就會被確認為非

30、正式工人。圖 a 的樣本包括 68 個新興經濟體，被劃分為低收入和中等收入國家。圖 b 估測了在 103個新興經濟體中啟動一家企業所需要的時間和啟動成本的估測值。概述 9慶幸，尤其是考慮到全球在非正規經濟中就業的 20 億工人，其中有許多人缺少保障。在低收入國家中，社會保險基本是不存在的，甚至在中等偏上收入國家中，社會保險也僅能惠及 28% 的最貧窮人口。政府可以采取何種行動？分析提出政府可以采取行動的領域如下所述： 對人力資本，尤其是兒童早期教育進行投資，除發展基礎技能之外，還要培育高階認知技能和社會行為技能。 提高社會保障水平。在一些新興經濟體中，可靠的社會最低保障、擴大的社會保險和補充性

31、勞動力市場規則體系改革將協同實現這一目標。 為人力資本發展和社會保障體系創建所需公共資金的財政空間。在大城市征收財產稅、對糖或者煙草征收消費稅以及征收碳稅是提高政府收入的幾條途徑。另一條途徑是消除許多企業所賴以增加利潤的避稅技巧。各國政府可以在不提高稅率的同時通過優化稅收政策并加強稅收管理來增加收入。在工作性質發生變革的過程中，個體、企業和政府最富意義的投資應當是提高人力資本的投資。諸如識字和計算能力等基礎性人力資本是經濟生存的必要條件。技術在生活和企業經營中作用的增加意味著所有類型的工作（包括低技能工作在內）都要求具有高級認知技能。人力資本的作用也因對社會行為技能需求的增加而增加。依賴人際互

32、動的工作將很難以被機器所取代。然而，成功地從事這些工作，形成于人的生命早期且在人的一生中不斷得到塑造的社會行為技能必須強大。由于當前適應性的溢價提高，人力資本的重要性也隨之凸顯。有效應對這一問題的解決方案是存在的。例如，為做好應對工作性質變革的準備，國家必須大力促進對兒童早期發展的投資。這是建設未來勞動力市場所需寶貴技能的最有效的方法之一。國家也可以通過確保學校教育轉化為學習成果來促進人力資本。旨在適應工作性質變革的重大技能再調整也可能發生在義務教育和正式工作之外。例如，國家可以更加有效地利用高等教育和成人學習。缺乏政治意愿是政府不對人力資本投資的原因之一。關于健康與教育體系是否會產生人力資本

33、的公開可用的數據寥寥無幾。這一差距不利于政府制定有效的解決方案，遲滯人們追求改善的腳步，削弱公民要求政府負責的能力。本研究所描述的世界銀行人力資本項目旨在應對政治意愿低的問題，并為政府投資人力資本提供動力。社會援助和社會保險制度也應當適應工作性質的變革。漸進式普及這一概念可以成為覆蓋更多人口、特別是覆蓋不正規經濟中更多人口的指導原則。社會保障體系一旦到位，更加靈活的勞動力監管體系會延緩工作的轉型。10 2019年世界發展報告在大多數新興經濟體中，當前的社會契約分崩離析，而在一些發達經濟體中，社會契約也正日漸不合時宜。新社會契約應當包括投資人力資本，從而為工人實現更好的就業創造更多的機會。這將改

34、善新生兒或者尚在學校讀書的兒童的就業前景。各國政府將如何籌集人力資本投資和促進社會包容性所需要的額外資源？低收入國家的稅收收入比例是高收入國家的一半（參見圖 O.6） 。對人力資本、基本社會保障（包括一些發展中國家的社區健康工人）的投資以及為青年提供生產性機會造成的財政成本可能約占國內生產總值的 6-8%。這是一項雄心勃勃的目標。然而，增加稅收收入應當和改善公共服務提供同步進行，相得益彰。如果做不到這一點，提高稅率將只能激發公眾的不滿情緒。大部分所需的財政資源可能來自于稅收管理能力的提高和政策變化，特別是增值稅和擴大稅基的政策變化。通過進行旨在提高當前稅收體系效率的改革5，撒哈拉以南非洲國家可

35、以獲得平均約占國內生產總值 3-5% 的額外收入。取締稅收豁免并逐漸統一增值稅稅率能夠進一步大幅度提高國家的收入。在哥斯達黎加和烏拉圭，這樣的收入在國內生產總值中的比例可能超過了 3%。其他稅收收入和儲蓄能夠促進人力資本融資。沙特阿拉伯于 2017 年實施消費稅稅制：對軟飲料征收 50% 的消費稅，對功能性飲料、煙草及煙草產品征收 100% 的消費稅。據估計，中國、伊朗、俄羅斯和沙特阿拉伯在全國推行的有效的碳定價政策所獲得的額外收入占國內生產總值的 6% 以上。6征收不動產稅能夠使中等收入國家和貧窮國家的額外收入占國內生產總值的 3% 和 1%。7企業與個體由來已久的避稅和侵蝕稅基行為也需要解

36、決。在世界財富500強企業中，五分之四的企業在那些廣泛實施優惠公司稅的國家開設一家或者一家以上的分公司，這些國家往往被稱為避稅天堂。結果，世界各國政府每年因此損失的收入估計在 1000 億和2400 億美元之間波動，這相當于全球企業收入所得稅收入的 4-10%。企業越來越數字化的性質只會創造更多的避稅機會。從新型資產中（比如用戶圖 O.6 發展中國家的稅收收入較低資料來源：2019 年世界發展報告工作組根據聯合國世界發展經濟學研究院（UNU-WIDER）的政府收入數據集 2017 和世界銀行的數據計算出來的結果。概述 11數據）獲得收入，讓人們越來越難以確定旨在創造稅收的價值如何產生，又在哪里

37、產生。本研究的研究結構本研究的第 1 章著重強調技術對就業產生的影響。在某些部門中，機器人正在取代工人。在其他部門中，機器人正在提高工人的生產率（參見圖 O.6） 。還有一些部門中，技術在創造工作崗位的同時塑造了社會對新產品與新服務的需求。技術這些迥然相異的影響導致對技術誘發的就業損失的經濟預測基本上毫無作用。關于技術影響的聳人聽聞的預測激發了人們的恐懼感，特別是激發了那些從事常規任務的中等技能工作者的恐懼感。然而，科技的確改變了對技能的需求。自 2001 年以來，新興經濟體中從事非重復性認知技能和社會行為技能密集型職業的就業比例從 19% 增加至23%，發達經濟體中這一比例從 33% 增加至

38、 41%。在這些經濟體中，這類技能以及不同技能組合所能獲得的回報也在持續增加。但是，隨著技術成本的降低，新部門或者新任務的興起是否將彌補傳統領域和常規就業崗位的減少，這將取決于創新的速度。與此同時，新興經濟體中勞動成本相對于資本成本是否會維系在低水平，這將在企業是選擇實現生產過程的自動化還是選擇搬遷到別的地方的決策過程中發揮決定性作用。第 1 章構建了工作性質變革的模型。當前技術進步浪潮的特征之一是技術進步增強了企業邊界的相互滲透性，并加速了超級明星企業的崛起。通過促進生產和就業，這類企業對勞動力需求產生了有利影響。這些企業也常常是集中了新興創新型企業的大型集成商，往往通過將小企業與更大的市場

39、聯系起來的方式給小企業帶來收益。但是大型企業，特別是數字經濟時代的企業，也可能帶來風險。監管常常不能有效應對數字經濟時代新型企業所造成的諸多挑戰。反壟斷框架也不得不調整自己以適應網絡效應對競爭的影響。稅收制度在很多方面也不再符合目的。第 2章審視了技術變革如何對企業的性質產生影響。在整個經濟層面上，人力資本與先進技術的整體應用水平之間呈正相關關系。企業中受過良好教育的工人比例越高，企業的創新能力越強。人力資本水平較高的個體能從新技術中獲得更高的經濟回報。相比之下，如果技術破壞與人力資本不足問題同時出現，那么現行的社會秩序可能會受到破壞。第 3 章著重研究人力資本積累和未來工作之間的聯系，仔細研

40、究了為什么政府需要投資人力資本，以及為什么政府常常未能做到這一點。第 3 章也介紹了世界銀行的新人力資本項目。為確保政府有效地制定和執行政策，政府需要更多的信息和更好地測量基本人力資本水平，即使在具有投資人力資本的完全意愿時亦是如此。該項目由三個組成部分：全球性基準，即人力資本指數；為政策行動提供信息測量與研究的計劃；以及為實施12 2019年世界發展報告旨在加速人力資本投資的國家戰略提供支持的計劃。該指標是以 2018 年出生的兒童在中學畢業時可獲得的人力資本數額為標準來衡量的，考慮了兒童出生國當年普遍存在的健康與教育水平不佳的風險。換言之，人力資本指數測量了下一代工人相對于完整教育和全面健

41、康基準線的生產率。例如，在許多教育體系中，一年的學校教育所產生的學習成果僅僅是可能產生的學習成果的一部分（參見圖 O.7） 。第 3 章對全球范圍內 160 多個經濟體進行了跨國比較。部分正在進行的技能再調整發生在義務教育和正式工作之外。那么，這種再調整發生在何處？第 4 章通過在兒童生命早期、高等教育和就業之外的成人學習等三個領域中進行研究，給出了關于這一問題的答案；這三個領域是人們習得工作性質的持續變革所要求個體具備的具體技能的場所。對兒童早期的投資，包括對營養、健康、保護與教育的投資為他們在未來習得高階認知技能和社會行為技能奠定了堅實的基礎。從胎兒期到五歲是人的大腦從經驗中學習的能力的巔

42、峰期。在生命早期習得這類技能的個體在未來的生活中更能適應不確定性。高等教育提供了習得一般高階認知技能（比如解決復雜問題的能力、批判性思維和高級交流）的另一個機會，這類技能對持續變革的工作性質至關重要、但是不是僅憑學校教育就能習得的。至于目前的工人存量，特別是那些不能回到學?；蛘叽髮W學習的工人，重塑和提升那些未在學?；蛘呶凑骄蜆I的工人的技能相關應對措施的必要組成部分，用以應對技術引發的勞動力市場破壞。但能做到這一點的成人學習計劃寥寥無幾。成人面臨著形形色色的具有約束力的限制因素，這些因素限制了傳統學習方法的效果。更準確地診斷并評估成人學習計劃、更好地設計和實施成人學習計劃是做到這一點的必要條件

43、。第 4 章更加詳細地探討了這些問題。工作是人們離開學校后積累人力資本的另一條渠道。第 5 章評估了經濟在多大程度上成功地在工作過程中產生了人力資本。和新興經濟體相比，發圖 O.7 新興經濟體之間的學習成果迥然相異資料來源：2019 年世界發展報告工作組根據Kim（2018）和 Filmer 等（2018）計算出來的結果。概述 13達經濟體中工作的回報較高。和發達經濟體中的工人相比，新興經濟體中的工人更容易從事體力密集型的手工業工作。在認知性行業中工作的年限每增加一年，工資水平上漲 3%，相比之下，在手工業行業中工作的年限每增加一年，工資水平提高 2%。工作提供了將技能習得過程延續到畢業后的場

44、所，但是在新興經濟體中這樣的機會相對較少。政府能夠通過為貧窮人口創造更多的正式工作提高工作的回報。政府通過為企業創造有利的營商環境、投資成人創業培訓以及擴大技術可得性等途徑實現這一點。女性加入勞動力獲得的回報大大低于男性獲得的回報，換句話說，女性從工作中獲得的人力資本大大低于男性。為消除這一差距，政府可以謀求取締對女性可從事行業的類型或者性質的限制，取締對女性財產權造成限制的制度。就在校外積累人力資本而言，農村地區的工人面臨著類似的挑戰。通過將勞動力從農村重新分配到城市可以提高工作的回報。然而在農村地區，通過提高農業生產力，技術可用于提高工資收入。勞動力市場的不確定性要求加強社會保障體系。本研

45、究的第 6 章探討了這一課題?；诜€定的領薪就業、明確界定雇主與雇員以及固定的退休年齡之上的傳統社會保障提供模式越來越不合時代的潮流。在非正規性已是常態的發展中國家中，這一模式基本上是一個空想的模式。用于社會援助的支出應當以不完全依賴于正式領薪就業的社會保險為輔助方案。該方法的目標是在優先考慮最貧窮人口的同時擴大覆蓋率。隨著社會援助與社會保險對人們保障力度的加大，在適當的情況下可以提高勞動力監管的再平衡作用，從而促進工作的轉型。工作性質的變革以及人們持續高漲的愿望一道促使擴大社會包容性勢在必行。要實現這一點，社會契約應當以機會平等為核心。第 7 章探討了社會契約的潛在要素，這些潛在要素包括及早

46、投資人力資本、對企業征稅、擴大社會保障體系以及增加青年人的生產性機會。為實現社會包容性這一目標，一些新興經濟體的政府將不得不尋找增加收入的途徑。第 7 章闡述了各國政府如何通過既有的以及新的資金來源等眾多額外收入來創造財政空間。收入的潛在來源包括征收增值稅、消費稅和碳稅，對平臺型企業征收與其他企業同等的稅費，以及重新審視能源補貼政策。* * *Simeon Djankov 和 Federica Saliola 領 導2019 年 世 界 發 展 報 告 工 作組的工作。工作組的核心人員包括 Ciro Avitabile, Rong Chen, Davida Connon, Ana Paula

47、Cusolito, Roberta Gatti, Ugo Gentilini, Asif Mohammed Islam, Aart Kraay, Shwetlena Sabarwal, Indhira Vanessa Santos, David Sharrock, Consuelo Jurado Tan 和 Yucheng Zheng。前首席經濟學家 Paul Romer，社會保障和就業全球實踐的高級總監 Michal Rutkowski 和代理首席經濟學家 Shantayanan Devarajan 提供了指導。14 2019年世界發展報告注釋1. Marx （1867） 。2. Keyne

48、s （19301963） 。3. Brynjolfsson 等（2008） 。4. Clausing（2016） 。5. 國際貨幣基金 2018。6. Parry, Veung 和 Heine （2014） 。7. Norregaard （2013） 。參考文獻Overview | 15Notes1. Marx (1867).2. Keynes (1930 1963).3. Brynjolfsson et al. (2008).4. IMF (2017).5. Parry, Veung, and Heine (2014).6. Norregaard (2013).ReferencesBrynj

49、olfsson, Erik, Andrew McAfee, Michael Sorell, and Feng Zhu. 2008. “Scale without Mass: Business Process Replication and Industry Dynamics.” Harvard Business School Technology and Operations Management Unit Research Paper No. 07-016, Cambridge, MA.Djankov, Simeon, Rafael la Porta, Florencio Lopez-de-

50、Silanes, and Andrei Shleifer. 2002. “The Regulation of Entry.” Quarterly Journal of Economics 118 (1): 137.Filmer, Deon, Halsey Rogers, Noam Angrist, and Shwetlena Sabarwal.2018.“Learning-Adjusted Years of Schooling (LAYS): Defining a New Macro Measure of Education.”Research Working Paper 8591, Worl