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1、完善中國流動人口參保機制張盈華國際勞工組織中國和蒙古局歐盟 Partnership Instrument (PI)支持的研究項目EU-China Dialogue on Migration and Mobility Support Project支持中歐人員往來和移民領域對話項目完善中國流動人口參保機制完善中國流動人口參保機制張盈華張盈華版權 國際勞工組織和國際移民組織2019 年第一次出版 國際勞工局出版物享有 世界版權公約 第二項議定書中規定的版權。 未經允許，在標 明來源的情況下可以復制部分內容。 如需調整， 復制或翻譯， 應向國際勞工局出版部門（版 權和許可）申請復制權和翻譯許可，地址

2、：International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland，或發郵件至：rightsilo.org。國際勞工局歡迎此類申請。 已在復制權組織注冊的圖書館、機構及其他用戶可根據許可復制。請訪問復制權組織國際聯盟網站 www.ifrro.org 獲取本國復制權組織相關信息。 ILO ISSN: 978-92-2-133676-1 (web pdf) IOM ISSN: 978-92-9068-793-1 國際勞工局出版物使用的名稱符合聯合國慣例， 其內容不代表國際勞工局或國際移民組織對任何國家的法律地位、區域或領土及其當局、或邊界劃定發

3、表意見。 署名文章、研究報告和其它文稿，文責由作者自負，出版發行并不代表國際勞工局或國際移民組織認可其觀點。 提及的企業和商業產品及過程不意味其得到國際勞工局或國際移民組織的認可，而未提及的企業和商業產品及過程也并非不被認可。 有關國際勞工局出版物和數字產品的信息可以從以下網站獲得：www.ilo.org/publns。 國際移民組織堅信這一原則， 人道和有序的移徙對移民和社會都有利。作為一個政府間國際機構， 國際移民組織與其國際社會的伙伴一起攜手合作， 共同應對移徙領域操作層面的挑戰， 促進對移民問題的理解， 通過移徙促進社會和經濟發展，維護移民的尊嚴和福祉。 本出版物由歐盟贊助， 在“支持

4、中歐人員往來和移民領域對話項目”的支持下完成。報告中闡述的見解僅代表作者看法，并不代表國際勞工局、國際移民組織或歐盟的觀點。 在中國印刷iii 目錄目錄 致謝 . iv 摘要. v 1. 引言. 1 1.1 概念界定 . 2 1.2 報告重點 . 2 1.3 中國社會保險制度框架 . 3 2. 流動人口的流向. 4 2.1 人口的主要流向和原因 . 4 2.2 農民工 . 7 3. 流動人口的社會保障. 8 4. 流動人口參保的主要障礙. 8 4.1 社保關系的轉移接續 . 8 4.2 農民工面臨的現實困難 . 9 4.3 戶籍限制 . 10 4.4 基金統籌層次低 . 10 4.5 統籌地區

5、之間信息系統銜接不暢 . 11 5. 便攜性：案例分析與國外經驗. 12 5.1 案例分析：江西省 . 13 5.2 歐盟成員國之間的社保協調機制 . 15 6. 政策建議. 17 參考文獻. 19 表格表格 表格 1 城鎮職工五項社會保險的參保情況（截止 2017 年底） . 3 表格 2 城鄉居民兩項社會保險的參保情況（截止 2017 年底） . 4 表格 3 2010 年跨省流入和跨省流出人口最多的五個省份（百萬人）. 5 表格 4 2010 年各種原因跨省流動的人口數（百萬人）. 6 表格 5 2017 年外出農民工的人數及其流向. 7 表格 6 2017 年農民工參加城鎮職工社會保障

6、的情況. 8 表格 7 2010 年江西省跨省流動人口的流向（人）. 13 表格 8 江西省基本養老保險關系轉入和轉出人次數和基金額 （2010 年至 2018 年9 月） . 14 圖表圖表 圖表 1 中國的五級行政區劃 . 2 圖表 2 2010 年各地流入和流出人口規模（萬人）. 5 圖表 3 五大流出地和流入地 . 6 圖表 4 江西省流動人口的主要流向 . 14 iv致謝致謝 本文獲益于以下人士的幫助和支持：國際勞工組織中國和蒙古局局長Claire Courteille-Mulder、國際勞工組織亞太局社會保障高級專家 Nuno Meira Simoes da Cunha、國際勞工組

7、織中國和蒙古局項目官員李清宜、中國社會科學院社會發展戰略研究院研究員房連泉。特別感謝支持中歐人員往來和移民領域對話項目發起本研究項目。 v 摘要摘要 中國的流動人口尤其農民工面臨著社會保障關系轉移接續的問題，包括四個方面：第一，社會保障基金統籌層次低，造成流動人口社?；痣y以轉移； 第二，社保經辦能力尚不足，難以應對大量流動人口社會關系轉移接續的要求；第三，戶籍限制使流動人口無法在工作地加入城鄉居民社會保險；第四，不同地區之間信息系統不兼容阻礙了社保關系轉移接續。江西省的案例證實了上述分析。 本報告借鑒了歐盟成員國社會保障協調機制的經驗，提出建議：一是推進基本養老保險基金全國統籌，二是取消流動

8、人口在工作地加入城鄉居民社會保險的戶籍限制，三是完善社會保障信息系統，四是提高社會保障關系轉移接續的效率。 關于作者 張盈華，中國社會科學院副研究員，從事社會保障研究。 1 1.1. 引言引言流動人口是指在一國內或國家之間遷移的人口。2015 年全球境內流動人口相當于跨國流動人口的 3 倍（IOM，2017）。本報告聚焦中國境內流動人口的社會保障。為簡便起見，本報告的“流動”僅指境內流動，“流動人口”僅指境內流動人口，“流動就業者”僅指境內流動的就業群體。 中國有龐大的流動人口。 自上世紀 80 年代以來， 中國境內流動人口不斷增加，主要流向是從農村向城市、從中西部地區向東部地區。這些流動人口

9、既包括就業群體，也包括非就業群體，就業群體中以跨鄉鎮流動的農民工為主體。 按照中國國家統計局的統計， 截至 2017 年末， 中國有 2.87 億農民工，他們是流動人口中的就業主體，占全國總人口的 20.6%；其中，外出農民工1.72 億人，占全國就業人口的 22.1%。流動人口尤其是農民工數量的增加，不僅提高了中國的城鎮化率，而且為流入地輸入大量勞動力，成為促進流入地經濟發展的重要力量。 流動人口的社會保障受以下三個因素的影響：一是城鎮職工和城鄉居民的社會保障制度不同，二是社?；鹩傻胤秸芾?，三是城鄉居民只能在戶籍所在地參加城鄉居民社會保障制度。因此，勞動者在不同職業或不同地區之間遷移時

10、會面臨社保關系轉移接續問題。近年來，中國政府采取一系列政策措施改善流動人口的社會保障， 例如 2009 年發布了 城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法。但是由于流動人口規模大、社保制度復雜以及地區之間經濟發展差距大，建立一套完全適應勞動力流動的社保制度尚需時日。 流動人口社保權益關乎經濟和社會發展。完善流動人口社會保障制度、保障流動人口基本權益，既是中國政府保障社會公平、促進社會包容和減貧的要求， 也是國際勞工組織以權利為基礎、 強調平等的社會保護理念的要求。中國正處于城鎮化和工業化發展進程中，尤其是在人口老齡化背景下，消除勞動力流動屏障對經濟和社會發展至關重要。 完善流動人口社會保障

11、可使就業者得到體面的工作，也有助于統一勞動力市場的發展。 本報告分析了中國流動人口尤其是農民工面臨的社會保障問題，并提出了相關政策建議。分析的出發點是基于相關國際勞工標準的普惠性和以權利為基礎的社會保障原則， 這些標準來自于 1952 年 “社會保障 （最低標準公約）（102 號）”、2012 年“社會保障最低標準建議書（202 號）”和 1962 年“本國人與外國人社會保障同等待遇公約（118 號）”。這項研究是在“支持中歐人員往來和移民領域對話項目”的框架下進行，有助于推動實現可持續發展目標（SDGs），特別是在以下方面： SDG1.3：向包括最底層在內的全體國民實施適合本國的社會保障制度

12、，2 到 2030 年實現廣泛覆蓋窮人和弱勢群體； SDG8.8：保護勞工權利，推動為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒有穩定工作的人創造安全和有保障的工作環境；和 SDG10.4: 采取政策，特別是財政、薪資和社會保障政策，逐步實現更大的平等。 1.1 概念界定 1.1 概念界定 以下在文中出現的概念在本文中的定義如下： 流動人口。本報告中“流動人口”均指境內流動人口，其居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道（屬于鄉級行政區劃）不一致且離開戶口登記地半年及以上，即“人戶分離”人口，但不包含在市轄區內不同鄉鎮之間流動的人戶分離人口?！笆休爡^”是自上而下的第四級行政區劃，全國共有 962 個市

13、轄區。 圖表 1 中國的五級行政區劃 圖表 1 中國的五級行政區劃 農民工。 “農民工” 是指戶籍仍在農村， 但從事非農產業或外出從業 6 個月及以上的勞動者，包括本地農民工和外出農民工。 本地農民工?！氨镜剞r民工”是指在戶籍所在鄉鎮以內就業的農民工。 外出農民工?！巴獬鲛r民工”是指在戶籍所在鄉鎮以外就業的農民工。 社?；鸾y籌地區。中國社會保障基金由地方政府管理，每項社會保障基金的行政管理轄區即為該項社?；鸬摹敖y籌地區”。例如，由省級政府管理稱為 “省級統籌” 即每一個省為一個統籌地區， 由市級政府管理稱為 “市級統籌”即每一個市為一個統籌地區。 1.2 1.2 報告重點報告重點 本報告的

14、重點研究人群是農民工。農民工是中國流動人口的就業主體，這個群體的參保問題幾乎涵蓋了流動人口參保的所有問題。 中央 省級 34 個 地級 334 個 縣級 2851 個，其中市轄區 962 個 鄉級 39888 個 3 本報告的重點研究內容是基本養老保險關系轉移接續?；攫B老保險不僅涉及社保關系的轉移接續，而且涉及社會保障基金的轉入和轉出，還涉及既得權益的累加問題，轉移接續問題比其他社保險種更復雜，是本報告的研究重點。 其他社保險種的便攜性相對簡單一些，主要涉及社保關系注冊地與風險發生地不一致的問題。其他社會保險會在本報告中略有提及。 1.3 1.3 中國社會保險制度框架中國社會保險制度框架 中

15、國的社會保險體系包括面向城鎮職工的五項社會保險和面向城鄉居民的兩項社會保險，其中城鎮職工社會保險與就業關聯，屬于繳費型制度，城鄉居民社會保險覆蓋無就業群體，由個人繳費和財政補助籌資，且以財政補助為主。面向城鎮職工的五項社會保險是強制性的，以基本養老保險為例，基本養老保險由用人單位和職工共同繳費，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員1以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，但須由個人全部繳納基本養老保險費。如表 1 所示，農民工參加城鎮職工社會保險的比例并不高，其原因有多個，其中一個原因是很多農民工在非正規經濟部門從業，簽訂勞動合同的比例較低，因此參加社會保險的比

16、例不高。2016 年，35.1%的農民工與雇主或單位簽訂了勞動合同(國家統計局， 2017)。 非正規就業的農民工可以自愿加入城鎮職工社會保險或城鄉居民社會保險，實際上大多數農民工選擇的是后者。導致農民工加入五項社會保險比例較低的另一個原因是在不同地區之間流動時其社會保險關系轉移接續較為困難。 表格表格 1 1 城鎮職工五項城鎮職工五項社會保險的參保社會保險的參保情況（截止情況（截止 2 2017017 年底）年底） 社會保險項目 參保人數（百萬） 占城鎮就業人口比例 農民工參保 人數（百萬） 占農民工總人數比例 城鎮職工基本養老保險 292.68 69 62.02 22 城鎮職工基本醫療保險

17、 222.88 52 62.25 22 失業保險 187.84 44 48.97 17 工傷保險 227.24 54 78.07 27 生育保險 193.00 45 n.a.n.a. 資料來源：國家統計局.2017. 2017 年國民經濟和社會發展統計公報；人力資源和社會保障部.2017. 2017 年人力資源和社會保障事業發展統計公報。 1 勞動合同法對非全日制從業人員的界定是以小時計酬為主，勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過四小時，每周工作時間累計不超過二十四小時的用工形式。 4 表格表格 2 2 城鄉城鄉居民居民兩項社會兩項社會保險保險的的參保情況（參保情況（截止截止 2 2

18、017017 年年底）底） 社會保險項目 參保人數（百萬） 城鄉居民基本養老保險 512.55（包括 159.98 領取待遇人數） 城鄉居民基本醫療保險 873.59 資料來源：國家統計局.2017. 2017 年國民經濟和社會發展統計公報。 2.2. 流動人口的流向流動人口的流向自上世紀 70 年代末中國實行改革開放以來， 中國城市建設和工業部門發展迅速，大批農村富余勞動力流入城市就業，而且，東南部沿海城市的經濟增長速度更快，成為流動人口的聚集地。 2.1 2.1 人口的主要流向和原因人口的主要流向和原因2 2 流動人口主要從經濟欠發達地區流向經濟發達地區。根據第六次人口普查，2010 年，

19、中國跨省流動人口共 8587.6 萬，其中五大流入省份依次是廣東、浙江、上海、北京和江蘇，合計流入 5672 萬人、占全國跨省流動人口總數的 66%；五大流出省份依次是安徽、四川、河南、湖南和湖北，合計流出占全國跨省流出人口總數的 47%。 上述五大人口流入省份是中國最富裕的地區， 2016年人均GDP超過88800元（約合 12700 美元），五大人口流出省份均是人口大省、經濟中等水平且與發達地區比鄰，其人均 GDP 為 44150 元（約合 6300 美元）。流入省份的人均 GDP 是流出省份的 2 倍，顯示勞動力由“收入洼地”向“收入高地”流動。 2 數據來源是第六次人口普查和作者的計算

20、。 5 圖表圖表 2 2 20102010 年年各地流入各地流入和和流出流出人口人口規模規模（萬（萬人人） 資料來源：第六次人口普查數據及作者的計算。 表格表格 3 3 20102010 年年跨省流入和跨省流入和跨省跨省流出人口流出人口最多最多的五個省份（的五個省份（百百萬人）萬人） 地區 流入人數總計 五大來源地 地區 流出人數總計 五大目的地 地區 人數 占比 地區 人數 占比 全國 85.87 安徽、四川、河南、湖南、湖北 56.72 66% 全國 85.87 北京、上海、江蘇、浙江、廣東 40.27 47% 北京 7.04 河北、河南、安徽、山東、黑龍江 3.97 56% 安徽 9.6

21、2 上海、江蘇、浙江、廣東、北京 8.34 87% 上海 6.00 安徽、江蘇、河南、四川、江西 8.98 67% 河南 8.63 廣東、浙江、江蘇、北京、上海 5.77 67% 江蘇 5.05 安徽、河南、四川、山東、湖北 7.38 68% 湖南 7.23 浙江、廣東、福建、上海、江蘇 6.02 83% 浙江 7.78 安徽、江西、貴州、四川、河南 11.82 66% 湖北 5.89 廣東、浙江、上海、江蘇、福建 4.38 74% 廣東 14.97 湖南、廣西、四川、湖北、江西 21.50 70% 四川 8.91 廣東、浙江、福建、江蘇、上海 5.94 67% 資料來源：第六次人口普查數據及

22、作者的計算。 -1000-5000500100015002000-1000-5000500100015002000遼寧北京天津河北山東上海江蘇浙江福建廣東廣西海南山西內 蒙 古吉林黑 龍 江安徽江西河南湖北湖南重慶四川貴州云南西藏陜西甘肅青海寧夏新疆流入人口流出人口凈流入人口6 圖表圖表 3 3 五大流出地五大流出地和流入地和流入地 五大流入地的人口來源 五大流出地的人口流向 資料來源：第六次人口普查數據及作者的計算。 在跨省流動中在跨省流動中，務工經商是最主要的原因務工經商是最主要的原因。2010 年，在全部跨省流動人口中， 因務工經商跨省流動的人口共 6413萬人， 占全國跨省流動人口的7

23、5%。中國有戶籍管理制度，很多務工經商的流動人口并沒有將戶籍遷入流入地。按照現行規定，城鄉居民社會保障只能在戶籍地參保，因此，未遷入戶籍的流動人口不能參加流入地的城鄉居民社會保障，但可以（作為受雇就業者或自雇就業者）參加城鎮職工社會保障。 除了務工經商，以工作調動、隨遷家屬和婚姻嫁娶等原因跨省流動的人口共 1230 萬人，占全國跨省流動人口的 14%，這些人中大部分可在一段時間后逐步取得流入地的戶籍，可以參加流入地的城鄉居民社會保障；此外，學習培訓、投親靠友、拆遷搬家以及其他等原因跨省流動人口大約 945 萬人、占全國跨省流動人口的 11%，這些人大多既沒有遷入戶籍，也沒有在流入地就業，因此很

24、難參加流入地的城鎮職工社會保障，也不具備資格參加流入地的城鎮居民社會保障。 表格表格 4 4 20102010 年年各種原因跨省流動的人口數各種原因跨省流動的人口數（百萬人）（百萬人） 原因 合計 務工 經商 工作 調動 隨遷 家屬 婚姻 嫁娶 學習 培訓 投親 靠友 拆遷 搬家 其他 人數 85.88 64.13 2.13 7.97 2.20 3.78 2.80 0.74 2.13 資料來源：第六次人口普查數據及作者的計算。 7 2.2 2.2 農民工農民工3 3 農民工的流動分為三個階段： 第一階段是上世紀80年代初至80年代末，一些農村勞動力脫離農業勞動， 就近轉入當地企業就業， 跨省流

25、動人口很少。第二階段是 20 世紀 90 年代初到 21 世紀初，農民工人數已經由第一階段的2000 多萬增長至超過 1 億，跨省流動人口不斷增加并向東部沿海地區聚集的趨勢明顯。第三階段是 21 世紀初以來，農民工人數增速放緩，尤其是外出農民工增速緩于本地農民工， 第一代農民工 （即上世紀 90 年代外出就業的農民工，他們下一代被視為“第二代農民工”）“返鄉”（回到戶籍所在地）的跡象明顯。 2017 年，全國外出農民工 17185 萬人、占農民工（包括外出農民工和本地農民工）總人數的 60%，其中跨省流動的外出農民工 7675 萬人，中部跨省流動的人口比例最高、占中部地區流動人口的 61.3%

26、，東部跨省流動人口比例最低、 占東部地區流動人口的 17.5%。 所以， 跨省流動人口主要是從中西部地區流向東部地區。因此，中西部地區與東部地區之間社會保障關系的轉移接續是流動人口社保轉移接續的主要內容。 2017 年共有 13710 萬農民工居住在城鎮，相當于城鎮就業人口的 32%。他們是制造業、建筑業、運輸業、住宿和服務業等勞動密集型產業的重要勞動力。這些行業就業流動性強，是農民工參加城鎮職工社會保障比例較低的重要原因。 表格表格 5 5 20172017 年外出農民工年外出農民工的人數及其流向的人數及其流向 人數（百萬人） 比例（%） 合計 跨省流動 省內流動 合計 跨省流動 省內流動

27、合計 171.85 76.75 95.10 100.0 44.7 55.3 東部地區 47.14 8.26 38.88 100.0 17.5 82.5 中部地區 63.92 39.18 24.74 100.0 61.3 38.7 西部地區 54.70 27.87 26.83 100.0 51.0 49.0 東北地區 6.09 1.44 4.65 100.0 23.6 76.4 注： 東部地區包括北京、 天津、 河北、 上海、 江蘇、 浙江、 福建、 山東、 廣東、 海南 10 個省 （市） ，中部地區包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南 6 省，西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云

28、南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆 12 個?。ㄗ灾螀^），東北地區包括遼寧、吉林、黑龍江 3 個省。 資料來源：國家統計局.2017. 2017 年農民工監測調查報告。 3 這一部分的數據來自2017 年農民工監測調查報告以及作者的計算。 8 3.3. 流動人口的社會保障流動人口的社會保障2017 年， 有 48.8%的農民工從事制造業和建筑業， 36.4%從事批發和零售業、倉儲運輸業、住宿餐飲業和居民服務業。這些都是勞動密集型產業，工作流動性強，平均就業時間短。國家統計局監測數據顯示，農民工全年工作時間平均為 10 個月，每年春節前后是農民工更換工作的密集期。 2017 年，農民工參加城

29、鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險的比例分別只有 22%、22%、17%和 27%。農民工參加城鎮職工社會保障的比例低于全部城鎮就業人員的參保率（見表 6）。農民工參保率低，有三個影響因素：一是許多農民工在非正式部門就業，勞動合同的簽約率低，根據國家統計局數據，2016 年只有 35.1%的農民工簽訂了勞動合同 （國家統計局，2017）；二是參保意識不強，許多農民工更愿意雇主支付更高工資而不是為社會保險繳費；三是社會保障關系轉移接續不順暢，手續繁瑣，農民工社保轉移接續的時間和精力成本高。 農民工參加工傷保險的比例高于其他社會保險項目，這是因為他們主要從事制造業和建筑業

30、等工傷風險相對較高的工作。由于工傷風險相對高、發生工傷后的賠償費用相對大，因此雇主有更強意愿參加工傷保險。 表格表格 6 6 20172017 年年農民工參加城鎮農民工參加城鎮職工職工社會保障的社會保障的情況情況 城鎮職工參保 人數（百萬人） 城鎮就業人員參保率（%） 農民工參保 人數（百萬人） 農民工參保率（%） 基本養老保險 292.68 69 62.02 22 基本醫療保障 222.89 52 62.25 22 失業保險 187.84 44 48.97 17 工傷保障 227.24 54 78.07 27 生育保障 193.00 45 - - 資料來源：人力資源和社會保障部，2017 年

31、度人力資源和社會保障事業發展統計公報。 4.4. 流動人口參保的主要障礙流動人口參保的主要障礙4.1 4.1 社保關系的轉移接續社保關系的轉移接續 中國的社保制度（城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、城鄉居民基本養老保險、城鄉居民基本醫療9 保險）參保合計超過 25 億人次4，而截至 2017 年底，提供社保經辦服務的在編人員全國也不到 20 萬人， 人員負荷重， 難以充分滿足流動人口社會保障關系轉移接續的需求。 不同統籌地區之間的社會保障信息管理系統還不能完全實現有效對接。社會保障參保登記信息系統是各地政府自行開發，并沒有統一的格式，一些經濟欠發達地區因

32、信息設施落后，還不能實現流動人口參保登記信息的網上傳輸。盡管規定時限是45天，但有的地方很難按時辦結。每年數以千萬計的流動人口如果要辦理社會保障關系轉移接續，無論是流入地還是流出地，其經辦工作量都是巨大的。 不同社會保障制度之間的轉移接續同樣受制于社保管理部門的經辦能力。 在實踐中， 一些基層政府的社保經辦還停留在手工錄入和紙質傳輸階段，如果流動人口規模大、流動時間集中（例如春節后是農民工更換工作的密集期），社保轉移接續的經辦時間就會被大大拉長。 在中國的城鎮職工基本養老保險全部參保人中，只有80%的在職職工實際繳費，其余20%的參保職工沒有繳費。這是因為，當參保人轉換工作時，由于社會保障關系

33、無法及時轉移，參保人員在原參保登記地沒有注銷的情況下在新工作地重新參保登記，兩地均將其統計參保人數，但實際上此人只在流入地繳費。 4.2 4.2 農民工面臨的現實困難農民工面臨的現實困難 根據1999年頒布的失業保險條例，農民工勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由失業保險基金為其支付一次性生活補助金，一般最高為當地2個月的失業保險金。按照規定，失業保險參保繳費滿1-5年的可以最長領取12個月失業保險金，繳費5-10年的最長領取18個月，繳費滿10年的最長領取24個月。但是，農民工每次轉換工作（勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同）時，已經參保繳費的年限就中斷了。這樣，他們就會失去領取

34、更長期限失業保險金的機會。 流動人口工作流動性強， 盡管參加了城鎮職工社會保障， 但因為 “短視”會選擇終止參保，因為這樣他們可以提取城鎮職工基本養老保險的個人賬戶資金。流動人口終止參保時，如果其在城鎮職工基本養老保險制度中繳費不足15年，那么退休后沒有資格按月領取養老金；如果其在城鎮職工基本醫療保障繳費不足一定年限（男性25年、女性20年，有些地區規定男性30年、女性25年），會失去“退休后免繳費”的資格5。社會保障關系轉移接續不暢，4 一個職工加入了城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險按照參保 5 人次計算。 5 如果累計繳費已滿足規定年限，參加城鎮職工

35、基本醫療保險的退休人員可以免于繳費。 10 使累計達到15年繳費時間更加困難，這會加劇流動人口終止參保的問題。 流動人口從城鎮職工基本養老保險轉入城鄉居民基本養老保險時，可能會損失一部分社會保障待遇。這是因為按照現行規定，當流動人口從城鎮職工基本養老保險轉入城鄉居民基本養老保險時，只能轉入個人全部繳費（包括利息），企業繳費不能轉入。 4.3 4.3 戶籍限制戶籍限制 上世紀80年代中期，農村戶籍人口進城落戶的限制被放松，中國開啟城鎮化，1984-1994年常住人口（在當地居住6個月以上即為常住人口）城鎮化率由23.01%提高至28.51%；1995年中國政府出臺鼓勵小城鎮發展的政策，更多農村戶

36、籍人口進入小城鎮居住，常住人口城鎮化率穩步提高，到2017年達到58.52%。不過，并不是所有進入城鎮居住的人都擁有當地戶籍，實際上，2017年中國戶籍人口的城鎮化率是42.35%，比常住人口城鎮化率低16個百分點。 流動人口只能在戶籍所在地參加城鄉居民基本養老保險或城鄉居民基本醫療保險。這種戶籍制度限制了流動人口在工作地參保，也不利于勞動力自由流動。 4.4 4.4 基金統籌層次低基金統籌層次低 按照2009年人力資源和社會保障部的政策：參加城鎮職工基本養老保險的流動人口在跨統籌地區流動時，其個人繳費及其利息全部轉入流入地，但是企業繳費部分只有60%轉入流入地6；最后一個繳費滿10年的流入地

37、為流動人口基本養老保險的“待遇領取地”，如果流動人口在各個工作地繳費都未滿10年，其戶籍地被指定為“待遇領取地”。 中國的各項社會保障基金均由地方政府管理，除個別省份的城鎮職工基本養老保險基金和基本醫療保障基金由省級政府管理以外，大多數省份的社會保障基金由地級政府管理，城鄉居民基本養老保險基金和城鄉居民基本醫療保障基金主要由縣（區）級政府管理。中國大陸共有334個地級政府、2851個縣（區）級政府。每一個基金管理的行政轄區就是這個基金的統籌地區，基金管理呈現“碎片化”特征。 假設一個人是黑龍江省通河縣的農村戶籍人口，他在遼寧省工作并參加遼寧省城鎮職工基本養老保險， 5年后轉入北京工作后參加北京

38、市城鎮職工基6 企業在城鎮職工基本養老保險中的繳費比例為職工工資的 20%左右，當流動人口從一個統籌地區轉移至另一個統籌地區，流出地將企業繳費的職工工資的 20%中的 12%轉移至流入地，企業繳費的剩余 40%留在了流出地。 11 本養老保險。在退休計算養老金時分兩種情況： 情況情況A A：如果在北京繳費已滿10年， 那么他可在北京辦理退休， 北京是他的“待遇領取地”，可按照北京市的養老保險計發辦法領取養老金。由于此人在辦理社會保障關系轉移接續時轉入的資金不是其在流出地參保時的企業全部繳費，但北京市要為其發放全額養老金，差額部分要由北京市（待遇領取地）的基本養老保險統籌基金來彌補。 情況情況B

39、 B：如果在北京繳費未滿10年， 而且在其他工作地繳費都未滿10年，那么他的“待遇領取地”就是戶籍地，在本例中是黑龍江省通河縣。在退休計算養老金時又分為兩種情況： 情況情況B1B1：此人在通河縣參加城鎮職工基本養老保險并符合累計繳費滿15年的條件，那么在退休時可按照城鎮職工基本養老保險的制度規定領取養老金； 情況情況B2B2：此人在通河縣參加城鄉居民基本養老保險，其在流出地參加城鎮職工基本養老保險的個人繳費（連同利息）轉入通河縣城鄉居民基本養老保險，在達到領取年齡時，可按照通河縣的城鄉居民基本養老保險待遇標準領取養老金。 情況B1與情況A相似， 待遇領取地只接收了一部分企業繳費， 卻要發放全額

40、的、終生的養老金，因此會“虧損”，相反，對流出地來說就是“獲益”，因為流出地只將企業繳費的60%轉出，流出地的凈收益是企業繳費的40%以及全部繳費的利息。 情況B2在現實中較少發生。因為城鄉居民基本養老保險的待遇水平遠遠低于城鎮職工基本養老保險，流動人口由城鎮職工基本養老保險轉入城鄉居民家基本養老保險的動機不強。實踐中，流動人口會選擇在流出地中斷參?；蛘咄顺鰠⒈?。中斷參保期間其在流出地的城鎮職工基本養老保險關系“凍結”；退出參保時可以一次性提取個人賬戶儲存額，提取后將失去在流出地獲得的養老金權益。 可見，無論是工作地還是戶籍地，一旦被確定為“待遇領取地”，不僅只能得到流出地部分劃轉的養老保險繳

41、費，而且還要為流動人口發放全額待遇（尤其是要發放終生養老金），這對“待遇確定地”是很不利的。 4.5 4.5 統籌地區之間信息系統銜接不暢統籌地區之間信息系統銜接不暢 基本養老保險?；攫B老保險。為了提高工作效率，人力資源和社會保障部開發了“基本養老保險關系轉移接續信息平臺”。但在實際操作中，一方面，由于各地自行開發的社會保障管理信息系統在數據格式、 內容設置等各有不同， 與 “基本養老保險關系轉移接續信息平臺”的對接時間不同步，致使這個平臺的效12 率受到影響；另一方面，一些經濟欠發達的基層政府無力建設信息系統或者設備陳舊，流動人口的基本養老保險關系在這些地區轉入或轉出時，無法利用“基本養老

42、保險關系轉移接續信息平臺”，經辦機構只能繼續采用手工錄入參保信息并進行紙質傳遞。 基本醫療保障（包括生育保障）?；踞t療保障（包括生育保障）。如果流動人口的參保登記地與就業工作地不一致，因疾病住院時，需要先自行墊付醫療費用，在出院后攜帶各類費用收據到參保登記地報銷。2017年，人力資源和社會保障部啟動跨省異地就醫直接結算，9月啟用“全國異地就醫直接結算系統”，通過該系統，符合條件的流動人口在定點醫院就醫后可實時結算醫療費用。截至2018年9月底，跨省異地就醫的定點醫院共有13995家，跨省異地就醫直接結算累計106.3萬人次。由于系統建立時間不長，接入系統的定點醫院還不多，全面實現全國異地就醫

43、直接結算尚需時日。 失業保險。失業保險。失業保險的最低繳費年限是1年， 繳滿10年的人最多可領取24個月的失業保險金。如果參保人在流出地繳費不滿1年，在流入地參保后，可通過兩地之間信息系統傳送參保記錄， 轉移接續后兩地的繳費年限可以累加。但是，在兩地信息傳送中面臨著與基本養老保險關系轉移接續同樣的問題。此外，如果領取失業保險金期間參保人在其他地區重新就業，理應終止領取失業保險金，但由于兩地之間信息溝通不暢，可能出現參保人在流入地重新就業并參保，而在流出地仍繼續領取失業保險金的問題。 工傷保險工傷保險。 參保人在工作期間受傷后， 需要在參保登記地進行工傷鑒定，符合條件后方能享受工傷保險待遇。如果

44、流動人口在參保登記地之外工作，發生工傷風險后無法及時回到參保登記地申請鑒定，一般的做法是，在工作地指定醫院就醫和鑒定，在規定時間內攜帶鑒定結果回到參保登記地申請工傷保險待遇。但在實踐中，由于參保登記地的管理部門無法到工作地的現場實施監督， 因此無法辨識參保人是否符合工傷條件， 由此引發的訴訟并不少。這顯然是參保登記地與工作地鑒定部門之間信息溝通不暢、鑒定技術不統一等原因造成的。 5.5. 便攜性：案例分析與國外經驗便攜性：案例分析與國外經驗 流動人口參保受影響較大的是經濟欠發達地區和流動性較強的特殊職業。從中西部地區流向東部地區的流動人口數量龐大，亟需解決社保關系轉移接續即“便攜性”問題。 中

45、西部地區城鎮流出人口中有52%跨省流動，農村流出人口有63%跨省流動，而東部地區的城鎮和農村流出人口跨省的均只有25%。從全國來看，城鎮流出人口有39%跨省， 農村有44.3%跨省 （國家衛生和計劃生育委員會， 2017） 。 13 這里選取江西省作為案例，分析流動人口參保的具體問題。此外，考察歐盟國家之間勞動力無障礙流動、社會保障關系零成本銜接的經驗。 5.1 5.1 案例分析：江西省案例分析：江西省 江西省位于中國的中南部，東鄰浙江、福建兩省，南接廣東省。浙江、福建和廣東均是中國經濟發達的東部沿海地區，對勞動力的吸收能力很強，大批江西戶籍的勞動力跨省就業多留向這些地區，這使得江西成為中國的

46、勞動力輸出大省。截至2017年末，江西省外出農民工共878萬人，占全省就業人數的33%，其中跨省外出農民工580萬人，占全省就業人數的22%（江西省統計局，2017）。 人口流動的基本情況。江西省人口流動的主要目的地是廣東、浙江、福建、上海和江蘇，五個省份從江西省流入的人口數合計為510萬人，占當年江西省跨省流動人口總數的88%。 江西省流動人口的流向也決定了在社會保障關系轉移接續上，江西社保經辦機構更多地與廣東、浙江等省份社保經辦機構打交道。江西與廣東、浙江的社會保障在政策、工作流程、信息平臺等的差別，是影響江西流動人口社會保障關系轉移接續的關鍵。 表格表格 7 7 20102010 年年江

47、西省跨省流動人口的流向江西省跨省流動人口的流向（人）（人） 流入地 人數 流入地 人數 流入地 人數 流入地 人數 流入地 人數 廣東 1 871 182 湖南 71 968 四川 32 048 陜西 17 769 甘肅 7 144 浙江 1 529 896 湖北 57 905 山東 31 113 重慶 15 784 黑龍江 7 041 福建 948 654 安徽 39 952 海南 29 470 內蒙古 14 863 吉林 5 034 上海 487 192 廣西 39 719 貴州 22 008 遼寧 13 284 青海 3 564 江蘇 264 814 云南 36 306 河北 20 27

48、4 山西 11 886 寧夏 3 399 北京 141 197 天津 33 762 河南 19 261 新疆 9 863 西藏 1 043 資料來源：國家統計局，第六次人口普查。 14 圖表圖表 4 4 江西省流動江西省流動人口的主要流向人口的主要流向 社保轉移接續的基本情況。 江西省流動人口社會保障關系轉出的主要原因是跨省就業，而轉入更多的返鄉賦閑。2010年至2018年9月，江西省累計辦理基本養老保險跨省轉出共計169971人次，累計轉出基金28.4億元，次均轉出基金1.67萬元；同期累計轉入353434人次，累計轉入基金62.8億元，次均轉入1.78萬元。 表格表格 8 8 江西江西省基

49、本養老保險關系轉入和省基本養老保險關系轉入和轉出人次轉出人次數數和和基金額基金額（2 2010010 年至年至 2 2018018 年年 9 9 月）月） 轉移接續人次數（人次） 轉移接續基金數（百萬元） 辦理轉入 農民工 辦理轉出 農民工 轉入金額 轉出金額 2010 10 534 3 972 6 640 1 066 94.957 80.763 2011 17 151 4 250 12 136 1 337 132.223 51.396 2012 29 775 7 722 15 007 861 375.389 192.908 2013 35 718 7 880 18 190 1 466 496

50、.602 271.198 2014 48 826 10 096 19 501 1 725 661.183 285.299 2015 47 378 8 628 22 207 4 274 877.634 412.747 2016 53 057 9 060 25 166 3 445 1 117.548 481.368 2017 56 800 11 387 25 259 2 694 1 175.882 450.454 2018 前三季度 54 195 9 735 25 865 2 510 1 351.445 613.463 合計合計 353 434 353 434 72 730 72 730 169