能源基金會：2021碳邊境調節機制影響及地緣政治風險分析報告（65頁）.pdf

《能源基金會：2021碳邊境調節機制影響及地緣政治風險分析報告（65頁）.pdf》由會員分享，可在線閱讀，更多相關《能源基金會：2021碳邊境調節機制影響及地緣政治風險分析報告（65頁）.pdf（65頁珍藏版）》請在三個皮匠報告上搜索。

1、 Sandbag 和 E3G 共同創作的聯合論文 2021 年 8 月 碳邊境調節機制 影響及地緣政治風險分析 ADRIEN ASSOUS, THOMAS BURNS, BYFORD TSANG, DOMIEN VANGENECHTEN & BELINDA SCHPE 2 關于 Sandbag Sandbag 是一家非營利性智庫，利用數據分析構建實證氣候政策。Sandbag 在歐洲開展了一系列關于工業脫碳、碳定價和有效氣候治理的活動和研究。 www.sandbag.be Sandbag 2021 關于 E3G E3G 是一家獨立的氣候變化智庫，致力于幫助世界加速向氣候安全過渡。E3G構建了跨部

2、門聯盟，以實現精心定義的成果，這些成果是專門根據其駕馭變革的能力選定的。此外，E3G 還與政府、政治、商業、民間社會、科學、媒體、公益基金會等領域志同道合的伙伴密切合作。 www.e3g.org E3G 2021 版權 本報告由能源基金會委托編寫。本報告作者或專家的觀點并不代表能源基金會的立場。 本出版物的版權歸能源基金會所有。除個人及非商業用途外，您不得以任何方式復印、復制、轉載或傳播本出版物的內容。如有其他用途，須事先得到能源基金會的書面許可。 封面圖片 “茶杯里的風暴茶杯里的風暴”小題大做”小題大做，Adobe Stock 3 目錄 執行概要執行概要 . 4 致謝致謝 . 8 1.1.

3、內容：歐盟內容：歐盟- -中國關系中的氣候與交易中國關系中的氣候與交易 . 9 2.2. 歐盟歐盟 CBAMCBAM 提案概況提案概況 . 11 2.1. 歐盟中 CBAM 的歷史 . 11 2.2. CBAM 的政策選擇 . 13 2.3. 與世貿組織協定的兼容性 . 19 2.4. CBAM 立法時間線 . 22 2.5. 公眾意見 . 24 3.3. 對中國的潛在影響對中國的潛在影響 . 25 3.1. 情形定義 . 25 3.2. 定量分析 . 28 3.3. 其他現有關稅和非關稅壁壘 . 39 3.4. CBAM 對主要貿易伙伴的影響 . 40 4.4. 歐盟歐盟 CBAMCBAM

4、的政治事務的政治事務 . 41 4.1. 中國 . 43 4.2. 美國 . 44 4.3. 其他貿易伙伴 . 45 5.5. 展望未來展望未來關于氣候和貿易關系的國際討論關于氣候和貿易關系的國際討論 . 46 5.1. 世貿組織氣候和貿易議程 . 46 5.2. 商品要求 . 47 5.3. 氣候俱樂部 . 48 5.4. 工業脫碳的國際協調 . 48 5.5. 區域合作 . 49 6.6. 結論結論 . 49 附件附件 1 1 擬議擬議 CBAMCBAM 法規涵蓋的法規涵蓋的商商品（品（截至截至 20212021 年年 7 7 月）月） . 51 附件附件 2 2 排放強度和假設排放強度和

5、假設 . 61 附件附件 3 3 CBAMCBAM 主要利益相關者的立場主要利益相關者的立場 . 62 4 執行概要執行概要 2021 年 7 月 14 日，歐盟委員會提出了碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）的提案，該機制將對從其他國家進口到歐盟的某些排放密集型商品征收碳稅，作為“Fit for 55”計劃的一部分。該計劃由 12 項政策和法規組成，旨在幫助歐盟實現相對于 1990 年水平減排 55%的目標。 CBAM 由歐盟委員會首次提出，并被稱為“解決歐盟碳排放交易系統中碳泄漏”1，2。 包括歐盟委員會和歐盟成員國的決策者、歐

6、洲議會、工業界和歐盟的貿易伙伴在內的利益相關方對 CBAM 的作用持不同態度，各方立場將對之后的立法過程以及 CBAM 的最終設計產生影響。CBAM將在 2023 年開始試行，過渡階段為期三年，并于 2026 年開始全面實施。 CBAM 如果以當前提議的形式實施，將提高部分中國商品進入歐盟市場的成本。但由于目前的提案只涵蓋中國對歐盟出口商品的一小部分，且進口商將通過在歐盟市場中漲價來回收大部分額外成本，所以 CBAM 對中國的總體影響可能很小。 本研究主要發現： 歐盟提出 CBAM 提案正值國際貿易局勢日益緊張之時。對于國際貿易問題，歐盟旨在通過一系列的貿易政策進行應對。在歐盟對外商投資和貿易

7、加強審查的大背景下，一些歐盟的貿易伙伴將 CBAM 理解為以氣候政策作為偽裝的保護歐盟本土市場的工具，但實際上歐歐盟盟制定制定 CBAMCBAM 的動機是多方面的。的動機是多方面的。 不同的歐盟不同的歐盟利益相關者利益相關者者將一系列不同的者將一系列不同的目的目的與與 CBAMCBAM 聯系在一起。聯系在一起。一些歐盟利益相關者將 CBAM 視為防止“碳泄漏”的一種方式；另一些人則認為 CBAM 是推動全球氣候變化雄心的一種方式；有人認為 CBAM 將取代在歐盟碳市場（ETS）中向歐盟工業部門發放的免費排放配額，成為一種增加財政收入的新方式；也有人認為，CBAM 可以提高污染商品在歐盟內部市場

8、的價格，從而使污染較低的商品更具競爭力；還有一些人（尤其是一些行業利益相關者）認為這一措施可以緩解歐盟日益增長的氣候雄心對其競爭力的影響。 CBAM 的不同設計選項包括行業和排放覆蓋范圍、合規工具、碳含量評估、可能的豁免、收入的使用，以及歐盟出口在碳成本方面的折扣。然而，無論最終 CBAM 選擇哪種設計，歐盟都強調了遵守 WTO 規則的重要性。 當前的提案當前的提案包括的包括的行業行業非常有限，非常有限，只包括直接排放(“范圍 1”排放)。排放量既可以提交可被核查的計算量，也可以使用默認值。提案中 CBAM 的收入為歐盟的自由資源，沒有任何指定用途。3 年的試行期內，歐盟將免除進口商的所有費用

9、。 立法時間表表明，CBAM 將經過歐洲議會和理事會的審查和政策討論及歐盟委員會和貿易伙伴的協商，最早將于最早將于 20232023 年初生效年初生效。試行期為 2023 年至 2025 年，在此期間，進口商不會 1 碳泄漏是指工業生產從對溫室氣體排放限制較高的區域轉移到限制較低的區域，這損害了約束更嚴格的區域氣候政策的效力。歐盟排放交易計劃（EU Emission Trading Scheme，EU ETS）為一些經濟部門設定溫室氣體排放價格，目前通過給予其工業免費排放補貼，在某些情況下補償其因碳定價而增加的電力成本。 2 Communication on the European Gree

10、n Deal, European Commission, December 2019 5 面臨來自 CBAM 的額外費用。到到 20352035 年完全取消免費排放年完全取消免費排放配額配額后，后，CBAMCBAM 的全價信號才會適的全價信號才會適用于來自歐盟貿易伙伴的進口商。用于來自歐盟貿易伙伴的進口商。 立法時間表表明 CBAMCBAM 將經過歐洲議會和理事會的審查和政治討論及歐盟委員會和貿易伙伴的協商，最早將于最早將于 20232023 年初生效年初生效。在此之前，歐洲議會和理事會進行了審查和政治討論，歐盟委員會與貿易伙伴進行了磋商。 據對最可能情景的預測據對最可能情景的預測，CBAMC

11、BAM對中國出口對中國出口歐盟的歐盟的影響微乎其微。影響微乎其微。該機制當前提案涵蓋的所有行業出口總額僅占 2019 年中國對歐洲出口總額的 1.8%。在極端情景下，當覆蓋范圍擴展時，該比例增加至 5%。 CBAM 覆蓋的中國對歐盟 27 國出口商品類別占比（2019 年） 盡管 CBAM 的覆蓋范圍很窄，但它的引入可以讓歐盟逐步取消每年在碳市場中免費發放的價值 159 億歐元的 2.65 億份碳排放許可配額3。 2021 年免費發放給各行業的碳排放許可配額 3 假設每份排放配額價值 60 歐元。 6 隱含排放量的計算方法對目前 CBAM 提案從中國進口的大部分商品影響相對較小，而鋁業由于用電

12、間接排放較大，則可能受到較大影響。 不同行業、不同情景下 2026 年和 2035 年的 CBAM 費用占比 歐盟的高級貿易伙伴們持續密切關注歐洲關于 CBAM 的對話。包括美國和加拿大在內的一些貿易伙伴對探討 CBAM 的可行性非常感興趣。其他歐盟的鄰國和經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）國家希望通過探索制定國內碳價機制，實現與 CBAM 的協調一致。但是，很多發展中國家對該機制的設計、公平性和可行性深感關切。 7 C CBAMBAM覆蓋行業的覆蓋行業的新成本很可能會被轉嫁到商品的直接消費

13、者身上。進口商將以提高新成本很可能會被轉嫁到商品的直接消費者身上。進口商將以提高商商品銷品銷售價格的形式收回部分成本售價格的形式收回部分成本，其，其受到的受到的整體凈影響可能非常小。整體凈影響可能非常小。進口商的凈 CBAM 成本（考慮因市場價格上漲而回收部分成本的因素）明顯低于 CBAM 收取的費用?？傮w而言，歐盟從 6 個主要貿易伙伴進口的商品在 CBAM 下總凈成本在 2026 年將不超過 10 億歐元，到2035 年將達到 16 億歐元。 2026 年和 2035 年 CBAM 費用和歐盟貿易伙伴進口商的凈成本預測值 CBAM 主要將在歐盟內部引發再分配問題，因為它的引入將增加財政收入

14、，但其成本將主要由消費者承擔。由于 CBAM 覆蓋的商品價格可能變得略高，也可能引起歐盟內 CBAM 覆蓋商品相關行業的反對。 從長遠來看，隨著歐盟收緊排放總量限制，逐步取消對工業的免費排放配額發放是不可避免的。若不引入 CBAM，替代方案可能包括歐盟內部被高額補貼的脫碳行動，以及隨后適用于進口和國內生產的商品標準。 為了加快低碳技術的使用，解決地緣政治和貿易緊張中的氣候危機，各國需要采取一系列不限于 CBAM 的措施（如商品標準、政府采購計劃和區域貿易協定的環保標準等）促進低碳技術相關貿易，從而在保障國家利益的同時達到氣候目標。 8 致謝致謝 這份報告是由 Sandbag 的 Adrien

15、Assous、Ciarra Barry 和 Thomas Burns，以及 E3G 的 Byford Tsang、Domien Vangenechten 和 Belinda Schpe 共同撰寫的。 作者想要感謝許多其他相關人員，他們通過采訪為本報告提供了洞見，特別是 Aaron Cosbey （歐洲氣候變化與可持續轉型圓桌會議，The European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition，ERCST）， Bernice Lee 李永怡（英國皇家國際事務研究所，Chatham House），Richard Baron（

16、歐洲氣候基金會，European Climate Foundation,ECF），錢國強（北京中創碳投科技有限公司，SinoCarbon）。 本報告也得益于 E3G 同事 Johanna Lehne、Alexandra Hackbarth、Max Gruening、Sarah Jackson和 Sandbag 同事 Julie Ducasse 的投入和點評。 作者對于能源基金會為本報告提供的資金支持深表感謝，同時，作者感謝能源基金會的董鉞、張笑寒、趙文博、鐘麗錦和辛嘉楠，他們在本報告的編寫過程中提供了指導。 感謝 E3G 的 Dido Gompertz 和 Sangbag 的 Laurien

17、Spruyt 為本報告的出版提供的幫助。 9 1.1. 內容：歐盟內容：歐盟- -中國關系中的氣候與交易中國關系中的氣候與交易 交易量 2020 年，中國是歐盟第三大商品出口國（10.5%，3834 億歐元）。同時，中國也是歐盟最大的商品進口國（22.4%，2026 億歐元）。4相對而言，當前 CBAM 提案（詳見第三節）所包含的商品交易量相當低。2019年，雖然中國是五大鋁（9%，16億歐元）、鐵和鋼（8.2%，23億歐元）出口國之一，但中國對歐盟其他目標行業的出口額相對較少，詳見圖 1。例如，化肥出口額為 7900 萬歐元，占比為 1%；電力出口額占比為 0%；水泥出口額為 7800 萬歐

18、元，占比 2%）。5所有這些行業都受制于現有關稅和非關稅壁壘。大多數商品面臨著一般進口關稅。但是還有著更多以反傾銷手段和反補貼措施形式存在的高關稅。 圖圖 1 1 2019 年不同商品對歐盟主要出口國 來源：歐盟統計局（2021） 歐盟貿易和投資政策工具包 近年來，在外商投資和準入單一市場方面，歐盟為保護其戰略經濟利益做出了越來越多的努力。為了解決不公平貿易行為并恢復公平的競爭環境，歐盟采取了貿易防御手段來抵御傾銷或者有補貼的進口貨物。從 2010 年到 2020 年，相關案件數量較十年前有所增加，且反補貼和反傾銷措施 4 China-EU - international trade in g

19、oods statistics, Eurostat, March 2021 5 EU trade since 1988 by CPA 2.1, Eurostat, January 2021 10 使用次數達到過去十年來的最高水平。6 不僅如此，2021 年 5 月，歐盟委員會提出了一項新措施，著眼于解決外國補貼在單一市場中產生的潛在扭曲效應。這也成為最新歐盟工業戰略的關鍵要素。7對于另一項旨在強化歐盟戰略性自主權的措施而言，當前，歐盟委員會正在設計一項反強制措施。該措施允許歐盟委員會對任何不當干涉歐盟或其成員國政策選擇的非歐盟國家實施貿易、投資或其他限制。8 歐盟外商投資審查機制旨在實現類似目

20、標，建立一個全歐盟范圍的歐盟委員會和成員國間的外商投資協調框架。9 在歐盟加強對外商投資和貿易審查的大背景下，一些歐盟的貿易伙伴將 CBAM 解釋為偽裝成氣候政策的旨在保護單一市場的工具（將在第四節中討論）。但是，就像我們會在第三節中探討的那樣，歐盟制定 CBAM 的動機是多方面的。 投資綜合協定 中國和歐盟之間的貿易關系日益受到價值差異的影響。2020 年 12 月 30 日，經過長達七年多、多達 35 輪的談判，中國和歐盟于原則上締結了中歐全面投資協定（Comprehensive Agreement on Investment，CAI）。10CAI 包括了對氣候變化具有約束力的承諾，并提到

21、了要有效執行巴黎協定。中國承諾不在勞工及環境領域通過降低保護標準來吸引投資，也不會將勞工和環境標準用于保護主義目的。同時，中國承諾會遵守中國在有關國際條約中的國際義務。一些人認為中國在此問題上做出了很大讓步，值得贊揚11。 歐盟貿易政策綜述 歐洲綠色新政在包含貿易在內的所有領域都日益成為主流。最近一次的歐洲貿易政策評審（EU Trade Policy Review）旨在按照歐盟對全面執行聯合國可持續發展目標（Sustainable Development Goals， SDGs）的承諾，推進更強的可持續性。歐洲貿易政策評審強調了貿易政策在解決環境和社會問題上發揮的作用，并將這些問題與其他行業和

22、領域聯系起來，比如歐盟的金融改革。 絕大多數最近的歐盟貿易協定都提到了氣候承諾，包括巴黎協定和阻止森林采伐，所有含有此條款的外國貿易協定都包含了貿易團體對應對氣候變化所做努力的承諾，即各方都應有效實施國際氣候協定。12自 2009 年以來，歐盟氣候協定都包含一個專門討論貿易和可持續發展的章節，也就是TSD章節。2018年，經修訂，該章節在15點計劃（15-Point Plan）中變得更加有效。13然而，當下貿易協定的格式不一定會帶來對氣候承諾遵從度的提升。氣候要素在歐盟-英國貿易與合作協定中首次作為基礎要素。歐盟-英國貿易與合作協定規定雙方必須尊重巴黎協 6 Actions against i

23、mports into the EU, European Commission, February 2021 7 Commission prposes new Regulation to address distortions by foreign subsidies in the Single Market, European Commission, May 2021 8 Strengthening the EUs autonomy - Commission seeks input on a new anti-coercion instrument, European Commission,

24、 March 2021; Measured response: How to design a European instrument against economic coercion, European Council on Foreign Relations, June 2021 9 EU foreign investment screening mechanism becomes fully operational, European Commission, October 2020 10 EU and China reach agreement in principle on inv

25、estment, European Commission, December 2020 11 Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement, European Commission, December 2020 12 Environmental credentials of EU trade policy, Institute for European Environmental Policy, April 2021 13 Commissioner Malmstrm unveils 15-point plan to make EU t

26、rade and sustainable development chapters more effective, European Commission, February 2018 11 定和聯合國氣候變化框架公約（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）規定的進程，避免采取重大行動或者造成重大遺漏，破壞巴黎協定的目的及宗旨。14 專欄專欄 1 1：歐洲綠色新政：歐洲綠色新政 歐洲綠色新政是當下歐洲委員會的旗艦項目。當馮德萊恩（Ursula Von der Leyen）于 2019 年被任命為歐盟委員會主席時

27、，其贏得歐洲議會批準的先決條件便是歐盟氣候政策野心勃勃的新方向。在上任 100 天之內，這位新的歐盟委員會主席便于 2019 年 12 月 11 日啟動了歐洲綠色新政，并把它稱為歐洲的“登月時刻”。歐洲綠色新政是涵蓋能源、工業、農業、生物多樣性、循環性、廢棄物和社會政策的立法議程。歐盟立志到 2050 年實現凈零碳排放。新的 2050 年減排目標和到 2030 年二氧化碳凈減排 55%的目標都需要一系列新的政策幫助實現快速脫碳。 2.2. 歐盟歐盟 CBAMCBAM 提案概況提案概況 2.1. 歐盟中 CBAM 的歷史 碳邊境調節機制提案是伴隨著歐盟為實現更大的氣候方面的雄心壯志所做的努力。C

28、BAM 的主要動機是在歐盟提升其雄心壯志的同時防止“碳泄漏”（歐盟工業的海外轉移），鼓勵歐盟以外地區進行脫碳并制定氣候政策，同時改善歐盟自身的環境政策。 CBAM 的起源：歐盟排放交易體系 CBAMCBAM 提案源于歐盟排放交易體系（提案源于歐盟排放交易體系（EU Emissions Trading SystemEU Emissions Trading System，EU ETSEU ETS）。）。作為全世界最大的碳市場，EU ETS 涵蓋了電力、熱能、工業和航空行業等領域。它要求排放設施和航空公司交出與其年度二氧化碳、一氧化氮和全氧化碳排放相當的排放配額（EU Allowances，EUAs

29、）。同時，EU ETS 還會減少每年的排放權許可額。因此，排放設施要么每年通過拍賣購得這些排放配額，要么，就上述領域的相關企業而言，他們可以獲得免費排放配額，用以涵蓋其大部分的排放量。 免費排放配額是對碳泄漏風險的應對措施之一。它通過轉移制造、投資和化石燃料消耗，將排放從氣候政策更為嚴格的區域轉移到不那么嚴格的區域。15通過運用前經濟評估，碳泄漏的假設風險得到了很好的印證。然而，直到現在，事后審查證據和信息仍然有限。16不可否認的是，在實踐中，我們很少可以觀測到碳泄漏是可以被一系列事實所解釋的。這其中包括免費排放額是有效的，碳價格變動微乎其微，或者其他因素的影響大于碳泄漏的影響，比如運輸、勞動

30、力或者資源。 事實上，2012 年以來，排放交易體系的碳價一直很低，在 38 歐元之間浮動，直到 2018 年修訂之后便開始大幅上漲。市場參與者預計碳排放目標會在 2021 年 7 月的提案中有所提高。2021 年 7月 1 日，碳價就飆升到 56.9 歐元/噸。高碳價意味著歐洲的制造商面臨著比其他地方的競爭對手更高的成本，也導致人們對碳泄漏的擔憂重新升溫。比如，當碳價為 50 歐元/噸時，每噸商品的成本增加幅度在 200%250%/單位利潤率之間不等，這些商品包括水泥、化學品、生鐵和鋼鐵。17 14 The EU-UK agreement is the first to make clima

31、te a make-or-break issue, The UK in a changing Europe, January 2021 15 Carbon Leakage: Theory, Evidence and Policy Design, Partnership for Market Readiness, October 2015 16 A European carbon border tax: much pain, little gain, Bruegel, March 2020 17 Fostering climate-neutral, energy-intensive indust

32、ries in Europe: A policy vision for the EU Industrial Strategy, E3G, February 2020 12 最初，配額被免費配置給 EU ETS 涵蓋的絕大多數排放設施。從 2013 年以來，除少數例外情況，電力行業沒有獲得過任何免費排放配額。然而，除電力行業外，上述行業的相關企業都持續從免費排放配額中獲益。2020 年，95%的工業排放都被免費排放額所覆蓋18。即使工業部門得到的免費排放配額每五年會有小幅下降，目前關于免費排放配額的立法仍不符合歐盟在 2050 年達到碳中和的承諾19。 雖然免費排放配額可以繼續保護面臨碳泄漏風險

33、的行業，使其免受碳成本增加的影響，然而，面向這些行業的免費排放配額會逐步減少。預計到 21 世紀 20 年代后期，將沒有足夠的免費排放配額可以滿足需求。20 除此之外，免費排放配額減少了 EU ETS 的脫碳動因。由于工業部門參與者僅需支付其全部碳成本的一小部分，因此，因此，免費排放配額免費排放配額的實質是的實質是以犧牲低碳競爭者的利益為代價來支持現有高碳排放以犧牲低碳競爭者的利益為代價來支持現有高碳排放設施。設施。這是因為低碳替代技術和商品往往被排除在外或者被區別對待。這就意味著，工業部門使用更加低碳的制造方式的動因減少，從而違背了 EU ETS 的主要目標之一21。因此，免費排放配額一直以

34、來深受歐洲審計院（European Court of Auditors，ECA）22、某些政府部門、歐洲議會成員、民間社會組織，甚至一些身為低碳制造技術先驅的工業部門參與者的詬病。 CBAM：免費排放和配置的替代方案 在此背景下，CBAMCBAM 作為作為免費排放配額免費排放配額的替代方案應運而生。的替代方案應運而生。CBAM 是一種保護碳泄漏的手段。其目的是在提高本土制造商的碳成本的同時，提高進口商品的碳成本。這已經不是 EU ETS 第一次提出碳邊界調整了。早在 2007 年，歐洲委員會就制定了一項針對調整機制的非正式提案，名為排放配額進口要求23。然而，為了能繼續對能源密集型產業提供免費

35、排放配額，這份提案被否決了。2009年，法國政府提出了一份非正式文件，也就是“碳包容機制”，但沒有提出正式的立法提案。法國政府又在 2016 年提出了另一份提案，希望實施碳排放定價機制，尤其是針對水泥進口，希望以此來替代對歐洲水泥制造商的免費排放配額。雖然這一提案在歐洲議會獲得了一些支持，然而為了保有免費排放配額，這份提案最終還是被否決了24。 有人也提出了反對CBAM的若干論點。首先，有人認為CBAM缺乏法律依據，不符合世貿組織規則，且使用了經濟保護主義的形式。其次，擔心引入碳邊境調節機制會引發其他國家的報復。2012 年，外部航班曾被試圖納入 EU ETS 中，然而，最終以失敗告終。再次，

36、CBAM 在辦理碳核算和進口商登記等方面存在管理困難。最后，行業參與者不愿意失去免費排放配額。免費排放配額制度是他們熟悉的制度，許多人也從該制度中獲益。 然而，最近歐盟氣候政策的發展不僅使 CBAM 重回談判桌，更使其在歐盟針對氣候行動的立法框架內處于中心位置。CBAMCBAM 命運的改變可以在歐洲綠色新政的大背景下得到解釋。命運的改變可以在歐洲綠色新政的大背景下得到解釋?，F有的現有的諸如 EU ETS等氣候政策立法都和更高的目標相一致，這也可能導致更高的碳價并提升碳泄漏的威脅。歐盟委 18 Sandbag calculations based on 2020 Verified Emissio

37、ns Data, European Union Transaction Log. 19 Benchmarks and Free Allocation: Details reveal problems in the EU ETS, Sandbag, January 2021. 20 A Clean Industry Package for the EU, Agora Energiewende, October 2020 21 See e.g. Untangling the knots Clearing the way to fast green hydrogen deployment, Sand

38、bag, June 2021; Barriers to Industrial Decarbonisation, May 2018; Industrial Transformation 2050 - Towards an Industrial strategy for a Climate Neutral Europe, Institute for European Studies, 2019 22 The EUs Emissions Trading System: free allocation of allowances needed better targeting, European Co

39、urt of Auditors, September 2020 23 Draft Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC, European Commission, December 2007. 24 Greening EU Trade 3: A European Border Carbon Adjustment Proposal, Europe Jaques Delors, June 2020 13 員會在 2

40、021 年 7 月提交了這項被稱為“Fit for 55”氣候方案的全新立法草案，其中包含 CBAM提案。 歐盟的動機 馮德萊恩在 20192024 年下屆歐盟委員會的政治方針中提出25，其首要任務便是推行歐洲綠色新政。歐洲綠色新政的推行旨在將歐洲變成第一個“中和氣候”大陸。為了達成這一目標，政治方針中寫道，歐盟將實施碳邊境稅，以此來避免碳泄漏并創造一個公平競爭的環境。避免碳泄漏并創造一個公平競爭的環境。歐洲綠色新政26也有類似的措辭：“隨著歐盟不斷提高其在氣候方面的雄心壯志，如果在全球范圍內仍然存在著目標水平的差異，那么歐盟委員會將針對選定行業提出碳邊境調節機制，以減少碳泄漏風險?！盋BAM

41、 的設計也將符合世貿組織規則并作為解決 EU ETS 中碳泄漏風險現有措施的替代方案。 新氣候政策的推進力和 EU ETS 的傳統為 EU ETS 創造了許多有時候相對矛盾的動機。許多參與者將 CBAM 視為激勵全球制定更大的氣候目標的手段。然而，這些動機也會被指責為無視共同但有區別的責任和各自能力原則（CBDR&RC）。 一些利益相關者提出有必要替代目前的防止碳泄漏的保護措施。因為這種保護會妨礙公平競爭，從而會有利于以犧牲低碳競爭者的利益為代價的現有高碳技術以犧牲低碳競爭者的利益為代價的現有高碳技術。這損害了歐盟內部碳定價的環境有效性。 其他利益相關者認為，建立 CBAM 的主要動機實際上是

42、在歐盟內部提升本土的氣候雄心。為重工業提供 CBAM，可以換取他們更大力度的減排，這對 CBAM 的另一個動機是有幫助的。CBAM 的另一個動機就是保護重工業免受碳泄漏的危害。許多行業參與者都對 CBAM 表現出這種保護主義動機，他們經常呼吁 CBAM 與現有碳泄漏措施并行。這種對氣候相關論證的背離也是建立 CBAM 的最終主要動機，也就是增加財政收入。2020 年 12 月，歐盟同意將 CBAM 的收入作為歐盟的“自有資源”，即作為歐盟預算的融資來源之一27。作為新冠肺炎疫情后復蘇計劃的一部分，歐盟將借債 7500 億歐元，并需要新的自有資源來償還這筆債務。這一目標也遭到了貿易伙伴的強烈反對

43、。 大多數支持歐盟引入 CBAM 的利益相關者都出于不同的動機。也有評論說，無論 CBAM 的根本動機是什么，在國際上，它只有在以抗擊氣候變化這個名義存在并行動時，才是正當的。因此，有人呼吁 CBAM 應基于氣候行動動機進行政策選擇，而不是出于其他經濟動因28。 2.2. CBAM 的政策選擇 不同的利益相關者提出了一系列不同的政策備選方案。這些備選方案都涉及 CBAM 的覆蓋面和范圍、可引入的合規工具、評估商品中碳含量的方法、豁免方案，以及 CBAM 將如何與歐盟氣候政策和國際貿易法進行互動。本屆歐盟委員會探討了所有公開的政策備選方案，以及當前方案中包含的內容。該方案已于 2021 年 7

44、月 14 日公布。 25 A Union that strives for more - My agenda for Europe, Ursula von der Leyen, July 2019 26 Communication on the European Green Deal, European Commission, December 2019 27 Interinstitutional Agreement of 16 December 2020 between the European Parliament, the Council of the European Union an

45、d the European Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management, as well as on new own resources, including a roadmap towards the introduction of new own resources, European Institutions, December 2020 28 Debate in the Environment Committee of

46、 the European Parliament on the Carbon Border Adjustment Mechanism, 9 Dec 2020. 14 行業 行業涵蓋范圍是決定 CBAM 對歐盟貿易伙伴影響的主要因素之一，CBAM 可能涵蓋的行業如圖 2 所示。表 1 展示了幾個由不同參與者提出的政策備選方案?！蔼M義的”和“中等的”政策備選方案涵蓋當前 EU ETS 內的行業。 圖圖 2 2 CBAM 可能涵蓋的行業 來源：Sandbag，使用 Comext 數據庫 表 1 行業覆蓋范圍備選方案 當前提案當前提案 狹義的 電力、所有鋼鐵產品（如扁鋼、鋼筋、鋼條、鋼絲等，廢鐵、鐵合

47、金除外）、部分鋼材（如鋼管、鐵軌、集裝箱、構筑物），一些鋁產品和制品（如鋁棒、鋁條、鋁管)、水泥產品（如熟料、硅酸鹽水泥）、化肥相關產品（如氨、硝酸銨、無水氨、硝酸、尿素） 在過渡期（20232025 年）結束前，歐盟委員會將向歐洲議會和理事會報告，并可能提出將CBAM 擴展到其他商品和其他排放（如用電間接排放）的提案 政策備選方案政策備選方案 狹狹義的的 排放密集型基礎材料（及電力） 可能包括鋼鐵、水泥、玻璃、造紙和紙漿、陶瓷、鋁、化學品 除了化學品，其他的相對容易實現 人們擔心在歐盟生產的使用這些基礎材料的商品將變得更加昂貴，并會出現碳泄漏 中等的中等的 歐盟委員會已經制定了碳泄漏清單29

48、 29 Carbon Leakage List 2021 - 2030, European Commission, February 2019 15 在碳泄漏清單上的商品 包括排放密集型基礎材料和其他排放較少的行業（如服裝） 碳泄漏風險是根據行業的排放強度和貿易密集度計算的 廣廣義義的的 含有排放密集型基礎材料的商品 每件商的 CBAM 價格將基于構成商的基礎材料的碳強度之和確定 雖然在管理上較為復雜，但卻為貿易伙伴減少排放提供了更全面的激勵 可在 CBAM 的后期階段推行 所有進口所有進口商商品品 在管理上將極為復雜 可能與歐盟制造商承擔的碳成本不匹配 由歐洲議會中某些政治團體提出，但未獲多

49、數支持 排放范圍 排放范圍涉及排放類型和所涵蓋的溫室氣體類型。在排放核算中，有三種主要的排放類型，分別是范圍 1 排放、范圍 2 排放和范圍 3 排放。范圍 1 排放即直接排放，這種排放要么來自化石燃料的燃燒，要么來自生產過程和上游活動中排放溫室氣體的活動（如原材料開采）；范圍 2 排放即通過用電間接排放；范圍 3 排放即價值鏈排放，來自嵌入運輸和下游活動中（如使用及報廢）。 表 2 排放覆蓋范圍備選方案 當前提案當前提案 涵蓋的溫室氣體類型：二氧化碳、氧化亞氮、全氟碳化合物 CBAM 最初將適用于進口到歐盟的商品在生產過程中直接排放的溫室氣體（范圍 1 排放）。在過渡時期結束后，經進一步評估

50、，CBAM 也可適用于間接排放 包括來自所有上游工藝（包括生產原料的工藝）的嵌入式排放，但不包括廢金屬 政策備選方案政策備選方案 范圍范圍 1 1 排放排放 允許對進口商征收歐盟制造商所面臨的碳成本 在委員會提案前，利益相關者通常不提倡這種方案 范圍范圍 1 1 和范圍和范圍 2 2 排排放放 歐洲議會在為自己的倡議報告中提議將直接排放和間接排放都包含在內 試圖通過間接排放反映轉嫁給歐盟使用電力的制造商的碳價 將允許國家逐步取消對歐盟設施的補貼以及免費排放配額，以補償電力使用的碳成本。然而，這似乎不太可能，因為在 EU ETS 的方針中并沒有提出相應的條款來逐步取消這種國家補貼 范圍范圍 1