CMF：積極財政政策下的財政空間（2022）（63頁）.pdf

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1、積極財政政策下的財政空間積極財政政策下的財政空間C M FC M F 宏 觀 經 濟 熱 點 問 題 研 討 會宏 觀 經 濟 熱 點 問 題 研 討 會 第第 4 84 8 期期主 辦 單 位 ： 中 國 人 民 大 學 國 家 發 展 與 戰 略 研 究 院 、 中 國 人 民 大 學 經 濟 學 院 、 中 誠 信 國 際 信 用 評 級 有 限 公 司承 辦 單 位 ： 中 國 人 民 大 學 經 濟 研 究 所積極財政政策下的財政空間積極財政政策下的財政空間報 告 人 ： 秦 聰報 告 人 ： 秦 聰2 0 2 22 0 2 2 年年 5 5 月月 2 52 5 日日目目 錄錄一、熱

2、點背景：積極一、熱點背景：積極+ +可持續可持續= =穩穩二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待三、政策建議：如何三、政策建議：如何“呵護呵護”寶貴的財政空間寶貴的財政空間目 錄目 錄一 、 熱 點 背 景 ： 積 極一 、 熱 點 背 景 ： 積 極 + + 可 持 續可 持 續 = = 穩穩積極積極+ +可持續可持續= =穩穩2008年積極=穩2020年積極+可持續=穩2022年財政空間一 、 熱 點 背 景 ： 積 極一 、 熱 點 背 景 ： 積 極 + + 可 持 續可 持 續 = = 穩穩1.1. 1.1. 近十年中央經濟工作會議對積極財政

3、政策的表述近十年中央經濟工作會議對積極財政政策的表述時間時間財政政策表述財政政策表述中共中央政中共中央政治局會議治局會議2022年要加大宏觀政策調節力度，扎實穩住經濟，努力實現全年經濟社會發展預期目標，保持經濟運行在合理區間。要加快落實已經確定的政策，實施好退稅減稅降費等政策。要抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，把握好目標導向下政策的提前量和冗余度。中央經濟工中央經濟工作會議作會議2021年積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。要保證財政支出強度，加快支出進度。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。黨政機關要

4、堅持過緊日子。嚴肅財經紀律。堅決遏制新增地方政府隱性債務。2020年積極的財政政策要提質增效、更可持續，保持適度支出強度，增強國家重大戰略任務財力保障，在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為，抓實化解地方政府隱性債務風險工作，黨政機關要堅持過緊日子。2019年積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、?；久裆?。2018年積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費，較大幅度增加地方政府專項債券規模。2017年積極的財政政策取向不變，調整優化財政支出結構，確保對重點領域和項目的支持力度，壓縮一般性支出，切

5、實加強地方政府債務管理。2016年財政政策要更加積極有效，預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要。2015年積極的財政政策要加大力度，實行減稅政策，階段性提高財政赤字率，在適當增加必要的財政支出和政府投資的同時，主要用于彌補降稅帶來的財政減收，保障政府應該承擔的支出責任。2014年積極的財政政策要有力度2013年必須繼續實施積極的財政政策。要進一步調整財政支出結構，厲行節約，提高資金使用效率，完善結構性減稅政策，擴大營改增試點行業。2012年實施積極的財政政策，要結合稅制改革完善結構性減稅政策。各級政府要厲行節約，嚴格控制一般性支出，把錢用在刀刃上。一 、 熱

6、 點 背 景 ： 積 極一 、 熱 點 背 景 ： 積 極 + + 可 持 續可 持 續 = = 穩穩1.2. 1.2. “熱熱”而不而不“新新”的的“可持續可持續”從學術研究的從學術研究的“新新”到政策研究的到政策研究的“熱熱”1219851985年：年：Buiter等首次定義財政可持續性20202020年：年：中央經濟工作會議在積極財政政策相關要求中重點強調可持續的問題一 、 熱 點 背 景 ： 積 極一 、 熱 點 背 景 ： 積 極 + + 可 持 續可 持 續 = = 穩穩1.2. 1.2. “熱熱”而不而不“新新”的的“可持續可持續”債務的角度一是聚焦于政府的債務融資能力（Buit

7、er，2002）；一是聚焦政府的債務償還能力（Wilcox，1989）財政系統自我調節的角度按照財政政策發揮作用的機制，財政政策可以分為相機抉擇和自動穩定的財政政策（郭慶旺、趙志耘，2006）財政空間的角度廣義來說，這也是從國家治理的角度來定義財政可持續性，將財政作為治理經濟社會的手段。一 、 熱 點 背 景 ： 積 極一 、 熱 點 背 景 ： 積 極 + + 可 持 續可 持 續 = = 穩穩 長期來看，積極財政的政策效應邊際遞減。擴張和緊縮的財政政策本身就是短期的宏觀政策，較長期的使用難免出現政策效應遞減的情況。針對這一問題，我國已經采取了“肅故納新”的辦法“肅故”主要指老的政策提質增效

8、；“納新”則是指政策包中不斷有新政策的加入，比如從“減稅降費”到“減稅降費+增值稅留抵退稅”。 短期來看，2021年底召開的中央經濟工作會議指出我國經濟發展正面臨著“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力的影響。為此，3月的預算草案已經將去年的結余資金安排到了減稅、退稅、增支等方面。財政部在5月17日召開的新聞發布會指出，年內將繼續“抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，把握好目標導向下政策的提前量和冗余度?！?.3. 1.3. 為什么要了解財政政策空間為什么要了解財政政策空間目目 錄錄一、熱點背景：積極一、熱點背景：積極+ +可持續可持續= =穩穩二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待二

9、、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待三、政策建議：如何三、政策建議：如何“呵護呵護”寶貴的財政空間寶貴的財政空間目 錄目 錄二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待2.1. 2.1. 我國的財政收支體系速覽我國的財政收支體系速覽全口徑預算體系：財政“四本賬”一般公共預算政府性基金預算國有資本經營預算社會保險基金預算二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待16500

10、億元100273.59億元5792.31億元664.23億元151991.34億元5128.08億元98636.67億元354.67億元36500億元210140億元23285億元233425億元廣義財政收入一般公共預算政府性基金預算國有資本經營預算社會保險基金預算財政調入資金及使用結轉結余一般公共預算收入稅收收入非稅收入政府性基金收入地方政府專項債收入上年結轉收入國有資本經營收入上年結轉收入特定國有金融機構和專營機構上繳利潤注 ： 數 字 為注 ： 數 字 為 2 0 2 22 0 2 2 年 預 算 草 案 中 的 預 算 數年 預 算 草 案 中 的 預 算 數二 、 熱 點 聚 焦 ：

11、 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 第一，一般公共預算資金充裕，預算穩定調節基金可提供1000億增量空間。 第二，政府性基金收入完成預算有壓力，4000億預留政策空間可能提前至今年釋放，專項債提前發行空間在20000億左右。 第三，國有資本經營預算收入規模小，難以提供增量空間。 第四，社會保險基金預算余額?？顚Ｓ?，不能夠提供增量空間。 第五，預算內剩余的財政空間可能來自：（1）特定國有金融機構和央企結存利潤仍有可上繳的存量；（2）各級財政盤活存量資產。2.2. 2.2. 預算內的空間和財政預算內的空

12、間和財政“家底家底”二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 一般公共預算資金充裕，地方政府財力有所保障。 上一年度的結轉。上一年度的結轉。2021年度一般公共預算和政府性基金預算“超收短支”。 政策靠前發力。政策靠前發力。中央財政專門安排支持基層落實減稅降費和重點民生等轉移支付1.2萬億元，其中列入2022年預算的8000億元已全部下達地方，并同步加大庫款調撥力度。 5 5月月2 2日財政部副部長許宏才明確指出，當前日財政部副部長許宏才明確指出，當前的地方庫款余額依然充足。的地

13、方庫款余額依然充足。 一般公共預算一般公共預算數 據 來 源 ：數 據 來 源 ： w i n dw i n d ， 財 政 部， 財 政 部二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 需要認識到經濟發展和財政支出壓力是暫時的，年內穩增長政策將有助于修復一般公共預算收入。 4月份，受增值稅留抵退稅實施（主觀因素）疊加經濟下行（客觀因素）的雙重影響，一般公共預算收入銳減。 中國經濟保持穩定增長還有不少有力條件：一是前期受疫情影響地區復工有序進行；二是后續穩增長政策將陸續出臺。 一般公

14、共預算一般公共預算財政支出發力經濟增長財政收入增長二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待數 據 來 源 ：數 據 來 源 ： w i n dw i n d 一般公共預算一般公共預算一 般 公 共 預 算 收 入 完 成 進 度一 般 公 共 預 算 收 入 完 成 進 度一 般 公 共 預 算 支 出 完 成 進 度一 般 公 共 預 算 支 出 完 成 進 度年 內 一 般 公 共 預 算 支 出 空 間 剩 余年 內 一 般 公 共 預 算 支 出 空 間 剩 余 1 8

15、6 1 9 21 8 6 1 9 2 億 元億 元二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 一般公共預算一般公共預算 全國一般公共預算支出大于收入的差額 =?全國一般公共預算支出 + 補充預算穩定調節基金?支出總量?全國一般公共預算收入 + 全國財政調入資金及使用結轉結余?收入總量 全國財政調入資金 = 中央財政調入資金 + 地方財政調入資金 中央財政調入資金 = 從中央預算穩定調節基金調入 + 從政府性基金預算調入 + 從國有資本經營預算調入二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年

16、有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 中央預算穩定調節基金中央預算穩定調節基金20182019202020212022上一年度年末余額4666.053763.995272.491131.313854.01本年度調入中央一般公共預算(調減項)2130280053009502765 年初余額=-2536.05963.99-27.51181.311089.01本年度中央一般公共預算超收收入(調增項)90.34 2011.8 本年度中央一般公共預算支出結余(調增項)928.21269.161040.211529.1中央

17、政府性基金收入補充中央預算穩定調節基金（調增項）36.9936.8960.6434.79 中央財政結轉資金(調增項)3000 本年度年末余額=-+3763.995272.491131.313854.01數 據 來 源 ： 歷 年 預 算 草 案 ； 單 位 ： 億 元 人 民 幣數 據 來 源 ： 歷 年 預 算 草 案 ； 單 位 ： 億 元 人 民 幣 中央預備費中央預備費年份年份實際支出實際支出結余結余主要支出用途主要支出用途2017201760.7439.3大氣污染成因與治理攻關2018201817.48482.52支持地方加強非洲豬瘟防控2019201950020202020146.

18、41353.59洪澇災害災后恢復重建等方面20212021400100洪澇災害災后恢復重建和種糧農民一次性補貼數 據 來 源 ： 歷 年 預 算 執 行 情 況 ； 單 位 ： 億 元 人 民 幣數 據 來 源 ： 歷 年 預 算 執 行 情 況 ； 單 位 ： 億 元 人 民 幣二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 地方結轉結余資金余額地方結轉結余資金余額201820192020 2021E2022E上年末地方結轉結余資金金額910257172292659918950.05

19、當年使用地方結轉結余及調入資金金額123121900317422977910620地方政府性基金預算盈余調入8364145091981220778 地方國有資本經營預算盈余調入563106919171352.05 調入資金金額=-33853425-4307-12351.1 當年年末地方結轉結余資金余額=-(-)57172292659918950.058330.05數 據 來 源 ： 財 政 部 ； 單 位 ： 億 元 人 民 幣數 據 來 源 ： 財 政 部 ； 單 位 ： 億 元 人 民 幣二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦

20、： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 后續操作是關鍵 前4月專項債發行節奏整體上快于過去3年的同期水平 4月當月的專項債發行節奏放緩 劉昆部長 ：“2022年積極財政政策要適當靠前發力” 許宏才副部長：“地方政府專項債券作為積極財政政策的一個重要工具，提前下達專項債券額度，加快專項債券發行和使用進度，主要是為了盡早發揮對有效投資的拉動作用” 政府性基金預算政府性基金預算數 據 來 源 ：數 據 來 源 ： w i n dw

21、 i n d二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 按照如下優先等級，謀劃政府性基金預算增量空間 第一，優先使用原本安排結轉下年使用的政府性基金預算資金4000億。 第二，提前發行明年的專項債。按照當年新增地方政府債務限額的60%以內提前下達下一年度新增地方政府債務限額。那么，按照36500億的60%計算，這個增量空間高達20000億。提前發行下一年度專項債只是國務院獲得自全國人大的一項階段性授權，授權期限恰好到今年底。 第三，作為特別時期行特別之策的政策工具，不排除發行特別國

22、債的可能性，但是應該將其視為兜底的政策。 政府性基金預算政府性基金預算二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 國有資本經營預算收入規模小，難以提供增量空間 2022年全國國有資本經營預算收入總量為5792.31億元，全國國有資本經營預算支出3520.19億元，調入一般公共預算2272.12億元。 社會保險基金預算余額?？顚Ｓ?，不能夠提供增量空間 國有資本經營預算國有資本經營預算&社會保險基金預算社會保險基金預算二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可

23、以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 特定國有金融機構和央企結存利潤仍有可上繳的存量。 特定國有金融機構和央企利潤上繳是國際通用做法2015年至2018年，這部分上繳利潤被稱為“部分國有金融機構和中央企業上繳利潤”，列入一般公共預算收入當中的非稅收入下面的“國有資本經營收入”科目。2019年，增設“特定金融機構和央企上繳利潤” 。 假設央行外匯儲備36.5=19.5萬億，對政府債權和商業銀行債權13萬億，按照年收益2%計算，2020-2021年的利潤為1.3萬億。按照1:0.3的上繳留存比例，至少還有5000億的待上繳利潤。 各級財政盤活存量

24、資產也可發力。 如果與2016年（近1900億）持平的話，還有約2000億空間。 其他的財政空間其他的財政空間二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待 在不額外借債的情況下：財政的“家底“=9000億（一般公共預算）+4000億（政府性基金預算）+5000億（上繳利潤）+2000億（盤活閑置資金資產）=18000億 次年專項債額度提前下達，最多提供20000億的空間 今年還有多少的財政空間？今年還有多少的財政空間？2.3. 2.3. “準財政準財政”和其他可能的期待和其他可能的期

25、待數 據 來 源 ：數 據 來 源 ： w i n dw i n d二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待二 、 熱 點 聚 焦 ： 今 年 有 多 少 財 政 空 間 可 以 期 待4 4 月 政 策 性 銀 行 債 券 凈 融 資 量 創 歷 史 新 低 ， 預 計 全 年 還 將月 政 策 性 銀 行 債 券 凈 融 資 量 創 歷 史 新 低 ， 預 計 全 年 還 將有 約有 約 1 . 41 . 4 萬 億 的 凈 融 資 額萬 億 的 凈 融 資 額若 抵 押 補 充 貸 款 （若 抵 押 補 充 貸 款 （ P S LP S L ） 再

26、度 發 力 ， 比 照） 再 度 發 力 ， 比 照 2 0 1 92 0 1 9 年 的 低 水 平 ，年 的 低 水 平 ，年 內 仍 有年 內 仍 有 2 0 0 02 0 0 0 億 以 上 的 增 量 空 間億 以 上 的 增 量 空 間目目 錄錄一、熱點背景：積極一、熱點背景：積極+ +可持續可持續= =穩穩二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待三、政策建議：如何三、政策建議：如何“呵護呵護”寶貴的財政空間寶貴的財政空間目 錄目 錄三 、 政 策 建 議 ： 如 何三 、 政 策 建 議 ： 如 何 “ 呵 護呵 護 ” 寶 貴 的 財 政

27、 空 間寶 貴 的 財 政 空 間 3.1. 3.1. 財政自身的建設財政自身的建設 短期長期優化財政支出結構，提高財政支出效率盤活存量財政資金，提高稅收征管水平加快轉移支付撥付，保障地方支出能力厘清政府與市場的邊界理順央地財政關系完善預算管理體系完善政府債務管理體系三 、 政 策 建 議 ： 如 何三 、 政 策 建 議 ： 如 何 “ 呵 護呵 護 ” 寶 貴 的 財 政 空 間寶 貴 的 財 政 空 間 應當在應當在“保障底線、基建發力、聚焦短板保障底線、基建發力、聚焦短板”的思路下做好控支的思路下做好控支 以保障“三?！敝С鰹榈拙€，在財政支出安排中優先考慮，切實保障基本民生、工資發放和

28、機構運轉； 確?；A設施投資規模處于合理水平，降低準入門檻，積極引入社會資本； 更多聚焦于鄉村振興、補短板和新基建等薄弱環節，提高支出效率和政策乘數效應。 優化財政支出結構，提高財政支出效率優化財政支出結構，提高財政支出效率解決問題的邏輯起點：控支財政空間地方政府債務減稅降費三 、 政 策 建 議 ： 如 何三 、 政 策 建 議 ： 如 何 “ 呵 護呵 護 ” 寶 貴 的 財 政 空 間寶 貴 的 財 政 空 間 一方面，應繼續清理閑置財政資金，地方政府應優先利用以往年度結余轉存資金、國庫庫底資金和因項目改變尚未支出的已安排資金彌補自身財政缺口； 另一方面，應加大力度追繳以往年度未及時入庫

29、的存量資金，堅決清理違規財政專戶資金。 盤活存量財政資金，提高稅收征管水平盤活存量財政資金，提高稅收征管水平留抵退稅增量存量 擴圍4月起，按月全額退還“六行業”中大型企業小微企業 提速中型企業由7-9月集中退還提前至5-6月大型企業由10-12月集中退還提前至6月微型企業小型企業中型企業大型企業三 、 政 策 建 議 ： 如 何三 、 政 策 建 議 ： 如 何 “ 呵 護呵 護 ” 寶 貴 的 財 政 空 間寶 貴 的 財 政 空 間 在有效控制轉移支付規模過快增長的前提下，應適當增加一般性轉移支付,特別是向受疫情影響和留抵退稅壓力較大以至于基層財政運轉困難的地區傾斜； 對于中央交托事項，應

30、確保專項轉移支付資金撥付到位，實現項目實施主體與資金相匹配。 加快轉移支付撥付，保障地方支出能力加快轉移支付撥付，保障地方支出能力三 、 政 策 建 議 ： 如 何三 、 政 策 建 議 ： 如 何 “ 呵 護呵 護 ” 寶 貴 的 財 政 空 間寶 貴 的 財 政 空 間長期目標：長期目標：“理順兩個關系，完善兩個體系理順兩個關系，完善兩個體系”厘清政府與市場的邊界厘清政府與市場的邊界應進一步深化市場化改革，完善政府機構職能，使政府“既不失位也不越位”可通過公開政府權力清單、責任清單及負面清單，嚴格劃定并遵守政府與市場的權責邊界，緩解經濟運行對于政府及財政的過度依賴。與此同時，應推進事業單位

31、改革，適當削減財政供養人口規模，控制政府支出規模，從根本上以制度改革創造長期財政政策空間。完善政府債務管理體系完善政府債務管理體系應當考慮著手編制政府資產負債表；應進一步完善專項債管理制度依據資金使用者，落實專項債的責任主體依據資金使用者，落實專項債的責任主體健全地方債信用評級機制，鼓勵個人和非金健全地方債信用評級機制，鼓勵個人和非金融機構認購融機構認購逐步提高限額，滿足地方政府逐步提高限額，滿足地方政府“ “開前門開前門” ”融資融資的需求的需求完善預算管理體系完善預算管理體系應優化完善預算管理體系，提升預算尤其是一般公共預算外的三本預算的規范性和透明度，建立健全四本預算的統籌協調機制，更好

32、地發揮全口徑預算體系的整體調控功能。研究制定5年期滾動赤字管理體制，防范財政風險，進一步完善財政可持續發展機制。理順央地財政關系理順央地財政關系進一步提高中央事權和支出責任；進一步加強地方稅體系建設，確定地方主體稅種，增強地方收入自主權；應進一步完善財政轉移支付制度，增加一般性轉移支付、減少專項轉移支付,優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性和透明性。三 、 政 策 建 議 ： 如 何三 、 政 策 建 議 ： 如 何 “ “ 呵 護呵 護 ” ” 寶 貴 的 財 政 空 間寶 貴 的 財 政 空 間 最優的宏觀調控效果一定來自于財政政策和貨幣政策間的有機協調。最優的宏觀調控效果一定來

33、自于財政政策和貨幣政策間的有機協調。短期內的政策態勢還是要以積極的財政政策和邊際寬松的貨幣政策為主。一是從政策逆周期調節的協調效果來看，積極的財政政策和邊際寬松的貨幣政策能夠更加有效地降低企業和家庭負擔，激發市場活力，增強應對各種負面沖擊的能力，避免經濟持續下滑；二是從財政和貨幣政策當前各自的效力來看，在當前央行寬松貨幣政策邊際效力遞減嚴重的背景下，應加大財政政策的逆周期調節力度。 貨幣政策需要做好兩方面的準備貨幣政策需要做好兩方面的準備第一，“準財政”可能導致貨幣擴張。第二，短期內可能會導致通脹和金融風險的積累。 3.2. 3.2. 政策之間的協調政策之間的協調CMFCMF 中國宏觀經濟專題

34、報告發布中國宏觀經濟專題報告發布： 積極財政政策積極財政政策下的財政空間下的財政空間5 月 25 日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、經濟學院、中誠信國際信用評級有限責任公司聯合主辦的 CMF 宏觀經濟熱點問題研討會（第 48 期）于線上舉行。百度財經、網易財經、新浪財經、財經、百度財經、網易財經、新浪財經、財經、WINDWIND、鳳凰網直播、南都直播、中國網、同、鳳凰網直播、南都直播、中國網、同花順財經花順財經、搜狐財經搜狐財經、中證金牛座中證金牛座等多家媒體平臺線上直播，同時在線觀看人數逾逾五十五十萬萬人次。本期論壇由中國人民大學一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）

35、聯席主席楊瑞龍楊瑞龍主持，聚焦聚焦“積極財政政策下的財政空間積極財政政策下的財政空間” ，知名經濟學家毛振毛振華、馮俏彬、許云霄、李超、秦聰華、馮俏彬、許云霄、李超、秦聰聯合解析。論壇第一單元， 中國人民大學國家發展與戰略研究院副教授、 中國宏觀經濟論 （CMF）主要成員秦聰秦聰代表論壇發布 CMF 中國宏觀經濟專題報告。報告圍繞以下三個方面展開：一、熱點背景：積極一、熱點背景：積極+ +可持續可持續= =穩；穩；二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待；二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待；三、政策建議：如何三、政策建議：如何“呵護呵護”寶貴的財政空間。寶貴的財政空間。一、熱點背景：積極

36、一、熱點背景：積極+ +可持續可持續= =穩穩今年是我國持續實施積極財政政策的第 15 年。在此期間， “穩”字始終是財政政策的核心。不過，較長時間實施積極的財政政策，疊加長時間實施積極的財政政策，疊加 20202020 年以來的新冠疫情沖擊，各年以來的新冠疫情沖擊，各界對積極財政政策可持續性的擔憂不斷增加界對積極財政政策可持續性的擔憂不斷增加。在這一背景下，2020 年和 2021 年召開的中央經濟工作會議豐富了積極財政政策的內涵，要求財政政策不僅要保持積極的態勢要求財政政策不僅要保持積極的態勢，同時要關注自身的可持續性同時要關注自身的可持續性， 籍此真正實現積極財政政策穩經濟的 “定海神針

37、” 的作用，為當前宏觀調控創造充足財政空間。2012 年以來的歷年中央經濟工作會議都會特別提及積極的財政政策，根據當年的情況以及對下一年度的研判對積極財政政策內涵進行豐富，并提出新的要求。20202020 年年關于積極財政政策的要求中第一次出現關于積極財政政策的要求中第一次出現“可持續可持續”的表述，并在次年的中央經濟工作的表述，并在次年的中央經濟工作會議上再次提及。會議上再次提及。在這一大前提下，2022 年中央政治局會議進一步提出創造有利的財政政策空間。從概念上講，可持續和財政政策空間是一個問題的兩個方面，可以一起理解。近年來，隨著中央對于積極財政政策可持續性問題的重視，財政可持續逐漸成為

38、政策研究中的熱點；不過，從學術研究角度而言，這一概念由來已久，相關的研究成果也較為豐富。目前對于財政可持續的研究主要圍繞三個角度展開： 首先首先， 聚焦債務視角的研究將聚焦債務視角的研究將財政可持續定義為債務可持續財政可持續定義為債務可持續若政府的債務可持續， 則整個財政就是可持續的。 這這類研究又可細分為關注政府債務融資能力的研究類研究又可細分為關注政府債務融資能力的研究，以及關注政府債務償還能力的研究以及關注政府債務償還能力的研究。其次其次，聚焦財政系統自我調節角度的研究認為聚焦財政系統自我調節角度的研究認為，如果財政自動穩定器（內嵌在財政體系內的預設機制）的職能能夠有效發揮，實現財政系統

39、自我調節、熨平經濟波動，那么財政就是可持續的。最后，聚焦財政空間角度的研究特別關注于經濟下行時期財政自身最后，聚焦財政空間角度的研究特別關注于經濟下行時期財政自身能否保持足夠韌性能否保持足夠韌性，進而為宏觀調控提供足夠的政策空間。結合政策實踐結合政策實踐，本次報告選本次報告選取財政空間角度對財政政策可持續性進行分析。取財政空間角度對財政政策可持續性進行分析。對財政政策空間的研究對財政政策空間的研究，從長期和短期兩個角度而言都有重要意義從長期和短期兩個角度而言都有重要意義。從長期來看，積極財政的政策效應邊際遞減。針對這一問題，我國既需要對老政策進行提質增效，也需要在政策包中納入新的政策。從短期來

40、看，在我國面臨三重壓力的背景下，3 月的預算草案已經將去年的結余資金安排到了減稅、退稅、增支等方面。4 4 月份疫情對我國經月份疫情對我國經濟沖擊明顯，財政部門需要進一步謀劃增量政策工具。有鑒于此，不論是長期還是短濟沖擊明顯，財政部門需要進一步謀劃增量政策工具。有鑒于此，不論是長期還是短期，都需要財政提供較為充足的政策空間。在這一背景下，匡算我國財政政策空間十期，都需要財政提供較為充足的政策空間。在這一背景下，匡算我國財政政策空間十分必要。分必要。二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待二、熱點聚焦：今年有多少財政空間可以期待我國的全口徑預算體系我國的全口徑預算體系，也就是財政也就是財政“四本

41、賬四本賬” ，具體包括一般公共預算具體包括一般公共預算、政府性政府性基金預算基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算國有資本經營預算以及社會保險基金預算。一方面，這四本賬具有相對獨立性，另一方面賬本間存在勾稽關系，可以實現跨賬本的資金調配。進一步，通過結合 2022 年的預算數據，可以發現其中的三大特征：第一，一般公共預算中不僅包括增量的稅與非稅收入， 還包括重要的調整項還包括重要的調整項， 即財政調入資金及使用即財政調入資金及使用結轉結余結轉結余。 第二， 特定國有金融機構和專營機構上繳利潤從一般公共預算中的非稅收入劃撥到政府性基金預算中，這不僅有助于提升這部分資金使用的靈活性， 也避

42、免其拉低也避免其拉低今年一般公共預算的預算赤字率今年一般公共預算的預算赤字率，有利于穩定預期有利于穩定預期。第三，相比于其他三本賬，國有資本經營預算的規模較小。對于財政政策空間的匡算，可以分為以下幾個部分：1 1、一般公共預算一般公共預算2022 年全國一般公共預算收入 210140 億元，加上調入資金及使用結轉結余 23285億元，收入總量為 233425 億元；全國一般公共預算支出 267125 億元。由此可以計算我國 2022 年預算赤字率為 2.8%（預算支出與收入總量差額（預算支出與收入總量差額/GDP/GDP） ，低于去年的 3.2%；但剔除調入資金及使用結轉結余這一調整項，實際赤

43、字率為實際赤字率為 4.6%4.6%（預算支出與預算收入（預算支出與預算收入差額差額/GDP/GDP） ，高于去年的高于去年的 3.8%3.8%。不過這并未影響到我國今年較好的預算開局和地方財力保障。一方面是因為 2021 年度一般公共預算和政府性基金預算“超收短支” ；另一方面則是財政靠前發力， “中央財政專門安排支持基層落實減稅降費和重點民生等轉移支付1.2 萬億元，其中列入 2022 年預算的 8000 億元已全部下達地方，并同步加大庫款調撥力度” ，從而極大緩解了基層財政負擔。需要認識到一般公共預算收入與經濟增長是緊密相連的： 經濟發展為一般公共預算收入提供了豐富的稅基，而一般公共預算

44、的完成也能給經濟發展提供更大的支出空間，兩者形成良性循環。而通過對比近年來的相關數據可以看出，20222022 年一季度一般公共年一季度一般公共預算收支完成進度快于去年，但預算收支完成進度快于去年，但 4 4 月份受疫情沖擊較為明顯。不過，相信后續月份受疫情沖擊較為明顯。不過，相信后續“穩大穩大盤盤”政策的陸續出臺和執行將推動我國經濟復蘇，在支撐一般公共預算收入完成的同政策的陸續出臺和執行將推動我國經濟復蘇，在支撐一般公共預算收入完成的同時也使得財政支出空間得到改善。時也使得財政支出空間得到改善。雖然保證今年的一般公共預算收入問題不大，但是出現去年超收短支的可能性較雖然保證今年的一般公共預算收

45、入問題不大，但是出現去年超收短支的可能性較小。這也意味著一般公共預算所能提供的額外的增量主要來自調整項，也就是財政調小。這也意味著一般公共預算所能提供的額外的增量主要來自調整項，也就是財政調入資金及使用結轉結余入資金及使用結轉結余，具體包括三個部分：首先是中央預算穩定調節基金首先是中央預算穩定調節基金。去年較好的經濟情況為 2021 年的中央預算穩定調節基金留下了 3854 億元的年末余額， 在向一般公共預算劃撥 2765 億元后，今年的年初余額還剩余 1000 億元的財政空間。其次，如果今年中央預備費沒有支出，可能會有如果今年中央預備費沒有支出，可能會有 500500 億的支出結余。所以中央

46、層億的支出結余。所以中央層面的兩項可能會有面的兩項可能會有 15001500 億左右的政策空間，其中可能有億左右的政策空間，其中可能有 10001000 億元投入使用。億元投入使用。相較于中央，地方結轉結余資金余額更為充足。相較于中央，地方結轉結余資金余額更為充足。根據財政部公布的 2017 年年末數據推算，2021 年末地方結轉結余資金余額在 19000 億左右，在今年調入地方一般公共預算 10620 億后，還剩余還剩余 80008000 億左右的政策空間。億左右的政策空間?？傮w而言，包含財政調入資金及使包含財政調入資金及使用結轉結余在內的一般公共預算為我們提供了總計約用結轉結余在內的一般公

47、共預算為我們提供了總計約 90009000 億的政策空間。億的政策空間。2.2. 政府性基金預算政府性基金預算政府性基金預算為我們提供了寬廣的謀劃財政增量部分的機會，按照優先等級，可以逐步謀劃三個層次的財政空間：第一第一，優先使用原本安排結轉下年使用的政府性基金預算資金優先使用原本安排結轉下年使用的政府性基金預算資金 40004000 億億。從今年的中央政府性基金預算和前段時間財政部許宏才副部長的講話可以看出， 這是最有可能實現的增量空間。第二第二，提前發行明年的專項債。按照當年新增地方政府債務限額的 60%以內提前下達下一年度新增地方政府債務限額。那么存在這樣一種可能性，按照 36500億的

48、 60%計算，這個增量空間高達 20000 億。盡管大概率是服務于與明年政策的銜接，但仍有助于穩預期的實現。第三第三，作為特別時期行特別之策的政策工具，不排除發行特不排除發行特別國債的可能性，但是應該將其視為兜底的政策。別國債的可能性，但是應該將其視為兜底的政策。3 3、國有資本經營預算和社會保險基金預算國有資本經營預算和社會保險基金預算這兩本預算可以提供的增量空間較小。這兩本預算可以提供的增量空間較小。對于國有資本經營預算而言，2022 年全國預算收入總量為 5792.31 億元，本身收入規模就較??；加之其中的近百分之四十（2272.12 億元）已經調入一般公共預算，進一步調撥的空間較小。而

49、社會保險基金預算余額則是?？顚Ｓ?，不能用于創造增量空間。4.4. 其他的財政空間其他的財政空間首先，特定國有金融機構和央企結存利潤仍有可上繳的存量特定國有金融機構和央企結存利潤仍有可上繳的存量。據我們估算，在暫停上繳結存利潤的兩年內，央行至少積累了 1.3 萬億的結存利潤。進一步結合央行今年上繳財政 1 萬億的情況，以及這部分占 1.65 萬億總上繳利潤的比重，特定國有金融機構特定國有金融機構和央企結存利潤至少還有和央企結存利潤至少還有 50005000 億的待上繳空間億的待上繳空間。同時各級財政盤活存量資產也可繼續同時各級財政盤活存量資產也可繼續發力，如果與發力，如果與 20162016 年

50、（近年（近 19001900 億）持平的話，還有約億）持平的話，還有約 20002000 億空間。億空間。將以上數據估算總結， 可以得出我們仍存在的財政空間。 首先是一般公共預算中的首先是一般公共預算中的財政調入資金及使用結轉結余財政調入資金及使用結轉結余 90009000 億元億元， 其次是政府性基金預算中優先級最高的其次是政府性基金預算中優先級最高的 4004000 0億，最后是國有金融機構和央企利潤上繳億，最后是國有金融機構和央企利潤上繳 50005000 億和盤存資金億和盤存資金 20002000 億。估算下來，我億。估算下來，我國目前在不借助債務融資的情況下可以提供國目前在不借助債務

51、融資的情況下可以提供 1.81.8 萬億的政策空間。若次年專項債額度萬億的政策空間。若次年專項債額度提前下達且年內發行，最多可再提供提前下達且年內發行，最多可再提供 2000020000 億的空間，加總為億的空間，加總為 3.83.8 萬億的政策空間。萬億的政策空間。除以上測算外， 準財政和其他政策也給了我們期待空間。 一方面是政策性銀行的債一方面是政策性銀行的債券凈融資券凈融資，按照 2020 年和 2021 年前四個月的融資比例來看，今年剩下的 8 個月，我們還有 1.4 萬億的凈融資額可以期待。此外若抵押補充貸款此外若抵押補充貸款（PSLPSL）再度發力再度發力，比照 2019年的低水平

52、，年內仍有 2000 億以上的增量空間。三、政策建議：如何三、政策建議：如何“呵護呵護”寶貴的財政空間寶貴的財政空間從短期看，要注重三個方面的改進：第一第一，優化財政支出結構優化財政支出結構，提高財政支出效率提高財政支出效率。短期內呵護財政空間的邏輯起點在于“控支” ，應當在“保障底線、基建發力、聚焦短板”的思路下首先做好控支工作。第二第二， 盤活存量財政資金盤活存量財政資金， 提高稅收征管水平提高稅收征管水平。 一方面， 應繼續清理閑置財政資金，地方政府應優先利用以往年度結余轉存資金、 國庫庫底資金和因項目改變尚未支出的已安排資金彌補自身財政缺口；另一方面，應加大力度追繳以往年度未及時入庫的

53、存量資金，堅決清理違規財政專戶資金。第三第三，加快轉移支付撥付加快轉移支付撥付，保障地方支出能力保障地方支出能力。在有效控制轉移支付規模過快增長的前提下，應適當增加一般性轉移支付，特別是向受疫情影響和留抵退稅壓力較大以至于基層財政運轉困難的地區傾斜。除此之外，對于中央交托事項，應確保專項轉移支付資金撥付到位，實現項目實施主體與資金相匹配。從長期看，要“理順兩個關系，完善兩個體系” ：首先，應厘清政府與市場的邊界，首先，應厘清政府與市場的邊界，應進一步深化市場化改革，完善政府機構職能，使政府“既不失位也不越位” 。其次，要理順中央與地方的財政關系，其次，要理順中央與地方的財政關系，在進一步提高中

54、央事權和支出責任的同時，加強地方稅體系建設，確定地方主體稅種，增強地方收入自主權。再次再次， 在完善預算管理體系方面在完善預算管理體系方面， 提升預算尤其是一般公共預算外的三本預算的規范性和透明度，建立健全四本預算的統籌協調機制，更好地發揮全口徑預算體系的整體調控功能?？梢匝芯恐贫?5 年期滾動赤字管理體制。最后最后，要進一步完善政府債務管理要進一步完善政府債務管理體系，體系，考慮著手編制政府資產負債表和完善專項債管理制度。此外，最優的宏觀調控效果一定來自于財政政策和貨幣政策間的有機協調。短期此外，最優的宏觀調控效果一定來自于財政政策和貨幣政策間的有機協調。短期內的政策態勢還是要以積極的財政政

55、策和邊際寬松的貨幣政策為主，內的政策態勢還是要以積極的財政政策和邊際寬松的貨幣政策為主，而在這一政策導向下貨幣政策要預防財政政策帶來的兩大沖擊： 一方面是一方面是 “準財政準財政” 可能導致貨幣擴張可能導致貨幣擴張，比如 PSL 的放量導致的信貸擴張進而貨幣擴張； 另外一方面是如果沒有做好控支而又進行大量借債，可能會帶來赤字貨幣化的壓力，進而導致通脹和金融風險的積累。進而導致通脹和金融風險的積累。論壇第二單元，結合論壇第二單元，結合CMFCMF中國宏觀經濟專題報告，各位專家圍繞中國宏觀經濟專題報告，各位專家圍繞“地方債務空間地方債務空間、基建融資、特別國債與消費券的發放基建融資、特別國債與消費

56、券的發放”等問題展開討論。等問題展開討論。中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯席主席，中誠信集團董事長毛振華毛振華指出 4 月份經濟的超預期下跌給很多地方政府的財政狀況帶來了很大的挑戰。經濟增長需要財政政策的支持，然而在當前經濟背景下如何使用財經濟增長需要財政政策的支持，然而在當前經濟背景下如何使用財政工具政工具， 更需要客觀分析更需要客觀分析。 自 2008 年金融危機起我國進入了積極財政政策的運行軌道，但是與美國等發達國家相比，我國在財政政策工具種類、使用頻率以及財政貨幣政策協調方面仍有差距。此外，雖然今年一季度地方政府債務規模擴張明顯，但是面對新冠疫情和俄烏

57、沖突等國內外因素所帶來的挑戰，為實現全年經濟增速達到 5.5%的既定目標，我國的相關政策力度應該進一步加大我國的相關政策力度應該進一步加大。 考慮到我國政府信用較好， 未來通過債務融資支持經濟發展和民生救助還是很有必要的。在特別國債和消費券問題上， 毛振華認為兩者均有必要發放毛振華認為兩者均有必要發放， 特別是可以考慮由特特別是可以考慮由特別國債承擔消費券發放成本。當然特別國債的用途不僅限于消費券，也可以用于基礎別國債承擔消費券發放成本。當然特別國債的用途不僅限于消費券，也可以用于基礎設施建設、實體經濟救助等方面。而在消費券的發放對象應為全體居民，且在這個過設施建設、實體經濟救助等方面。而在消

58、費券的發放對象應為全體居民，且在這個過程中可以建立消費券捐贈機制程中可以建立消費券捐贈機制； 總之要考慮好這一政策的公平性、 可操作性和補充機制等問題。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬馮俏彬表示經濟下行使得各界增加了對財政政策的落實、未來儲備以及穩定經濟大盤的作用方面的關注，這甚至在某種角度上超過了貨幣政策。然而在分析這一問題時，首先要明確我們面臨的問題及其演化。當前經濟形勢面臨的兩大變量為新冠疫情和俄烏沖突， 而當前對我國經濟擾動最大的因素就是新冠疫情。假設只分析疫情對經濟的沖擊，那么未來有關部門的著力點應該放在假設只分析疫情對經濟的沖擊，那么未來有關部門的著力點應該放在既定政策

59、的執行和提前實施上既定政策的執行和提前實施上。 要考慮加快增值稅留抵退稅的進度， 進一步釋放政策空間。此外在地方專項債方面，可以提前發行并使用，形成實務工作量。最后要發揮好社會保障制度的自動穩定器作用。如果未來國際形勢變得更為復雜，要做好政策上的冗余，提前做好政策預案。如果未來國際形勢變得更為復雜，要做好政策上的冗余，提前做好政策預案。在財政政策方面，如果國際環境朝著不利于我們的方向發展，那么除了短期應急之外，中長期還需要以我為主?？傮w而言，應該做到應該做到“拉投資、穩出口、促消費、明預期拉投資、穩出口、促消費、明預期” ，從而促進我國經濟有序發展。北京大學經濟學院教授許云霄許云霄認為在穩增長

60、重要性提高的政策背景下， 地方債作為地方債作為很重要的逆周期調控工具，在未來政策中肯定要發揮很大的作用。很重要的逆周期調控工具，在未來政策中肯定要發揮很大的作用。監管對專項債資金使用的一些新的要求，顯示政策支持基建的力度會進一步加強。在出口加速下行、消費下滑明顯、制造業景氣度也有所降低的背景下，基建投資是托底經濟增長的重要抓手基建投資是托底經濟增長的重要抓手。提升基建增速的空間，重點在于配套資金。而為了實現基建投資的增長目標而為了實現基建投資的增長目標，政府有必政府有必要對現有的基建融資結構進行調整，基本原則是政府盡可能的降低利息成本，設立用要對現有的基建融資結構進行調整，基本原則是政府盡可能

61、的降低利息成本，設立用于投資項目相匹配的期限結構，為公益和準公益類的基建投資做好融資。于投資項目相匹配的期限結構，為公益和準公益類的基建投資做好融資?？傮w看來， 疫情沖擊疊加穩增長的訴求， 財政收入持續承壓， 短期內情況難言樂觀。財政支出力度急需加大，所以發行特別國債有必要性所以發行特別國債有必要性，也有它的合理性也有它的合理性。當然我們發行特別國債的主要目的從來不是簡單的補充財力， 更重要的是特別國債還有一些特別之處，比如?？顚Ｓ?、審議高效、不計入赤字等。尤其在疫情爆發等重大事件沖擊下，特別國債可以優先考慮成為資金補充的高效工具。在消費券問題上， 許云霄許云霄指出， 數據表明消費券的發放提升

62、了疫情背景下的消費市數據表明消費券的發放提升了疫情背景下的消費市場場，助力相關行業復蘇助力相關行業復蘇，并對特定人群起到紓困幫扶的作用并對特定人群起到紓困幫扶的作用。面臨復雜的國內國際的情況，拉動內需非常關鍵，而消費券是目前啟動消費的一個最有效的方法。政府通過大型的公共在線平臺發放消費券，激發人們的消費欲望和消費能力，同時也能激發中小企業的信心。浙商證券首席經濟學家李超李超著重分析了地方債對財政空間的貢獻、 基建如何進一步發力以及如何看待消費券和特別國債。首先，預計 2022 年新增專項債、一般債和再融資地方債規?？傆?7 萬億左右，這一體量還是相對較大的，也會在財政空間中發揮比較大的作用。其

63、次在基建發力上，預計今年的基建增速在 7.8%的水平，總體比去年增速有所提升。這一方面是因為作為穩增長的抓手，疫情對其影響較??；另一方面，交通運輸、農林水、城鄉社區方面的預算均有不同程度的提升。在特別國債的發行問題上，李超李超認為當前政府性基金收入下滑過快，此外衛生健康和社保就業需要增加相應的財政支出， 收支之間的缺口需要發行特別國債去彌補收支之間的缺口需要發行特別國債去彌補。 鑒于鑒于目前的財政狀況及以往經驗目前的財政狀況及以往經驗，特別國債的規模不會特別大特別國債的規模不會特別大。并且在用途方面，可能會聚焦穩定就業、支持常態化核酸檢測等方面。此外消費券對于提升居民邊際消費傾向、促進經濟增長

64、有著積極作用。 但是在消費券的發放上但是在消費券的發放上， 可以以省為單位可以以省為單位， 因地制宜地開展因地制宜地開展。毛振華：建議繼續加大積極財政力度，可擇機發行毛振華：建議繼續加大積極財政力度，可擇機發行特別國債特別國債毛振華 中國人民大學經濟研究所聯席所長、 教授、 中國宏觀經濟論壇 （CMF）聯席主席，中誠信集團董事長以下觀點整理自毛振華在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 48期）上的發言受疫情多點散發頻發沖擊，今年以來經濟下行壓力有所加大，4 月份部分主要宏觀經濟數據出現大幅回落。為保市場主體保就業保民生，財政政策仍需適當加大穩增長力度，在積極基調上進一步加碼。

65、一、一、從穩增長、保就業的角度考慮，加大財政政策力度有必要性從穩增長、保就業的角度考慮，加大財政政策力度有必要性今年政府工作報告提出 5.5%左右的預期增速目標，高于此前學術界多數預測的2022 年 5%左右的經濟增長水平，這與過去多數時期政府提出的預期增速目標一般低于民間預測數值的情況有所不同， 或在一定程度上表明了政府提振市場信心的意圖。 然而，一季度經濟運行出現了一些新變化，新冠疫情和俄烏沖突對經濟產生沖擊，尤其是新冠疫情超預期反復對經濟增長、就業、居民收入和財政收入均帶來較大壓力。4-5 月份疫情仍在干擾北京、上海等經濟重鎮的經濟修復，同時全國多地經濟也均受到疫情反復所導致的直接或間接

66、沖擊，二季度經濟仍面臨持續下行壓力。在上半年經濟增長受到較大沖擊情況下，如果仍要實現全年 5.5%左右的經濟增長目標，這就意味著三、四季度的平均增速要達到 7%以上，難度較大，需要進一步加大穩增長力度。當然，隨著情況的變化，GDP 經濟增速可以實事求是適當調整，但當前就業壓力突出，4 月份城鎮調查失業率達到 6.1%，比 3 月份上漲了 0.3 個百分點，其中青年失業率高達 18.2%，保就業保微觀主體已經成為當務之急。從這一角度來說，積極財政進一步加大力度有其必要性、迫切性。二、二、從防風險的角度考慮，中央政府部門仍有一定加杠桿空間從防風險的角度考慮，中央政府部門仍有一定加杠桿空間長期以來我

67、國相對克制的財政政策為當前財政政策加大力度預留了一定的空間。長期以來我國相對克制的財政政策為當前財政政策加大力度預留了一定的空間。2008 年金融危機以來，我國總體實施了積極的財政政策，但不論是財政政策還是貨幣政策，我國均較為注重精準施策，相比西方國家，我國的財政政策依然是相對克制的。2020 年以來，雖然為對沖疫情沖擊我國財政政策較往年相比已經加大了寬松力度，如疫情期間曾開展全國普遍性社保階段性減免、財政赤字率破“3” 、增加地方政府專項債發行規模、開展較大規模減稅降費以及發行 1 萬億的抗疫特別國債等，但與西方發達國家采取的無節制、 “直升機撒錢”式的量化寬松政策和激進的財政政策相比，我國

68、宏觀調控政策仍較為克制，這也為我國后續進行相關政策加碼提供了空間和余地。當前我國中央政府仍有一定的加杠桿空間當前我國中央政府仍有一定的加杠桿空間。 根據中誠信國際測算， 不含隱性債務口徑下，2021 年三季度我國國債和地方政府債務占 GDP 的比重為 45.62%，大幅低于 BIS測算的同期美國、日本等發達經濟體 3 位數的政府部門杠桿率水平，雖然 2021 年全年我國政府部門杠桿率小幅攀升至 46.63%，但仍遠低于發達經濟體政府部門杠桿率水平，也低于歐盟 60%的警戒線水平。同時考慮到分稅制下我國中央與地方財政分權，事權更多在地方政府，且中央政府信用相對更好，綜合考量下當前我國政府部門尤其

69、是中央政府部門仍有加杠桿空間。三、三、建議下半年擇機發行特別國債，并將部分資金用于向全體居民發放消費券建議下半年擇機發行特別國債，并將部分資金用于向全體居民發放消費券有必要出臺新的、力度更大的政策措施來應對當前的困難局面。有必要出臺新的、力度更大的政策措施來應對當前的困難局面。2021 年底的中央經濟工作會議結合彼時對經濟形勢的分析， 已經對財政政策跨周期調控的具體工作進行了提前部署。12 月財政部向各地提前下達 2022 年新增地方政府債務限額 1.79 萬億元，其中一般債務限額 0.33 萬億元，專項債務限額 1.46 億元，今年兩會提出全年新增專項債券額度為 3.65 萬億。財政前置發力

70、下，一季度地方政府債券發行 1.82 萬億，超過上年同期 2 倍，其中一般債發行 3626.39 億元，專項債發行 1.46 萬億，發行節奏快于往年，且規模接近去年同期的 4 倍。從發行進度看，提前下達額度已于 5 月上旬發完，而與之相比，2021 年 3 月底新增專項債才開始發行，今年財政前置明顯。但與此同時也要看到，三重壓力疊加“新冠疫情”以及“俄烏沖突”等事件影響下，經濟面臨的形勢較 2020 年更加嚴峻，在此背景下，當前既要延續 2020 年時采取的政策比如適當提高財政赤字率等，同時也要出臺新的、力度更大的政策措施。政策工具選擇上，可擇機發行特別國債并將其中部分資金用于向全體居民無差別

71、政策工具選擇上，可擇機發行特別國債并將其中部分資金用于向全體居民無差別發放消費券發放消費券。 考慮到當前地方政府的財政收支壓力較大， 而且相較于地方政府發地方債，中央政府融資成本更低， 且中央政府當前仍有加杠桿空間， 因此建議擇機發行特別國債。特別國債用途廣泛，既可用于發放消費券也可用于基建投資。疫情之下疫情之下，需求收縮給小需求收縮給小微企業和個體工商戶帶來明顯沖擊，部分民營企業和個體工商戶處于微企業和個體工商戶帶來明顯沖擊，部分民營企業和個體工商戶處于“手停嘴停手停嘴?！钡牡木骄尘骄?。在此背景下在此背景下，將中央財政發行特別國債獲得的部分資金用于向居民發放消費券將中央財政發行特別國債獲得的

72、部分資金用于向居民發放消費券、鼓勵居民消費具有必要性。需要注意的是，發放消費券的對象應為全體居民，而不應鼓勵居民消費具有必要性。需要注意的是，發放消費券的對象應為全體居民，而不應區分富裕程度發放。因為在實際操作過程中甄別富裕程度并非易事，并可能因此引發區分富裕程度發放。因為在實際操作過程中甄別富裕程度并非易事，并可能因此引發一些次生問題。但為了發揮消費券的最佳效果，在向全體居民發放消費券的過程中可一些次生問題。但為了發揮消費券的最佳效果，在向全體居民發放消費券的過程中可以建立一個捐贈機制，鼓勵部分不需要使用消費券的居民可將自身份額捐出，匯總成以建立一個捐贈機制，鼓勵部分不需要使用消費券的居民可

73、將自身份額捐出，匯總成立基金用作其它救助計劃。立基金用作其它救助計劃。馮俏彬馮俏彬：財政空間不只是收支空間，還包括政策與：財政空間不只是收支空間，還包括政策與改革空間改革空間馮俏彬 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長以下觀點整理自馮俏彬在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 48期）上的發言一、根據俄烏一、根據俄烏沖突沖突和國內疫情推斷未來可能的三種情景和國內疫情推斷未來可能的三種情景最近一段時間，因為經濟下行的緣故，各方面對財政政策如何穩定宏觀經濟大盤非常關注， 也提出了很多建設性意見。我們注意到 5 月 23 日國常會上推出 33 項 6 方面的具體措施，措施中第一大方

74、面就是財政政策。所以可以感知到在當前宏觀經濟不穩、經濟下行的局面下，大家對財政政策的期待比以前高很多，某種角度上甚至超過了貨幣政策。這當然有它一定的背景，也有它一定的價值。怎樣發揮好財政政策在穩定宏觀經濟大盤上的作用， 特別在當前的情況下， 怎樣把已經出的政策用好， 怎樣儲備一些新政策，在穩定宏觀經濟大盤方面能夠起到一定的效果，這是大家都在思考的問題。首先要把現在面臨的問題到底是什么， 還有這個問題可能朝著什么樣的方面演化搞清楚。當前在分析經濟形勢時，大家主要考慮兩個變量，國際考慮俄烏當前在分析經濟形勢時，大家主要考慮兩個變量，國際考慮俄烏沖突沖突影響，國影響，國內考慮疫情對經濟的影響。內考慮

75、疫情對經濟的影響。以此兩方面看，基本可以推斷出未來的三種情形。第一種情形是俄烏沖突對我國暫時不發生比較大的影響， 同時國內疫情形勢有所好轉，這是最好的一種情況。從目前看，一般認為俄烏沖突對世界格局的影響非常深遠，但通過一系列復雜的機制傳導到國內經濟還需要時間。 目前這個因素對中國的影響還不目前這個因素對中國的影響還不是最大的是最大的，對經濟運行最大的因素還是疫情的擾動對經濟運行最大的因素還是疫情的擾動。所以，這可以稱為第一種情形，也是最有可能出現的一種局面。第二種情形就要用比較長的眼光看，要充分預判俄烏沖突可能對我國產生的影響，這個影響可能不一定是在今年， 但是可能在一個可見的時間內。 換句話

76、說我們今天用多換句話說我們今天用多大的力，要取決于我們對未來形勢的預判和預期，要防止把現在能用的空間在現階段大的力，要取決于我們對未來形勢的預判和預期，要防止把現在能用的空間在現階段一下子釋放完一下子釋放完。因此，要充分考慮俄烏沖突對世界格局的影響，對我國經濟增長所面臨的外部環境的影響，以及對國內經濟實質性的如對物價、就業等方面的影響。第三種情形，通過各方面的共同努力，在較長時間范圍內俄烏沖突對我國不產生很大的影響，同美國的經貿關系趨于緩和，國內疫情基本控制住了，經濟也基本恢復正常了，這種是我們最期待的一種情況。二、應對第一種情景的政策思路是二、應對第一種情景的政策思路是“提前實施，靠前用力提

77、前實施，靠前用力”假設出現了第一種情況， 即暫時不考慮俄烏沖突對我們的影響， 只是考慮國內情況。目前來講，現在政府采用提前實施、靠前用力的方式，我個人是很贊成的。因為在去年的經濟工作會議和今年兩會上對 2022 年年度工作已經做出比較全面的安排。但是在 3月份出現了預期之外的變化后， 要做的第一步不是急忙出臺一些新措施和新政策要做的第一步不是急忙出臺一些新措施和新政策， 而是而是把已經考慮好的政策提前實施，這已經是國務院最近正在推動的一項工作把已經考慮好的政策提前實施，這已經是國務院最近正在推動的一項工作。這里面有幾個方面：1、加快增值稅留抵退稅的進度。5 月 23 日國常會上，在今年前確定了

78、 1.5 萬億的增值稅留抵退稅的金額上，把增值稅留抵退稅的范圍擴大到批發和零售行業，數額上增加了 1400 億，這個數量不能說是特別大。但是要注意到歷年積累下來的留抵退稅的金額大于 1.5 萬億，如果有需要，這方面的空間還可以進一步釋放。所以所以，我們考慮到財我們考慮到財政空間的時候，未見得一定體現在有多少財政支出，還有多少收入，這樣一些累積的政空間的時候，未見得一定體現在有多少財政支出，還有多少收入，這樣一些累積的政策空間也是可以考慮在內的。政策空間也是可以考慮在內的。2、地方政府專項債要求提前發行并提前用出去，形成實物工作量。一般情況下，談到財政可持續性或者財政空間時，主要是談兩個空間。一

79、是談債務空間，有多大的發債空間，包括償還能力。二是談到赤字空間，還能不能提高赤字率，提高到什么程度?，F在在債務方面，大家主要討論地方政府專項債的問題。專項債今年金額考慮是 3.65萬億，和去年持平，這個金額是很大的，從金額看是夠的，主要問題是專項債有比較苛刻嚴格的現金流和未來收益的要求，地方反映不太好用。所以一個可行的辦法所以一個可行的辦法，是要討是要討論怎樣讓不好用的地方政府專項債好用起來，怎樣擴大范圍和適當放松一些條件，在論怎樣讓不好用的地方政府專項債好用起來，怎樣擴大范圍和適當放松一些條件，在這方面還有一定的挖掘空間。這方面還有一定的挖掘空間。3、要發揮好社會保障制度自動穩定器的作用?，F

80、在熱議的發消費券需要錢，大家想到的空間就是通過特別國債的方式來體現， 但是大家在討論這個問題時似乎忘記了在宏觀經濟調控中有一套自動穩定器。要先用好這一套已經有的制度。比如現在對于低收入人群的救濟，對困難群體的救濟，在已有的社會保障和社會救助制度中，是有相應的科目和相應的資金保證。 現在要做的是， 這一套現成的制度怎樣使它更有彈性， 能及時、足額地把受到疫情沖擊新增加的這些人包進來，使他們的基本生活能夠得到保障。財政制度是很有連續性的一件事情，一旦創設出一個制度往往要存續很長的時間。所以所以，要要考慮先把已考慮先把已有的有的機制用足用好，如果實在應付不了新情況新問題再討論要不要出臺新機制用足用好

81、，如果實在應付不了新情況新問題再討論要不要出臺新的政策工具。的政策工具。三、第二種情況景下財政政策的目標和建議三、第二種情況景下財政政策的目標和建議放眼未來，要考慮到國際環境變得更嚴峻和復雜，不確定性更多，未來風險更大的情況。如果考慮到這種情況，就確實要做好政策上的冗余，提前做好政策預案。在財政政策上，除了再出臺一些短期應急措施之外，還應有中長期方面的考慮，那就是以我為主，加快建設強大國內市場。這種情況下這種情況下，政策應對的目標是政策應對的目標是“拉投資拉投資、穩出口穩出口、促消促消費、明預期費、明預期” ，基本原則有三條，基本原則有三條一是供需雙側用力，既在生產側，也在需求側，雙側用力；二

82、是總量和結構并重；三是中期和中長期結合。具體可以做：第一， 從總量型的減稅降費轉回到結構性的減稅降費來從總量型的減稅降費轉回到結構性的減稅降費來。 目前我國以稅收收入計算的宏觀稅負已經到達了 15.2%的歷史新低，如果未來還有必要進行減稅降費的話，要考要考慮從總量型減稅降費回到結構性的減稅降費來，針對重點弱勢群體、重點行業、重點慮從總量型減稅降費回到結構性的減稅降費來，針對重點弱勢群體、重點行業、重點領域領域，實施有針對性實施有針對性、政策導向目標比較明確的減稅降費政策導向目標比較明確的減稅降費。比如，對小微企業、個體工商戶必要的時候甚至可以稅費全免， 降低部分進口關稅以拉動國內關于進口商品的

83、消費，出口退稅方面也可以做一些工作， 最近這幾年一直做的研發費用的加計扣除的比例和范圍都還有提高的空間。第二，通過一些財政補貼和貼息貸款向受到疫情沖擊的地區、行業、企業、家庭考慮一些“補血”類的政策。 “血血”怎么補，也需要在技術上非常講究，既要使它能夠發怎么補，也需要在技術上非常講究，既要使它能夠發揮效益揮效益，又要不產生比較明顯的后遺癥又要不產生比較明顯的后遺癥，還要形成還要形成“補血補血”之后自己生血造血的能力之后自己生血造血的能力。第三，關于財政赤字率的問題。我們現在的名義赤字是 2.8%，實際上不止這個水平。但不管怎樣，相比世界上其他國家和主要經濟體來說，我們的赤字率是較低的。相比世

84、界上其他國家和主要經濟體來說，我們的赤字率是較低的。如果有必要可以考慮提高，也有比較大的空間，當然這要經過一系列復雜的程序。第四，債務空間。從總債務水平看，到 2021 年底債務率 47%左右，國際公認比例60%，從總水平來看我們也是有較好的債務空間的。特別是疫情后各個國家使用刺激性的財政金融政策后， 全世界的債務水平都抬高了， 相對來講我們的債務水平較低。 但是，債務的結構性問題比較突出， 國債和地方債的結構不合理， 一般債和專項債結構不合理，顯性債和隱性債的結構不合理。 未來怎樣通過調整結構使得它能夠承擔更大規模的債務未來怎樣通過調整結構使得它能夠承擔更大規模的債務總量，這方面是有余地可做

85、的總量，這方面是有余地可做的。第五，涉及到財政投資的問題。通過拉基建使我們渡過當前經濟下行的難關，這是中央政治局已經確定的一個方向。但不管是政府投資還是財政投資，都不能包打天下。政府投資要選擇合適的方向和重點，比如前瞻性、基礎性、公共性，在投資方向和投政府投資要選擇合適的方向和重點，比如前瞻性、基礎性、公共性，在投資方向和投資項目上要進行審慎的選擇資項目上要進行審慎的選擇。 這當中一定要給民間資本和社會資本留出空間來， 這樣才能以比較少量的政府投資的基金帶動大規模的社會投資和民間投資一起去穩增長。第六，關于稅收的問題。目前來看，社會各界停留在比較多的減稅降費上。但對我國的稅收制度進行深入分析會

86、發現問題不光是總量問題，它也有比較明顯的結構問題。從現在的情況看，與預期和激勵有關的機制存在著比較大的問題。換句話說，人們通過辛勤的勞動，通過知識技能的提高，能否得到相對來講比較理想的激勵，這方面目前來講還可探討。我認為是要雙向推進稅改。一是加強對資本利得的稅收征管，這方面很我認為是要雙向推進稅改。一是加強對資本利得的稅收征管，這方面很長時間是有缺失的。二是降低勞動所得的稅收負擔，形成勤勞致富、知識致富的正確長時間是有缺失的。二是降低勞動所得的稅收負擔，形成勤勞致富、知識致富的正確激勵激勵。這里面可以做的事情很多，包括擴大增值稅所得范圍，適當地降低邊際稅率，還有妥善處理好數字經濟的相關稅收問題

87、。第七，真正要使財政政策能夠對經濟增長長期起到作用，核心在于基本公共服務均等化。這當然是一個長期問題和老問題，不見得是短期就能考慮到的問題?？傮w來講，在討論財政空間的時候，不僅僅有數字上的空間不僅僅有數字上的空間，還有很大的政策上和還有很大的政策上和改革上的空間，把這些空間綜合在一起，可以在很大程度上增加對中國的經濟增長、改革上的空間，把這些空間綜合在一起，可以在很大程度上增加對中國的經濟增長、對中國財政實力的信心對中國財政實力的信心。中國經濟基本面沒有變，中國財政實力仍然比較強大。應對當應對當前經濟上遇到的困難，我們很多政策工具和政策方法可以用，但核心要辨別清楚當前前經濟上遇到的困難，我們很

88、多政策工具和政策方法可以用，但核心要辨別清楚當前面臨的突出問題，還要結合未來的發展趨勢來綜合考慮。面臨的突出問題，還要結合未來的發展趨勢來綜合考慮。許云霄：穩增長背景下地方債、基建投資等財政政許云霄：穩增長背景下地方債、基建投資等財政政策將持續發揮重要作用策將持續發揮重要作用許云霄 北京大學經濟學院教授以下觀點整理自許云霄在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 48期）上的發言一、穩增長背景下地方債作為重要的逆周期調控工具將持續發揮作用一、穩增長背景下地方債作為重要的逆周期調控工具將持續發揮作用從經濟數據看，今年第一季度，我國 GDP 同比增長 4.8%，環比增長 1.3%。但

89、受上海和北京等很多地方疫情防控形勢影響，經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊和預期轉弱三重壓力， 保持經濟平穩運行難度加大。 同時， 經濟下行壓力對財政收入增長形成制約，疫情形勢變化更加大了財政收入增長的變數。 在穩增長重要性提高的政策背景下在穩增長重要性提高的政策背景下， 地方地方債作為重要的逆周期調控工具將持續發揮作用。債作為重要的逆周期調控工具將持續發揮作用。2022 年政府工作報告確定今年地方政府新增債務限額為 4.37 萬億元，其中新增一般債限額 0.72 萬億元，新增專項債額度 3.65 萬億元。2021 年底財政部提前下達2022 年新增地方政府債務限額 1.79 萬億元。在穩增長要求

90、下，2022 年，地方債發行明顯前置， 一季度地方債共計發行 1.82 萬億。李克強總理在今年 3 月份召開的國常會上，要求 2021 年提前下達的額度 5 月底前發行完畢， 2022 年下達的額度 9 月底前發行完畢。以往年度，地方債發行高峰通常集中在 68 月，今年發行節奏則明顯前置。今年一季度地方債累計發行規模達到 1.82 萬億，其中新增債 1.57 萬億，占到已下達提前批額度的 88%，高于 2019 年和 2020 年同期的 82%和 83%。專項債資金到位后，相關貸款才能有序跟進，預計 2022 年政府發債的杠桿效應將比以往更快，以助力后續投資的擴張。監管對專項債資金使用有一些新

91、的要求，顯示政策支持基建的力度會進一步加強。今年 4 月份以來，國務院各個部委會議和文件中，對于專項債資金使用提及非常多，主要可以總結為以下兩大方面：第一第一，合理擴大專項債使用范圍合理擴大專項債使用范圍，加大對于基建和公共項加大對于基建和公共項目的支持力度。第二，加強專項債配套融資的工作，主要集中在基建項目。目的支持力度。第二，加強專項債配套融資的工作，主要集中在基建項目。在今年 1-3 月末，財政部 1.2 萬億新增專項債主要用于項目開工，資金投向市政和產業園區的基礎設施，交通基礎設施和能源基礎設施，以及城鄉冷鏈物流基礎設施總共四大類。明確為基建領域的規模有 6724 億，占比達到了 54

92、%。1-4 月份新增的專項債發行達到 1.4 萬億，提前批的 1.46 萬億的專項債額度接近發完。由于 6 月底之前要基本完成專項債的發行工作，意味著第二批 2.19 萬億的專項債主要集中在 5-6 月發行，單月發行規模將超過萬億。二、基建投資是穩增長的重要抓手二、基建投資是穩增長的重要抓手，應調整現有基建融資結構應調整現有基建融資結構自 2017 年以來，基建增速持續下行，表現低迷。從 2017 年的 15%左右下滑到 2021年的 0.2%?？v觀 2021 年之所以增長乏力，主要是因為受財政監管和資金等因素制約，政府推動基建的意愿不足。在當前經濟下行壓力下，今年基建投資規模將高于去年。在當

93、前經濟下行壓力下，今年基建投資規模將高于去年。從拉動中國經濟增長的“三駕馬車” （投資、出口和消費）來看，今年穩增長的重任落在了投資上，尤其是基礎設施投資?；诋斍敖洕蝿輥砜?，消費和地產投資負增長、未來恢復情況有較大不確定性。以房地產為例，在房地產投資方面，今年以來房地產調控政策已有放松，然而政策的松綁沒有帶來市場的回暖。3 月商品房銷售面積同比下降 17.7%，較上期的下降 9.6%進一步惡化。究其原因，一是在房價邊際下降的情況下，居民的購房意愿偏弱。二是究其原因，一是在房價邊際下降的情況下，居民的購房意愿偏弱。二是受疫情封控的影響，居民看房、購房受到限制，對商品房銷售形成負面沖擊。受疫情

94、封控的影響，居民看房、購房受到限制，對商品房銷售形成負面沖擊。而銷售的疲弱加大了房地產投資資金來源的壓力，限制了房地產投資的能力。另外，考慮到房地產企業信用風險較大，銀行信貸仍趨于謹慎，信用債、境外債等外部融資渠道持續受阻，所以房地產投資的增速存在不確定性。同時其他領域也困難重重，出口加速下行，制造業景氣度也有所降低。因此基建投因此基建投資是托底經濟穩增長的重要抓手，資是托底經濟穩增長的重要抓手，20222022 年的基建是決定今年年的基建是決定今年 GDP5.5%GDP5.5%增長目標能否達增長目標能否達成的關鍵一環成的關鍵一環。受益于財政支出力度加強，地方債提前下達，基建投資有希望保持較快

95、增長。提升基建增速空間，重點在于配套資金，我國基建投資多數由地方政府通過地方融資平臺推動。中央對地方政府的隱性債務治理，再加上去年下半年以來地方政府賣地收入減少，這兩個因素使得地方政府的基建投資資金來源遇到較大困難，有些地方政府對于基建投資的積極性也在下降。此外，當前地方政府的基建投資當中，有較好現金流收益的項目很少，大部分項目的現金流收益不高。特別是城市公共管理設施類等具有公益性質的基建項目，這些項目符合經濟社會發展的需要，在目前基建投資中的占比越來越高，但很難指望這些項目有盈利。這種低收益卻具有明顯公益特征的投資項目，也面臨資金來源的問題。 從現在基礎設施投資的資金來源可以看出， 一般預算

96、支出、 專項債、銀行貸款、城投債等自籌資金的比例是逐漸提高的，這些資金的成本又是逐級增加的。換言之，越貴的資金用得越多。所以所以，為了實現基建投資的增長目標為了實現基建投資的增長目標，政府有必要對現政府有必要對現有基建融資結構進行調整，基本原則是政府盡可能降低利息成本、用與投資項目相匹有基建融資結構進行調整，基本原則是政府盡可能降低利息成本、用與投資項目相匹配的期限結構，為公益和準公益類基建投資做好融資。除了預算內的資金和專項債，配的期限結構，為公益和準公益類基建投資做好融資。除了預算內的資金和專項債，可以多嘗試財政貼息債券、政策性金融機構信貸等方式支持基建投資?？梢远鄧L試財政貼息債券、政策性

97、金融機構信貸等方式支持基建投資。三、發行特別國債和發放消費券的必要性與合理性三、發行特別國債和發放消費券的必要性與合理性市場為什么關注特別國債發行？問題的起因在于預算收入存在缺口。 全年預算支出=預算收入+債券發行收入+預算調節調入?，F在的問題是，預算收入在大幅下滑，可能入不敷出。 今年一般公共預算支出計劃增長 8.4%， 政府性基金預算支出計劃增長 22.3%，整體力度較大。但在疫情之下，預算收入在減少，導致年初安排的支出難以落實。從收入來看，當前財政收入壓力加大。4 月財政數據來看，其中一般公共預算收入下滑 41.34%，主要是因為 4 月留抵退稅規模較大，但剔除留抵退稅后的增速也僅為-4

98、.89%。此外，我們前面提到地產市場景氣度仍然低迷，土地及地產稅收依舊是拖累，土地出讓收入持續下降。按照目前 5 月全國疫情的態勢，財政收入估計也難有明顯起色。從支出來看，防疫支出陡增。第一，常態化防疫增加額外財政支出。比如近期要求在大中城市建立“15 分鐘核酸圈” ，并考慮建設永久性方艙醫院。第二，疫情導致財政在社會保障和就業方面的支出增加。中小企業、個體工商戶在疫情封鎖下受到的損失也較大，亟需財政救助，這些都增加了財政社會保障和就業支出的壓力。財政收支矛盾加劇之下，發行抗疫特別國債的必要性上升?？偨Y來看，疫情沖擊疊加穩增長訴求，財政收入持續承壓，短期內難言樂觀；財總結來看，疫情沖擊疊加穩增

99、長訴求，財政收入持續承壓，短期內難言樂觀；財政支出力度亟待加大政支出力度亟待加大，所以發行特別國債有其必要性與合理性所以發行特別國債有其必要性與合理性。當然，發行特別國債的主要目的從來不是簡單補充財力，更多是因其具有“特別之處” ：?？顚Ｓ?、審議高效、不計入赤字。尤其是在疫情暴發等重大事件沖擊下，特別國債是可以優先考慮的較為高效的資金補充工具。關于消費券問題， 近日山東、 浙江等多地開始嘗試發放消費券， 提振本地線下消費，還有些專門扶持餐飲、住宿、文旅行業的消費券的發放。此次各地政府發放的消費券種類，大多涵蓋受疫情影響較嚴重的線下商超、餐飲、文娛、旅游。這些領域大多具有消費人群眾多，消費總量較

100、大等特點，經營商家也大多為線下中小商戶。數據表明數據表明，消費消費券的發放有力提振了疫情背景下的消費市場，助力了相關行業的復蘇，并對特定人群券的發放有力提振了疫情背景下的消費市場，助力了相關行業的復蘇，并對特定人群起到紓困幫扶作用。起到紓困幫扶作用。在當下外部環境復雜的情況下，拉動內需非常關鍵，擴內需最核心的就是促消費。消費券是目前啟動消費的一個最有效方法，也就是說，政府通過大型的公共在線平臺來發放消費券，激發人們的消費欲望和消費能力，同時也能激發中小企業的信心。美國在2020-2021 年的疫情大暴發期間，通過財政部向居民發放現金，不僅讓美國民眾直接獲得超過兩萬億美元以上的現金補貼， 提高了

101、居民儲蓄率， 而且拉動了居民的投資和消費。而我國主要的刺激經濟的方法是減稅降費，給企業復工復產創造條件，針對消費端的政策較弱。建議我國財政部也可以考慮給各地政府發放的消費券來帶動和刺激經濟。建議我國財政部也可以考慮給各地政府發放的消費券來帶動和刺激經濟。李超李超：消費券發放應以地方財政為主，控制規模防：消費券發放應以地方財政為主，控制規模防通脹通脹李超 浙商證券首席經濟學家以下觀點整理自李超在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 48 期）上的發言一、預計一、預計20222022年地方債發行規模在年地方債發行規模在7 7萬億左右，萬億左右，20232023年專項債或提前下達年專

102、項債或提前下達20222022 年預計地方債發行規模在年預計地方債發行規模在 7 7 萬億左右萬億左右。其中，新增專項債規模 3.65 萬億，和去年持平。 新增一般債規模7200億， 再融資地方政府債規模有望達到2.7萬億左右 （2022年地方債到期 2.75 萬億，2021 年再融資比例 99.1%） 。地方債占廣義財政收入（一般公共預算收入+政府基金預算收入）占比達到 19%，顯著低于 2021 年和 2020 年的 21.4%和 22.5%。 若不考慮再融資， 僅考慮新增地方債， 2022 年占廣義財政收入比重為 11.7%，低于 2021 年和 2020 年的 14.1%和 15.1%

103、。為維持經濟基本面長期向好、保證宏觀政策的持續性、連貫性并做好跨周期政策為維持經濟基本面長期向好、保證宏觀政策的持續性、連貫性并做好跨周期政策調節調節， 我們認為我們認為 20232023 年專項債大概率提前下達年專項債大概率提前下達。 預計 2023 年新增專項債規?；蜻m當下降（再融資需求提升） ，提前下達比例與 2022 年的 40%較為接近，則 2023 年提前下達專項債規模將略低于 2022 年的 1.46 萬億。專項債的提前下達并不等于提前發行， 實際上是為明年一季度能夠提前找好項目做準備。資金提前到位，能夠有效快速地開展基礎建設等方向的投資，有利于經濟增長，它并不是指把明年的額度挪

104、到今年來用。過去在 2018 年、2019 年、2021 年均出現過專項債提前下達的情況，時間多數在 12 月份，但 2019 年 9 月也曾更早下達了次年一部分的額度。所以所以，我們預計我們預計 20232023 年專項債提前下達也有可能性年專項債提前下達也有可能性，但它重點解決的是但它重點解決的是 2022023 3年一季度的穩增長的問題，不是年內穩增長的問題。年一季度的穩增長的問題，不是年內穩增長的問題。二、預計全年基建增速達到二、預計全年基建增速達到7.8%7.8%，政策發力強、疫情擾動小，政策發力強、疫情擾動小我們預計今年基建增速是 7.8%的水平，總體比去年增速有所提升。作為穩增長

105、的抓手，這是重要的政策發力點。第一第一，疫情對基建的影響相對比較小疫情對基建的影響相對比較小。在全國局部地區受到疫情沖擊的背景下，基建投資保持較高增速，主因在于兩點：一是受疫情沖擊地區的基建投資占比較小，疫情擾動相對有限。二是非疫情區域搶施工預期是支撐基建保持較高增長的重要邏輯，非疫情區域學習效應較強，一方面提前預防疫情潛在沖擊，另一方面積極“搶施工”避免未來可能因為疫情出現停工。第二第二，推進現代化基建體系推進現代化基建體系，著著眼長遠、兼顧當下。眼長遠、兼顧當下。2021 年中央經濟工作會定調穩增長后，基建作為重要的逆周期抓手， 一季度實現 8.8%的快速增長。2022 年 4 月 26

106、日中財委明確提出推進現代化基礎設施體系建設，對制度安排、資金保障、發力方向等方面進行細化要求，我們認為此舉可以解讀為著眼長遠、兼顧當下的做法，前者是服務于中長期經濟、產業發展，后者是應對短期三重壓力和疫情沖擊的托底之舉。4 月 29 日政治局會議要求“要全力擴大國內需求，發揮有效投資的關鍵作用，強化土地、用能、環評等保障，全面加強基礎設施建設” 。展望三季度基建增速，近年來極端自然災害對基建投資的擾動偶有發生，特別是大規模強降雨、洪水臺風等極端天氣及自然災害，可能通過沖擊供應鏈或者擾動施工強度影響基建投資，例如 2021 年 7 月受河南洪水及大面積強降雨天氣因素影響，基建當月同比僅為-10.

107、5%。 根據中央氣象臺預測第三季度氣象走勢來看，極端自然災害風險相對可控，遠超歷史平均水平的大規模強降雨概率也很低，我們預計 2022 年第三季度無需擔心天氣擾動基建。在在 20212021 年第三季度的低基數下，預計年第三季度的低基數下，預計 20222022 年第三季度有望保年第三季度有望保持兩位數以上增長。持兩位數以上增長。關于基建如何融資，我們先探討一下它的來源問題，首先看政府資金預算安排大概是什么樣的水平。今年一般公共預算支出規模提升，2022 年預算內基建資金規模提升，交通運輸、農林水、城鄉社區的預算支出規模分別達到 11331 億、22169 億和 19459 億元，分別上漲 6

108、90 億、1872 億和 1643 億元。財政發力帶動政府性基金支出增加。2022政府性基金預算支出 13.8 萬億，收入來源主要是賣地收入（預計 8 萬億） 、新增專項債（3.65 萬億）和特定金融機構上繳利潤（1.65 萬億） 。當然由于政府性基金受到疫情，賣地收入的下降等等影響，這個缺口肯定通過專項債等等進行抵補。在抵補過程中在抵補過程中，財財政頭兩本賬發力的同時更多需要貨幣政策配合進行發力政頭兩本賬發力的同時更多需要貨幣政策配合進行發力。 一般傳統是準財政發力， 要么是發債，要么是借銀行貸款，現在雖然逐漸正規化，以專項債和一般債的形式發行，但總體發債之后作為資本金還是需要配套貸款的。

109、今年基建領域的配套貸款仍然是商業銀行寬信用的重要載體，這個載體在今年一季度也發揮了非常重大的作用。當前在寬信用層面也面臨一些困境，未來也會有一些邊際變化。比如觀察棚改領域，過去 PSL 比較積極，但從 2019 年以來 PSL 余額沒有再增加了，中央再貸款有可能有增加的可能性。三、特別國債的兩大主要用途：保就業、常態化核酸三、特別國債的兩大主要用途：保就業、常態化核酸我國在 1998 年、2007 年、2020 年發行特別國債，大概是十年發一次，所以叫做特別國債。 但如果隔一年發一次特別國債，是不是頻率過高了？全國人大每年通過的財政預算安排是具備嚴肅性的，不能輕易突破。但客觀而言，今年經濟形勢

110、比較特殊，首先是俄烏沖突，其次是疫情影響，使得經濟面臨一定壓力，這會導致財政收支出現缺口。從預算收入的角度看，一般預算收入在 4 月份出現下滑，雖然有減退稅原因，但也有疫情的影響，再加上賣地收入的不足，使得整個財政安排面臨一定困難，另一端支出還要進一步加碼，這個裂口可能就要通過適當擴大赤字來解決。就支出方向而言，正常情況下財政支出的大頭是衛生健康和社保就業，一個疫情防控的支出，另一個是保障基層運轉和企業不要裁員等問題?，F在面臨的問題是賣地收入不足，政府性基金收入下滑速度過快，盡管已有一些房地產放松的政策，但可能沒有那么快見效，所以從這個角度財政仍然面臨比較大的缺口。因此，存在通過發行特別國債去

111、彌補缺口的可能性。從體量的角度，市場也有一些猜度。2020 年我們發了 1 萬億的特別國債，預計今年發行特別國債的體量較 2020 年總體不會偏離太大。實際上，通過中央預算穩定調節基金和地方結余也能彌補一些缺口，所以目前沒有必要發超大規模的特別國債。關于特別國債的主要用途，第一個可以解決的關鍵問題是保就業。關于特別國債的主要用途，第一個可以解決的關鍵問題是保就業。在我國這樣一個勞動力生產要素優勢非常明顯的國家，如果大量給老百姓發錢，勞動參與率或出現明顯下降，導致大家不愿意工作，這將對我國生產要素優勢形成一定沖擊。政策端，除了減退稅降費、幫助企業降低融資成本等一系列的措施之外，也可以給不裁員的企

112、業發放一定的補貼，相當于國家給工人發了工資。所以，疫情擾動加劇就業壓力，亟待財政發力穩就業， 特別國債有望推出， 重點為企業紓困， 緩解企業現金流， 盡量避免企業裁員。特別國債的第二個主要用途是常態化核酸檢測特別國債的第二個主要用途是常態化核酸檢測。 中央政治局會議已經給了總體基調堅持“動態清零” ，但動態清零的方式方法和過去不同。過去因為病毒傳播速度沒有這么快，防控策略還是相對有效的。但現在因為奧密克戎傳播速度過快，所以必然要用新的應對方法去動態清零。深圳嘗試了一個比較好的策略，選擇了帶有預防性的常態化核酸檢測， 即在沒有疫情時就開展兩三天高頻度的核酸檢測，這和北京上海的應對型核酸檢測有所不

113、同?，F在更多的城市已開始嘗試常態化核酸檢測。其中主要包含兩方面的成本，一是居民的生活時間成本，目前從深圳實踐看，深圳已通過小程序實時顯示擁堵狀況等方式對其進行優化， 居民接受度較高； 二是財政財務成本， 耗費的體量比較大一些。大規模的常態化核酸檢測有助于恢復人的流動，但它確實也會帶來比較大的財務成本。我們大致測算了一下， 從 6-12 月份， 按照 6-8 億的人口匡算， 大概需要耗費 6000-8000億的財務成本，具體而言主要存在三方面成本，核酸檢測成本、建設各類采樣點的成本和核酸檢測運營成本，運營成本包括核酸檢測采樣員、分析員薪酬成本以及設備購置成本。資金成本主要由預算內資金和醫?；鸪?/p>

114、擔，前者可以通過適當超支和中央預算資金成本主要由預算內資金和醫?；鸪袚?，前者可以通過適當超支和中央預算穩定調節基金支持穩定調節基金支持，后者則有較多空間后者則有較多空間，必要時可發行新一輪抗疫特別國債予以應對必要時可發行新一輪抗疫特別國債予以應對。四、發放消費券應把握四、發放消費券應把握“冗余度冗余度” ，控制通脹預期，控制通脹預期年初以來，全國已有 20 個省市先后發了總額超過 51 億的消費券，消費券的發放額度也呈現出逐月遞增的趨勢，對促進地方經濟增長發揮了積極作用。消費券的主要受益群體是居民，其邊際消費傾向較強的，對消費有一定的帶動，且通過發放消費券也可以緩解一部分收入不足的問題。但發

115、錢也可能導致儲蓄率進一步上升，短期拉動消費的作用有限。4 月底的中央政治局會議提出要“把握政策提前量和冗余度” 。 “提前量”比較好理解，比如財政政策方面，強調加快財政支出進度增速，專項債提前發，盡快地形成實務工作量；貨幣政策方面，人民銀行的再貸款的額度要加速用完。 “冗余度”意指需求側政策要注意刺激力度。在供需緊平衡的格局下避免強化通脹上行，特別是豬周期抬頭和油價居高不下的背景下，9 月 CPI 或大幅上沖存在突破目標值風險。大規模刺激總需求大規模刺激總需求容易出現通脹的問題，因此發行全國消費券概率較小，更多是以地方為主因地制宜地容易出現通脹的問題，因此發行全國消費券概率較小，更多是以地方為主因地制宜地開展。開展。