9.戰略規劃在空間規劃中的價值與作用（15頁）.pptx

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1、,戰略規劃在市縣級空間規劃中的價值與作用,The Value And Role Of Strategic Planning In Municipal And County Territorial Space Planning,上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 2019.8,柳慶元 魏登興,一、背景二、問題三、思路四、案例五、結語,法規政策體系,編制審批體系,實施監督體系,技術標準體系,空間規劃的“五級三類四體系”,全國國土空間規劃綱要,省級國土空間規劃,市級國土空間規劃,縣級國土空間規劃,鄉鎮級國土空間規劃,總體規劃,專項規劃,總體規劃,專項規劃,總體規劃,專項規劃,詳細規劃,總體規劃,專項

2、規劃,詳細規劃,總體規劃,專項規劃,詳細規劃,國土空間規劃體系重構，是實現高質量發展和高品質生活、保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。規劃層級：由國-省-市-縣-鄉鎮構成的“五級”傳導系統，自上而下落實國家整體的國土戰略意圖。規劃類型：分為總體規劃、詳細規劃、專項規劃等“三類”。規劃運行：四個體系包括編制審批體系、實施監督體系（按規劃流程）、法規政策體系、技術標準體系（支撐規劃運行）。目前浙江、河南、湖南、江西、山東等多地已經陸續開展各市縣國土空間規劃的編制工作。2019年5月，自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知正式下發。,一、基本背景,面臨的困境：日漸

3、繁多的協同化、精細化治理要求與相對滯后的規劃編制及管理之間的不匹配,1,2,3,4,靈活時效的需求,資源整合的需求,跨界拓展的需求,協調一致的需求,目前的規劃審批流程與內容傳導往往導致規劃脫離地方實際、又缺乏對形勢的靈活應對。因此，迫切需要規劃能滿足不同時期和發展階段的城市訴求，體現一定的靈活性與時效性。,地方政府的治理角色從全能型向服務型轉變。新時期的地方空間規劃將會是集廣泛社會利益于一體的協商產物，需要能充分整合社會資源、調動多元利益主體的積極性。,地方政府既要做好內部城鄉資源要素的合理配置，也面臨著縣市之間的跨界合作與協調。因此，需要將視角從城市拓展到鄉村、從縣城拓展到邊界區域，具備一定

4、的廣闊視野。,目前地方治理過程中，行政溝通的壁壘給建設協調帶來了巨大的非必要成本。因此，需要以一張藍圖統一傳遞施政意圖，進一步解決好行政職能部門間的沖突與矛盾。,二、問題的提出,2.1 市縣層面空間治理的困境與需求,既有的戰略內容框架無法充分反映地方發展戰略意圖,空間規劃編制過程的“技術整合”不同于“價值集合”,空間規劃的強管控思維相對抑制了地方的謀發展思維,空間規劃的編制方法偏重資源梳理而忽視內在研究,空間規劃戰略內容相對單薄，不夠全面。一方面是其內容重在關注國土空間資源，未必能夠涉及到地區所要解決的核心矛盾。另外一方面是其較大程度上是對上級意圖的傳遞，在市場經濟下，地方的合理戰略訴求與上級

5、的戰略方向未必一致。,規劃技術的整合卻不等同于地方價值觀念的集合，政府與專業技術人員之外的城市社會部門所關注的城市問題涉及各個方面，使得空間規劃相對明確固定的“土地”議題與內容框架，在全面靈活地凝練地方價值上存在一定缺陷。,目前空間規劃注重以底線性思維落實土地空間的管制。市縣層面的發展思維受到了明顯抑制。事實上市縣層面空間規劃，重點應在各類土地實際開發與具體用途，需要一定的以鼓勵和引導思維、實現地區綜合效益的最大化。,土地資源具備多重價值屬性，目前市縣層面的空間規劃，重點關注于土地資源的實體構成和使用情況，忽視了促成國土空間變化背后深層次的行為活動研究，包括對土地空間的社會屬性（生活習慣、文化

6、認同等）和經濟屬性（資本運轉等）的認知。,二、問題的提出,2.2 市縣層面空間規劃編制存在的一些問題,2010年，廣州市以戰略規劃編制作為土地利用規劃、城市規劃、主體功能區劃的“三規”統領，將戰略規劃發展成為以資源環境為核心的“統籌規劃”，實現規劃從“分部門協調”到“全市統籌”的轉變。,城市空間發展戰略規劃（簡稱戰略規劃）源于世紀之初國家城鎮化快速拓張期，其以更高的視角和更長遠的眼光，為總體規劃提供前期研究和原則性指導，強調規劃的宏觀性和超前性。戰略規劃的思維與方法已在“多規合一”試點工作中得到運用。,三、應對的思路,2015年，廈門市以美麗廈門戰略規劃為引領，在“多規合一”的試點過程中，積極

7、探索廈門市國土空間規劃編制的新路徑。其中，戰略規劃明確了全局性的目標與方向，提出了空間布局指引，成為實現多規合一、全域統籌的重要工具。,3.1 戰略規劃在空間規劃體系中的價值與地位,價值：戰略規劃是空間規劃體系中的一個重要技術工具，是以全局性、前瞻性的視野對城市未來趨勢進行研判，并對地方各界意愿與觀點進行凝練表達。地位：戰略規劃建議仍舊保持其非法定規劃的地位，并不直接作為項目的審批依據，而是作為空間規劃的地方能動補充，重在對地方問題進行挖掘歸納，引導公眾參與。,三、應對的思路,3.1 戰略規劃在空間規劃體系中的價值與地位,1,2,3,4,作為地方各部門觀念統一的統籌工具,作為上層戰略與地方藍圖

8、的協調工具,作為空間規劃的政策研究工具,作為促進資源整合及公眾參與的治理工具,基于整體性的視角，戰略規劃的研究內容能夠超出各部門的自身權責與思維局限，脫離其他法定規劃的內容框架，以地方的核心問題為導向，促進部門間的協調與磨合，使得各部門的價值觀念不僅在“土地空間”方面，更在社會經濟乃至未來發展的各方面均能達成共識。,在國家戰略通過空間規劃逐級傳導的過程中，地方政府以非正式的戰略規劃導入自身的發展認識、表達自身的利益訴求，對空間矛盾焦點進行預先的研究與協商，并將其反饋到上級空間總體規劃中，使得國家的宏觀戰略構想變成切實可行、因地制宜的地方治理政策，并能夠更為順暢、簡便的傳導。,通過戰略規劃，可以

9、為空間構建一個涵蓋多領域、尺度、層次的綜合目標研究體系，以及一個長期的經濟、社會、生態等綜合目標的戰略框架。加強土地多重屬性與空間上社會經濟“流”的對接，為地方層面空間規劃的制定與完善提供一個全局性、宏觀性的政策研究平臺，空間規劃的重要補充。,戰略規劃能夠以一種社會建構的角度理解城市，因其內容并非是給定的固定議題，對各類可能潛在的社會資源與訴求可以進行充分的討論與整合，有助于推動社會利益相關方加入規劃研究，為最終制定的法定藍圖奠定扎實的基礎。為空間規劃的可實施與操作性奠定重要基礎。,三、應對的思路,3.2 戰略規劃在空間規劃體系中的作用,湘陰，位于湖南東北部“黃金水道”湘江匯入洞庭湖的水口處，

10、緊鄰長沙、岳陽，是長株潭城市群對接長江經濟帶的“橋頭堡”。湘陰縣空間發展戰略規劃，始編于2017年。在2019年湖南各市縣啟動空間規劃編制時，湘陰縣的戰略規劃內容已基本完成，對城市未來發展重大矛盾和焦點問題已經進行了充分討論和預判。該戰略規劃一方面作為地方發展謀劃的重要成果，提出了地方發展設想與訴求，為在編的湖南省級空間規劃及長沙、岳陽等地市級空間規劃提供了重要的地情基礎；另一方面也為即將開展的本地縣級空間規劃打下了堅實的基礎。,四、案例介紹,4.1 湖南湘陰縣戰略規劃的編制背景,（1）定方向：以明確的戰略導向為地方空間發展格局奠定基礎,明確主要方向：規劃對交通、產業、資源、人口、社會等方面存

11、在的問題進行系統梳理和全方面評估，整體判斷湘陰城市發展的核心矛盾。從增強湘陰“可持續競爭力”出發，提出五大維度的戰略內容，其中以“融長”發展作為城市未來發展的核心戰略，處于突出地位，重點考慮在空間、產業、交通、生態、旅游等方面的全面對接與協同。奠定整體格局：提出了對接“一主兩輔”三條區域性發展帶，尤其是依托湘江發展帶，強化沿線城鎮發展，以點帶面，推動湘江新區拓展區的建設，形成“兩軸兩帶四片、北港中城南區”的整體空間發展格局。,四、案例介紹,4.2 湘陰戰略規劃的的支撐作用,中心城區現代服務業集聚核,金龍新區先進制造業集聚核,湘江生態經濟產業帶,芙蓉大道產業經濟帶,虞公港臨港臨港產業集聚核,北部

12、生態農業功能區,西部綠色農業功能區,東部休閑農業功能區,北部虞公廟地區：不同的利益群體對其價值地位看法不同，定位與規模亟待商榷。對長沙而言，虞公廟港的建設能夠彌補長沙港的不足，緩解湘江上游冬季枯水期水運梗阻；對于岳陽而言，考慮到與岳陽港之間可能的競爭關系；對于湘陰自身而言，虞公廟港建設是強化其長岳樞紐地位的重要著力點。關鍵問題在利益的平衡與協調。南部金龍新區：是湘陰對接長沙國家級新區-湘江新區的主要平臺和關鍵舉措。作為一個遠離縣城、鄰近長沙邊界的工業園區，金龍新區的開發需要以跨行政區的視角落實“融長”的構想。因此關鍵問題重在跨行政區的銜接，土地的供給與產業政策的協調上。,（2）析重點：通過關鍵

13、問題研究提前謀定核心地區的空間協調,四、案例介紹,4.2 湘陰戰略規劃的的支撐作用,從供應、需求的雙向視角，應用空間模型工具，基于城市發展的驅動力與限制因素的疊加，對城市空間的演變進行了多情景模擬,預先找出未來空間發展上可能存在利益矛盾點與博弈點，引導上下層級和各方利益群體對重大規劃問題進行充分協商和調節，為最終謀定全域空間發展的遠景藍圖提供了依據。,（3）做推演：以供需兩側研究支撐空間開發邊界的劃定，為上級空間規劃開發邊界的劃定提供建議。,四、案例介紹,4.2 湘陰戰略規劃的的支撐作用,行動計劃：規劃基于精明增長的原則，明確了三個階段的城市發展目標與路徑，并制定了相應的土地使用計劃，對未來土

14、地開發時序進行了預先安排，為下一步總體規劃的編制與實施奠定研究基礎。配套政策：重點對湘陰粗放的土地利用現狀，在工業園區提質、舊城更新、生態保護、鄉村振興四方面，圍繞用地開發空間引導、開發內容控制、開發效益保障提出了可落實的政策配套舉措。,（4）落行動：完善空間配套政策并提出相關行動計劃,四、案例介紹,4.2 湘陰戰略規劃的的支撐作用,土地政策體系,用地開發空間引導,用地開發內容控制,用地開發效益保障,舊城填充在開發激勵,重點地區優惠獎勵,優質產業低價優惠,開發權轉移、獎勵,產業用地監管評估機制,產業用地彈性出讓退出,工業提質,舊城更新,生態保護,鄉村振興,目前國土空間規劃是體現國家意志的約束性規劃，自上而下編制，其中，市縣國土空間規劃重實施，通過規劃職能的集中以及土地供給的嚴格管制，能夠有效實現國家戰略和保護目標。但是，也可能限制地方發展的積極性與可能性，如何在其中找到平衡點，值得深思？戰略規劃適合作為市縣國土空間規劃前期統籌與研究的一項重要工具，為地方訴求的表達開辟了一條重要渠道，應該在今后的空間規劃中加以合理運用和完善。,五、結語,感謝聆聽,