中國信通院：平臺經濟與競爭政策觀察（2020）報告(41頁).pdf

1、平臺經濟與競爭政策觀察平臺經濟與競爭政策觀察 （20202020 年）年） 中國信息通信研究院政策與經濟研究所中國信息通信研究院政策與經濟研究所 20202020 年年 5 5 月月 版權聲明版權聲明 本報告版權屬于中國信息通信研究院政策與經濟研究 所，并受法律保護。轉載、摘編或利用其它方式使用本白皮 書文字或者觀點的，應注明“來源：中國信息通信研究院政 策與經濟研究所”。違反上述聲明者，本院將追究其相關法 律責任。 本報告版權屬于中國信息通信研究院政策與經濟研究 所，并受法律保護。轉載、摘編或利用其它方式使用本白皮 書文字或者觀點的，應注明“來源：中國信息通信研究院政 策與經濟研究所”。違反

2、上述聲明者，本院將追究其相關法 律責任。 前言前言 平臺經濟是推動經濟增長的新動能， 數字平臺作為平臺經濟的微 觀基礎，展現出了強大的生命力。隨著數字平臺規模的不斷擴大，平 臺競爭成為政策監管的核心領域。聚焦平臺競爭議題，準確把握全球 數字平臺競爭政策發展的總體趨勢， 是保障平臺經濟高質量發展的基 礎，對研究平臺經濟發展、完善平臺政策體系具有重大實踐意義。 2019 年，全球平臺經濟保持快速增長態勢，全球市場價值超 100 億美元的數字平臺企業達 74 家，價值總額達 8.98 萬億美元，同比增 長 41.8%；美國和中國分別以 35 家和 30 家的數量絕對引領，但規模 差距明顯，美國仍有較

3、大領先優勢。從國內看，過去 5 年是我國平臺 經濟大規模發展的時期。截至 2019 年底，我國市場價值超 10 億美元 的數字平臺企業達 193 家，比 2015 年增加了 126 家；市場價值總額 達 2.35 萬億美元，較 2015 年底增長了近 200%。新冠肺炎疫情爆發 以來， 數字平臺開創的新技術新業態新模式， 體現出較強的適應能力， 在一定程度上緩解了經濟下行趨勢。 平臺經濟在為全球發展注入巨大活力的同時， 由其引發的競爭爭 議也持續發酵。特別是針對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等數字巨頭的 反壟斷調查此起彼伏，如何重新理解數字市場，營造一個公平有序的 競爭秩序成為各國競爭政策改革的重要

4、方向。從全球監管態勢來看， 2019 年歐美主要國家針對數字平臺的監管呈現趨嚴態勢。歐盟繼續 保持高壓態勢，歐委會完成谷歌反壟斷執法第三案，德、英、法等國 也頻頻主動出擊，并嘗試將隱私保護、平臺規則透明化、數據安全等 更多因素納入反壟斷監管范疇， 對全球數字平臺反壟斷監管形成重要 示范作用。2019 年以來，美國針對數字平臺的反壟斷監管態度發生 較大轉向，同時開啟了針對四大數字平臺的反壟斷調查，從傳統上以 私人訴訟為主的較為寬松的市場監管轉向更多帶有行政監管意志的 反壟斷執法調查。與歐盟監管意志明確，旨在維護本區域數字市場公 平競爭環境不同， 美國國內對數字平臺的反壟斷監管仍存在較大分歧， 態

5、度轉變主要受其國內經濟、社會和政治分化的影響。特別是美國國 內經濟結構不平衡的問題，如貧富差距拉大、制造業萎靡、失業率上 升等，導致不滿情緒日益增長。 從全球監管實踐看， 數字平臺的特殊性引發了一系列反壟斷監管 的新議題，包括數字平臺的非中立行為、早期并購、對數據的使用等 都引起了反壟斷執法機構高度關注。 如何提升數字平臺規則的公平性 和透明度，探索并購審查新標準與競爭損害新理論，創新數據影響的 評估方法等已經成為各國數字平臺反壟斷監管創新的重點。 未來，平臺經濟發展和競爭政策趨勢處于動態變化之中。綜合運 用科學的研究方法，注重分析數字平臺發展的新特征，持續跟蹤平臺 競爭的新議題， 準確判斷競

6、爭政策新趨勢是研究我國平臺經濟發展的 重要方向。 目錄目錄 一、平臺經濟發展態勢.1 （一）全球平臺經濟發展態勢.1 （二）我國平臺經濟發展態勢.5 二、平臺崛起引發反競爭憂慮.9 （一）谷歌：在線廣告市場.10 （二）臉書：并購和數據驅動.11 （三）亞馬遜：自我優待.12 （四）蘋果：封閉生態.13 三、全球主要國家數字平臺競爭監管態勢.14 （一）歐洲持續加強數字平臺反壟斷監管. 14 （二）美國對數字平臺反壟斷監管由寬松轉向審慎.19 （三）中國大力推進數字平臺競爭規則建設. 23 四、數字市場反壟斷監管重要議題.26 （一）數字平臺非中立行為成為監管焦點和難點.26 （二）初創公司并

7、購審查提上反壟斷日程. 28 （三）數據集中對競爭的影響仍具有不確定性. 31 五、平臺經濟發展趨勢與競爭政策展望.32 1 一、平臺經濟發展態勢 （一）全球平臺經濟發展態勢（一）全球平臺經濟發展態勢 平臺經濟是生產力新的組織方式，是經濟發展的新動能。2019 年全球平臺經濟繼續保持快速增長態勢。一方面，頭部平臺發展勢頭 強勁與新平臺快速成長并行；另一方面，中美兩國繼續引領全球平臺 經濟發展與美國優勢擴大并存。 全球平臺經濟保持快速增長態勢。根據中國信通院監測（圖 1）， 截至 2019 年底，全球市場價值1超 100 億美元的數字平臺2企業達 74 家，價值總額達 8.98 萬億美元，同比增

8、長 41.8%。其中，TOP10 的 頭部平臺企業對增長的貢獻達 75.5%，是帶動平臺企業價值增長的主 要來源。值得關注的是，從企業數量看，2019 年新增加了 15 家價值 超百億美元的平臺企業，成為推動平臺經濟成長的新的重要來源。 1 包括上市企業市值和非上市企業估值。 2 基于數字技術，具有雙/多邊市場特點的平臺。 2 圖 1 2018-2019 年全球數字平臺市場價值總額情況（100 億美元以上平臺） 數據來源：中國信息通信研究院監測 中美繼續引領全球平臺經濟發展，但規模差距仍然較大。從平臺 企業總量看（圖 2），美國和中國分別以 35 家和 30 家的數量絕對引 領，此外還包括印度

9、 3 家、英國 2 家、德國、瑞典、新加坡和印度尼 西亞各 1 家。從新增部分看，2019 年美國新增了 8 家價值超百億美 元的平臺企業，中國新增了 6 家，也都處于全球引領的水平，是全球 平臺經濟發展和成長最為活躍的地區。然而，從價值規?？?，美國則 是中國的 3.3 倍，具有較大的領先優勢，相比 2018 年差距有所擴大。 2019 年，美國數字平臺總價值達 6.65 萬億美元，占據全球總量的 74.1%；相比，中國數字平臺總價值為 2.02 萬億美元，僅占全球的 22.5%。價值差距背后反映的是中美數字平臺企業創新能力、全球化 競爭力等方面的差異。 3 2018 年2019 年 圖 2

10、2018-2019 年各國家數字平臺數量和市場價值占比（100 億美元以上平臺） 數據來源：中國信息通信研究院監測 頭部平臺發展勢頭強勁，總體價值占比相對穩定。從全球市值 Top10 企業看（圖 3），截至 2019 年底，有 8 家為數字平臺企業，總 市值達到 6.3 萬億美元，同比增長 44.8%，占比達 87.1%。其中，蘋 果市值增長率高達 72.6%，阿里巴巴、微軟、Facebook 都取得了超過 50%的市值增長；而谷歌、亞馬遜和騰訊的增長則相對較緩，但也都 超過了 20%。值得關注的是，得益于數據處理業務、跨境交易業務的 快速增長， Visa 首次進入全球前十， 進一步凸顯了平臺

11、經濟的影響力。 3。從全球平臺經濟的總量看，TOP10 的平臺企業占 74 家價值的比重 相對穩定，2018 和 2019 年分別為 74.2%和 75.5%。 3 注：2019 年（Q3）Visa 業務收入來源主要依次是數據處理業務收入（36.0%）、跨境交易收入（32.6%）、 服務收入（26.8%）和其他（4.6%）。來源：Visa，2019Q3 財報。 4 圖 3 全球市值 Top10 企業中數字平臺的數量與市值占比 數據來源：中國信息通信研究院監測 平臺經濟在多領域發揮引領作用。首先，從企業數量看（圖 4）， 2019 年平臺經濟最活躍的領域是金融科技和企業服務，分別有 16 家 和

12、 15 家；從新進入平臺的行業分布看（圖 5），這兩個領域也是最 多的。當前，由數字平臺驅動的金融業變革已經成為當前金融創新的 重要方向。同時，隨著 5G 和人工智能等應用場景的不斷開放，以及 產業互聯網大潮的開啟， 數字平臺賦能垂直行業的潛力將會進一步釋 放。其次，電子商務（9 家）、數字媒體（8 家）、社交網絡（7 家） 、 本地生活（7 家）、交通出行（5）也是平臺經濟發展的重點領域。 特別是隨著移動互聯網發展帶動了數字技術向線下的滲透加速， 我們 看到本地生活、 交通出行等行業也逐步出現了數字平臺企業引領的格 局。 5 圖 4 2019 年全球數字平臺的行業分布情況 按平臺數量分類（1

13、00 億美元以上數字平臺） 圖 5 2019 年新進入數字平臺的行業分布情況 按平臺數量分類（100 億美元以上數字平臺） 數據來源：中國信息通信研究院監測 （二）我國平臺經濟發展態勢（二）我國平臺經濟發展態勢 隨著移動互聯網快速普及和“互聯網+”向垂直領域加速融合，近 年來我國平臺經濟保持良好發展態勢，表現出頭部平臺崛起、中小平 臺快速成長以及越來越多行業出現平臺引領的新特征， 成為壯大數字 經濟發展的重要動能。 我國平臺經濟保持快速發展勢頭。 過去 5 年是我國平臺經濟大規 模發展的時期。根據中國信息通信研究院監測（圖 6），截至 2019 年底，我國價值超 10 億美元的數字平臺企業達

14、193 家，比 2015 年新 增了 126 家。從價值規?？?，2015-2019 年，我國數字平臺總價值由 7957 億美元增長到 2.35 萬億美元，年均復合增長率達 31.1%。 6 圖 6 2015-2019 中國數字平臺的數量和市場價值變化情況（價值 10 億美元以上平臺） 數據來源：中國信息通信研究院監測 新平臺在涌現，小平臺在長大。一方面，中小型數字平臺在不斷 涌現（圖 7）。2019 年市場價值在 100 億美元以下 10 億美元以上的 平臺數量比 2015 年增加了 108 家，數量增長了近 2 倍，市場價值增 長了 151.9%。 另一方面， 中小型平臺也在不斷成長。 與

15、2015 年相比， 到 2019 年共有 18 家平臺加入到了 100 億美元以上的行列， 數量增長 了 1.5 倍，市場價值增長了 204.3%。 圖 7 2015-2019 年百億和非百億中國數字平臺的數量對比 7 數據來源：中國信息通信研究院監測 從行業領域來看，相較于 2015 年，2019 年中國數字平臺在不同 行業的數量均有增長（圖 8）。其中，在凈增量方面，本地生活、數 字媒體、物流、醫療健康、金融科技、電子商務和在線教育七類行業 的平臺數量增加較多， 可見這七類行業是數字平臺近五年來增長最快 的領域。另外，各領域行業平臺增加的同時，電子商務、金融科技、 本地生活、 交通出行和數

16、字媒體領域的平臺數量出現一定程度的減少， 說明這五類行業平臺競爭較為激烈，尤其是電子商務領域，新增和退 出的情況并存。 圖 8 2015 年和 2019 年數字平臺的增減對比 數據來源：中國信息通信研究院監測 平臺市場價值結構由“二八”走向“三七”。在我國 10 億美元以上 的數字平臺中（圖 9），Top10 的平臺企業市值占比，整體上呈現下 降的趨勢，由 2015 年的 79.7%下降至 2019 年的 68.4%，表明中小型 數字平臺的價值成長更快。其中，2015-2017 年，Top10 平臺對其他 8 平臺的市值比重大致為 8:2，而 2018-2019 年則大致為 7:3，呈現明顯

17、的階梯型變化特征。主要原因是受中美貿易戰影響，部分數字平臺巨 頭的市值有一定幅度下降；與此同時，受數字媒體、金融科技、本地 生活服務等領域的帶動以及新增平臺的影響， 中小型平臺市場價值的 整體增長幅度超過頭部數字平臺。 圖 9 2015-2019 中國數字平臺市場價值占比（市值 10 億美元以上平臺） 數據來源：中國信息通信研究院監測 平臺經濟在不同領域的發展表現出顯著差異。首先，從市值占比 看（圖 10），排在第一梯隊的是電子商務和社交網絡，是平臺經濟 占主導性的兩類行業領域；其次是金融科技和數字媒體，是近年來平 臺經濟成長最快的領域，尤其對金融交易和支付場景的變革，以及內 容創造和創新等方

18、面產生極大的推動作用。 其次， 從平臺企業數量看， 電子商務、金融科技、數字媒體、本地生活等領域是目前平臺數量較 多，發展較為活躍的領域。再者，從發展趨勢看，金融科技、數字媒 體、本地生活、企業服務領域呈現出平臺企業數量和在平臺經濟中價 值占比雙增加的趨勢，代表了平臺經濟發展的新興力量。 9 圖 10 中國數字平臺分行業發展趨勢情況（2015-2020 年4） 數據來源：中國信息通信研究院監測 二、平臺崛起引發競爭爭議 近年來，全球平臺經濟都展現了強勁發展勢頭，不僅那些在傳統 雙邊市場領域取得引領地位的平臺企業已經成長為全球最具價值的 公司，而且平臺模式正越來越多地向垂直行業領域延伸，形成由數

19、字 平臺驅動的跨界創新浪潮。 這一趨勢在為全球經濟社會發展注入巨大 活力的同時， 由平臺“一家獨大”所引發的競爭爭議也持續引起全球監 管部門的高度關注。其中，特別是美國數字平臺企業的全球擴張和無 法撼動的影響力引起了許多國家監管部門的高度關注，針對蘋果、谷 歌、臉書、亞馬遜等數字巨頭的反壟斷調查此起彼伏，如何重新理解 4 注：截至 2020 年 4 月。 10 數字市場， 營造一個公平有序的競爭秩序成為各國競爭政策改革的重 要方向。 （一）谷歌：在線廣告市場（一）谷歌：在線廣告市場 谷歌作為全球最大的搜索引擎平臺，已在在線廣告供應鏈的各 個環節占據重要地位，包括連接廣告商（投放廣告的需求方）和

20、出版 商（提供廣告位的供給方）的主要技術平臺，以及管理大量用戶搜索 數據的技術平臺等。 這種中間人的地位和提供廣告供應鏈多個環節服 務的優勢賦予了谷歌巨大的力量，可能對競爭構成潛在威脅。 在供給側，谷歌的 AdSense 服務（廣告聯盟）可以為出版商提 供技術支持， 根據出版商網站的內容和訪問者情況將廣告自動匹配到 這些網站，幫助出版商獲得廣告收入。然而，歐委會調查發現，從 2006 年起，谷歌 AdSense 在與最具商業地位的知名網站（擁有廣告 位的出版商）的合同中加入了排他性條款，禁止這些網站在其搜索結 果頁面上放置其他搜索引擎的廣告。從 2009 年 3 月開始，谷歌用“優 先投放”條

21、款取代排他性條款，要求出版商在其網站頁面中保留最賺 錢的廣告位置給谷歌，并對谷歌廣告的最少數量做了要求，以使其他 搜索引擎的廣告無法投放在這些網站上明顯且容易被點擊的位置。 谷 歌還要求出版商在改變其他搜索引擎廣告的展示方式之前， 必須獲得 谷歌的書面同意。此外，在需求側，谷歌在為廣告商提供技術支持的 谷歌 Ads 平臺中， 也被質疑利用主導地位在規則設置中進一步為自己 謀求商業利益。谷歌 Ads 曾在平臺規則中表明，要求享受 Ads 服務 11 的廣告商，“對于通常免費的產品或服務，禁止向用戶收取費用”，而 谷歌對“通常免費”并沒有做出明確解釋。法國競爭管理局認為，當谷 歌強調這一規則時，

22、通過其導流的網站就會更傾向于選擇“免費內容+ 依靠廣告賺錢”的商業模式， 否則就有可能因為被谷歌認定為對“通常 免費”的服務收費而拒絕為其投放廣告，從而失去流量來源。當更多 的企業都選擇了“免費內容+依靠廣告賺錢”這一商業模式后，谷歌就 可以獲得更多的廣告收入。這最終可能影響創新，并對中小網站造成 損害。 （二）臉書：并購和數據驅動（二）臉書：并購和數據驅動 臉書作為全球最大的社交媒體平臺，其巨大的覆蓋面與使用量， 以及依靠跟蹤用戶興趣內容和旗下多個社交產品數據匹配而生成的 用戶畫像，為其構筑起了其他平臺難以企及的競爭優勢。而臉書通過 收購等行為不斷鞏固其在社交媒體市場主導地位的做法， 以及對

23、用戶 數據的過度利用成為外界對其質疑和批評的關鍵。 目前，臉書的核心社交產品主要包括 Facebook（社交網絡）、 WhatsApp（即時通信）、Instagram（照片和視頻分享）和 Messenger （即時通信）。其中，Instagram 和 WhatsApp 均是臉書靠收購獲得， 而 WhatsApp 在被收購時月活躍用戶數已達 4.5 億。這兩起收購案一 直是反壟斷監管機構關注的焦點。2019 年底被媒體披露的臉書內部 文件顯示，在對 WhatsApp 展開收購前，其 CEO 馬克扎克伯格在與 高管之間的郵件往來中反復強調，“包括 WhatsApp 在內的即時通信 12 應用已對

24、Facebook 及其聊天應用 Messenger 構成威脅?！?目前，美國 聯邦貿易委員會（FTC）已對臉書收購信息展開調查，以確定其是否 利用收購打擊競爭對手，擴大自己的市場主導地位。而通過收購，臉 書不僅獲得了更大的用戶量，還有背后更加豐富的用戶數據，以及由 此帶來的對用戶精準畫像的更強能力， 同時也意味著可以獲得更高的 廣告收入。2019 年 10 月，美國 47 個州檢察長共同對臉書展開反壟 斷調查，而各州核心關切點便在于擔心“臉書可能會使消費者數據陷 入風險，降低消費者的選擇質量，并提高廣告價格”。 （三）亞馬遜：自我優待（三）亞馬遜：自我優待 亞馬遜作為全球最具影響力的電子商務平

25、臺， 既是全球最大的在 線零售商，也運營著全球領先的第三方賣家市場。亞馬遜既當運動員 又當裁判員的雙重身份，使歐委會、美國國會、反壟斷專家以及部分 中小賣家對其是否利用平臺優勢地位對第三方賣家實施不公平競爭 產生質疑。 很多時候亞馬遜的競爭對手也是亞馬遜的客戶， 甚至其競爭對手 還非常依賴亞馬遜提供的在線市場、物流配送、云計算等基礎設施服 務，這一情況導致了利益沖突，亞馬遜可以借助這一點為自家產品提 供優勢地位6。比如，亞馬遜可以利用這些優勢地位從競爭對手那里 采集銷售、價格、客戶關系等信息來優化自己的產品。2019 年針對 亞馬遜的多次反壟斷調查都指向了這一點。 在美國國會眾議院的反壟 5

26、WSJ：Facebook Feared WhatsApp Threat Ahead of 2014 Purchase, Documents Show 6Lina Khan，AmazonsAntitrust Paradox，The Yale Law Journal，2017 13 斷調查中， 亞馬遜承認會利用在線市場上的第三方賣家數據來改善其 整體業務。盡管亞馬遜強調其利用的是整合的消費者數據（包括自營 部分和在線市場的數據），并不會利用單個賣家的數據來改善亞馬遜 的業務。 但這一解釋仍然無法消除很多第三方賣家對亞馬遜自營品牌 自我優待、排除限制競爭的擔憂。畢竟，即使是利用整合的數據，亞 馬遜也

27、很容易根據銷售數據來發現熱銷商品， 然后利用全球供應鏈優 勢推出自己的版本并制定更低的價格，從而占領細分市場，這已經成 為亞馬遜自營品類擴張的重要策略。目前，在亞馬遜的電商生態中， 亞馬遜自營商品已經在很多細分品類中獲得了絕對領先的優勢， 作為 第三方賣家要么選擇避開這些品類，要么進行差異化創新。 （四）蘋果：封閉生態（四）蘋果：封閉生態 盡管搭載蘋果 iOS 操作系統的移動智能終端設備在全球的市場 份額遠低于 Android 操作系統，但因其相對封閉的生態系統并創造了 移動應用市場絕大多數收入， 成為幾乎所有應用軟件開發商無法忽視 和回避的存在，由此也遭到不少壟斷質疑。 蘋果的生態是圍繞 i

28、OS 系統所展開的， 其關鍵舉措是確立了 APP Store 在 iOS 系統中的唯一合法性。蘋果不允許 iPhone 上安裝除自家 應用商店以外的任何應用商店， 也不允許用戶從網絡或其他地方下載 應用，APP Store 成為應用開發者與最終用戶交互的唯一通道。隨著 iPhone 手機的成功， 吸引了越來越多的第三方開發者加入 iOS 生態系 統中，APP 數量達到數百萬款，由蘋果制定和實施的 APP Store 相關 14 規則成為影響市場競爭的重要因素。其中，最受爭議的就是“蘋果稅” 的問題。 蘋果規定用戶不能直接向應用程序開發者支付使用其應用程 序或相關數字服務的費用，而必須通過蘋果支

29、付系統進行購買，蘋果 從中抽取最高 30%的傭金，然后將剩余費用給開發者。7很多開發者 認為這個定價過高， 嚴重侵蝕了開發者或相關數字服務提供者的收入， 也可能造成蘋果用戶購買相同數字服務的價格高于安卓用戶情況， 涉 嫌損害消費者利益。此外，由于蘋果自身提供的相關數字服務無需繳 納這部分傭金，而且可以更深入的訪問用戶信息，客觀上造成相關數 字服務提供商的不公平競爭問題。 三、全球主要國家數字平臺競爭監管態勢 盡管各方對數字平臺看似過“大”的影響力產生了質疑， 但數字市 場具有贏者通吃、雙邊市場、動態競爭等內在特性，單純以平臺體量 難以準確衡量對市場競爭的影響。針對數字平臺的快速崛起，全球主 要

30、國家市場競爭監管部門均予以高度關注， 不斷提升數字市場競爭政 策的認識，依據本國實際情況采取了差異化的反壟斷策略。 （一）歐洲持續加強數字平臺反壟斷監管（一）歐洲持續加強數字平臺反壟斷監管 近年來，歐盟以頻繁的反壟斷調查和高額罰款表明，已經成為數 字市場競爭案件的執法中心。2019 年，歐盟對數字平臺的反壟斷監 管繼續保持高壓態勢，并不斷創新方式方法，對全球數字平臺反壟斷 7 蘋果向電影、視頻、音樂、游戲、電子書等“數字內容產品”銷售商收取 15-30%的費用，但不收取實體 產品和服務銷售商的費用。 15 監管形成重要示范作用。 歐盟圍繞數字平臺的反壟斷執法持續活躍。 一是持續保持反壟斷 高壓

31、態勢。2019 年，歐委會完成了谷歌反壟斷執法第三案，判定谷 歌濫用在線搜索廣告中介市場支配地位， 與第三方網站簽訂限制性條 款，阻止競爭對手發布搜索廣告，并處以 14.9 億歐元罰款。同時， 歐委會也對亞馬遜和蘋果開啟反壟斷調查， 重點聚焦數字平臺是否利 用組織市場和數據收集利用上的優勢，優待自營商家，同時表示將繼 續研究谷歌是否通過旗下 Google Jobs 業務影響了求職搜索市場的公 平競爭。二是使用“事前”手段強化監管。2019 年 10 月，歐委會對博 通（Broadcom）涉嫌獨家交易的行為發布了臨時禁令，這是歐盟自 2001 年來首次使用臨時措施。 作為一種重要的“事前”手段，

32、 臨時禁令 將彌補“事后”調查耗時長、變化快等缺陷。歐盟委員會競爭專員維斯 塔格（Margrethe Vestager）認為，“在快速發展的市場中，這是一種 快速有效執行競爭規則的方法”。鑒于數字平臺也具有相應特征，針 對博通的事前禁令也極有可能成為未來應對數字平臺壟斷的新工具。 表 3歐盟數字市場反壟斷調查及執法態勢 平臺平臺案例要點案例要點監管機構監管機構焦點與分析焦點與分析 2019 年年 3 月月 谷歌谷歌 谷歌通過其廣告服務 “AdSense”在合同中要求客 戶拒絕競爭對手的搜索廣 告。 歐委會 罰款 14.9 億歐元。對數字市 場的拒絕交易和限定交易行為予 以認定。 2019 年年

33、 4 月月 Steam Steam 與五大游戲經銷商聯 合進行游戲鎖區，限制消費 者跨區購買廉價游戲。 歐委會 開展反壟斷調查。平臺與游 戲經銷商間涉嫌縱向協議。 2019 年年 5 月月 蘋果蘋果 蘋果濫用 App Store 商店偏 袒自家服務蘋果 Music，對 其他應用上的支付收取 30%費用。 歐委會 開展反壟斷調查。平臺雙重 角色與公平競爭問題；濫用在線 支付市場支配地位拒絕交易或限 定交易問題。 16 2019 年年 7 月月 亞馬遜亞馬遜 亞馬遜利用其既提供市場 服務與銷售在線商品的雙 重角色，獲得競爭對手產品 敏感信息，宣傳自身產品銷 售活動。 歐委會 正式開展反壟斷調查。平

34、臺 雙重角色與公平競爭問題；數據 獲取和使用問題的合理邊界。 來源：中國信息通信研究院繪制 歐洲各國監管機構將隱私保護、平臺規則透明化、數據安全等更 多因素納入反壟斷監管范疇。德國聯邦卡特爾局（FCO）在 Facebook 反壟斷案中，首次將隱私視為重要的質量標準納入反壟斷監管，認為 平臺強迫用戶允許其無限制地收集其他接入 Facebook API 的數據， 實質上對消費者形成了“剝削性”濫用。 法國競爭管理局認定谷歌在暫 停涉嫌發布欺騙性廣告的客戶時，采取了不公平地行為，具體表現在 數字平臺規則的不透明，以及執行平臺規則時采取了不公平的行動。 英國競爭和市場管理局 （CMA） 對亞馬遜的“少

35、數股權投資”開展調查， 認為其對英國餐飲外賣公司 Deliveroo 的投資活動，可能使亞馬遜獲 得大量具有商業價值的數據。CMA 已對亞馬遜下達了初步執行令， 要求其暫停投資行為。CMA 還針對眼球追蹤技術公司 Tobii AB 對 Smartbox 的收購發布了首例恢復原狀命令， 要求已經完成交割的收購 恢復到交割前狀態。隨著英國脫歐進程的推進，英國競爭和市場管理 局的執法范圍還將進一步擴大，從而對全球規則形成更大影響力。 表 4歐盟主要成員國數字市場反壟斷調查及執法態勢 平臺平臺案例要點案例要點監管機構監管機構焦點與分析焦點與分析 2019 年年 2 月月 Facebook Facebo

36、ok強迫用戶允許其 無限制收集其他接入 FacebookAPI 的數據。 德國聯邦 卡特爾局 暫停行為并整改。認定數據 資源是構成公司經濟支配地位的 關鍵因素，基于消費者福利受損 的競爭損害理論，判定存在剝削 性濫用，要求內部數據剝離。 17 2019 年年 7 月月 亞馬遜亞馬遜 亞馬遜對英國外賣平臺 Deliveroo 進行股權投資。 英國競爭和 市場管理局 開啟對少數股權投資的反壟 斷調查。 2019 年年谷歌谷歌 谷歌不公平地暫停了涉嫌 發布欺騙性廣告的客戶 法國競爭 管理局 對谷歌處以 1.5 億歐元罰款。 對數字平臺 “不透明”規則， 以及 平臺執行規則中的不公平行為進 行了查證。

37、 2020 年年 3 月月 蘋果蘋果 蘋果與批發商達成協議， 統一控制價格并不相互競 爭，對非實體店和直營店 實行供應限制等，對獨立 經銷商構成不正當競爭。 法國競爭 管理局 對蘋果處以 11 億歐元罰款， 對蘋果的兩家批發商科技數據公 司和英邁公司，分別被處以 7611 萬歐元和 6297 萬歐元的罰款。 來源：中國信息通信研究院繪制 歐洲數字經濟產業實力部分影響了其反壟斷政策選擇。 與美國相 比，歐洲缺乏大型數字平臺，中小企業占據主體，在技術研發、商業 模式、用戶服務等領域均缺乏競爭優勢。歐盟競爭法首先服務于維護 共同市場、協調成員國發展的總體目標，同時特別強調對中小企業創 新與發展的保護

38、，歐盟運行條約歐盟小企業法案等諸多法律 法規也明確了中小企業對歐盟經濟發展的重要作用。 鑒于數字市場具 有“贏者通吃”等內在特性，中小平臺往往更難與大平臺競爭。因此， 部分批評聲音指出，歐盟的反壟斷政策也存在日益政治化的傾向，甚 至在某種程度上成為一種特殊的貿易保護工具。 歐盟未來將延續嚴格競爭監管風格。 2019 年 9 月， 以“鐵腕”著稱 的歐盟委員會競爭專員維斯塔格在結束五年任期后， 再一次被任命為 競爭專員，同時出任歐盟委員會執行副總裁，主持歐盟 2019 至 2024 年“構造適應數字時代的歐洲”優先事項， 這意味著歐盟很可能繼續延 續其較為嚴格的競爭監管風格。從 2020 年初公

39、布的塑造歐洲數字 未來戰略來看，“公平有競爭力的數字經濟”被視為該戰略的三大支 18 柱之一，在實現該支柱的關鍵行動上，將繼續評估數字時代歐洲競爭 法的適用性（2020-2023 年），同時對特定行業發起調查（2020 年）。 為實現數字經濟領域的公平競爭，歐盟還將盡快推出新的數字服務 法案，進一步強化平臺責任，明確在線市場運行規則。 歐盟部分成員國呼吁內外有別的競爭政策，培育“歐洲冠軍”。在 歐盟內部， 維斯塔格主持的反壟斷監管不僅對美國為主的全球性數字 平臺施加了壓力， 也制約了歐洲在軌道交通等多個領域的企業間并購， 引起了成員國的不滿。部分成員國認為，恪守自由競爭而對市場“袖 手旁觀”的

40、理念已經變得越來越不合時宜， 對產業政策一刀切地說不， 將導致歐洲在與中美兩大國的競爭中嚴重落后， 歐盟當前的競爭政策 已不利于“歐洲冠軍”的誕生。2019 年 7 月，德國、法國和波蘭簽署了 共同宣言，要求歐委會在反壟斷監管上放松對歐洲企業的并購審批， 加強對硅谷巨頭的監管，重新評估外國企業、特別是美國科技企業對 歐洲初創公司的“惡意”收購；同時強化產業政策支持，以歐委會牽頭 促進歐洲企業間合作等。為回應歐盟內部對產業政策的廣泛呼聲，歐 盟在2019-2024 戰略議程的四個優先事項中，增加了“發展強大充 滿活力的經濟基礎”。但從實現這一優先事項的具體措施來看，僅重 點強調了數字革命和人工智

41、能領域的基礎設施和聯通性建設， 減少研 究、開發和創新碎片化，同時仍堅持將促進市場公平競爭作為謀取全 球競爭力的基本戰略。 預計未來歐盟內部圍繞“歐洲冠軍”的競爭政策 與產業政策之爭仍將繼續， 歐盟也將力圖在數字市場上保持產業政策 和競爭政策的平衡。 19 （二）美國對數字平臺反壟斷監管由寬松轉向審慎（二）美國對數字平臺反壟斷監管由寬松轉向審慎 2019 年以來，美國針對數字平臺的執法調查異?；钴S，從傳統 上以私人訴訟為主的較為寬松的市場監管， 轉向審慎的反壟斷執法調 查。 美國對數字市場監管態度的轉變是其強化數字平臺監管的重要趨 勢之一。 針對四大數字平臺同時開啟反壟斷調查。2019 年 6

42、 月，美國聯 邦貿易委員會（FTC）、司法部（DOJ）、眾議院以及多個州的總檢 察官陸續宣布，將針對谷歌、Facebook、亞馬遜、蘋果四家大型數字 平臺開啟反壟斷調查。目前，執法機構正在從平臺內部和企業用戶端 積極搜集數據，圍繞數字平臺非中立、初創企業收購、數據收集利用 等一系列議題分析數字平臺行為對市場競爭的影響。FTC 主席 Joe Simons 在 2019 年 8 月對媒體披露， 認為針對 Facebook 等數字平臺的 調查將在 2020 年底大選前結束。 聯邦和州雙層執法同步推進。在聯邦層面，FTC 和 DOJ 延續備 忘錄合作形式，初步劃定平臺調查職責，由 FTC 負責 Fac

43、ebook 和亞 馬遜的調查， DOJ 重點調查谷歌和蘋果， 不過隨著調查深入也不排除 調查對象的調整， 如目前司法部已表示將依據不同角度介入 Facebook 反壟斷調查。為提升數字市場監管能力，FTC 自 2018 年 9 月起就已 召開 14 場“二十一世紀競爭和消費者保護系列聽證會”，邀請各領域 專家對數字市場競爭重大問題進行公開研討，并于 2019 年 2 月在競 爭局下創設了由 17 名對數字產業具有專業知識的律師和一名技術專 家組成的技術工作組（Technology Task Force），進一步強化涉及數 20 字平臺的反壟斷調查能力。 州檢察長獨立于司法部的執法意愿日益凸 顯

44、。在聯邦政府行動之外，各州也顯示出更為積極的監管意愿，在反 壟斷和隱私保護事務上采取了積極行動。2019 年 8 月，紐約州在通 過的禁止黑客和改善電子數據安全法案（Shield Act）法案中強 化了州檢察長的執行權力，多個州的檢察長也在 T-Mobile 和 Sprint 并購案中主動發起調查。目前，以德克薩斯州為代表的 48 個州檢察 長聯合針對谷歌、以紐約州為代表的 47 個州檢察長聯合針對 Facebook 開展了反壟斷調查。 不過， 從以往州檢察長的聯合調查來看， 數字平臺企業仍能通過逐個談判的方式與各州分別達成和解， 已發起 的調查的后續走向仍值得高度關注。 表 5美國數字市場反

45、壟斷調查及執法態勢 平臺平臺案例要點案例要點監管機構監管機構焦點與分析焦點與分析 2019 年年 6 月月 Facebook 并購 Instagram/WhatsApp 是否 阻礙市場創新和自由競爭； 禁止 外部社交服務使用“社交圖譜” 美國 FTC 眾議院 州檢察長 開展反壟斷調查。 聚焦 如何認定早期并購是 否阻礙創新， 平臺封閉 是否具有正當性 2019 年年 6 月月 谷歌谷歌 在線廣告市場排除、限制廣告 商；偏向自家產品干預搜索排 序；并購問題；用戶信息保護問 題等。 美國司法部 眾議院 州檢察長 開展反壟斷調查。 涉及 多個歐盟反壟斷調查 的類似問題， 重點調查 壟斷地位傳導問題。

46、 2019 年年 6 月月 亞馬遜亞馬遜 利用平臺優勢收集第三方數據 改善自營商品， 打壓中小規模經 銷商等。 美國 FTC 眾議院 開展反壟斷調查。 重點 調查平臺需在何種程 度上保持中立， 如何使 用從第三方獲取的數 據。 2019 年年 6 月月 蘋果蘋果 軟件商店對應用搜索結果排序 傾向于自家開發軟件； 不公平對 待應用軟件收取 30%收入作為 傭金，第三方獨家維修等。 美國司法部 眾議院 開展反壟斷調查。 涉及 平臺中立問題、 算法濫 用問題等。 來源：中國信息通信研究院繪制 國內壓力是美國轉變數字平臺競爭監管態度的深層次原因。 自里 21 根時代起，無論兩黨如何更替或政策如何搖擺，

47、美國政府始終堅持對 市場的有限干預。1992 年之后，即便是傾向于加強大企業監管的民 主黨人，也放棄了將反壟斷列入競選綱目的主張，美國社會針對反壟 斷的討論始終維持在較為狹窄的技術性爭論之中。但是，自 2008 年 金融危機以來，雖然美國經濟總體上實現了復蘇，但國內經濟結構不 平衡的深層次問題始終沒有解決。貧富差距拉大、制造業萎靡不振， 已成為制約美國發展的重要內在原因。為促進經濟發展，政府堅持寬 松的市場環境，減少對并購等活動的干預，導致各行業市場集中度不 斷提高，催生了一大批巨頭企業。在美國經濟結構變革的大背景下， 科技企業在驅動經濟創新發展的同時，也因聚集大量財富、攫取超額 報酬而頻遭質疑。在 2019 年 7 月 16 日的國會眾議院聽證會上，議員 們公開表達了對硅谷科技企業日益增長的失望情緒， 認為數字市場集 中度的不斷增加和數字平臺的日益封閉， 已經對美國的發展和創新構 成了風險。面對貧富差距增大造成的巨大壓力，開啟數字市場反壟斷 調查成為解決當前困境的重要突破口。 美國國內對數字平臺反壟斷仍存