北京師范大學：中國共享民宿規制研究報告（2018-2022年）（42頁）.pdf

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1、中國共享民宿規制研究2022 年 9 月北京北京師范大學法學院&澄觀治庫目錄引言.1一、共享民宿行業發展現狀.1（一）2018-2022 年頭部或相關企業的產業模式及業務變化.11.共享民宿相關概念.12.共享民宿行業發展基本概況.23.主要商業模式：C2C 模式 V.S.B2C 模式.4（二）產業發展變化的影響因素（市場+政策）.51.市場因素.52.政策因素分析.6（三）共享民宿經濟社會影響分析.81.共享民宿的經濟社會貢獻.82.共享民宿的負面效應.9（四）后疫情時代：共享民宿行業發展趨勢分析.111.行業發展總體趨勢.112.商業模式融合趨勢.11二、共享民宿行業規制現狀.12（一）法

2、律、法規和規章及規范性文件的規制內容梳理.121.國家層面相關政策法規內容梳理.122.地方相關政策法規內容梳理.15（二）爭議問題.201.共享民宿法律性質界定存在分歧.202.共享民宿立法制度供給不足.213.共享民宿市場準入存在梗阻.224.共享民宿行業服務標準化有待完善.245.共享民宿規制主體職權分散，難以形成合力.25三、共享民宿未來規制趨勢和規制路徑.25（一）規制應如何對待創新？.261.良法：共享的自由合法化.26北京師范大學法學院&澄觀治庫2.規制范式的轉型：從規制到治理.27（二）規制路徑的選擇.281.建立健全相關行業規制法規.282.創新政府規制方式，建立事前事中事后

3、全鏈條的、多種規制方式相結合的規制體系.303.鼓勵引導平臺企業和行業協會自我規制.334.政府與平臺合作推動數字治理創新.35北京師范大學法學院&澄觀治庫第 1 頁 共 42 頁引引言言共享民宿發展有充分的正當性和市場基礎，也受到一些合法性以及社會爭議的困擾。從規制的角度，尚未建立起一套體系完整、路徑清晰的規制體系，尚缺乏全國性的行業準入和管理流程。在經濟下行壓力日趨加大的背景下，我們不應失去共享民宿提供的機遇，針對共享民宿帶來的規制挑戰，通過規制實驗或合作方式來推動共享民宿的規范化運營，為其發展創造有利的環境，能更好地實現政策目標，實現智慧治理。一、共享民宿行業發展現狀一、共享民宿行業發展

4、現狀（一）（一）2018-2022 年頭部或相關企業的產業模式及業務變化年頭部或相關企業的產業模式及業務變化近年來，共享經濟實踐變得越來越流行。從交換系統到網絡交通再到共享民宿，與陌生人共享成為新的城市趨勢。共享經濟因具備現代技術基因、供需匹配能力和資源利用效率等多重優勢，成為新業態、新模式創新的前沿領域。共享經濟在線平臺推動了這些共享舉措。這些平臺允許居民將他們的一些閑置資產（如衣服、工具、備用臥室）與附近的其他居民或尋找住宿的游客共享。1.共享民宿相關概念共享民宿相關概念憑借“融入當地生活”等特色，我國共享民宿市場在共享經濟的帶動下，成為發展最快的一個互聯網新興行業。共享民宿是指以互聯網平

5、臺為依托，整合共享海量、分散的住宿資源，滿足多樣化住宿需求的經濟活動?！懊袼蕖钡母拍罱缍ㄊ抢斫狻肮蚕砻袼蕖保ü蚕碜∷蓿┑暮诵暮完P鍵。（1）法律規范對）法律規范對“民宿民宿”的界定的界定目前，國家層面尚未出臺專門針對“民宿”的法律法規，也沒有對“民宿”作出明確的定義。在地方層面，目前已有一些省份陸續出臺了針對民宿的地方性規定，相對而言，浙江、海南和廣東三個省份制定的規范較為詳細和具體。其中浙江省政府辦公廳于 2016 年 12 月 5 日發布的關于確定民宿范圍和條件的指導意見中對“民宿”概念進行了界定，從中可以概括出“民宿”的如下幾個主要特征：利用城鄉居民自有住宅、集體用房或其他配套用房；結合當

6、地人文、自然景觀、北京師范大學法學院&澄觀治庫第 2 頁 共 42 頁生態、環境資源及農林牧漁業生產活動；小規模。海南省于 2019 年 4 月 29 日頒布了海南省鄉村民宿管理辦法，其中對民宿的界定基本與浙江省的規定相一致，因其針對的是鄉村民宿，故而也更強調了其中的鄉村因素。此外，廣東省政府于 2019 年 6 月 21 日頒布了廣東省民宿管理暫行辦法，除了與浙江和海南兩省的類似規定外，廣東省的規定提出了界定“民宿”的又一標準：民宿主人參與接待。（2）行業標準中的界定）行業標準中的界定國家文化和旅游部于 2019 年 7 月 3 日發布的最新版旅游民宿基本要求及評價（LB/T 065-201

7、9）中對旅游民宿進行了定義，其中可以概括出四項主要判斷標準：利用民居等相關閑置資源；小規模；主人參與接待；結合當地的自然、文化與生產生活方式。該行業標準的制定和執行或將為日后民宿行業的全國性立法提供理論和實踐層面的參考。結合地方法規和行業標準中對民宿概念的詮釋，可以將民宿界定為城鎮和鄉民宿界定為城鎮和鄉村居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他條件開辦的，民宿主人村居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他條件開辦的，民宿主人參與接待，為旅游者提供體驗當地自然景觀、特色文化與生產生活方式的小型參與接待，為旅游者提供體驗當地自然景觀、特色文化與生產生活方式的小型住宿設施。住宿設施。相比

8、于傳統酒店，共享民宿提供非標準化住宿產品，具備房源多樣化、服務個性化、用戶體驗社交化三個主要特征。共享民宿具備多樣化、個性化、社交性等特征，一是房源類型多樣、區位選擇靈活，可滿足各類出行需求；二是個性化服務、高性價比，帶給房客獨特的住宿體驗；三是共享民宿具備社交屬性，加深用戶之間連接。非標準住宿更注重輕社交屬性即陌生人之間的輕快交往，給用戶深層次的社交體驗。共享民宿充分利用互聯網技術，鼓勵有效利用空余房源，既為房屋提供增值，又為租客提供多種選擇。2.共享民宿行業發展基本概況共享民宿行業發展基本概況作為當前最具活力的新經濟業態之一，共享民宿發展迅速，隨著共享民宿逐漸受到市場的認可，行業規模初現，

9、2015-2021 年，共享民宿市場規模從 53 億元增長至 152 億元。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 3 頁 共 42 頁圖 1 2015-2021 年中國共享住宿市場規模統計在疫情之前，行業一直處于上行態勢，根據近年來國家信息中心共享經濟研究中心發布中國共享民宿發展報告顯示，2017 年我國共享民宿市場交易規模約 145 億元，比上年增長 70.6%；2018 年共享民宿交易規模約 165 億元，比上年增長 37.5%；2019 年，我國共享民宿行業的交易規模約為 225 億元，同比增長36.4%。參與者人數逐年攀升，2017 年參與者人數約為 7800 萬人，2018 年參與者人數約

10、為 8345 萬人，比上年增長 6.9%，2019 年參與者人數躍升約為 2 億人，同比增長 53.8%，其中服務提供者（房東）超過 600 萬人，房消費者數達到 1.9億人。同時，房源數量也逐年增加，2019 年房源數約 300 多萬套。然而，2020 年以來新冠疫情的出現對我們的生活、經濟和社會產生了前所未有和不可預見的影響。共享民宿成為了疫情之下一個正在遭受重創的行業。世界各國政府實施了各種遏制措施，如旅行禁令和封鎖，以防止疾病傳播。這些旅行限制和相關的干擾對旅行活動產生了直接和巨大的影響。同時，疫情也改變人們的消費觀念與心理，保持“社交距離”成為心照不宣的共識，這導致共享民宿的需求跌入

11、冰點。共享民宿必須通過線下活動完成交易閉環，所以在疫情沖擊下市場規模出現下滑最為顯著。國家信息中心共享經濟研究中心中國共享民宿發展2021 年中國共享民宿發展現狀及市場格局分析：市場規模為 152 億元，產業信息網 https:/ 年 8 月 31 日。數據參見國家信息中心：2018、2019、2020 年共享民宿發展報告。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 4 頁 共 42 頁報告 2020指出，受突發疫情沖擊，2020 年前五個月，我國共享民宿市場交易額同比下降 72.1%。訂單量下降 65%，接待人次下降約 63%。2021 年中國共享民宿市場規模為 152 億元，較 2020 年減少了 6

12、 億元，同比減少 3.80%。雖然我國共享經濟增速放緩，但共享民宿具有巨大的韌性和發展潛力，隨著中國新冠疫情防控形勢逐漸好轉，共享民宿在疫情前期表現出的市場需求，以及疫情后的報復性消費，共享民宿增速將有較大回升空間。未來幾年，隨著疫情形勢趨緩，共享民宿行業繼續提升自身的發展，整合市場，將會迎來更規范化、更長遠的發展。3.主要商業模式：主要商業模式：C2C 模式模式 V.S.B2C 模式模式隨著共享經濟浪潮興起，文旅消費的轉型升級，共享民宿行業吸引了越來越多的進入者，已初步形成三級梯隊市場格局。一些典型的共享民宿平臺發展迅猛，途家、Airbnb、小豬這三家企業在品牌影響力、用戶數量、房源量、融資

13、額等各方面遙遙領先其他企業，估值均超過 10 億美元，為共享民宿行業內的“獨角獸”企業。木鳥短租、螞蟻短租、榛果民宿、游天下等企業，這些企業也曾在房源規模、用戶數量、業務服務能力、品牌知名度具備一定優勢，市場中占據第二梯隊。第三梯隊主要由行業新進入者及大量長尾特色品牌企業組成，如米途、篤行客、朋友家、第六感等企業，這類企業規模較小，但不斷努力在市場上推動認知度，擴大行業市場規模。當前國內民宿主要分為 B2C 與 C2C 兩種商業模式。其中，C2C 模式的房源數量與市場規模在國內市場占比接近八成，是共享民宿的主流模式。C2C 模式是指共享民宿平臺提供房東和房客的鏈接渠道，房客和房東在平臺上完成預

14、定、入住、評價等過程，平臺自身不擁有房源，主要提供信息發布、身份認證、交易撮合、安全保障等相關服務。這種模式減少了信息搜索傳遞的中間環節，整合了脆片化的住房資源，同時也能滿足房客的多樣化需求，具有輕資產、擴張快等優勢。該模式以小豬短租為代表，類似于國外的 Airbnb 模式。但民宿平臺也存在一些潛在的問題，例如平臺上民宿服務的質量難以把控，服務水準參差不齊等。2022 年 5 月 24 日，全球共享短租巨頭 Airbnb（愛彼迎）宣布于 2022 年 7 月 30 日起，暫停支持中國境內游房源、體驗及相關預定。共享民宿，等待黎明，https:/ 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治

15、庫第 5 頁 共 42 頁B2C 模式是指共享民宿平臺通過從個人房東、房地產開發商、房屋中介等批量獲取房源，為其提供托管服務，對房源進行統一配置，同時負責房源的日常維護和經營管理，并通過平臺將房源對外租賃，從中收取一定比例傭金。該模式下的房源質量與服務品質能夠得到保障，可靠程度高，但由于 B2C 模式對房源進行統一配置，導致標準化程度高，可能無法滿足房客對個性化體驗的需求。B2C模式相當于短租行業的京東模式，以途家網為代表，途家網在創立初期，根據國內社會信用體系不健全的情況下，采取 B2C 為主要商業模式，通過該模式，確保了房源質量與服務品質。圖 2C2C 與 B2C 商業模式對比與優勢分析（

16、二）產業發展變化的影響因素（市場（二）產業發展變化的影響因素（市場+政策）政策）1.市場因素市場因素第一，房屋空置率高為共享民宿發展提供資源基礎。第一，房屋空置率高為共享民宿發展提供資源基礎。根據央行發布2019年中國城鎮居民家庭資產負債情況調查顯示，我國城鎮居民家庭的住房擁有率高達 96%。其中 58.4%的家庭擁有一套住房，31%的家庭擁有兩套住房，甚至還有 10%左右的中國城鎮居民家庭，擁有三套及以上的住房。殼研究院發布的 2022住房空置率調查報告指出，我國 28 個大中城市平均住房空置率為 12，相對共享民宿行業深度解析：驅動力、現狀及模式，新浪網 http:/ 年 8 月 31 日

17、。來源：2022-2028 年中國共享民宿行業深度調研及投資前景預測報告。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 6 頁 共 42 頁處于較高區間。住房空置率隨城市能級依次遞增，一線平均 7，二線平均 12，三線 16。其中僅有 9 個城市空置率處于合理區間之內，大部分城市處于 10-15之間，6 個城市高于 15。共享民宿的本質是充分利用閑置房源，實現房源共享，中國較高的房屋空置率為共享民宿發展提供了有力的資源支撐。第二第二，中國旅游業快速發展刺激大量的住宿需求中國旅游業快速發展刺激大量的住宿需求。隨著人們生活水平的迅速提高和帶薪假期的增加，多元化、多層次、個性化旅游消費需求日漸旺盛。我國居民已不滿

18、足傳統的走馬觀花，更向往體驗當地生活的度假方式。旅游業步入成熟的大眾休閑度假旅游階段，休閑需求及消費能力持續增強，并呈現多元化態勢。性價比低且同質化的酒店住宿已無法滿足人們的個性化住宿需求，共享民宿為旅游業提供了多元豐富的民宿產品，不僅能夠滿足游客最基本的住宿需求，也能吸引更多追求個性化體驗的游客，融入當地生活、體驗當地文化。如浙江林川民宿為熱衷于古道徒步、山林攝影、溪澗垂釣等戶外旅游的人提供深度的休閑體驗游。第三，資本投入助推共享民宿快速發展。第三，資本投入助推共享民宿快速發展。2015 年起，國內共享民宿行業融資加速，資本的持續投入助推共享民宿行業的蓬勃發展。2012-2017 年，共享民

19、宿行業投融資次數共 41 次，其中 2017 年達 13 次，是該行業有史以來獲得融資次數最多的一年。根據國家信息中心共享經濟研究中心發布的中國共享民宿發展報告，2021 年中國共享民宿領域融資額達 6 億元，較 2020 年增加了 5 億元,同比增長 500.00%。由此可見，共享民宿行業獲得資本市場的認可。在資本的助力下，共享民宿平臺企業不斷擴大市場份額、深化用戶習慣、提升行業服務質量，共享民宿行業逐漸成熟。2.政策因素分析政策因素分析營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，直接影響到一個地區經濟主體的創新創業活力。十八大以來，黨中央、國務院高度重視優化營商環境，為打造國際化、法治化

20、、便利化的營商環境，做出了一系列重大決策部署。各地區、各城市也紛紛出臺了一系列優化營商環境的政策。新業態發展的好壞與營商28 城住房空置率 12%”靠譜嗎？如何正確看待空置率，https:/ 年 8 月 31 日。2021 年中國共享民宿發展現狀及市場格局分析：市場規模為 152 億元產業信息網 https:/ 年 8 月 31 日。共享民宿行業深度解析：驅動力、現狀及模式新浪網 http:/ 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 7 頁 共 42 頁環境的優劣緊密相關。共享民宿作為新業態的典型代表之一，其發展水平的高低也是衡量一個城市營商環境的重要表征。共享民宿發展涉及到城市

21、管理中公安、消防、工商、稅務、住建、旅游、社區等多個部門，市場環境優化意味著市場準入門檻低、行政審批程序簡明、效率高，能反映城市對新業態的支持與包容。國家對新業態一直堅持“鼓勵創新、包容審慎”的發展原則。2020 年 1 月 1日起施行的優化營商環境條例第 55 條規定，“政府及其有關部門應當按照鼓勵創新的原則，對新技術、新產業、新業態、新模式等實行包容審慎監管”。2021年 1 月，中共中央印發法治中國建設規劃（20202025 年），要求探索“包容審慎監管等新型監管方式”。2021 年 3 月，十三屆全國人大四次會議表決通過中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠

22、景目標綱要（簡稱“十四五”規劃），提出要推進監管能力現代化，“對新產業新業態實施包容審慎監管?！痹诎輰徤鞅O管思路引領下，國家相關部門以及地方政府就共享民宿的新業態、新模式，制定了與地方發展相適應、有利于共享民宿產業持續健康發展的政策措施，進一步取消和放寬資源提供者市場準入條件限制，優化投資經營環境，培育區域特色品牌，促進民宿產業與相關產業融合發展。同時，共享民宿領域所進行的監管創新探索，也對地方公共服務、市場監管、社會治理提供了重要借鑒，有助于推動整個城市營商環境的優化。為應對新冠肺炎疫情影響，持續深化“放管服”改革，打造優質的營商環境，國務院制定優化營商環境條例，致力于“六穩”“六?！钡拇?/p>

23、環境下更加強調優化營商環境，發改委、財政部、文旅部等部門陸續出臺了一系列就業、消費、財政補貼、稅收扶持政策，幫助企業紓困解難。2020 年 7 月，發改委等 13 部門印發的 關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見明確提出鼓勵共享民宿、文化旅游等領域產品智能化升級和商業模式創新，發展生活消費新方式，培育線上高端品牌，鼓勵發展“共享民宿”首次寫入我國政府文件。在財政和稅收政策方面，加大資金支持力度，為相關企業給予直接財政補貼和稅收優惠政策。于鳳霞、高太山等：共享民宿對城市經濟社會發展影響的實證研究（下），載技術經濟2019 年第 7 期。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 8 頁

24、 共 42 頁面向未來，國家和地方政府都在探索政策創新，進一步刺激消費需求、豐富旅游供給、創新旅游方式以及加強政企合作等多個方面，為共享民宿業的發展營造更好的政策環境，政策利好也有助于增強共享民宿行業發展信心。（三）共享民宿經濟社會影響分析（三）共享民宿經濟社會影響分析發展共享民宿有助于提升經濟總量，帶動當地旅游業發展，提高城市活力以及改善城市營商環境，但也存在諸多風險與負外部性。1.共享民宿的經濟社會貢獻共享民宿的經濟社會貢獻一是增加城鄉居民收入一是增加城鄉居民收入。短期租賃平臺對消費者的好處顯而易見。預訂短期租房而非酒店對消費者有吸引力。這包括更大的面積，更低的價格，獲得不經常在酒店的設施

25、，如廚房，洗衣機，烘干機，有機會建立個人聯系，在一個新城市有能力“像當地人一樣生活”。同時，短期租賃可能會給房東個人和周圍社區帶來經濟利益，平臺為房主提供了將未充分利用的資產房屋轉化為收入流的機會。2020年度中國民宿房東的收入20萬以下的占35%；20-60萬收入的占22%；60-100萬收入的占 23%；100 萬元以上的占 20%。房屋共享收入作為一種重要的財產性收入，可以大幅改善房東日常生活。二是拓寬就業創業渠道二是拓寬就業創業渠道?？焖侔l展的共享民宿，帶來了大量的靈活就業與創業機會。國家信息中心發布的中國共享經濟發展報告（2021）數據顯示，疫情沖擊下，共享經濟提供了大量靈活就業崗位

26、，參與者約 8.3 億人。在上海和北京，2017 年 Airbnb 愛彼迎帶來了大約 2 萬個新增工作崗位。同時，共享民宿帶動配套服務就業快速發展。研究表明，平均每增加 1 個房東，可帶動 2 個兼職就業崗位。小豬平臺推出“小豬管家”，為房東提供專業保潔、房間復原、綠植修剪與澆水、生活繳費、房客接待、個性化攝影等服務，為外地務工人員和當地低收入人員就業提供機會。此外，平臺企業還通過提供吃喝玩樂“一條龍”的服務，創造了更為龐大的間接就業機會。三是助力智慧城市建設三是助力智慧城市建設。共享經濟服務是實施智慧城市的重要工具。共享經2020 年中國民宿行業房源情況、房東畫像、房客畫像及行業發展趨勢分析

27、圖，產業信息網https:/ 年 8 月 31 日。參見中國信息中心：中國共享經濟發展報告（2021）。于鳳霞等：共享經濟：邁向理性與規范，電子工業出版社 2019 年版，第 113 頁。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 9 頁 共 42 頁濟通過提供符合智慧城市需求的服務，直接促進了城市的智慧。首先，共享民宿正在改變居民的生活和消費方式，提高居民的生活質量。共享民宿比酒店更多的節約水、電能源，可以抵消城市化帶來的一些負面影響。其次，共享經濟已經開始改變城市公共服務的履行方式。在美國，舊金山市正在依靠 Airbnb 平臺幫助災害中流離失所的人找到房屋，而非試圖自己完成這項不可能完成的任務。最后，

28、共享經濟也能間接促進城市的經濟增長。如果一個城市被認為是創新的，并對這些服務開放，這肯定會吸引商業機會，共享民宿新業態的發展也帶來了出行、住宿、餐飲、管家等服務消費需求的快速增長，帶動當地特色旅游、文化體驗等方面的消費。這最終意味著要改善城市經濟。一個城市不開放共享經濟服務的事實可能會產生負面影響，被認為缺乏吸引力。四是助力鄉村振興四是助力鄉村振興。共享民宿在農村的拓展推動了鄉村民宿的興起。根據 民宿藍皮書：中國民宿發展報告（2020-2021)數據，在 2020 年有 76.91%的民宿位于鄉村地區，“去鄉野”正在成為國內居民文旅新時尚。鄉村民宿是疫情后增速最快的一個市場。短途游、周邊游替代

29、了長途旅游，城市周邊的鄉村旅游迅速升溫，給鄉村民宿帶來新機遇。2021 年，途家平臺上鄉村民宿訂單量，同比 2020年增長了 3 成，為鄉村房東創收逾 20 億元。民宿短租預定平臺途家發布的 2021上半年鄉村民宿發展報告顯示，今年鄉村民宿繼續蓬勃發展，上半年國內鄉村民宿房源總量超 63 萬套，同比增長超 16%，為鄉村房東創收逾 20 億元。鄉村民宿是支撐鄉村旅游發展至關重要的環節，它可以有效盤活閑置農宅院落，提供農產品、住宿、餐飲等服務，為農村居民提供就業與增收機會，助力精準扶貧，振興美麗鄉村。2.共享民宿的負面效應共享民宿的負面效應相比酒店，民宿的私人性更強，日常經營中其食品、衛生、安全

30、等問題比常規酒店、旅館更為復雜，作為一類新興業態，共享民宿在快速發展中主要存在問題如下：Paula Gori,Pier Luigi Parcu and Maria Stasi,Smart Cities and Sharing Economy(December 2015).Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper No.RSCAS 2015/96,Available at SSRN:https:/ or http:/dx.doi.org/10.2139/ssrn.2706603，最后訪問時間：2022 年 8 月 31 日

31、。過聚榮：民宿藍皮書：中國民宿發展報告（2020-2021），社會科學文獻出版社 2021 年版。鄉村民宿遍地開花 如何推動鄉村民宿健康有序發展？，https:/ 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 10 頁 共 42 頁一是標準化規范化不足。一是標準化規范化不足。共享民宿提供非標準化住宿產品，房源類型多樣、地域分布廣泛。從別墅到家庭公寓，這些特點有助于滿足消費者個性多樣化入住需求和體驗，但同時也增加了服務流程、質量控制等標準化、規范化難度。與傳統酒店業統一化、標準化房舍不同，民宿房屋在衛生、安全等方面并沒有統一的標準，分散的個人房東服務水平參差不齊、服務質量缺乏保障，加快行

32、業服務標準化、規范化程度刻不容緩。二是存在一定程序的安全風險二是存在一定程序的安全風險。隨著共享民宿行業的進一步擴大，消費者的在住宿過程中的人身安全問題也會凸顯出來，畢竟其與傳統的酒店在安保管理與安保配置方面存在著不同程度的差距。共享民宿模式下的安全問題包括消防安全、衛生安全、財產安全以及人身安全，以及短租引發的社會安全等等。在消防方面，一些參與在線短租的個人住所缺乏完善的消防設備。在衛生安全方面，部分低檔民宿不能保證衛生清潔。財產安全方面，房東和房客的個人財產都有丟失、被盜、損毀的風險。不同于正規酒店配備安保人員，少數房客入住可能存在一定程度的人身安全風險。在社會安全層面，由于通過共享民宿平

33、臺提供的房源缺乏規制，不法人員可能利用租住房屋從事擾民及違法犯罪行為。一些意外傷害給責任劃分也帶來難題。三是個人隱私有泄露的風險三是個人隱私有泄露的風險。人們共享自己的私人住所，引發個人隱私問題。房東的個人隱私可能因陌生人入住而被泄露，房客的隱私也可能受到窺探?？萍嫉陌l展，促使針孔攝像等技術不斷以更隱蔽的方式出現與存在。共享民宿自出現以來，“偷拍門”屢屢出現，備受世界各地消費者詬病。相比較于傳統的酒店而言，共享民宿更多的是以個性化的方式出現，如何有效地保護消費者的隱私將會是當前擺在消費者心中一個不可回避的焦慮點。同時，共享經濟是典型的數據驅動的新業態，平臺企業在發展過程中均積累了海量的數據資源

34、。在數據成為關鍵生產要素的時代，數據是否安全，也關系到個人隱私信息是否能得到有效保護。四是四是城市民宿城市民宿發展加劇社區矛盾發展加劇社區矛盾。共享民宿反對者最主要的擔憂是住宅社區的商業化。由于一些民宿直接開在住宅小區，相鄰權問題比較突出，很容易導致社區關系緊張。隨著一個地區短期出租房屋數量的增加，共享民宿在社區甚至街區層面產生更多的局部外部性。其中包括短期游客涌入導致的噪音、過度擁擠、房價上漲、污染水平上升，包括“不熟悉的汽車堵塞了車道，在原本安靜的住宅北京師范大學法學院&澄觀治庫第 11 頁 共 42 頁樓內舉行深夜派對”等等現象。由此造成目前很多地方的政策都收緊了在城市居民小區開辦所謂民

35、宿的經營行為，無形中提高了民宿業的門檻。（四）后疫情時代：共享民宿行業發展趨勢分析（四）后疫情時代：共享民宿行業發展趨勢分析1.行業發展總體趨勢行業發展總體趨勢一方面共享民宿是長期發展看好的一方面共享民宿是長期發展看好的。新冠疫情對旅游住宿行業發展造成的巨大沖擊是短期的、暫時的。目前，國內旅游服務業已轉入防控型復工階段，我國當前大力倡導國內大循環，海外游與長途旅游的需求被壓制，而周邊游與短途游這種安全性更高與性價比更高的出游方式更符合當下人們對旅游的需要。近郊游、鄉村游、省內與同城游住宿需求持續恢復，鄉村民宿復蘇尤其迅速。未來，隨著經濟形勢的逐漸恢復以及人們對休閑娛樂等高品質生活服務需求的日益

36、增長，消費理念和消費方式越來越注重個性化，隨著業態的不斷成熟和人們消費習慣的養成，共享民宿業態的創新發展有望加速。另一方面另一方面，近期共享民宿行業發展面臨著諸多不確定性近期共享民宿行業發展面臨著諸多不確定性。比如全球疫情防控仍存在很大不確定性，旅游住宿等行業由于其人群聚集性和流動性特點突出，受疫情不確定性的影響更大，復蘇進程可能也更加曲折。旅游相關的服務性消費具有非剛性的特點，在居民就業、收入和消費面臨較大壓力的情況下，有可能成為居民縮減消費需求的優先選項，這些因素將進一步加大行業近期發展所面臨的不確定性。2.商業模式融合趨勢商業模式融合趨勢B2C 模式與 C2C 模式各有所長，C2C 平臺

37、模式下只做租客和住客之間的對接，社交、性價比、個性化體驗是其優勢。B2C 這種模式是重資產運營，但優勢在于通過與房地產開發商合作或者房東合作，掌控房源，有著統一、標準化的線下服務。后疫情時代，人們對安全、高標準的品質服務需求凸顯，這意味著民宿行業需要引入酒店式的標準化服務。如何既能平衡用戶在體驗新事物、追求性價比的需求，但同時又確保安全、高服務標準，則需要將個性化共享民宿的住宿體驗特色與傳統酒店的標準化服務進行融合。通過 C2C 模式盡可能將閑置房源聚集起來，有齊全的個性化的、差異化的民宿選擇與個性化體驗。此外，通過 B2C模式從品質化、標準化的線下服務入手，打造有辨識度的民宿品牌，提升服務的

38、北京師范大學法學院&澄觀治庫第 12 頁 共 42 頁品質。從趨勢來看，經營模式需要從 C2C 轉向 C2C+B2C 的融合。酒店業自建民宿或者與房屋租賃平臺或者尋找有意愿的民宿業主合作形成長期的租賃契約可能是酒店業與民宿業融合布局的一種思路。3.行業標準建設趨勢行業標準建設趨勢一是健康化一是健康化。尤其是經歷此次疫情沖擊，消費者將更加關注自身健康，對住宿的綠色安全、舒適、清潔消毒、日常管理的要求會更高。二是標準化與個性化的融合二是標準化與個性化的融合。新業態往往強調個性化，要滿足小眾市場以及小眾長尾市場的需求，但這不等于忽視標準化，特別是包括衛生、安全在內的硬性服務的標準化。以個性化為主要特

39、色的住宿新業態，也會越來越重視標準化建設。共享民宿標準化不是行業固化，而是必要的規范；個性化也不是無序化，而是要彰顯各自的個性特質。標準化與個性化并重，將促進行業更好地發展。共享民宿業未來需要解決“標準化”和“個性化”之間的沖突，探索更多的融合性。三是智能化。三是智能化。從此次疫情中能看出，那些線上線下融合發展程度高的企業，抗風險能力和韌性更強，對共享民宿行業而言，智能與健康的有機結合可能會成為轉型的大勢所趨。四是規范化四是規范化。我國對新業態一直堅持“鼓勵創新、包容審慎”的發展原則，但這不等于不要規范化，尤其是企業在創新過程中必須嚴守底線。2020 年 7 月出臺的 關于支持新業態新模式健康

40、發展激活消費市場帶動擴大就業的意見提出了“觸發式監管機制”，如果觸及一些底線，比如信息安全、消費者權益等底線，必然需要強化監管和規范化發展。未來幾年，共享民宿新業態的規范化發展進程將持續甚至是加速推進。二、二、共享民宿行業規制現狀共享民宿行業規制現狀（一）法律、法規和規章及規范性文件的規制內容梳理（一）法律、法規和規章及規范性文件的規制內容梳理1.國家層面相關政策法規內容梳理國家層面相關政策法規內容梳理在中央層面，自 2015 年以來，政府推進“互聯網+”概念，推動互聯網向經濟社會各領域加速滲透，以融合促創新，最大程度匯聚各類市場要素的創新力量，共享民宿新業態發展的六個趨勢，http:/ 年

41、8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 13 頁 共 42 頁推動融合性新興產業成為經濟發展新動力和新支柱，為共享民宿行業繪就美好藍圖。國家“十四五”規劃綱要明確提出，要“促進共享經濟、平臺經濟健康發展”。國家層面對于共享民宿的規制思路主要如下：國家層面對于共享民宿的規制思路主要如下：一方面一方面，堅持堅持“鼓勵創新鼓勵創新、包容審慎包容審慎”。國家鼓勵發展共享經濟，陸續發布了多項和民宿相關的指導性意見，2015 年至 2018 年密集出臺國務院關于積極推薦“互聯網+”行動的指導意見國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見 國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升

42、級的指導意見關于促進綠色消費的指導意見關于促進移動互聯網健康有序發展的意見 關于促進全域旅游發展的指導意見等政策，積極推動“互聯網+旅游”跨產業融合，鼓勵個人閑置資源有效利用，推廣在線短租等數字化旅游服務，放寬在線旅游租賃等新業態的準入門檻，對新業態發展給予多維度政策扶持。疫情爆發以來，文旅部、發改委、財政部等多部門陸續出臺一系列扶持政策，支持鼓勵民宿等新業態新模式的健康發展。2020 年 7 月 14 日，國家發展改革委等 13個部門聯合印發 關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見，明確提出要把支持線上線下融合的新業態新模式作為經濟轉型和促進改革創新的重要突破口，打破傳統

43、業態按區域、按行業治理的慣性思維，探索觸發式監管機制，建立包容審慎的新業態新模式治理規則；培育發展共享經濟新業態，明確提出要鼓勵“共享民宿”等新業態，發展生活消費新方式，拓展共享生活新空間。另一方面另一方面，強化共享民宿領域監管規制和規范強化共享民宿領域監管規制和規范。通過出臺相關行業服務標準，落實平臺主體責任，促進共享經濟規范有序、持續健康發展。首先，國家相關部門在服務標準化方面做了大量工作，2018 年我國首個共享民宿行業標準共享民宿服務規范由國家信息中心共享經濟研究中心正式發布，規范針對入住核實登記、房源信息審核、衛生服務標準、用戶信息保護體系等社會民眾關心的焦點問題提出了規范要求，并結

44、合智能安全硬件設施的使用等技術創新和未來發展趨勢展開前瞻性引導。2019 年文化和旅游部發布旅游民宿行業標準旅游民宿基本要求與評價，分別從民宿的定義、評價原則、基本要求、安全管理、等級劃分條件等多方面對民宿行業發展提供了指導性意見，對我國民宿行業健康發展具有重要意義。2020鄉村民宿服務質量規范國家標準的發布實施，進一步北京師范大學法學院&澄觀治庫第 14 頁 共 42 頁明確了鄉村民宿發展的總體要求、重點任務和保障措施等，有助于提升全國鄉村民宿服務質量水平，推進鄉村民宿經濟健康持續有序發展。2022 年 7 月頒布的國家標準旅游民宿基本要求與等級劃分，為旅游民宿管理部門和經營者提供了規范的、

45、可參照的依據，對規范行業發展具有重要意義。促進旅游民宿行業的高質量發展。上述標準的發布提升了共享民宿服務的標準化和品質化，規范行業發展秩序。綜上，國家層面總體政策導向是“鼓勵創新、包容審慎”，同時針對新業態暴露出來的問題進行規范化治理，相關立法和配套政策、標準的跟進，引導與規范共享民宿業走上正軌，有助于我國共享民宿行業的健康有序發展。發布發布時間時間頒布機構頒布機構/會議會議文件名稱文件名稱主要內容主要內容2015.7國務院關于積極推薦“互聯網+”行動的指導意見加快發展基于互聯網的文化、旅游等新興服務。2015.8國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見放寬在線度假租賃等新業態的準入

46、許可和經營許可制度。2015.11中共中央委員會中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議首次提出共享概念，并將共享經濟寫入黨的全會決議中。2015.11國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見積極發展客棧民宿、短租公寓、長租公寓、農家樂等滿足人民群眾消費需求的細分業態。2016.3發改委、中宣部等十部委關于促進綠色消費的指導意見的通知支持發展共享經濟，鼓勵個人閑置資源有效利用，有序發展民宿出租等新業態。2017.1中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于促進移動互聯網健康有序發展的意見積極培育和規范引導基于移動互聯網的約車、租房、支付等共享經濟新業態2018.3國

47、務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見城鄉居民可以利用自住宅依法從事民宿等旅游經營。2018.9中共中央國務院鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，發展鄉村共享經濟等新業態，推動科技、人文等元素融入農業。2018.11文化和旅游部等17 部門關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見充分利用農村土地、閑置宅基地、閑置農房等資源，開發建設鄉村民宿、養老等項目。依托當地自然和文化資源稟賦發展特色民宿，在文化傳承和創意設計上實現提升，完善行業標準、提高服務水平.促進鄉村民宿多樣化、個性化、專業化發展。2018.11國家信息中心共享經濟研究中心共享民宿服務規范我國首個共享

48、民宿行業標準，提升共享民宿服務的標準化和品質化。2018.10國務院辦公廳完善促進消費體制機制實施方案（20182020 年）鼓勵發展租賃式公寓、民宿客棧等旅游短租服務，進一步放寬服務消費領域市場準入。2019.7文化和旅游部旅游民宿基本要求與評價行業標準規定旅游民宿的等級和標志、基本要求、登記劃分條件、等級劃分辦法。2019.1文化和旅游部關于實施旅游服務質量提升制定在線旅游經營服務管理相關規定，規北京師范大學法學院&澄觀治庫第 15 頁 共 42 頁表表 1 共享民宿行業相關政策法規共享民宿行業相關政策法規2.地方相關政策法規內容梳理地方相關政策法規內容梳理通過考察國家和地方有關民宿的立法

49、規范，我國雖尚未對共享民宿在國家層面進行立法，但各地方政府尤其是一、二線城市以及旅游資源豐富的城市陸續出臺鼓勵和規范民宿發展的文件，多個地方政府已經依據我國 旅游法 第 46條規定，通過在相關立法中采用專門條款或單獨立法的模式對民宿的定義、開辦要求和程序、經營規范等做出了相應的規范，實際上已走出了一條中央原則上承實際上已走出了一條中央原則上承計劃的指導意見范在線旅游企業經營服務行為。建立符合在線旅游經營服務規律的市場檢查制度，引導和支持在線旅游企業加強行業自律2019.5中共中央辦公廳、國務院辦公廳數字鄉村發展戰略綱要積極發展鄉村新業態。推動互聯網與特色農業深度融合，發展創意農業、認養農業、觀

50、光農業、都市農業等新業態，促進游憩休閑、健康養生、創意民宿等新產業發展，規范有序發展鄉村共享經濟2019.8國務院辦公廳關于進一步激發文化和旅游消費潛力的意見著力豐富產品供給。引導文化和旅游場所增加參與式、體驗式消費項目，鼓勵發展與自駕游、休閑度假相適應的租賃式公寓等服務。規范旅游民宿市場，推動星級旅游民宿品牌化發展。2019.10文化和旅游部在線旅游經營管理暫行規定（征求意見稿）從經營、規制和法律責任等方面，對在線旅游經營者提出相關要求與規定。2020.9中國標準化研究院鄉村民宿服務質量規范（國家標準）規定了鄉村民宿的術語和定義、基本要求、設施設備、安全管理、環境衛生、服務要求等內容。202

51、0.7發改委等13部委關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見鼓勵共享民宿、文化旅游等領域產品智能化升級和商業模式創新，創新規制模式。2021.3中共中央委員會中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要壯大休閑農業、鄉村旅游、民宿經濟等特色產業。2021.4國務院辦公廳關于服務“六穩”“六?！边M一步做好“放管服”改革有關工作的意見鼓勵各地區適當放寬旅游民宿市場準入，推進實施旅游民宿行業標準。2022.7文化和旅游部等10 部委關于促進鄉村民宿高質量發展的指導意見明確了鄉村民宿發展的總體要求、重點任務和保障措施等。2022.7市場規制總局（標準委

52、）旅游民宿基本要求與等級劃分（國家標準）主要內容包括適用范圍、規范性引用文件、術語和定義、等級和標志、總體要求、公共環境和配套、建筑和設施、衛生和服務、經營和管理、等級劃分條件、等級劃分辦法 11 個章節。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 16 頁 共 42 頁認民宿、地方先行探索民宿管理辦法的合法化路徑。認民宿、地方先行探索民宿管理辦法的合法化路徑。表表 2地方民宿主要政策法規一覽表地方民宿主要政策法規一覽表序號序號發布發布時間時間標題標題效力級別效力級別市場準入市場準入12015.9浙江省旅游條例省級地方性法規許可制22019.7陜西省旅游條例省級地方性法規鄉村民宿工商登記、公安派出所備案3

53、2019.11河南省旅游條例省級地方性法規許可制42017.5北京市旅游條例省級地方性法規許可制52019.10廈門經濟特區旅游條例經濟特區法規登記備案制62019.1珠海經濟特區旅游條例經濟特區法規登記制72019.6廣東省民宿管理暫行辦法地方政府規章登記制82019.4海南省鄉村民宿管理辦法地方規范性文件登記備案制92021.2珠海市民宿管理暫行辦法地方規范性文件登記制102017.5廈門市民宿管理暫行辦法地方規范性文件登記備案制早在 2016 年頒布實施的浙江省旅游條例就明確提出了有關民宿的概念。廣東省則出臺了省級層面規范民宿的政府規章廣東省民宿管理暫行辦法。上海、北京、重慶、海南、蘇州

54、、成都、濟南等地也紛紛出臺了有關民宿的規范性文件，除此之外，各地也出臺了很多民宿地方標準。這些政策法規標準文件鼓勵推動民宿產業在其區域內的健康持續發展，規范了共享民宿管理，提升共享民宿的品質，為產業健康發展提供了法治保障。梳理民宿相關地方立法，主要規制政策內容分類總結如下：（1）共享民宿市場準入）共享民宿市場準入在民宿市場準入規制方面，一些地區適用傳統行業管理法規，對共享民宿限制或禁止；一些地方立法建立了有別于傳統酒店服務業的市場準入和行業標準，根據新業態特點適當放寬準入條件。一是采取一是采取“行政審批行政審批”制制。我國對旅館行業管理依據是 旅館業治安管理辦法，民宿發展兩極分化嚴重 專家建議

55、“先鄉村后城市”立法路徑，https:/ 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 17 頁 共 42 頁很多地區認為民宿屬于提供住宿服務的經營場所，將其歸入旅館業，適用旅館業管理的相關規定。共享民宿被劃歸旅館，意味著平臺及其房東需要遵守一系列對于旅館的管理規范，包括但不限于工商、消防、公安、稅務、食品安全等，并按要求對旅客進行身份登記查驗。如三亞市鄉村民宿促進和管理條例認為從事民宿是一種經營活動，需要按照國家和本省有關規定辦理開辦手續，符合國家和本省有關規劃、土地、建筑質量、消防安全、治安管理、公共衛生、設施設備等要求，需要多部門聯合審批。長沙關于進一步規范全市旅館業治安管理的通

56、告 將向社會公眾提供計時休息或者住宿服務的旅游民宿歸入旅館業，需要通過公安機關的許可，取得特種行業許可證。二是采取二是采取“登記備案登記備案”制。制。廣東省民宿管理暫行辦法遵循“便利準入、加強監管”的原則，設立了民宿的登記備案制度，將其申請登記的經營范圍登記為“民宿服務”，給予合規民宿的經營合法性。明確民宿只需依法申領營業執照以及經營涉及的食品經營許可證，并到縣（市、區）人民政府指定的管理部門或鄉鎮人民政府（街道辦事處）登記備案，無需辦理消防許可、特種行業許可等行政許可。廈門市思明區民宿管理辦法對民宿實行“備案制”，民宿經營者在依法取得商事登記手續后 15 個工作日內向民宿所在地街道辦事處進行

57、備案。三是采三是采“告知承諾告知承諾”新型審批方式新型審批方式。珠海市民宿管理暫行辦法將民宿開辦的各項條件作為事后監管的內容，即民宿經營者只要承諾其開辦的民宿符合建筑質量、消防、治安等開辦條件，登記機關就應當予以登記。海南 2021 年 3 月中旬對海南省鄉村民宿管理辦法進行全面修訂，明確鄉村民宿的開辦實行承諾即入的備案登記制度。溫州市蒼南縣推出“民宿（農家樂）特種行業許可證核發（告知承諾審批）制度”，以承諾代替實勘，線上提交申請材料，即可辦理民宿許可證。四是取消審批，回歸社區自治。四是取消審批，回歸社區自治。深圳市大鵬新區民宿管理辦法（試行）將民宿定位為旅游服務設施，區別于旅館業，對新區民宿

58、不設置行政準入，確立旅館業治安管理辦法第 86 條規定：“電信、互聯網、金融業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗，或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的，主管部門應當責令改正;拒不改正的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款;情節嚴重的，處五十萬元以上罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十萬元以上五十萬元以下罰款。住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者有前款規定情形的，由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款?！比齺喪朽l村民宿促進和管理條

59、例第 16、21 條。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 18 頁 共 42 頁了以社區自治、行業自律等為主的管理模式。居民委員會和股份合作公司將直接決定是否同意民宿經營，以民事手段解決民宿的準入和退出，政府不作行政審批。民宿設立之初，需要由股份合作公司與民宿經營者簽訂民宿經營責任協議，股份合作公司同時出具同意民宿經營證明文件，該協議是民宿準入和退出的民事依據。一旦經營者違反辦法和責任協議約定，股份合作公司可收回出具同意民宿經營證明文件，經營主體變將直接由公安機關按照旅館業實施規制。（3）共享民宿開辦要求）共享民宿開辦要求關于開辦區域范圍要求關于開辦區域范圍要求。由于各地自然景觀、鄉村特色、歷史文

60、化、生態環境有所不同，各地通常根據實際情況劃定可以開辦民宿的具體區域。2020 年 12月，北京市住房城鄉建設委、市公安局、市網信辦、市文旅局四部門印發了關于規范管理短租住房的通知，明確政策調整范圍并按區域實行差異化管理，規定首都功能核心區內禁止經營短租住房。廈門經濟特區旅游條例 規定思明區、湖里區人民政府應當劃定民宿開辦區域，報市人民政府批準后向社會公布。廈門市思明區民宿管理辦法規定住宅小區（商品房）、安置房不得用于開辦民宿。關于經營規模的界定關于經營規模的界定。很多地方法規都對民宿的規模提出要求，廣東省民宿管理暫行辦法規定單棟建筑用于經營的客房數不得超過 14 間，經營用客房不超過 4 層

61、、建筑面積不超過 800。深圳市大鵬新區民宿管理辦法（試行）規定民宿不得設置于地下樓層，建筑層數不超過 6 層，建筑面積不超過 800 平方米，床位總數不得超過 30 張。如果規模超出規定，就依照旅館業相關法律、法規或者規章進行管理。但在一些特別情況下，上述規定也可變通。廣東省民宿管理暫行辦法規定利用圍龍屋、四角樓等特色建筑或者其他條件開辦的民宿，有關地級以上市人民政府可以結合當地實際，在相應提高消防安全技術要求的前提下，適當放寬前面規定的民宿規模要求。關于房屋建筑關于房屋建筑、消防安全消防安全、衛生衛生、治安治安、環保方面的特別規定環保方面的特別規定。各地法規和規范性文件對民宿在房屋建筑安全

62、、消防安全、治安、衛生、食品安全以及環保方面常常做出特別規定，明確民宿經營的基本規范與要求。房屋建筑方面房屋建筑方面。地方立法通常要求民宿建筑應當符合國家有關房屋質量安全的標準和要求。改建的民宿建筑，不得破壞建筑主體和承重結構，必要時還應采北京師范大學法學院&澄觀治庫第 19 頁 共 42 頁取加固措施并進行安全鑒定，確保建筑使用安全。21民宿經營者如能提供完整的設計圖紙、施工資料、設計單位證明等材料，可免于進行房屋安全性鑒定。如不能提供以上材料，則應提供有資質的第三方檢測機構出具的房屋結構可靠性鑒定報告。消防安全方面消防安全方面。通常根據民宿所處位置、建筑類型的不同，對其消防安全作了分類要求

63、。位于鎮（不包括縣城鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的民宿，其消防安全要求按照關于印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）的通知（建村201750 號）執行。利用其他住宅22進行改造的民宿，其場所規模及消防安全要求可以參照防火導則執行。利用住宅以外的其他民用建筑進行改造的民宿，其消防安全應當符合建筑設計防火規范（GB 50016）要求。23必要時委托具有法定資質的第三方鑒定機構對民宿消防安全進行評估。北京 通州區促進鄉村民宿發展的實施意見規定鄉村民宿應配置必要消防設施器材，落實日常消防安全制度，履行消防安全職責。環境保護方面環境保護方面。地方法規通常要求用于經營民宿的建筑物應符合環保排

64、污要求。兼營餐飲的應當配套餐飲專用煙道，安裝油煙凈化器，設置隔油池，污水納入市政管網。衛生與食品安全方面衛生與食品安全方面。地方法規通常要求民宿應當保持環境衛生整潔，公共用品用具要一客一換一消毒；食品工作和公共場所從業人員持有健康證明，并經衛生知識培訓合格。民宿兼營食品銷售和餐飲服務的民宿，應當依法取得食品經營許可。治安管理方面治安管理方面。民宿經營業者應當對民宿安全負責，強調民宿經營應安裝治安主管部門認可的民宿住客信息采集系統，落實旅客住宿登記制度，并按要求將住客信息上報治安主管部門；配備必要的防盜、視頻監控等安全技術防范設施。24有些地方還要求建立安全管理制度，配備專職或兼職治安保衛人員和

65、消防安全管理人員。2521廣東省民宿管理暫行辦法第 11 條。22“其他住宅”主要是指位于縣城鎮、城市的住宅，也包括位于鎮（不包括縣城鎮）、鄉、村莊的非自建住宅。23參見廣東省民宿管理暫行辦法第 12 條。24參見廣東省民宿管理暫行辦法第 13 條。25參見廈門市民宿管理暫行辦法第三條：經營管理。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 20 頁 共 42 頁（4）民法典在地方立法中的體現）民法典在地方立法中的體現由于將共享民宿視為一種經營行為，除需獲得各行政部門審批外，根據中華人民共和國民法典規定還需“經有利害關系的業主一致同意”。26在實踐中各地立法并不明確和統一，多數地方立法多依據行政管理類上位法

66、27，并未將民法典有關相鄰權的規范融入民宿管理規范之中，將征得利害關系人同意作為民宿開辦的必備性程序要件；一些地區立法要求必須經過一定數量一定數量的“有利害關系業主同意”，如 2020 年 12 月 24 日北京市住房城鄉建設委發布的關于規范管理短租住房的通知，規定利用居民住宅小區的房源開民宿需要符合小區管理規約；如果小區無管理規約的，就必須取得業主委員會、物業管理委員會書面同意或取得本棟樓內本棟樓內其他業主的書面同意；一些地方立法實施時間較早，仍以原中華人民共和國物權法第 77 條“業主將住宅改變為經營性用房的，應當經有利害關系的業主同意”為依據，該條款中的“同意”并未限定比例，實踐中，各地

67、規定并不一致，有要求業主過半數同意也有要求“三分之二”以上多數同意。如珠海市人大常委會修訂通過的珠海經濟特區旅游條例2019 年 3 月正式實施，規定“住宅改經營性住宿必須取得住宅小區建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意”。這類規定實際與民法典要求“一致同意”的規定有所沖突。由于要求滿足的上述條件頗為苛刻，實踐中執行起來確有難度，事實上將該城市區域內絕大多數民宿直接“非法化”。（二）（二）爭議問題爭議問題結合國家與地方立法以及相關行業標準，民宿經營可能存在以下一些潛在的法律規制問題。1.共享民宿法律性質界定存在分歧共享民宿法律性質界定存在分歧從地方立法實務來看，各地方對于共享民宿

68、的法律性質界定是有分歧的。民宿既可被視為“經營場所”，又可被視為“租賃房屋”。一是依據一些地方的旅游條例，民宿的法律性質定位為一是依據一些地方的旅游條例，民宿的法律性質定位為“經營場所經營場所”。北京市旅游條例所稱“民宿”，是指城鄉居民利用自己擁有所有權或者使用權的住26參加中華人民共和國民法典279 條。27如珠海市民宿管理暫行辦法（2021.2.11）、廣東省民宿管理暫行辦法（2019.9.1）均未見相關規定。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 21 頁 共 42 頁宅，結合本地人文環境、自然景觀、生態資源以及生產、生活方式，為旅游者提供住宿服務的經營場所經營場所。二是依據一些地方的租賃管理辦

69、法，民宿的法律性質視為二是依據一些地方的租賃管理辦法，民宿的法律性質視為“租賃房屋租賃房屋”。例如，2019 年河北省租賃房屋治安管理條例所稱的“租賃房屋”，是指出租用作居住或者兼用作居住的房屋，包括商品住宅、集體土地上的房屋、單位用于居住的房屋、有人居住的商業用房等。也就是說，民宿、短租房等將商品住宅短期出租給旅游者住宿，又不屬于旅館業客房的情況下可以視為“租賃房屋”。也有學者認為是一種短期租賃合同關系。28民宿客棧短期租賃的表達，也體現了城市民宿主體的法律困境。法律性質和定位不同法律性質和定位不同，直接導致適用不同的法律規制路徑直接導致適用不同的法律規制路徑。如果將民宿或短租房視為“經營場

70、所”，理所當然需要辦理工商登記，取得營業執照，往往要作為旅館取得特種行業許可證，還要遵守消防、稅務等各個相關部門的要求。而且，如果將民宿定義為“經營場所”，依據民法典第 279 條規定，原則上業主就不得將住宅改變為民宿，如有改變應當經有利害關系的業主同意。但是如果將民宿或短租房定義為“租賃房屋”，住宅用作民宿原則上可以解釋為不屬于經營性用房，也就不需要經有利害關系的業主同意，同時也就不需要進行工商登記、取得營業執照，辦理特種行業許可證等。民宿的法律性質存在的分歧，同時也反映出民宿規制的兩種可能路徑，將民宿的法律性質存在的分歧，同時也反映出民宿規制的兩種可能路徑，將民宿或短租房作為民宿或短租房作

71、為“經營場所經營場所”可以參照旅館、酒店管理，作為可以參照旅館、酒店管理，作為“租賃房屋租賃房屋”可以可以參照長租房管理，各地做法都不統一，缺乏統一的認定和規制標準，實際大幅參照長租房管理，各地做法都不統一，缺乏統一的認定和規制標準，實際大幅增加了企業的合規成本增加了企業的合規成本，不利于民宿行業的長期健康發展不利于民宿行業的長期健康發展。共享民宿法律性質界定的模糊性，給民宿的行業管理帶來了諸如該不該管、誰來管、如何管、管什么等一系列難題。民宿產業距離真正的規范化、合法化，仍有很長的路要走。2.共享民宿立法制度供給不足共享民宿立法制度供給不足（1）共享民宿行業規制專門性法規缺失）共享民宿行業規

72、制專門性法規缺失在如何促進共享經濟的穩健發展方面，中央政府曾多次頒布相關指導性文件，這些文件在一定程度上起到鼓勵支持共享經濟發展的作用，但日漸崛起的共享民28鄭曉萍：城市民宿行業合法化路徑探析，載天津法學2019 年第 1 期，第 91 頁。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 22 頁 共 42 頁宿業目前仍沒有相關的高位階的立法用以指導。國家層面僅提供了有關容許共享民宿業發展的政策性表態，尚未出臺共享民宿行業規制的專門性法規文件，相比之下，共享經濟新業態之一的共享出行領域，網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（下文簡稱為暫行辦法）出臺成為“網約車”行業規制的重要依據，為地方政府制定相關的管制規范

73、提供了有效的指導。而共享民宿業則缺乏具有可操作性的行業管理的全國性立法或法律解釋。規制依據缺失造成全國各地制度、政策及執法、司法不統一。上述有關共享民宿定性及管理模式的差異存在即為明證。（2）民法典在地方民宿立法中的缺失）民法典在地方民宿立法中的缺失由于在住宅小區開辦民宿屬于住改商經營行為，對小區其他業主的生活會帶來較大影響，民法典 第二百七十九條規定，業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主一致同意。地方立法機關的權限主要集中在城鄉建設與管理、歷史文化保護等領域，地方在制定地方性民宿規范時依據的是與民宿開辦、經營直接相關的行政管理類上位法，如 旅游

74、法、治安管理處罰法、消防法以及旅館業治安管理辦法等，多數地方立法并未將民法典有關相鄰權的規范融入民宿管理規范之中，并未將征得利害關系人同意作為民宿開辦的必備性程序要件，民法典的精神、規定沒有在地方民宿立法中得以全面、及時、充分的體現。目前實踐中，許多民宿投資者在履行地方民宿立法規定的相關行政性手續后，由于缺乏對民法典最新規定的了解而未履行征得相鄰關系人同意這一法定程序，導致在開業之后因個別利害關系人起訴而被迫停業，雙方均遭受較大損失。29同時，另一方面，近些年來一些地方開始以民法典規定為依據，要求經營民宿需要取得同棟樓其他業主的同意等，成為城市民宿行業合法化陷入困境的重大障礙。3.共享民宿市場

75、準入存在梗阻共享民宿市場準入存在梗阻按照現行旅館業治安管理辦法的相關規定，從事旅館業經營，至少需要獲得五種證件。一是一是公安部門的特種行業經營許可證；二是二是消防部門的消防檢查合格證；三是三是衛生部門的 衛生許可證；四是四是工商部門的 營業執照；29民宿發展兩極分化嚴重 專家建議“先鄉村后城市”立法路徑，https:/ 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 23 頁 共 42 頁五是五是稅務部門的稅務登記證等五種證件。因此，共享民宿要辦理旅館業的特共享民宿要辦理旅館業的特種行業許可證前，需要通過治安、消防、衛生、工商、稅務等部門的審核。這種行業許可證前，需要通過治安、消防、衛生

76、、工商、稅務等部門的審核。這對于個體民宿行業經營者來說，很難達到滿足所有這些要求，因此也就很難取對于個體民宿行業經營者來說，很難達到滿足所有這些要求，因此也就很難取得特種行業許可證得特種行業許可證?，F行準入條件流程多、要求嚴、門檻高，也使大量潛在經營者望而卻步。以消防驗收為例，在線住宿的房源通常為私人住宅，這些私人住宅顯然無法滿足公共場所的消防要求。較之一般賓館和酒店，無論是從房屋構架、建筑材質、電路鋪設和消防通道設置等多個方面均不符合旅館業消防安全需求的，難以獲得消防安全資質，導致經營者也無法獲得特種行業許可。因此，要求經營者完成與傳統旅館業一樣的準入程序也不符合共享民宿靈活開辦、經營規模小

77、的特點。這就導致了部分共享民宿經營者只能轉入地下經營，處于合法與非法經營的灰色地帶。30從行業健康有序發展來看，需要建立科學合理的準入條件。綜上，如果房東想要合法地將自己的房屋放在短租平臺上經營，至少需要跨過公安、消防、稅務、工商、食品衛生、小區單元等重重關卡，而無視上述法律規定，極易受到執法處罰。此外，雖然一些地方對民宿的準入名義上實施登記備案制，但又在法規中規定滿足若干準入條件，經營者申報經相關部門審核通過后，民宿經營者才能完成登記或備案，如上海青浦區古鎮民宿發展實施細則第四、第五條規定“開辦古鎮民宿實行房屋（經營場所）信息備案登記制度，即符合條件的民宿經聯席會議審核通過后予以備案登記，民

78、宿經營住宿在證照辦理齊全且取得備案證明后，方可從事古鎮民宿經營活動。泉州市鯉城區制定出臺鯉城區促進民宿規范發展實施意見（試行），對民宿申報條件加以明確，民宿申報原則上每季度評定一次，聯審通過后，將由鯉城區政府統一向社會通報，方可經營住宿業務。此類地方立法常見的“聯合審驗制”并非真正意義上的備案制。行政法中的行政法中的“備案備案”與與“許可許可”存在涇渭分明的界線存在涇渭分明的界線。備案是一種當事人事后履行報送信息義務的法律制度，為了掌握相關信息，便于決策和事后監督。而“許可”是指“行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”，只有得到許可的當事人才可從事該行

79、為，否則構成違法，30宋培銘：共享民宿的地方政府規制問題研究，東北師范大學.2021 年碩士論文。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 24 頁 共 42 頁產生了阻卻當事人從事行為的效果。而備案不同，當事人是否備案都不影響他行為的做出和行為的繼續。31因此，在民宿地方法規中規定當事人必須通過備案審查才能做出行為或進行下一步行為的，這都是“備案”行為的“變異”，已不屬于真正意義上的“備案”。地方政府將一些“許可項目”冠之于“備案”之名后保留下來，是對正常制度和理論的扭曲。4.共享民宿行業服務標準化有待完善共享民宿行業服務標準化有待完善在我國，雖然有旅游法的相關規定，居民從事旅游經營的住房類的管理，由

80、省一級依據自身旅游發展水平進行相關規定。在旅游業尤其是民宿行業發展火爆的今天，北京、湖南、浙江、深圳等諸多省市也制定了相關管理辦法或指導意見，其中民宿經營服務與內部管理過程中應當遵循的基本規范，通常依據2017 年多部委聯合發布關于印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）的通知（以下簡稱導則），導則明確了民宿行業準入與消防安全合格標準，但其中有些規定與地方民宿實際情況差異較大，存在沖突。大部分民宿建筑在該通知出臺前已由原農村住宅建筑改建而成，普遍存在建筑耐火等級低，房屋連片、消防間距不足，缺少疏散樓梯、疏散樓梯形式不符合要求等問題，消防安全條件難以滿足現有消防技術規范要求，無法滿足消防合法審批程

81、序。以南寧市上林縣東春村下水源莊民宿為例，該莊現有經營民宿接近30 家，基本都是 2017 年以前由原有農村住宅改建而成或是在原農村住宅基地建造，民宿依山而建，樓棟緊密相連，除了主要村莊道路，民宿之間多數間距不足5 米，消防車難以通行，達不到導則中提出的要求。32又如導則對于民宿結合當地特色形成的建筑予以否認，硬性指標使得部分民宿特色消失，規定樓梯數量、客房分布與消防材質，使得古老建筑無法使用，喪失古建筑特色；另外，對于土樓、地坑院、窯洞、氈房、蒙古包等傳統建筑沒有相應規定。33至于城市民宿，雖然很多地方立法和政策文件解決了民宿準入的問題，但沒有相應的針對民宿經營的規范標準，在經營中仍按酒店標

82、準進行規制，比如，要求民宿按酒31“許可”與“備案”之間|香港，新浪網 http:/ 年 8 月 31 日。32關于合理放寬旅游民宿市場準入存在的梗阻及建議，廣西南寧賓陽縣人民政府門戶網 http:/ 年 8 月 31 日。33民宿行業四大法律問題待解，https:/ 年 8 月 31日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 25 頁 共 42 頁店標準配備一樣面積的布草間和消毒設備等。只有這樣，才能糾正原有認知，促進民宿行業規范健康發展。標準缺失是目前民宿規制的一大頑疾。作為民宿“國標”，旅游民宿基本要求與評價僅是民宿領域的一個行業自律標準，缺乏剛性約束力。當務之急就是要進行有針對性的分類規制。根

83、據基層的實際情況制定標準，自上而下進行地方性立法。5.共享民宿規制主體職權分散，難以形成合力共享民宿規制主體職權分散，難以形成合力在共享民宿的地方政府規制實踐中，很多地方立法和規范性文件都未明確主管部門，主管部門界定模糊不清直接導致實際規制形態各異。缺乏統一管理機構，聯合管理職能無法有效行使。如共享住宿領域，旅游、工商、稅務、食藥監、網信、公安、消防等部門都負有規制責任，但各主體無上下級關系，管理較為分散，主管部門之間缺乏明確具體的聯合管理權限，缺乏主導聯合管理的規制部門，很多地方立法和規范性文件都未明確主管部門，主管部門界定模糊不清直接導致實際規制形態各異，迄今并未建立起有效的聯動和協同機制

84、，難以形成規制合力而影響規制效果。實踐中，有些地方的鄉村民宿是農業部門主管，有些是旅游部門主管。民宿多頭管理的現狀，缺乏合理規制責任的劃分與相應處罰規定，一旦出現問題，沒有部門負責，互相推諉，不利于行政管理與問題的解決，同時也造成了規制資源的不足與浪費，這在一定程度上影響了民宿的規范和合法化推進。此外，目前行業協會在民宿發展中的治理作用顯得有限。民宿協會的行間自治組織也存在一些問題，一些地方未設有行業協會，一些地方行業協會無認定審查的規制依據與資格，多為空頭協會，無法進行有效的行業指導。行業協會對市場主體進行監督，規范行業發展，這是未來的方向。規制主體不明確，處罰不規范，嚴重阻礙了民宿行業的健

85、康發展。三、三、共享民宿未來規制趨勢和規制路徑共享民宿未來規制趨勢和規制路徑目前，共享民宿在我國還是一個新生事物，已表現出蓬勃的生命力。新生事物要健康規范發展，必須納入法治軌道，依法開辦、依法運營、科學規制，才能持久健康的發展。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 26 頁 共 42 頁（一）（一）規制應如何對待創新？規制應如何對待創新？1.良法：共享的自由合法化良法：共享的自由合法化創新過程就是將想法轉化成有用的形式，并將其推向市場。創新不僅僅是一種理念，它必須是一個理念在市場或社會中一次成功的具體化。協作消費的常見例子已經存在了幾個世紀。例如，過去，我們會提供給自己的沙發或床給遠道而來的朋友休息

86、。共享實踐并不是 21 世紀所獨有的。相反，它是一種原始的做法。盡管共享做法有其歷史淵源，但創建一個在線平臺或智能手機應用程序，以新技術的方式連接用戶，構成了這種做法的創新元素。一項革新的技術要素通常是顯而易見的、很容易查明的技術改進。然而，社會創新方面更重要，社會創新被描述為“設計和實施滿足社會需要的創造性方法”。當一種產品或過程對社會的益處遠遠大于其個人價值，當其對社會的附加價值大于其對企業家的收益時，就產生了真正的社會創新。共享平臺可以為生產者和消費者帶來巨額盈余，因為它們允許現有資產以新的、更有效的方式進行交易和使用。因此，共享民宿商業實踐被視為一種古老朋輩協作經濟模式的智能化復興，是

87、一種創新的共享服務。許多共享行為不需要規制，因為它們屬于個人領域，類似于朋友之間或慈善機構之間互換或搭車時發生的事情，主要是由基于共享價值驅動的，而目前絕大多數共享平臺主要是利潤驅動的。共享并不總是意味著安全，因為這些平臺為欺詐行為打開了后門，并有可能成為不安全的和保險不足的做法。在這種情況下，自由放任的做法是不夠的。我們應該檢查這些創新服務是否為風險打開了大門，通過制定具體法規或規制加以防范和控制。創新的實踐本就偏離傳統，而規制傳統上被認為是創新和創造的障礙。法律是關于常規管理、界定邊界和程序標準化的，而創新則來自自由、新思想的空間和開放態度。創新是一種快速變化和流動的現實，與僵化的、自上而

88、下的規則不太匹配。不確定性是創新過程中固有的和被接受的一部分。然而，創新者并不歡迎過度的規制、不確定性規制和規制延遲。規制者面臨著在不抑制創新的情況下規制創新產品和服務的責任。規制機構正處在一個十字路口：一方面，共享經濟的創新不應被過度和過時的規制扼殺；北京師范大學法學院&澄觀治庫第 27 頁 共 42 頁另一方面，確實需要保護這些服務的用戶不受欺詐、責任和不熟練的服務提供商的影響。規制機構面臨著一系列具有挑戰性的問題。規制應該如何對待創新。同類商業服務的規制方式是否適用于它們，或者規制機構是否應該“降低它們的標準”，創設新的適應性規則呢？這些關鍵問題需要分步解答。第一，產品或服務的商業版本和

89、共享版本之間的相似性是否決定了相同規產品或服務的商業版本和共享版本之間的相似性是否決定了相同規則的適用？則的適用？網約車規制是一個范例，該領域已有創新服務的具體規則出臺。同樣，旅館和飯店的規章制度是為酒店和消費者之間的關系而設想的，而并不適用于個人與個人之間的點對點交易。而且，共享民宿是一種創新的共享服務，法律常常落后于創新。畢竟，立法者在起草有關酒店的法規時，不太可能考慮到民宿短租，而將現有的法律框架擴展到共享經濟實踐，這可能會使這一部門的創新受挫。第二第二，如何創設新的法律框架如何創設新的法律框架，將共享的自由合法化將共享的自由合法化。法律并非要遠離創新，以免阻礙創新。事實上，法律可以作為

90、創新的驅動力。共享經濟需要一個新的法律框架。新法規不能限制消費者和供應商的選擇，規則應加強共享經濟的優勢靈活性、成本削減、增加商業就業，而不是削弱這些優勢。對于共享經濟而言，更有利于創新的方法可能意味著建立更廣泛的、基于原則的、專門針對共享經濟的新法規。在共享經濟中，為創新制定規制規則需要對共享經濟進行有限但具體的規制。規制機構如何才能在促進創新與保障公共安全和健康的需要之間找到平衡，并保護客戶免受責任和欺詐問題的影響？規制范式的轉換對推進可持續政策至關重要。2.規制范式的轉型：從規制到治理規制范式的轉型：從規制到治理縱觀歷史，顛覆性技術已經改變了經濟社會，并標志著規制結構的破壞。規制機構不得

91、不進行試驗，踉蹌前行，以保護公眾免受創新可能帶來的負面后果。如今，規制機構對共享經濟創新的反應也沒有什么不同。社會必須設計出有效規制新技術的方法。在共享經濟的世界中，傳統的法律邊界很容易模糊，導致法律灰色地帶和規制的不確定性。這里真正的沖突是刺激創新的利益和保護公眾不受其潛在危害的需要之間的沖突。在 21 世紀技術驅動的環境中，市場失靈越來越難以發現和糾北京師范大學法學院&澄觀治庫第 28 頁 共 42 頁正。只依靠許可執照和檢查來監管市場無法奏效?；ヂ摼W平臺利用互聯網、復雜算法和大數據以以前無法想象的方式改變我們的生活。因此，盡管技術和規制總是以不同的速度運行，但在當今時代，兩者之間的差距越

92、來越大。政府努力保持足夠靈活，以跟上消費者市場變化的步伐。但不幸的是，它們經常默認采用過時和無效的方法，其特點是舊的自上而下的規制形式，這種類型的規制通過增加進入壁壘和減少企業試驗空間，遏制了創新。實質上它反映了一種判斷，即社會子系統無法自我調整，需要由外部干預。許多現代法規都是在命令和控制模式下制定的，這種模式“試圖設定市場準入條件，限制進入行業，并為商品和服務的生產創造標準”。這種規制模式的制度慣性依然存在，行政許可、行政檢查、行政處罰以及“巡查式”“運動式”的傳統規制方式占據主導地位。然而，規制機構往往在信息不充分的情況下做出決定，導致自上而下的法規制定、設計標準并不完善。這些設計標準起

93、到了把關的作用，增加了將創新產品和服務推向市場的成本和時間。法律規范可以通過事后的刑事制裁、行政處罰甚至信用聯合懲戒來執行。然而，這種類型的執行是昂貴的，因為它需要不斷的檢查和審查。傳統直接規制在解決市場失靈方面遠非完美，會造成各種類型的“政府失靈”，從而抑制創新。隨著科技的發展和相互聯系的加強，商業活動的復雜性達到了一個新的水平，這使得“制定涵蓋任何當前活動領域的規則”變得不可能。政府政策需要快速、靈活和可修改，這依賴于新治理原則來設計新的技術驅動的系統來治理行為。34破解當前的困局，可以借鑒新治理的理念和模式，政府進行立法和制度創新，明確共享民宿法律地位和準入規則，為共享民宿發展提供良好的

94、制度土壤，優化行政機關規制方式，進一步劃定、壓實平臺責任，探索政企社協作共同治理等舉措促進共享民宿的商業模式、規制理念和信息技術的創新。（二）（二）規制路徑的選擇規制路徑的選擇1.建立健全相關行業規制法規建立健全相關行業規制法規34Temler,Abbey,Regulation 2.0:The Marriage of New Governance and Lex Informatica(March 10,2016).Vanderbilt Journal of Entertainment&Technology Law,Vol.19,No.1,2017,Kelley School of Busin

95、ess Research Paper No.16-25,Available at SSRN:https:/ or http:/dx.doi.org/10.2139/ssrn.2746229，最后訪問時間：2022 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 29 頁 共 42 頁共享民宿作為一種新業態和新模式，應用模式和業態的發展呈現出迭代速度快、滲透范圍廣、跨界融合度高等特點。共享民宿模糊了傳統的法律邊界，導致法律灰色地帶和規制的不確定性，對現有政策、法規、制度提出了新的挑戰。原有制度的不適應性日益凸顯。民宿規制制度建設步伐明顯落后于其創新發展速度，對加快相關制度建設提出了迫切要求

96、，亟待國家和地方層面出臺契合行業發展的規制依據，既要填補規制制度空白，也要確保制度具有針對性、操作性和實效性。第一，第一，國家層面接納新業態，明確民宿的法律屬性。國家層面接納新業態，明確民宿的法律屬性。共享民宿是繼網約車平臺進入規制視野的又一共享經濟業態。自誕生之日起，就面臨極為尷尬的局面，缺乏統一的法律定位，進而面臨無法進行市場準入的制約與行政規制的問題。民宿的商業模式具有特殊性，既非出租房，也無法和旅館等同視之。首先，民宿也不同于旅館。民宿服務類似于旅館，但因其分散在民用住宅里，經營規模小，且不具備相關規模和條件，整體上無法按照旅館業標準進行規制。特別上從老城區民居、農村自建房等演變而來的

97、民宿，按照旅館業標準規制并不合理。其次，民宿也不同于長租房。長租房入住人員穩定，而民宿入住者變動大。民宿在不特定時間段為不特定人提供住宿服務，對使用權流轉與速度有高需求，目前我國民宿行業商業化利用程度較高，具有經營性質，需要進行一定程度的行政規制，單純將民宿歸入商品房屋租賃管理辦法的調整范圍亦不合理。民宿的商業模式具有特殊性，與傳統旅館業、房屋租賃存在較大差異，簡單套用現有的法律法規難以適應新型業態特點，被動應付的模糊政策會給行業發展帶來風險。共享民宿行業規范化加速，有必要針對共享民宿新興業態的特點，制定符合其發展需求的規制規范，將關于民宿經營的地方立法試行情況進行總結，國家層面盡快出臺法規明

98、確新興業態的法律性質，將共享的自由合法化。第二，第二，結合地方實際，鼓勵地方政府實驗立法。結合地方實際，鼓勵地方政府實驗立法。實驗性規制是一種包含暫時性、容錯性和循證立法思想的政府規制模式。規制機構在某些情況下制定臨時和實驗性的規制規定或政策，作為對創新產品和服務提供一種適應性強的規制響應，適合用于快速變化的創新復雜領域。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 30 頁 共 42 頁共享民宿規制通常發生在地方層面。有效的共享民宿租賃政策的構成必須根據某一城市的社會和經濟特點而有所不同。地方政府是實驗主義的天然引擎，共享經濟的主要調控軌跡是分布式的，這也為反映當地經濟和社會差異的實驗主義開辟了空間。35

99、針對共享經濟的快速發展以及顛覆性，城市有必要對共享經濟平臺進行規制立法試驗和反思。我國中央層面尚未制定統一的規制要求，城市政府可以就共享住宿問題展開實驗立法，結合本地實際制定更具有針對性、操作性的共享民宿規制原則和具體實施細則。例如，在一段特定時期內，在不損害現有酒店法規和房屋租賃規則的情況下，授權短租房屋進行“實驗”，如以登記備案制代替辦理執照，觀察其效果并核實它們是否解決了潛在的問題，規制機構收集更多關于這些臨時規則有效性的信息，從觀察到的積極和消極影響中學習。實驗規制的正面、負面效果也應受到評估，核實它們是否解決了潛在的問題，并決定根據新的情況更新現有的規則。定期審查評估有助于提高實驗性

100、法規制定和實施的透明度和問責性。地方政府通過規制實驗進行相應的法律制度創新，既可以在小規模的基礎上測試新法規的效果，從而降低風險，也為將來國家統一立法規制積累經驗。2.創新政府規制方式，建立事前事中事后全鏈條的、多種規制方式相結合創新政府規制方式，建立事前事中事后全鏈條的、多種規制方式相結合的規制體系的規制體系（1）合理設置行業準入條件）合理設置行業準入條件民宿的商業模式具有特殊性，共享民宿不同于旅館業，介于傳統租賃模式與傳統旅館模式之間。傳統租賃不同于特種行業的理由是居住人員相對固定，社會風險較低，因此不屬于特別規制領域。共享民宿人員確定性介于傳統租賃與傳統旅館之間，在人員不確定性方面體現為

101、“旅館共享民宿傳統租賃”。目前我國民宿行業商業化利用程度較高，具有經營性質，需要設置一定的準入門檻，有利于行業的持續健康發展。制定共享民宿準入標準時，不能簡單套用傳統旅館業和傳統長租的管理模式、具體措施，而必須呈現一定差異化管理特征。36共享民宿設置準入條件也須秉承差異化規制的立法思路，根據租賃時間、經35Nestor M.Davidson&John J.Infranca,The Sharing Economy as an Urban Phenomenon,34 YALE L.&POLY REV.247(2016)36劉為軍：共享民宿業互動安全管理研究：現狀、風險及對策，中國人民公安大學出版社

102、 2019 年版，北京師范大學法學院&澄觀治庫第 31 頁 共 42 頁營規模、服務內容對新業態實施分類規制，對不同的民宿類型可采用不同的管理對策。首先，在現有法律法規框架下，對民宿中成規模經營且具備旅館業經營條件的，由公安機關牽頭規范其合法經營。在通過消防驗收的前提下，按照特種行業相關要求納入治安管理，依法辦理特種行業許可和注冊登記手續；其次，對小型合法的民宿，應確保房主獲得“輕型執照輕型執照”。而該執照申請既非特種行業的審批制，亦非傳統租賃的備案制，因地制宜設置不同的民宿準入條件，根據各地實際情況，采取不同的規制程度。最后，從便于行政規制的角度，對符合必須在當地相關部門進行登記和備案，便于

103、與稅收結合，也為潛在風險提供線索。（2）強化事中事后規制）強化事中事后規制落實“放管服”改革要求在便利市場準入的同時，強化對民宿經營的事中事后規制和公共服務。第一，探索建立第一，探索建立“一站式一站式”規制。規制。依據部分地方已經出臺的民宿相關規定或者未出臺民宿規范而采取類似傳統旅館業的規制模式，民宿分別由文旅、市場監督管理、公安、應急消防、住建等部門多頭規制，這直接會提升經營者和平臺的合規成本，進而可能會造成由于申請登記或行政許可的成本過高、程序復雜等原因經營者不去申請，使得民宿經營者處于規制的盲區，所以，要改變統一分散、多頭規制的模式，在制度上設計出讓規制兩端都認可的高效便捷方案。各地政府

104、可以參照利用已有的政務服務中心，探索一站式登記，協調組織各個規制部門實施一站式規制。為經營者備案登記、申請證照提供便利，也能緩解基層行政人員的工作壓力。37在浙江省德清縣、瑞安市等一些民宿發展較早的地區，當地針對民宿經營許可多頭管理、辦證困難的問題，分別在 2014 年和 2017 年已經出臺了 民宿管理辦法，并實行“鄉鎮代辦，跨級聯辦”制度，優化審批流程，簡化審批環節，推進民宿審批“最多跑一次”。第二，加強事中事后執法監督檢查。第二，加強事中事后執法監督檢查。國家層面對于新經濟實施包容審慎監管，但這并不意味著不監管，任其發展，第 50 頁。37李東方：共享民宿的法律規制研究，載網絡信息法學研

105、究2021 年第 1 期。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 32 頁 共 42 頁對于涉及公共安全和消費者個人安全的方面，在堅守質量和安全底線的基礎上，推行包容審慎執法?！暗拙€”是事物發生質變的度的臨界點，是不能突破的臨界點。堅持底線監管的原則，就意味著將反恐、消防、治安、食品安全等作為民宿監管的底線和紅線，要求上述事項必須遵守國家法規和標準的要求，以此切實保障入住人員的生命和財產安全。堅持底線監管，須加強對民宿業的事中事后監管，落實好日常監督及屬地監管責任，開展執法檢查、協同規制，有利于促進民宿安全規范經營。一是主管部門協同做好備案檢查。在實施“告知承諾制”情況中，民宿登記備案后 30 日內，

106、主管部門應組織有關主管部門核驗民宿開辦的有關登記備案或承諾事項。發現有不符合民宿經營條件的，提出整改意見，并責令其限期改正。有違法違規行為的依法給予行政處罰。二是在日常規制中，落實屬地責任，鄉鎮政府、街辦是民宿規制的屬地統籌機構，兜底處理民宿經營過程中的社會問題，由鄉鎮人民政府、街道辦事處負責轄區內民宿的日常巡查工作，由各相關部門負責職責范圍內的民宿監督檢查。第三，充分運用大數據等信息技術推動規制創新第三，充分運用大數據等信息技術推動規制創新現代信息技術為監測、分析風險提供有效手段。特別是可以運用大數據、云計算、人工智能等先進技術，實現治理手段的智能化。傳統規制方式已無力應對海量實時交易，而利

107、用圖片識別技術、先進算法、大數據分析等方法，可以更好發現問題。應充分運用大數據等信息技術推動規制創新，加強在線、移動、數據監控能力和隊伍建設，以網管網，提高風險管理能力，從而及時、有效應對風險。38在規制實踐中，2020 年浙江省舟山市普陀山公安分局深化民宿智能提質管控，對可辦特種行業許可證的民宿，一次性告知申請手續及消防要求，全部審批發放了特業許可證，并納入旅館（民宿）系統進行管理。對暫不符合特業許可證申領要求的全部納入民宿網約管理，全面推廣安裝前端采集模式，結合網絡平臺獲取民宿信息數據，進行實地排查，梳理轄區內網約民宿數量，有效提高網約民宿信息錄入率，全面核查摸清底數，精準施策，以破解“盲

108、區”規制難題。38戴建軍、田杰棠：互聯網新興業態規制研究，中國發展出版社 2017 年版，第 71 頁。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 33 頁 共 42 頁3.鼓勵引導平臺企業和行業協會自我規制鼓勵引導平臺企業和行業協會自我規制在多元主體協同治理模式下，政府、平臺企業、其他社會組織等都將發揮各自不同而又互補的作用。在諸多創新領域，企業和產業的自我規制是政府規制的重要補充，可以有效提升規制效率并降低政府規制成本。共享住宿行業的自我規制同樣也是行業健康發展的重要保障。共享民宿自我規制應重點關注平臺及行業協會的自我治理。（1）作為作為規制規制中介的平臺中介的平臺相較于政府，平臺企業更接近科技、創新

109、前沿，對于風險認知能力更強，能夠調動諸多的知識與信息，并根據創新實踐調適規制。政府尤其要鼓勵激發共享住宿平臺完善內部規則，從而實現“政府管平臺，平臺管商戶”的有機協調規制機制。主管部門也可以通過政策或規范鼓勵指導共享住宿平臺通過完善技術化自動治理的方式來對平臺內經營者、消費者進行有效的內部規制。隨著共享數字平臺的規模及其技術的能力不斷擴大，其自身已具有參與規制的能力及提升服務質量的內在動力，它能通過技術代碼影響個人的行為，使用技術架構來規范信息的流動，對他人發布的數字內容和服務擁有把關權，并要求或禁止在技術平臺上的某些行為。在機器學習和內容分析工具改進的支持下，市場治理已變得越來越自動化。共享

110、民宿平臺建立了以用戶聲譽為基礎的自動化治理系統。一是通過系統設計的選擇來禁止不良活動一是通過系統設計的選擇來禁止不良活動。具體而言，平臺通過使用一系列復雜的算法機制來規范參與者的行為。這種方法使用技術來控制和管理行為，而不是使用傳統許可、披露和檢查規制方式。二是通過反饋循環影響參與者的自我監控行為二是通過反饋循環影響參與者的自我監控行為。平臺創造了一個規制參與者行為的新系統，社區成員通過買家和賣家的同行評審交流來信任這個系統。這個系統充當了“信任代理”，人們可以依靠一個眾包的集中反饋系統來保護他們的利益。雖然平臺可以通過派遣員工親自與房東見面來開展業務。然而，隨著業務的擴大，這還遠遠不可能實現

111、。因此，共享商品和服務的質量和可靠性在很大程度上取決于同行評審系統的有效性。在完成預訂后的特定時間內，消費者和主人可以留下公眾評論，并提交彼此的星級評級。平臺主要承擔相關信息交流和披露的北京師范大學法學院&澄觀治庫第 34 頁 共 42 頁促進者角色。三是允許迭代學習三是允許迭代學習，更快地實現規制目標更快地實現規制目標。平臺也有能力識別可能還未被發現的違規行為，使用技術來揭示因果關系將有助于更好地預防傷害。如 Airbnb的一項專利描述了一項人工智能技術，具有預測性的糾紛預防作用。該技術通過掃描人們的網絡生活，以個人行為和性格指標為基礎，利用評分系統計算出一個人的可信度或兼容性分數。如果用戶

112、使用負面語言撰寫了在線內容，或者有表明負面性格或行為特征的興趣，該工具可以降低分數。平臺使用預測分析和機器學習來即時評估，幫助其在可疑活動發生之前標記和調查。它是一種防止他人有負面經歷或防止糾紛發生的手段。39（2）鼓勵社區自治與行業自律）鼓勵社區自治與行業自律成熟的共享民宿運營體系離不開行業自治成熟的共享民宿運營體系離不開行業自治。共享民宿多為家庭或個人興辦的小型企業，個體缺乏發聲的渠道與社會影響力，而行業協會是民宿經營者自愿結成的系統性、廣泛性、平臺性的非營利性組織，能夠發揮政府和企業間的溝通橋梁和樞紐作用。政府由于預算與人員有限，無法及時了解民宿行業第一線的業態變化，難以實現對共享民宿平

113、臺的實時規制，而且政府對新興業態具體事項的過多干預也不利于行業的自由發展，因此，政府與共享民宿行業協會合作乃是大趨勢，行業協會正可以補其不足之處。例如，民宿行業協會對民宿經營進行等級評定和復評，相當于解決民宿的年審問題；協會還將建立誠信檔案和臺賬管理，通過自律管理約束民宿經營行為；一旦民宿經營嚴重違反行業自律規章制度，行業協會可以對其進行除名。社區自治也正在悄然形成社區自治也正在悄然形成?！吧鐓^自治”被放在尤其重要的位置。未來，可由街道（鄉鎮）負責落實本轄區民宿開辦登記制度，加強屬地管理。街道人民調解委員會可視情設立服務窗口，及時受理并調解本轄區城市民宿矛盾糾紛。居民（村民）委員會在街道（鄉鎮

114、）的指導下，對民宿開辦、經營、退出等社區公共事務開展自治管理。居民小區開辦民宿，可審慎探索民宿公司（共享民宿平臺）、房東、有利害關系的業主、業主委員會或居委會（物管）共同商議達成一致意見的39Van Loo,Rory,Federal Rules of Platform Procedure(April 15,2020).University of Chicago Law Review,Forthcoming,Boston Univ.School of Law,Law and Economics Research Paper,Available at SSRN:https:/ 年 8 月 31 日

115、。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 35 頁 共 42 頁辦法，形成相關公約。40相較于傳統的治理模式，“社區自治”的決策半徑縮短到社區以內，決策者的權力結構也由金字塔模式向扁平模式轉換，意見傳達方式由“上傳”轉向“共享”。打破社區治理中“上傳下達”的路徑依賴，讓社區成員成為最主要的社區治理者。通過共享和交流，實現了“社區自治”中新知識的生產，進而推動社區治理的新決策。414.政府與平臺合作推動數字治理創新政府與平臺合作推動數字治理創新（1）政企合作建立基于信用的動態規制）政企合作建立基于信用的動態規制信息不對稱所導致的各種隱患是制約共享民宿行業發展的一個重要因素。共享經濟順暢運行的一個潛在前提

116、是信用或信任機制的建立。共享民宿行業需要強大的社會信用體系支持。共享民宿業的運轉機制以及業務流程模式均脫離不了房東、房客、房源三個關鍵點。房源可在行業準入機制進行規范，而房東、房客的可信度是構建信用機制的核心內容。共享民宿交易信用體系中應以用戶評價機制、信用信息征集、外部征信導入、信用約束機制四個信任功能模塊作為主要內容。首先首先，以交易雙方的互動評價作為信用強化措施以交易雙方的互動評價作為信用強化措施。在共享民宿的業務流程中，房東房客雙方的互動評價是強化共享民宿交易信用機制的重要措施。針對雙方的違約行為或不良行為，設定扣分機制，交易雙方可以根據累計評價和信用評級來進行雙向選擇。房東的信用評價

117、情況是房客申請入住的重要依據，以此降低潛在的風險隱患。其次，歸集整合共享民宿信用信息。其次，歸集整合共享民宿信用信息。第一層是基礎信息層，共享民宿平臺用戶姓名、身份證號、手機號、生物特征信息傳輸至政府部門比對認證，并利用社交賬號的關聯認證作為身份認證輔助手段。40成都擬對開辦民宿實行登記制開辦、退出或由居委會自治管理，四川在線 https:/ 年 8 月 31 日。41市政廳|進社區：多元文化形態下的民宿聚落，如何社區自治？，https:/ 年 8 月 31 日。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 36 頁 共 42 頁第二層是信用共享層。當前各個共享民宿平臺在交易信用建設方面各自為政，應打通共享

118、民宿在信用建設方面的數據壁壘，防止失信用戶利用平臺之間數據不互通的短板來為自己“洗白”。第三層是征信拓展層，共享民宿交易信用機制不應只局限于共享民宿內部交易情況以及共享民宿平臺征信情況，應打通各信用體系機構的信息壁壘，融合銀行信用體系、公安信息系統、第三方信用評級機構（如芝麻信用）等征信情況匯總到主管部門建立綜合信用體系，綜合形成全面的個人征信檔案，使個人信用系統得到多方融通，提高個人信用體系的完整度。比如三亞市鄉村民宿促進和管理條例規定市場監督管理部門應當會同有關部門加強鄉村民宿誠信體系建設，歸集、整合鄉村民宿信用信息，依法納入市社會信用信息共享平臺。通過提供信用查詢、公示企業守信或誠信信息

119、、受理信用投訴、受理信用異議等信用服務，營造良好的網絡信用環境。再次再次，健全民宿信用約束機制健全民宿信用約束機制。根據信用狀況實行分級分類規制，對違法失信、風險較高的共享民宿實行重點規制，對于違法違規行為記入網絡信用檔案，情節嚴重的依法實行聯合懲戒。同時，加大刷單、刷好評、惡意差評等背信行為的打擊力度。根據考核評價結果，可將平臺企業劃分為 A、B、C 等不同信用等級，對企業實施分類獎懲措施。鼓勵平臺根據信用狀況，對經營者實施差別化的管理和服務措施，為守法誠信的經營者提供更多優惠便利，對違法失信的經營者進行堅決治理乃至清理出平臺，引導平臺經營者規范自身行為，維護消費者合法權益。（2）深化政企合

120、作，通過數據互動實現在線化全流程動態規制）深化政企合作，通過數據互動實現在線化全流程動態規制一是國家層面做好與平臺企業的數據對接一是國家層面做好與平臺企業的數據對接。政府數據作為比對源更具備合法性、權威性、安全性等優勢，平臺合理、合法運用公開的政府數據應成為提升共享民宿安全性的首選。在依法保護個人信息的前提下，政府應向平臺企業免費或低成本開放政務數據。二是通過探索二是通過探索“政府管平臺政府管平臺，平臺管用戶平臺管用戶”等規制模式等規制模式，采集規制所必需的最小數據集，建立政府規制部門與網絡平臺企業信息溝通、數據共享制度，充分發揮平臺在數據、技術應用方面的優勢，配合好政府部門的事中事后規制工作

121、，共北京師范大學法學院&澄觀治庫第 37 頁 共 42 頁同維護市場秩序。在用戶信息查驗、審核、入住安全保障、信息共享方面，政企之間通過數據共享進行數據資源的互通、整合，一方面可以促進共享民宿業的良性發展，另一方面政府可以通過共享民宿企業反饋的數據加強規制，進而保護公民的人身財產權益，形成互利共贏的發展局面。結語政府該如何規范我們還沒有真正了解的技術？在共享民宿快速發展的形勢下，政府部門和平臺企業等主體都面臨新的挑戰。政府部門需要轉變規制理念，充分利用現代信息技術提升治理能力。平臺企業更應該注重履行主體責任，在實現經濟效益的同時兼顧好社會效益。而未來行業的高質量發展，需要政府部門、平臺企業、行

122、業協會、社區、用戶（包括房東和房客）等所有相關方面的共同努力，通過創建一個包括所有行業和規制利益相關者的協作、靈活的規制過程來實現。北京師范大學法學院&澄觀治庫第 38 頁 共 42 頁作者馬麗 河南中醫藥大學法學院副教授楊啟哲 澄觀治庫研究員王靜 北京師范大學法學院副教授王軒 廣州大學數字法治研究中心副主任、研究員，澄觀治庫執行主任、高級研究員吳小亮 澄觀治庫主任、高級研究員北京師范大學法學院&澄觀治庫第 39 頁 共 42 頁北師大法學院，前身為 1995 年哲學系設立的法學專業，2002 年成立的法律系，2005 年成立刑事法律科學研究院，2006 年正式成立法學院。在全球權威的 QS

123、大學排行榜 2020 年法學專業排名位列中國大陸地區第 9位、全亞洲第 21 位。同時還是全國首批卓越法律人才教育培養基地。法學院是一級學科博士學位授予單位，專業齊全，已形成從本科生、碩士生到博士生的三級人才培養格局，培養所有層次的專業人才。下設 7 個教研中心、15 個研究中心和 4 個刑事法交流中心。處于跨越式發展階段的法學院依托北京師范大學這一享譽海內外的著名學府，秉承“德育英才，法行天下”的院訓精神，將繼續堅持高起點、研究型、國際化的發展特色，著力培養一流的法律實務人才和法學高端研究人才，致力于把學院建設成為國內一流、國際知名的法學教學科研機構。澄觀治庫（CG Think Tank）由一群致力于經濟、法律、科技交叉研究的中青年學者組成，重點研究證券金融、生物醫藥、高端制造、文化媒體、網絡平臺、數據算法等領域的政府規制、企業合規以及未來成長。治庫通過舉行沙龍、論壇、圓桌會議、會展、公益活動、訪談、專業調研、培訓等多種形式的活動，為政府、企業、科研機構和社會組織等搭建溝通交流的平臺。治庫定期發布研究規劃、政策評估、風險預判、以及證券金融規制、自媒體規制、大數據治理、人工智能與算法、生物安全法律規制等研究報告，為國家治理、政府治理、企業治理提供具有獨立性和前瞻性的研究成果，為各界提供政策法律綜合咨詢建議與參考。