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1、中國信息通信研究院政策與經濟研究所中國信息通信研究院政策與經濟研究所2022022 2 年年 8 8 月月數字時代治理現代化研究報告數字時代治理現代化研究報告運用數字技術進行行政管理的運用數字技術進行行政管理的經驗、挑戰及應對經驗、挑戰及應對（2022 年）年）數字時代治理現代化研究報告數字時代治理現代化研究報告-運用數字技術進行運用數字技術進行政府治理政府治理的經驗、挑戰及應對的經驗、挑戰及應對(20222022 年年)中國信息通信研究院政策與經濟研究所2022年12月版權聲明版權聲明本報告版權屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。轉載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，應注明“來

2、源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本院將追究其相關法律責任。本報告版權屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。轉載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，應注明“來源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本院將追究其相關法律責任。前言前言黨中央、國務院高度重視運用數字技術創新行政方式、提高行政效能。黨的十九屆四中全會提出，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則?！笆奈濉币巹潖娬{，全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化，加快數字技術在輔助政府決策、突發公共事件應對中的運用。今年 6 月，國務院印發關于加強數字政府建設的指導意見，要求明確

3、運用新技術進行行政管理的制度規則，推進政府部門規范有序運用新技術手段賦能管理服務。數字技術應用貫穿我國政府信息化建設全過程，不斷推動政府數字化治理能力變革升級。按照中央政策部署脈絡，我國政府推動數字技術應用的歷程大致包括早期信息化、電子政務、數字政府三個階段，不同階段，政府對數字技術的掌握能力、應用重點不斷發生變化。在“十四五”全面推動數字化智能化的數字政府建設新階段，數字技術應用進一步加速升級，以大數據、人工智能、區塊鏈為代表的智能化、自動化技術應用競相涌現，技術融合應用更加活躍，技術應用領域全面拓展。在大幅提升治理效能的同時，意味著數字治理面臨的風險將更加突出。這些風險既包括數字化推進或數

4、字技術應用過程中的共性問題，如數據安全、個人隱私保護、項目運營管理、數字鴻溝等，也包括不同數字技術應用產生的特殊治理問題由于不同技術特性存在較大差異，適用場景和解決核心問題不同，其帶來的治理風險也存在差異。我國運用數字技術開展政府治理的制度規則建設也呈現兩條主線：一條主線是規范所有技術應用的共性問題，包括立項建設、運營管理、數據治理、安全管理、數字鴻溝治理五方面規范，這些規范從我國早期政府信息化至今，已經經歷了多次政策迭代更新。另一條主線是規范不同技術應用的特殊治理問題，目前已經形成“互聯網+”系列應用政策、“大數據+”系列應用政策，區塊鏈、人工智能技術也出臺了專項的治理政策。從促進技術創新應

5、用、規制技術風險的角度看，當前政府治理領域的數字技術應用規則建設仍存在缺失，包括數字技術立法缺乏系統性，相關條款分散；針對新技術新模式的規則和標準建設滯后，大數據、人工智能、區塊鏈、政企合作等方面規范還不成熟，對地方政府開展相關工作指導有限；數據治理等規則亟待重大創新，數據交易、定價、安全流動等規則在文件中規范還較少。下一階段，建議從五方面完善政府治理領域的數字技術應用規則。一是增強制度建設的系統性，建立健全運行數字技術開展政府治理的制度體系；二是完善政府治理領域新技術新應用新模式的制度規范，強化實踐指導；三是加快標準體系建設，統一各類業務場景的技術標準和業務標準；四是推動數據治理規則實現創新

6、，增強數據資源供給；五是落實國家總體安全觀，構建與新技術應用相適應的數字安全治理規則。目錄目錄一、數字技術驅動政府治理變革.1（一）數字技術應用貫穿我國政府信息化全過程.1（二）中央部署加快數字技術應用制度規則建設.3二、數字技術在政府治理中的應用情況.4（一）我國政府開展數字技術應用的整體進展.4（二）幾類典型數字技術的應用情況.5（三）數字技術引發日益普遍的治理憂慮.13三、數字技術在政府治理中應用的規則建設情況.18（一）制度建設的兩條邏輯主線.18（二）技術應用的共性規則建設情況.19（三）典型技術的特殊規則建設情況.28四、完善數字技術規則的政策建議.36（一）增強制度建設的系統性.

7、36（二）加強新技術新模式規范.37（三）加快完善標準體系建設.37（四）推動數據治理規則創新.37（五）健全數字安全治理規則.38圖 目 錄圖 目 錄圖 1政府信息化建設中的數字技術應用演進.1圖 2省級政府網上政務服務能力年度對比圖.5圖 32019-2021 年我國省級行政許可事項辦理情況.6圖 4不同地區政務服務智能化建設的覆蓋情況.10圖 5近幾年政務區塊鏈項目數變化情況.12圖 6數字技術治理的制度體系架構.19表 目 錄表 目 錄表 1中央出臺的主要互聯網融合應用制度規范.30數字時代治理現代化研究報告（2022 年）1一、數字技術驅動政府治理變革（一）數字技術應用貫穿我國政府信

8、息化全過程（一）數字技術應用貫穿我國政府信息化全過程我國政府運用數字技術開展治理由來已久，貫穿了政府信息化建設的各個階段，在提升行政效率、推動治理模式變革方面始終發揮重要作用。按照數字技術發展以及中央政策部署脈絡，我國政府信息化大致經歷了早期信息化、電子政務、數字政府三個階段。在不同階段，政府對數字技術的掌握能力、應用重點不斷發生變化，越往后采用的數字技術類型越來越多，對單一數字技術應用的程度也在不斷加深。來源：中國信息通信研究院圖 1 政府信息化建設中的數字技術應用演進在上世紀 70 年代后期到 80 年代初，我國啟動政府領域的信息化建設，由于在數字基礎設施和系統建設“一窮二白”，這一階段重

9、點布局建設重大政務信息系統，搭建政府信息化框架基礎，強化政府對計算機能力應用。如 80 年代中期國家對經濟、金融、鐵道等十多個關系國家經濟命脈的國家級信息系統進行立項建設，1993-1994 年建設“金關”“金橋”“金卡”“金稅”等重大經濟信息化工程1。對互聯網技術的系統性部署應用是在 1999 年，由四十多家部委（辦、局）信息主管部門聯合策劃發起“政府上網”工程，要求各級政府各部門在 163/169 網上建立正式站點，提供信息共享和便民服務應用項1黃璜.中國“數字政府”的政策演變兼論“數字政府”與“電子政務”的關系J.行政論壇,2020,27(03):47-55.數字時代治理現代化研究報告（

10、2022 年）2目。通過上網，政府部門可將其名稱、職能、機構組成、辦事章程、文件、資料、檔案等向社會公開，提高工作透明度，實現與社會各界線上交流溝通。進入 21 世紀，我國全面啟動電子政務建設。2002 年信息化領導小組發布關于我國電子政務建設指導意見，2006 年印發國家電子政務總體框架，正式提出電子政務的建設思路和基本框架。此后，電子政務建設貫穿了“十五”至“十三五”期間，成為 21 世紀以來我國政府信息化變革的主線。這一階段在完善重大信息系統建設的同時，重點是深化部署互聯網技術應用，推動政府辦公、信息連接和服務辦事上網。從對外連接與服務看，政府對互聯網技術的應用還經歷了兩次升級轉變。第一

11、次是從基于政府網站的信息服務轉向基于移動網絡的信息服務。2002 年關于我國電子政務建設指導意見提出“一站兩網四庫十二金”的電子政務基本框架，其中“一站”就是部署建設中央和地方綜合門戶網站，作為政府信息發布、信息惠民的重要形式。2009 年隨著移動互聯網大規模部署應用，政府網上服務從固定網絡拓展至移動網絡、從 PC 端走向手機端，在政府門戶網站之后相繼出現政務微博、政務微信、政務抖音等新的互聯網應用形式，以更加多樣化的內容，更為便捷快速的溝通方式，推動政民互動走向新高度。第二次是從網上信息服務轉向線上辦事服務。2015 年起中央推動“互聯網+政務服務”變革，要求利用互聯網、大數據等技術推動政務

12、數據融合共享，優化網上辦事流程，實現“全程網辦”“一網通辦”“掌上可辦”?；ヂ摼W技術不再僅僅被作為提高信息共享效率的工具，而且推動治理思維變革，實現服務的用戶中心、零距離互動。隨著全球數字化加速推進，我國提出數字中國戰略，要求協同推數字時代治理現代化研究報告（2022 年）3動經濟、社會、治理等領域數字化發展，這一背景下數字政府應運而生。2019 年黨的十九屆四中全會首次提及“推進數字政府建設”；2020 年黨的十九屆五中全會正式部署加強數字政府建設；2021“十四五”規劃綱要將數字政府上升為數字中國建設的“三大支柱”之一，提出要全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化，加快數字技

13、術在輔助政府決策、突發公共事件應對中的運用?？偨Y已有政策文件，數字政府新階段對數字技術應用提出了新的期望。一方面是充分利用大數據、人工智能、區塊鏈等新技術手段，推動服務和管理更加智能化、主動化。另一方面是更加強調大平臺、大系統、大數據支撐。例如，在應用層面，大數據、人工智能、區塊鏈等領域的政務市場發展快速，相繼形成一批標桿性應用。在基礎設施支撐層面，提出要建設一體化大數據中心、一體化政務大數據體系、一體化政務云平臺體系等。（二）中央部署加快數字技術應用制度規則建設（二）中央部署加快數字技術應用制度規則建設推動數字政府建設，充分發揮數字技術賦能作用，既依賴于相關技術創新和產業發展，更依賴于數字技

14、術治理規則完善。黨的十九屆四中全會就提出要求，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。2022 年 4 月 19 日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過 關于加強數字政府建設的指導意見（國發202214 號），這是我國首個國家層面系統部署數字政府建設工作的指導性文件。意見提出，推進數字政府建設要堅持“技術創新、制度創新雙輪驅動”，新技術應用規則是數字政府制度規則建設的重要組成部分，也是下一階段加強數字政府建設的重點任務之一。意見要求，明確運用新技術進行行政管理的制度規則，推進政府部門規范有序運用新技術手段賦能管理服務，并著數字時代治理現代化研究報告（

15、2022 年）4重提出了三項制度規則完善建議。一是開展對新技術新應用的安全評估，建立健全對算法的審核、運用、監督等管理制度和技術措施。二是依法依規推進技術應用、流程優化和制度創新，消除技術歧視，保障個人隱私，維護市場主體和人民群眾利益。三是推進數據開發利用、系統整合共享、共性辦公應用、關鍵政務應用等標準制定，持續完善已有關鍵標準，推動構建多維標準規范體系。但總體來看，意見對技術應用規則的描述還比較籠統。下一步推動數字技術應用，我國具體已經形成了哪些規范？分散在哪些文件中？是否能夠指引當前實踐推進？還存在哪些制度規則缺失？這是本報告試圖回答的核心問題。二、數字技術在政府治理中的應用情況（一）我國

16、政府開展數字技術應用的整體進展（一）我國政府開展數字技術應用的整體進展從國際看，我國政府對數字技術的應用位于全球先進行列。根據聯合國最新電子政務調查報告，我國電子政務發展勢頭良好，保持在全球第一梯隊，2022 年電子政務發展指數得分 0.8119，全球排名第43 位，較 2020 年提升 2 名。其中，在線服務指數作為電子政務發展指數的核心指標，2022 年得分 0.8876，繼續保持全球高水平；電信基礎設施指數為 0.8050，較 2020 年得分顯著提升；人力資本指數為0.7429。此外，調查還對各國政府數據開放情況進行了評估，我國 2022年得分為 0.8873，延續 2020 年，保持

17、在第一梯隊“非常高”水平。城市層面，上海市 2022 年的在線服務指數得分 0.8837，全球排名第10，折射出我國“互聯網+政務服務”發展取得顯著成效。從國內看，近年來我國政府對數字技術的應用能力不斷提升，但區域差異顯著。中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告顯示，2016-2021年我國省級政府的整體網上政務服務能力逐年強化，位于“非常高”數字時代治理現代化研究報告（2022 年）5水平的省級政府數量呈逐年上升趨勢，位于“中”“低”水平的呈下降趨勢，政府在線上服務建設、數字技術應用等方面的能力不斷成熟。但同時，區域之間差距凸顯。上海、浙江、北

18、京、廣東等東部地區省市數字政府發展較為成熟，組織機構和制度體系建設漸趨完善，數字治理效果明顯；中部地區整體發展滯后于東部，但省份之間差距不大；西部地區整體發展較為薄弱，但四川、貴州等省份在組織機制、治理能力、治理效果等方面位居全國前列，有望實現彎道超車2。來源：中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心圖 2 省級政府網上政務服務能力年度對比圖（二）幾類典型數字技術的應用情況（二）幾類典型數字技術的應用情況在政府治理活動中，各類技術往往不是單獨應用，融合應用特征明顯。例如，互聯網為各類數字技術應用提供基礎支撐，人工智能和大數據挖掘分析常常相伴而行。但由于不同技術的特征、發展成熟度不同，其適用情形

19、、應用程度、可能產生的風險點也存在較大差異，需要進行分別分析。按照十九屆四中全會部署的任務要求，報告重點選取了互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈四類典型數字技術，分別分析其技術特征、適用情形，并總結可能存在的治理風險。1.互聯網技術：突破時空限制互聯網的基本特征是連接與共享，能夠在行政管理各主體、各要素間建構起新的連接方式，實現信息共享、軟件共享、硬件共享，極2孟天廣、張小勁等，中國數字政府發展研究報告（2021）。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）6大提升政府透明度和互動效率。當前，我國已建成國家電子政務內網，實現了 31 個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團、122 個中央國家機關的互聯

20、互通；國家電子政務外網實現了四級骨干網絡 100%全覆蓋?；ヂ摼W成為政府開展日常管理工作、提供對外服務的基礎性工具手段。來源：中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心圖 3 2019-2021 年我國省級行政許可事項辦理情況在應用場景上，依據服務對象不同，大致可將互聯網應用分為對內、對外兩類應用場景：對內，致力提升政府部門間信息溝通效率；對外，致力實現廣泛連接、便捷服務。典型的是“互聯網+監管”和“互聯網+政務服務”和兩類應用。2015 年，中央提出“放管服”改革和“互聯網+”，部署推動“互聯網+政務服務”和“互聯網+監管”。其中，“互聯網+政務服務”主要是借助互聯網技術，通過部門間數據共享和

21、流程優化再造，實現政務服務“一網通辦”和企業群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”，推動群眾服務便利度提升和企業營商環境優化。截至 2021 年底，省級行政許可事項辦理中，網上審批和“零跑動”比例達 56.36%，90.5%的事項實現網上受理和“最多跑一次”3。與“互聯網+政務服務”主要面向對外服務不同，“互聯網+監管”更多面向政府部門內部監管信息的匯聚共享。2018 年國務院3中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）7常務會議提出建成“互聯網+監管”平臺，通過全面梳理監管事項目錄清單，對地區部門的各類監管業務信息系統和監管執法數據進行整合歸集，建立監

22、管數據推送反饋機制和跨地區跨部門跨層級監管工作協同聯動機制，實現監管過程全記錄據可分析、風險可預警、監管可聯動。截至目前，國家“互聯網+監管”系統（一期）工程竣工，實現與 31 個?。▍^、市）、新疆生產建設兵團和 42 個國務院部門“互聯網+監管”系統的對接聯通；超 75%省級系統實現聯合監管的審批聯動、抄告抄送、協查協辦和專項整治功能4。2.大數據技術：強化數據賦能大數據技術是新一代數據管理與分析技術。與傳統的以結構化數據為管理對象、在小數據集上進行分析、以集中式架構為主的數據管理與分析技術相比，大數據強調面向多源異構數據、在超大規模數據集上進行分析、以分布式架構為主等特征。通過對指數級增長

23、的數據進行收集、集成、挖掘、共享等，大數據技術能夠輔助政府開展趨勢研判、特征挖掘、輿情監測、風險預警等，大幅提升政府對復雜場景的治理能力，并降低治理成本。從應用水平看，我國政府在大數據技術應用方面已取得較為顯著的成效，正處在上升階段。各省市政務應用領域的大數據產業發展快速5，大數據+防疫、大數據+網格治理等應用成效凸顯，截至 2021 年12 月，全國政務服務一體化平臺“防疫健康碼”累計使用人數超 9億，累計訪問量超 600 億次，“通信大數據行程卡”累計查詢超 250億次。在經濟治理、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等主要職能領域，國家均已部署建設大數據監測、分析機制，如國家規劃綜

24、合管理信息平臺、在線監管平臺、公安智慧警務平臺等。4國家互聯網信息辦公室，數字中國發展報告（2021 年）。5賽迪智庫，中國大數據區域發展水平評估報告（2022 年）。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）8在應用場景上，大數據技術能夠顯著提升政府個性化服務、精準化監管、協同化治理能力。助力打造個性化服務。大數據技術能夠融合、分析海量多源數據，生成基于個體歷史特征的個性化服務建議，精準把握和預判企業群眾辦事需求，變被動服務為主動服務。如上海市徐匯區運用“一網統管”平臺，融合匯聚公安、民政、人社、殘聯、房管、衛健等部門數據資源，形成民生大數據池，對轄區居民和家庭進行精準畫像。對于不愿意主動提

25、出救助需求的市民，通過民生大數據分析，進行精準識別，提供主動救助服務。賦能精準化監管。為應對數字經濟發展帶來的監管挑戰，多地依托“互聯網+監管”平臺，廣泛匯聚企業生產經營數據、互聯網數據、信用系統數據等，利用大數據技術手段建構分析模型，實現線上違法行為的事前預警、動態感知、及時處置。如浙江在 2021 年相繼上線“浙江公平在線”“浙江外賣在線”“浙江知識產權在線”等多個數字化監管應用系統，利用大數據監測、抓取、分析網絡平臺違法行為，推動監管走向主動。市場信用體系建設也是大數據精準監管的典型應用。如天津市交通運輸委利用大數據對法院認定的失信執行人進行聯合懲戒，在失信執行人在申請購置或更新非經營必

26、需車輛時，系統會對失信被執行人信息自動對比、自動攔截，提示工作人員對其采取限制措施。推動協同化治理。在大規模、突發性等復雜治理場景中，大數據技術能夠融合多層級、多部門、多來源的數據，有效協同多方力量參與治理，快速進行決策部署，提升數字化精細化治理能力。如在 2020年初新冠肺炎疫情爆發初期，利用通信大數據、地圖遷徙數據等，可以綜合研判涉疫地區人群向其他省市漫出情況，研判疫情擴散態勢。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）9在自然災害等應急事件處置中，利用大數據的實時監測追蹤、融合分析能力，及時獲取受災信息，如受災人員位置、受災區域環境等，支撐合理分配救援力量。融合通信、經濟、人口等多源數據

27、，還可對受災損失進行科學評估，合理安排災后重建工作。3.人工智能技術：邁向智能時代人工智能指用機器模擬、實現或延伸人類的感知、思考、行動等智力與行為能力的科學與技術6。不同于傳統計算機技術根據既定的程序執行計算或者控制任務，人工智能可以理解為用機器不斷感知、模擬人類的思維過程，使機器達到甚至超越人類的智能。在行政管理領域，人工智能可大幅提升智能決策、智能管理、智能服務、智能監督等能力。借助人工智能相關技術，可構建“城市大腦”等智能中樞，整合智慧管理、智慧服務、智慧自治以及智慧共建等功能，最大限度優化政府、市場和社會的各項信息資源，提升政府治理的智能化和自動化水平。從應用水平看，目前人工智能技術

28、應用還處起步階段，局限在少數發達省份和大城市，地區間呈現較大差異。政務服務方面，已經部署智能化應用的省級政務服務網站占比約一半，城市則集中在少數省會城市及重點城市。東部和中部地區的政務服務智能化應用覆蓋率較高，是西部地區覆蓋率的兩倍以上7。城市大腦方面，據政府采購網不完全統計，2018-2021 年期間的共有 41 項城市大腦招標項目，主要集中在北上廣等大城市及東部地區8。6中國信息通信研究院、中國人工智能產業發展聯盟人工智能治理白皮書。7中山大學、科大訊飛，治理的數字化轉型（2021）政務服務智能化建設的現狀與未來。8全國信標委智慧城市標準工作組，城市大腦發展白皮書。數字時代治理現代化研究報

29、告（2022 年）10來源：中山大學數字治理研究中心、科大訊飛圖 4 不同地區政務服務智能化建設的覆蓋情況在應用場景上，政府治理領域還是以弱人工智能應用為主，即對簡單行政工作的功能性演繹，主要包括身份認證、智能客服、智能搜索、智能機器人等，基于大數據和深度學習算法的輔助決策功能應用還較少。按行政管理流程環節，分前端、中端、后端介紹其典型應用場景。前端：智能感知、人機交互。具體形式包括智能客服、聊天機器人、智能熱線等，為用戶提供身份認證、語音識別與轉寫、智能導航、多輪問答、智能推薦與檢索、語音合成等服務，提升互動體驗和服務效率。如上海市“一網通辦”網頁端推出智能客服“小申”“政策體檢”“免申即享

30、”服務，幫助用戶快速發現所需服務或政策?？头靶∩辍笨梢院陀脩暨M行在線即時互動，對于簡單的政務服務事項如居住登記、個人落戶、疫苗接種等，快速給出事項辦理指南?！罢唧w檢”利用智能數據核驗技術和機器深度學習技術，對政策申報條件進行核驗規則建模，對政策歷史申報企業數據進行深度學習訓練，為企業用戶提供扶持政策符合度的智能測評、體檢報告和申報引導服務。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）11中端：自動流轉分析。具體形式包括政務流程自動化（Roboticprocess automation，RPA）等應用。政務流程自動化可提供豐富的基礎流程組件，如自動登錄、數據查詢、數據填報、自動審批、結果提示等

31、，實現對用戶手動操作流程的自動化，幫助政府以更快的速度、更低的成本實現數字服務的優化組合。在政務服務綜合窗口收集信息后，政務工作人員可通過 RPA 機器人，對信息進行自動抓取、整理和審批，避免大量的二次錄入工作，縮短流程辦理時間。通過運用RPA 技術，政府業務中超過 50%的業務流程都可以實現部分或全部自動化。后端：輔助分析決策。主要包括三種形式。一是構建政務知識圖譜，將大規模、碎片化的多源異構政務數據進行關聯，通過智能挖掘分析揭示各主體間的復雜關系，實現知識層面的數據融合與集成，為政府部門工作人員提供主動化、個性化的知識服務。如國家安監總局的政府垂直行業知識庫、科技部知識庫，公安部門的案情調

32、查、情報分析，司法部門事理圖譜、輔助判案等。二是對于簡單明確的行政事務，開展智能化處置。如簽證審核分析系統、工商注冊審核平臺、醫保單據審核系統等，都可以依據明確條件進行初步審核，減輕人工審核量。三是借助深度學習和精準算法，為各項治理工作提供前瞻性解決方案。如山東省借助大數據挖掘分析和人工智能技術，實現特巡警增援調度的自動化決策，保障應急處突事件的快速響應。4.區塊鏈技術：營造可信環境區塊鏈是分布式的網絡數據管理技術，利用密碼學技術和分布式共識協議保證網絡傳輸與訪問安全，實現數據多方維護、交叉驗證、全網一致、不易篡改9。區塊鏈具有高度防篡改、歷史可追溯、數據安全可信、分布式異構多活、自主智能執行

33、等優點，是全新的信息網9中國信通院區塊鏈白皮書（2020）。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）12絡架構，是新型的價值交換技術、分布式協同生產機制、以及新型的算法經濟的基礎。將區塊鏈應用于行政管理，可實現穿透式監管和信任逐級傳遞，為促進數據共享、優化治理流程、降低運營成本、提升協同效率等提供可信新路徑。從應用水平看，區塊鏈在政務領域應用活躍，但尚處初級階段。2020 年全國落地的政務區塊鏈項目達 72 個10，2021 年達 87 項，在各個領域中政務區塊鏈應用占比最高（25.89%），應用最為活躍11。各地政府推動區塊鏈應用落地主要集中在不動產登記、電子證照、工商登記、電子發票等政務

34、服務領域，地區之間差異較大，北京、天津、貴州、廣東等地推進政務區塊鏈應用最為積極。如北京市運用區塊鏈創新司法存證、優化不動產辦理流程，貴州省實行扶貧“上鏈”、身份“上鏈”、監管“上鏈”，深圳市“i 深圳”區塊鏈電子證照應用平臺于 2019 年底已支持 24 種常用證照“上鏈”，電子證照線下辦事授權用證支持 100 余項高頻政務服務事項。來源：智慧城市生態圈、賽迪研究院圖 5 近幾年政務區塊鏈項目數變化情況在典型應用場景上，區塊鏈賦能政府治理主要分可信存證、數據共享、多方協作三個方面：10智慧城市生態圈，政務區塊鏈建設指南白皮書（2022）。11賽迪研究院，2021 年中國區塊鏈年度發展白皮書。

35、數字時代治理現代化研究報告（2022 年）13區塊鏈+可信存證。利用區塊鏈可建立行政管理部門間點對點的可信網絡，實現存證來源、真偽等信息的全面歸集和可信共享。如利用區塊鏈，電子證照、電子印章、電子票據等同一種存證只需提交一次即可在多部門間互通使用，助力“不見面審批”和全方位便民服務。區塊鏈+數據共享。將政務數據上鏈儲存，同時將數據來源、使用、流轉、授權等信息完整記錄，最終實現在政府部門不直接開放全部數據的情況下，滿足部門間數據共享的隱私保護與交換需求，形成可信政務數據環境。如 2022 年 3 月，南京稅務部門在跨鏈對接的基礎上實現不動產登記業務“數據結果上鏈”，累計已上鏈業務數據2.5 萬筆

36、、交易權利人數據 3.95 萬條、房屋數據 2.5 萬條，存證數據近 10 萬條，全面實現鏈上數據“零丟失”“零修改”和多方實時共享。區塊鏈+多方協作。運用區塊鏈引導政務信息資源交換方式由非實時、靜態交換轉向實時、動態可控的智能交換，使辦公實現數據化、流程化，使政務服務從案牘文書處理轉向數據共享流轉，提高跨部門協同效率?？芍π姓芾聿块T在不動產登記、扶貧資金管理、公共資源交易、招投標管理、?；饭芾淼阮I域，健全協同互信機制，促進多方達成共識，使部門之間權責分明，形成良性互動、高效協作。（三）數字技術引發日益普遍的治理憂慮（三）數字技術引發日益普遍的治理憂慮數據技術賦能具有雙面性，在降低行政成

37、本、提升行政效率的同時，也可能帶來新的治理風險。由于不同數字技術在特征、發展成熟度、適用場景以及應用水平等方面存在較大差異，帶來的治理問題也存在較大差異。因此，不僅需關注數字技術應用帶來的普遍性治理問題，還需根據技術發展和應用情況，分別分析其特殊性的治理問題，針對性完善制度規則建設。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）141.數字技術應用面臨共性治理問題一是項目審批較難滿足技術快速更新迭代需求。2019 年底國務院出臺國家政務信息化項目建設管理辦法（國辦發201957號），提出精簡政務信息化項目審批手續，對于已納入國家政務信息化建設規劃的項目，可直接編制可行性研究報告，促進各部門聚焦緊迫

38、需求開展建設，實現快速迭代。但從各地實踐看，政務信息化項目仍存在審批周期較長，難以跟上技術迭代發展、快速開發部署的問題。一般情況下，政務信息化項目立項審批流程與傳統工程項目類似，由發改委立項、財政部門安排資金、政府采購部門招標，需花費一年甚至更長時間完成相關手續，可能出現建成即落后的尷尬局面。最新出臺的關于加強數字政府建設的指導意見中，也對加快信息化項目立項審批流程提出變革要求，提出“健全完善政務信息化建設管理會商機制，推進建設管理模式創新，鼓勵有條件的地方探索建立綜合論證、聯合審批、綠色通道等項目建設管理新模式”，以進一步壓縮數字化項目的審批時間。二是政企合作運營模式的治理機制待完善。隨著數

39、字政府建設進程加快，政企合作從淺層次的項目采購向委托運營模式轉變，企業參與政府信息化項目運營的情況越來越普遍。但是，目前公開文件中對企業參與政府數字化項目運營的規范還比較少，現實中常常引發治理風險。首先，政府引入新技術應用的需求不斷提升，但對技術風險的監管能力存在不對稱。企業是否落實安全運營要求、是否擴大數據使用范圍，政府常常缺乏有效的監測手段，近年來曾多次出現企業運行的政務云數據泄露、應用崩潰等情況。其次，政企合作過程常常存在信息不對稱、供需對接難的問題，企業基于單一標準化的技術打法，可能無法滿足政府復雜流程改造及定制化個性化需求，再次，運營企業之間技術路線存在差異，為下一階段推動平臺間互聯

40、互通增加難度。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）15在智慧城市領域，已經有阿里巴巴、騰訊、華為等多家企業占據市場優勢地位；中國政務云公有云 IaaS 市場中，分布有阿里云、浪潮云、天翼云、華為云等數十家單位。由于技術路線的差異性和數據遷移的復雜性等條件約束，各地政府的數字化改造往往對運營企業存在一定依賴性。同時，由于市場競爭因素，各運營企業間常常也沒有互聯互通的動力，例如，同一省內不同層級、不同地市可能采用不同的云服務提供商，未來實現多種云之間的互聯互通也是一大挑戰。最后，政府推動新技術應用常常面臨較高壁壘和技術成本，并可能存在潛在安全隱患，當前對于新技術要不要用、用得好不好、企業提供

41、產品是否合適，還缺乏成熟評價體系和機制。三是數據供給和流動不充分，阻礙技術效能發揮。當前，政務數據治理進入“深水區”，數據治理的傳統議題和新增議題共同涌現，推動數據流動和價值釋放存在較多困難。一方面，傳統的數據共享等議題仍存治理難點。如央地協同方面，仍有部分國務院部門垂直業務管理系統提供的辦事服務未與地方政務服務平臺實現對接，影響線上服務的一體化協同推進。省市協同方面，全國范圍內的戶籍信息、職稱信息、醫療參保信息、養老保險信息、婚姻登記信息等數據還未實現充分共享，跨地區的業務協作僅局限在長三角、珠三角等部分區域內。另一方面，數據治理的新議題急劇涌現，亟待創新數據治理制度。如數據確權、數據交易、

42、數據資產化管理，以及創造數據流動安全有序環境等議題，都有待進一步討論和明確。四是數字政府建設背景下安全挑戰更加突出。首先首先，隨著各項業務線上化遷移，網絡安全暴露面擴大。如 2020 年新冠肺炎疫情期間，我國境內就曾出現大量以“統一企業執照信息管理系統”為標題的仿數字時代治理現代化研究報告（2022 年）16冒頁面，僅 11-12 月即監測發現此類仿冒頁面 5.3 萬余個12。多地健康碼和疫情防疫系統也遭受來源于境外地址的惡意攻擊。從全球看，政府各類日?；顒邮艿骄W絡攻擊的影響越來越嚴重。如今年 3 月，俄羅斯政府網站被境外針對和攻擊，大量政府網站頁面被篡改；7 月 17日阿爾巴尼亞遭受國外網絡

43、攻擊，導致所有在線公共服務和政府網站關閉。其次其次，新技術大規模應用，帶來新型安全不斷涌現。例如，隨著云計算的快速發展，越來越多的重要信息系統和業務場景向云平臺遷移，云平臺也越來越成為網絡攻擊的重災區。發生在我國云平臺上的各類網絡安全事件數量在同類網絡安全事件中占比超 70%。攻擊者也經常利用云平臺發起網絡攻擊，其中云平臺作為控制端發起的網絡攻擊事件在同類網絡攻擊事件中占比超 80%13。最后最后，在政府日?；顒釉絹碓揭蕾嚁底衷O施和數字系統的情況下，面對風險沖擊的應對和恢復能力也成為數字安全的重要關注點。此前就曾有多個城市出現數字服務中斷的情況，如自然災害下城市數字基礎設施癱瘓，短時內高規模并

44、發訪問引發系統崩潰等。五是數字鴻溝存擴大風險。政府是社會公共服務的提供者，將數字技術大規模應用在公共服務提供和社會活動治理上，存在擴大數字鴻溝的風險。例如，大規模優化互聯網線上服務，可能客觀上造成線下服務便捷度的不對等；采取大數據分析互聯網社情民意，客觀就會忽視互聯網應用障礙群體的利益訴求。同時，新技術應用帶來的數字鴻溝問題不僅僅體現在不同人群之間，也體現在不同地區政府之間的治理能力鴻溝。根據清華大學評價，我國數字政府建設水平排名前10%的城市中，東部城市占 80%14。中西部省份開展數字化的歷史欠賬多、財政資金匱乏，數字治理能力本就滯后，目前區塊鏈、人工智12國家互聯網應急中心，2020 年

45、中國互聯網網絡安全報告。13國家互聯網應急中心，2021 年上半年我國互聯網網絡安全監測數據分析報告。14孟天廣、張小勁等，中國數字政府發展研究報告（2021）。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）17能等技術的探索應用也主要集中在東部地區，恐將進一步拉大地區間數字治理能力及公共服務效率的差距。2.典型技術應用引發特殊治理問題互聯網技術發展和應用較為成熟，但在網絡互聯互通、服務公平普惠等方面還有仍存在難點。網絡方面，我國已經建成覆蓋各層級、各地區的電子政務網絡，支撐“網上辦”“掌上辦”迅速發展，但仍有部分網絡、系統或數據未實現充分互聯。如還有部分專網未向國家統一電子政務網絡遷移整合或安全

46、互聯，部分國務院部門垂直管理業務系統未與全國一體化政務服務平臺對接聯通，成為阻礙“一網通辦”的重要因素。服務方面，東西部地區之間、不同群體之間在線上服務使用能力上存在較大差距，需進一步強化線上服務提供和使用的公平普惠。大數據技術涉及多類型、精細化數據處理分析，數據安全、隱私泄露等問題突出。運用大數據等開展公共事務治理，意味著個人隱私權利向公權力讓渡，每個人所留下的各種數據都可以被分析、被畫像、被量化評價，從而實現精準管理。在這一過程，原有基于特定目的采集和使用的個人信息，是否會被用在其他治理場景、是否共享至第三者、如何確保全鏈條數據安全，目前還缺乏較為有效的監管手段。此前就有部分城市擴大“健康

47、碼”數據使用，引發社會對個人隱私保護的擔憂。此外，運用大數據開展治理，還可能面臨數據資源聯通不足、硬件需求高、非結構化數據分析導致錯誤推理等挑戰。人工智能技術治理問題集中體現在倫理價值偏見、自動化決策錯誤、個人信息過度采集等方面。歐美等國已有社會實驗表明，在犯罪治理等領域應用人工智能開展決策，不僅將面臨決策失誤的風險，還可能放大社會價值偏見，加劇逮捕行動在低收入社區和有色人種占主數字時代治理現代化研究報告（2022 年）18導社區的不平等分布，引發廣泛爭議15。國內政府治理領域，由人工智能引發的價值偏見還相對有限，但自動化決策錯誤、個人信息過度采集等問題已經引起討論。如利用人工智能對健康碼進行

48、自動賦碼，曾多次出現健康碼賦碼錯誤、忽紅忽綠的情況；運用智能網聯設備、視頻監控等開展分析，存在過度采集和使用個人信息的情況。區塊鏈技術在政府治理的應用仍在初級階段，在技術發展、應用創新等方面還面臨諸多挑戰。一方面是區塊鏈技術本身發展不夠成熟，可能存在共識機制漏洞、智能合約困境和密鑰丟失危機等風險，需不斷推動區塊鏈機制的完善與技術革新才能逐步消弭。另一方面，推動區塊鏈創新應用也存在一些未解決的難題，包括可擴展性、鏈前數據真實性、隱私泄露、應用標準不一、權責追溯等，亟需建立一個新的風險防范框架，以解決這一新興技術在各種應用場景中提出的法律問題與社會問題。三、數字技術在政府治理中應用的規則建設情況（

49、一）制度建設的兩條邏輯主線（一）制度建設的兩條邏輯主線根據上文分析，政府開展數字技術應用不僅僅面臨共性治理問題，也面臨不同技術印發的特殊治理問題。由此，衍生形成制度規則建設的兩條主線：一條是規范所有技術建設、運營和應用的共性規則，另一條是對不同技術分別規范的特殊規則。從我國現有制度的立法邏輯來看，也大致按照這兩條主線推進。在項目建設運營、數據治理、網絡安全、數據安全等共性問題方面，我國在政府信息化建設早期，即已出臺相關制度條款，隨后根據數字化發展情況經過了幾次更新迭代，制度的延續性和時間脈絡十分清晰。在典型技術形成的特殊問題方面，已經形成“互聯網+”系列應用政策、“大數據+”系列應用政策，區塊

50、鏈、人工智能技術也均出臺了專項的治理政策。不同技術制度出臺15Lum K,Isaac W.To Predict and Serve?J.Significance,2016,13(5):14-19.數字時代治理現代化研究報告（2022 年）19的時間分布也不一致，與技術在政府治理中的應用成熟度密切相關。來源：中國信息通信研究院圖 6 數字技術治理的制度體系架構（二）技術應用的共性規則建設情況（二）技術應用的共性規則建設情況1.立項建設：強化統籌規劃和集約創新2007 年國家發展改革委制定并實施了國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法（國家發展和改革委員會令 2007 年第 55 號），是最早系統規

51、范電子政務工程項目建設管理的文件，在推進電子政務建設中發揮了積極作用。2008 年補充印發關于加強國家電子政務工程建設項目信息安全風險評估工作的通知（發改高技 2008 2071號）、關于進一步加強國家電子政務工程建設項目管理的通知（發改高技20082544 號）等文件，對電子政務項目建設的投資概算、信息通報、自主可控設備采購、信息安全等問題作進一步規范。隨著數字政府的快速推進，政府信息化項目建設需求急劇增多，對項目建設工作也提出了更新要求。在此背景下，2019 年底國務院出臺國家政務信息化項目建設管理辦法（國辦發201957 號），對原辦法進行全面修訂并提升效力層級，核心是適應技術演進趨勢，

52、促進政務信息化建設的快速迭代、整體推進和集約創新，提升政府信息化建設實效。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）20在立項審批環節，提出簡化審批程序，適應信息技術快速迭代發展，強化整體推進和集約創新。一是從制度層面簡化項目報批建設的相關審批程序，促進各部門聚焦緊迫需求開展建設，實現快速迭代。如辦法規定，對于已納入國家政務信息化建設規劃的項目，可直接編制可行性研究報告。二是推進跨部門信息化項目協同聯動，提升政府一體化服務、監管和決策能力。如辦法通過引入“框架方案”概念，為強化跨部門共建共享、促進部門間業務協同提供了有力抓手，將有效推動跨部門業務流、數據流的整合再造，加快實現“大平臺、大系統、

53、大數據”的發展格局。三是將信息資源共享情況作為立項審批的重要依據。如辦法規定，在項目可行性研究、初步設計等報告報批階段，均要對共建共享情況進行說明。項目建設單位應當編制信息資源目錄，建立信息共享長效機制和共享信息使用情況反饋機制。信息資源共享的范圍、程度將成為后續項目建設投資、運行維護經費的重要依據。在建設投資環節，加強項目全過程統籌協調，著力提升項目的安全保障能力和建設效能。一是強化安全管理，重點部署了建立網絡安全管理制度、強化網絡安全檢測和風險評估、落實國家密碼管理要求、采用安全可靠的軟硬件產品等要求。二是推動集約創新。當前，以云計算、大數據為代表的信息技術快速演進，為政府部門積極探索運用

54、云服務，進一步提升政務信息化集約建設水平等提供了支撐。為此，辦法明確，政府部門應充分依托云服務資源開展集約化建設，鼓勵項目建設發揮職能部門作用或者外包，減少自建自管自用自維。三是提升建設效能。辦法要求，項目建設單位應當對項目績效目標執行情況進行評價，形成項目績效評價報告，加強對績效評價和項目后評價結果的應用，評價結果作為下一年度安排政府投資和運行維護數字時代治理現代化研究報告（2022 年）21經費的重要依據。加強國家政務信息化項目建設投資和運行維護經費協同聯動，堅持“聯網通辦是原則，孤網是例外”。原則上只對能夠按要求進行信息共享的新建或升級改造項目予以審核；對于存在未按要求共享、未納入系統目

55、錄等情況的系統，不再安排運行維護經費。在監督管理環節，強化事中事后監管，明確相關部門在信息化項目審批、建設、審計、評價等方面的責任。由國務院辦公廳、國家發展改革委、財政部、中央網信辦會同有關部門，對政務信息化項目建設過程中是否落實相關要求實施監督管理。網絡安全監管部門加強對國家政務信息系統的安全監管，指導監督各部門定期開展安全評估。審計機關加強對國家政務信息系統的審計，促進資金使用真實、合法和高效。項目審批部門、主管部門加強對績效評價和項目后評價結果的應用。2.運行管理：規范企業參與信息化運營通過在中國政府網政策文件庫檢索，目前還沒有公開印發規范企業參與政府信息化運營的專項文件，相關條款分散于

56、其他管理文件。國家政務信息化項目建設管理辦法（國辦發201957 號）提及，對于人均投資規模過大、項目建設單位不具備建設運行維護能力的項目，可進行外包，減少自建自管自用自維。關于加強數字政府建設的指導意見（國發202214 號）提到，加強對參與政府信息化建設、運營企業的規范管理，確保政務系統和數據安全管理邊界清晰、職責明確、責任落實。3.數據治理：重點推動數據共享開放自開展電子政務建設以來，我國就一直強調推動政務信息資源共享，打破信息孤島。國家電子政務總體框架（國信20062 號）確定了早期政務信息資源開發利用的一些基本原則，包括明確信息采數字時代治理現代化研究報告（2022 年）22集和更新

57、權責，確?；A信息資源“一數一源”；推動信息資源公開，以公開為原則、不公開為例外；編制政府信息共享目錄，推動國家基礎信息庫建設等。2004 年中辦印發關于加強信息資源開發利用工作的若干意見（中辦發200434 號），提到建立健全政府信息公開制度，加強政務信息共享，規范政務信息資源社會化增值開發利用工作，鼓勵將政務信息應用在宏觀調控、市場監管等經濟工作中。為響應“互聯網+政務服務”變革及大數據發展行動，2016 年國務院印發政務信息資源共享管理暫行辦法（國發201651 號），對新時期政務信息資源共享管理重新做出了系統規范，這一文件也成為當前推進政務信息資源管理的主要依據。暫行辦法確定了政務數據

58、共享的四項基本原則：一是以共享為原則，不共享為例外；二是需求導向，無償使用；三是統一標準，統籌建設；四是建立機制，保障安全。同時，在政務信息資源目錄編制上，提出由國家發改委制定政務信息資源目錄編制指南（試行）（已出臺，發改高技20171272 號），明確政務信息資源的分類、責任方、格式、屬性、更新時限、共享類型、共享方式、使用要求等內容。在政務信息資源分類上，分為無條件共享、有條件共享、不予共享等三種類型。在共享信息的提供和使用上，提出建設國家共享平臺及全國共享平臺體系，作為政務部門共享交換數據的載體。在共享責任上，提出了“誰主管，誰提供，誰負責”“誰經手，誰使用，誰管理，誰負責”的原則。在管

59、理機制上，明確由促進大數據發展部際聯席會議統籌建立政務信息資源共享管理機制和信息共享工作評價機制。根據暫行辦法要求，國務院辦公廳在 2018-2020 年連續發布三批國務院部門數據共享責任清單。第一批清單主要涉及發改委等部門重要基礎信息，第二批新增拓展 1000 項數據共享服務，第三數字時代治理現代化研究報告（2022 年）23批于 2020 年制定發布。同時，依據暫行辦法，2017 年國務院辦公廳又印發政務信息系統整合共享實施方案（國辦發201739號），目的是通過整合政務信息系統建設，推動政務信息共享，打破“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的局面。方案在政務數據共享上重點部署了六方

60、面的任務：一是加快建設國家電子政務內網數據共享交換平臺；二是推動政務信息系統整合共享，按要求分別接入國家電子政務內網或國家電子政務外網的數據共享交換平臺；三是建設統一規范、互聯互通、安全可控的數據開放網站；四是建設完善全國政務信息共享網站，將其作為國家電子政務外網數據共享交換平臺的門戶；五是開展政務信息資源目錄編制和全國大普查；六是加快構建政務信息共享標準體系。盡管形成了上述政策文件，但在數字政府快速發展趨勢下，政府內部數據共享不暢的問題依然凸顯。2021 年 2 月，國務院辦公廳又印發 關于建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的意見（國辦發20216 號），提出建立健全政務數據共

61、享協調機制、加快推進數據有序共享，全面構建政務數據共享安全制度體系、管理體系、技術防護體系，以應用為牽引強化政務數據供需對接，進一步打破部門信息壁壘。數據開放方面，中央也已出臺多個專項政策文件。2017 年 2 月，中央全面深化改革領導小組審議通過 關于推進公共信息資源開放的若干意見，要求發揮數據大國、大市場優勢，促進信息資源規?；瘎撔聭?，著力推進重點領域公共信息資源開放，釋放經濟價值和社會效應。依據意見，2018 年 1 月，中央網信辦、發展改革委、工業和信息化部又聯合印發公共信息資源開放試點工作方案，在北京、上海、浙江、福建、貴州等地開展公共信息資源開放試點，重數字時代治理現代化研究報告

62、（2022 年）24點支持開放信用服務、醫療衛生、社保就業、科技創新等領域公共信息資源，提出建立統一開放平臺、明確開放范圍、提高數據質量、促進數據利用等要求。此外，在政務數據確權、授權運營等前瞻領域，多個地方省份已出臺辦法進行探索。如，福建省政務數據管理辦法（2016）中規定“政務數據資源屬于國家所有，納入國有資產管理”，重慶市政務數據資源管理暫行辦法（2019）規定“政務數據資源屬于國家所有”。上海市數據條例（2021）提出，建立公共數據授權運營機制，通過公共數據授權運營形成的數據產品和服務，可以依托公共數據運營平臺進行交易撮合、合同簽訂、業務結算等。4.安全管理：提升各類風險應對能力安全始

63、終貫穿政府信息化建設過程，也是政府開展數字技術應用的重要前提。目前，我國已經圍繞關鍵信息基礎設施、網絡安全、數據安全、密碼管理、云計算服務安全等形成了一整套安全管理制度，有力確保政府各項業務開展在安全環境下進行。關鍵信息基礎設施安全方面，2021 年已經出臺關鍵信息基礎設施安全保護條例（國令第 745 號），明確關鍵信息基礎設施的定義，將公共服務、電子政務等行業的重要網絡網絡設施、信息系統納入關鍵基礎設施范圍。條例提出，關鍵信息基礎設施運營者應當設置專門安全管理機構，履行安全制度建設、評價考核、風險檢測評估、應急演練、教育培訓、事件報告等職責。網絡安全是我國政府信息化建設的重中之重。在國家電子

64、政務總體框架提出電子政務框架時，就將電子政務網絡安全作為其中的重要一環，提出電子政務發展的多方面安全要求?！笆濉敝痢笆濉逼陂g，又相繼印發信息安全等級保護管理辦法涉及國家秘數字時代治理現代化研究報告（2022 年）25密的信息系統分級保護管理辦法 關于加強國家電子政務工程建設項目信息安全風險評估工作的通知等文件，為電子政務工作的網絡安全管理提供指引。2016 年，十二屆全國人大審議通過網絡安全法，這是我國第一部全面規范網絡空間安全管理方面問題的基礎性法律，將網絡安全等級保護、運營安全、網絡信息保護、監測預警與應急處置等要求進一步制度化、法制化，對系統提升政務網絡安全保護水平具有重要指導意義

65、。在標準建設方面，針對電子政務網絡安全、政務服務平臺安全、政務網站安全等細化領域，國家均出臺了專項標準，主要包括國家電子政務外網信息安全標準體系框架等七項安全標準，國家政務服務平臺網絡安全保障要求國家政務服務平臺安全接入檢測要求等系列標準，信息安全技術政務網站系統安全指南等標準。隨著政府業務和系統上云速度加快，云上面臨的安全風險與日俱增。這一背景下，2019 年網信辦、發改委、工信部、財政部四部門聯合發布云計算服務安全評估辦法（2019 年第 2 號），提出對面向黨政機關、關鍵信息基礎設施提供云計算服務的云平臺進行的安全評估。安全評估主要參照國家標準云計算服務安全能力要求、云計算服務安全指南，

66、從系統開發與供應鏈安全、系統與通信保護、訪問控制、配置管理、維護、應急響應與災備、審計、風險評估與持續監控、安全組織與人員、物理與環境安全等方面提出要求，能夠提高黨政機關、關鍵信息基礎設施運營者采購使用云計算服務的安全可控水平，降低采購使用云計算服務帶來的網絡安全風險。數據安全方面，數據安全法 設專章對政務數據安全作出規范，提出國家機關為履行法定職責的需要收集、使用數據，應當在其履行法定職責的范圍內依照法律、行政法規規定的條件和程序進行。國家數字時代治理現代化研究報告（2022 年）26機關應當建立健全數據安全管理制度，落實數據安全保護責任。委托他人建設、維護電子政務系統，存儲、加工政務數據，

67、應當經過嚴格的批準程序，受托方應當依照法律、法規的規定和合同約定履行數據安全保護義務，不得擅自留存、使用、泄露或者向他人提供政務數據。個人信息保護法第二章專門有一節，對國家機關處理個人信息作出特別規定，要求國家機關處理個人信息，應當在行政法規規定的權限之類，不得超出履行法定職責所必需的范圍和限度。除緊急情況或應當保密等特定情形外，在使用個人信息前應當履行告知義務。5.數字鴻溝：推進數字化更加公平普惠人群數字鴻溝方面，我國在推進“互聯網+”行動之初，即強調通過互聯網實現社會服務資源優化配置，讓公眾享受更加公平、高效、優質、便捷的服務。2020 年在新冠疫情及數字化的沖擊下，智能化產品和無接觸服務

68、廣泛應用，給老年人等信息障礙群體享受數字服務帶來種種不便，如無健康碼出行不便、網上就醫掛不上號、消費支付障礙重重等。針對日益凸顯的數字鴻溝，2020 年工業和信息化部、中國殘疾人聯合會聯合印發關于推進信息無障礙的指導意見（工信部聯信管2020146 號），聚焦老年人、殘疾人、偏遠地區居民、文化差異人群等信息無障礙重點受益群體，部署了信息通信基礎設施建設、通信服務資費優惠、無障礙終端產品供給、互聯網應用無障礙改造、無障礙規范標準體系建設等七方面任務，著重消除信息消費資費、終端設備、服務與應用等三方面障礙，增強產品服務供給，補齊信息普惠短板。同年 11 月，國務院辦公廳印發關于切實解決老年人運用智

69、能技術困難實施方案（國辦發202045 號），就老年人在運用智能技術中遇到的痛點、難點問題，提出具體解決方案?？傮w上要求堅持傳統服務與智能創新相結合，一方面在各類日常生活場數字時代治理現代化研究報告（2022 年）27景中，保留老年人熟悉的傳統服務方式，實現傳統服務兜底；另一方面擴大適老化智能終端產品供給，推動互聯網應用適老化改造，讓老年人充分享受數字發展紅利。為落實方案要求，各部委相繼出臺細化方案，推進本領域信息無障礙改造。工業和信息化部從互聯網適老化及無障礙改造著手，先后印發互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動方案（工信部信管2020200 號）、關于進一步抓好互聯網應用適老化及無障礙改造

70、專項行動實施工作的通知（工信廳信管函202167 號），部署開展為期一年的互聯網應用適老化改造專項行動，聚焦老年人和殘疾人群體的特定需求，重點推動與老年人、殘疾人基本生活密切相關的網站、手機 APP 的適老化改造，鼓勵企業在智能設備上提供“老年模式”“長輩模式”等，使老年人更加方便、快捷地獲取信息和服務。民政部、文化和旅游部、人力資源社會保障部也先后發文落實方案要求，部署在民政服務、文化和旅游、人社便民服務等領域適老化建設和改造方案。區域治理鴻溝方面，關于加強數字政府建設的指導意見（國發202214 號）指出，要推動數字普惠，加大對欠發達地區數字政府建設的支持力度，加強對農村地區資金、技術、人

71、才等方面的支持，擴大數字基礎設施覆蓋范圍，優化數字公共產品供給，加快消除區域間數字鴻溝。在地方實踐上，已有部分省份探索縮減區域數字治理鴻溝的新方案，如廣東、新疆簽署深化數字政府建設合作框架協議，深化兩省區在數字政府建設領域的交流合作，通過優勢互補、合作共贏，探索“數字援疆”新模式。廣東將發揮“粵系列”平臺建設模式經驗，支持新疆打造“新系列”政務服務品牌，同時鼓勵引導廣東省內數字政府建設龍頭企業參與新疆數字政府建設，依托廣東數字政府建設人才培養計劃（政數學院），為新疆數字化培訓提供優質資源。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）28（三）典型技術的特殊規則建設情況（三）典型技術的特殊規則建設

72、情況1.互聯網技術應用規則2015 年，中央提出“放管服”改革和“互聯網+”行動，大力推進互聯網技術在政務服務和監管領域應用。同年，國務院印發關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見（國發201540 號），以此為標識，后續相繼出臺了推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案（國辦發201623 號）、關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見（國發201655 號）、“互聯網+政務服務”技術體系建設指南（國辦函2016108 號）等文件，大力推動和規范互聯網技術在政務服務領域應用。各部門也相繼在政務服務、醫療健康、民政服務、不動產登記等行政領域出臺“互聯網+”細化規定，為互聯網技術賦

73、能具體場景應用提出具體可操作規范（見下表）。從發布時間看，這些政策集中在 2015-2020 年，也是我國“互聯網+”加速推進的五年；從內容看，文件以部署行業應用、推動行業數字化轉型為主，同時對互聯網技術應用過程提出治理要求。經梳理，我們將其歸納為六方面主要應用原則。一是應上盡上、全程在線。為推動建設廉潔、高效、服務型政府，文件要求推動各領域服務事項從線下走向線上，建立線上辦事流程，實現應上盡上、全程在線、一網通辦。如關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見指出，與群眾、企業相關度高的服務事項都要推行網上受理、網上辦理、網上反饋，做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”。關于印發進一步深化

74、“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知要求，除法律法規另有規定或涉密等外，原則上各級政務服務事項均應納入網上政務服務平臺辦理。二是線上線上一體融合、功能互補?；ヂ摼W推動的線上辦事方式數字時代治理現代化研究報告（2022 年）29是對線下方式的補充，而不是替代。線上線下方式在服務內容、標準規范應當保持一致，在功能建設上應當相互補充。如關于印發進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知要求，促進政務服務線上線下集成融合，推動線上線下功能互補、無縫銜接、全過程留痕。關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見要求，凡是能通過網絡

75、共享復用的材料，不得要求企業和群眾重復提交；凡是能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供；凡是能實現網上辦理的事項，不得要求必須到現場辦理。三是信息留痕，可查詢可追溯。行政管理涉及公權力行使和大量權利義務關系調整，同線下信息留存要求一致，運用互聯網開展行政管理也需要對行政全流程進行留痕，以便開展行政行為的監察，或支撐開展行業監管。如關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見關于開展“互聯網+護理服務”試點工作的通知等均要求，“互聯網+醫療健康”服務產生的數據應當全程留痕，可查詢、可追溯，滿足行業監管需求。四是用戶中心、需求導向?！盎ヂ摼W+”融合應用應當以解決用戶需求為導向，致力提升廣大群眾的

76、幸福感、獲得感。在服務提供上，優先實現群眾、企業需求度高的高頻事項線上辦理。在效果評價上，提出要注重對“互聯網+政務服務”實際應用成效進行評估，以辦事對象“獲得感”為第一標準，強化辦事對象在獲取政務服務過程中的便捷度和滿意度。五是結合實際、風險可控。部分行政管理工作在互聯網上開展可能面臨不確定性風險，相關技術能力、監管能力尚未達到要求，需綜合評估后決定是否上網。如關于開展“互聯網+護理服務”試點工數字時代治理現代化研究報告（2022 年）30作的通知要求，針對“互聯網+護理服務”，試點地區應當結合實際，在調查研究群眾服務需求，充分評估環境因素和執業風險的基礎上，組織制訂本地區“互聯網+護理服務

77、”項目。原則上，服務項目以需求量大、醫療風險低、易操作實施的技術為宜，可以使用“正面清單”和“負面清單”相結合的方式予以明確，切實保障醫療質量和安全。六是資源共享、互聯互通。推動更廣泛的連接和共享是互聯網應用的內在要求，相關制度均強調，推動數據、平臺、設施共享或聯通。如關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見要求，推進統一權威、互聯互通的全民健康信息平臺建設，暢通部門、區域、行業之間的數據共享通道，促進全民健康信息共享應用。推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案 要求，充分利用已有設施資源，推動平臺資源整合和多方利用，避免分散建設、重復投資。表 1 中央出臺的主要互聯網融合應用制度規范

78、序號序號領域領域文件名稱文件名稱發布時間發布時間1國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見2015 年 7 月2政務服務國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委等部門推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案的通知2016 年 4 月3國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見2016 年 9 月4國務院辦公廳關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知2017 年 1 月5國務院辦公廳關于印發進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知2018 年 6 月6國務院關于在線政務服務的若干規定2019 年 4 月7國務院關于加快推進政務服務

79、標準化規范化便利化的指導意見2022 年 2 月8醫療健康國務院辦公廳關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見2018 年 4 月9國家衛生健康委辦公廳關于開展“互聯網+護理服務”試點工作的通知2019 年 1 月10國家醫療保障局關于完善“互聯網+”醫療服務價格和醫保支付政策的指導意見2019 年 8 月11國家醫保局 國家衛生健康委關于推進新冠肺炎疫情防控期間開展“互聯網+”醫保服務的指導意見2020 年 2 月數字時代治理現代化研究報告（2022 年）31序號序號領域領域文件名稱文件名稱發布時間發布時間12關于做好公立醫療機構“互聯網+醫療服務”項目技術規范及財務管理工作的通知2020 年

80、 5 月13國家醫療保障局關于積極推進“互聯網+”醫療服務醫保支付工作的指導意見2020 年 10 月14關于深入推進“互聯網+醫療健康”“五個一”服務行動的通知2020 年 12 月15國家衛生健康委辦公廳關于進一步推進“互聯網+護理服務”試點工作的通知2020 年 12 月16民政服務民政部關于印發推進“互聯網+殯葬服務”行動方案的通知2018 年 6 月17民政部關于印發“互聯網社會組織（社會工作、志愿服務）”行動方案（2018-2020 年）的通知2018 年 9 月18知識產權保護關于印發“互聯網+”知識產權保護工作方案的通知2018 年 7 月19不動產登記自然資源部 國家稅務總局

81、 中國銀保監會關于協同推進“互聯網+不動產登記”方便企業和群眾辦事的意見2020 年 5 月20旅游關于深化“互聯網+旅游”推動旅游業高質量發展的意見2020 年 11 月來源：中國信息通信研究院整理2.大數據技術應用規則2015 年 8 月 31 日，國務院印發 促進大數據發展行動綱要（國發201550 號），這是我國首個發展和應用大數據的戰略性指導文件。隨后，為貫徹落實行動綱要，市場監管、農業農村、健康醫療、自然資源等行業主管部門紛紛出臺針對本行業的大數據應用指導意見，要求推進行業數據資源共享、提升大數據應用能力。主要文件包括：關于推進農業農村大數據發展的實施意見（農市發 20156 號）

82、、關于促進和規范健康醫療大數據應用發展的指導意見（國辦發201647 號）、關于印發促進國土資源大數據應用發展實施意見的通知（國土資發201672 號）以及關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見（國辦發201551 號）等。從內容看，文件主要圍繞數據資源治理、賦能應用、大數據技術及產業創新三個方面展開，對大數據技術應用可能產生治理問題，如偏見、歧視、樣本偏差等在制度中體現較少。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）32一是夯實大數據應用基礎。提出搭建數據中心、云平臺和應用平臺，推進數據開放共享、數據采集清洗校準，制訂數據治理和安全標準等，為政府及相關行業開展大數據應用奠定基礎。二

83、是提升大數據運用能力。重點提出運用大數據技術提升五方面的政府治理能力。包括：1）社會服務能力，充分運用大數據技術，改進經濟運行監測預測和風險預警，及時向社會發布相關信息，合理引導市場預期；2）市場監管分析能力，要求構建大數據監管模型，進行關聯分析，及時掌握市場主體經營行為、規律與特征，主動發現違法違規現象；3）災害監測預警能力，如要求集合物聯網、大數據等新一代數據采集與分析技術，建立智能化地質環境與地質災害分析預警系統，整合各類地質環境與地質災害防治數據，全面提升地質環境與地質災害防治信息的分析與預警、決策與處置能力和信息服務水平；4）政策仿真和決策支持能力，如要求利用大數據分析、挖掘、檢索和

84、可視化等技術，建立相關知識庫、模型庫，構建國土資源決策支持系統；5）網絡安全監測能力，要求建立網絡安全信息共享機制，推動政府、行業、企業間的網絡風險信息共享，通過大數據分析，對網絡安全重大事件進行預警、研判和應對指揮三是推進大數據基礎技術創新。文件均提及，推進大數據核心技術攻關，加強海量數據存儲、數據清洗、數據分析發掘、數據可視化、信息安全與隱私保護等領域關鍵技術攻關，形成安全可靠的大數據技術體系。同時，強化大數據安全技術產品研發，加強對大數據相關技術、設備和服務提供商的風險評估和安全管理。3.人工智能技術應用規則由于在政府治理領域，區塊鏈和人工智能技術尚處探索應用階段，目前還沒有形成針對政府

85、治理領域的專項管理制度。法律法規方面，數字時代治理現代化研究報告（2022 年）33最高人民法院在 2021 年 6 月出臺最高人民法院關于審理使用人臉識別技術處理個人信息相關民事案件適用法律若干問題的規定，對人臉識別技術使用過程中涉及的個人信息進行明確，詳細列示了運用人臉識別技術收集個人信息的合法情形、排外情形。2017 年國務院出臺的 新一代人工智能發展規劃 也部分提及了人工智能治理要求，包括建立人工智能追溯和問責制度，明確相關法律主體及權利、義務和責任關系；建立人工智能倫理道德多層次判斷結構及人機協作的倫理框架；加強人工智能潛在危害和收益評估等。行業規范方面，國家新一代人工智能治理專業委

86、員會分別于2019年發布新一代人工智能治理原則，2021 年發布新一代人工智能倫理規范。原則提出了人工智能治理的八大原則和諧友好、公平公正、包容共享、尊重隱私、安全可控、共擔責任、開放協作、敏捷治理，這八大原則也被引用在深圳市人工智能條例中，獲得較廣泛認可。規范主要針對倫理道德問題，按照人工智能治理的流程環節，細分為基本規范、管理規范、研發規范、供應規范、使用規范五方面，要求相對細化。實踐指南包括兩個，一個是全國信息安全標準化技術委員會2021年 1 月發布的 網絡安全標準實踐指南人工智能倫理安全風險防范指引，將人工智能治理分為四個環節研究開發、設計制造、部署應用、用戶使用，并認為人工智能在倫

87、理安全方面主要面臨五大風險，分別是失控性風險、社會性風險、侵權性風險、歧視性風險、責任性風險，可以以此切入開展風險治理。另一個是 2020 年 7 月全國標準化管理委員會聯合網信辦、發展改革委、科技部、工信部發布的國家新一代人工智能標準體系建設指南，提及未來將重點完善數據安全、隱私保護、算法模型可信賴、社會倫理等人工智能標準。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）342022 年 9 月，深圳經濟特區人工智能產業促進條例正式印發，這是全國首部地方性人工智能法規。其中，第六章“治理原則與措施”詳細規定了人工智能發展、應用、監管等方面要求。相比于全國層面的規范，深圳條例在推動人工智能創新應用和

88、安全治理方面開展了一定探索。一是確立多元主體協調共治的治理機制。確立人工智能治理國際公認的和諧友好、公平公正、包容共享、尊重隱私、安全可控、共擔責任、開放協作、敏捷治理等八大治理原則。建立和完善政府規范、行業自律、企業自治、社會監督的治理模式，促進產業多元主體協同共治。根據人工智能細分領域風險等級、應用場景、影響范圍等具體情境，建立分類、分級、差異化的監管模式，形成包容審慎的監管方式。二是設立專門的人工智能治理機構。規定市政府應當設立人工智能倫理委員會，明確人工智能倫理委員會職責，加強倫理委員會對人工智能倫理的統籌規范和指導協調，加快推進人工智能倫理安全規范的制訂和實施，深化人工智能技術倫理、

89、安全風險等方面的研究，推動構建覆蓋全面、導向明確、規范有序、協調一致的人工智能倫理治理規則。三是明確行為底線和法律責任。規定從事人工智能研究和應用的組織或者個人應當對人工智能產品和服務在國家利益、公共安全、商業秩序以及個人權益等方面可能產生的不利影響進行倫理安全規范審查和風險評估。明確在人工智能研究和應用活動中不得侵害國家安全、公共利益和個人權益，禁止實施歧視用戶、侵害消費者權益、濫用技術等行為，并強調相應的法律責任，要求各方主體嚴守行為底線，有效預防風險。4.區塊鏈技術應用規則中央層面，目前出臺了區塊鏈信息服務管理規定關于加快推動區塊鏈技術應用和產業發展的指導意見 關于組織申報區塊鏈數字時代

90、治理現代化研究報告（2022 年）35創新應用試點的通知 三個文件，對區塊鏈的應用和管理提出了要求。一是明確區塊鏈服務的安全評估和備案要求。2019 年 1 月國家互聯網信息辦公室發布區塊鏈信息服務管理規定，提出區塊鏈信息服務提供者開發上線新產品、新服務、新功能的，應當由相關部門進行安全評估，并履行備案手續。同時要求，區塊鏈信息服務提供者應當具備與其服務相適應的技術條件，如鏈上出現法律法規禁止內容，應當具備對其發布、記錄、存儲、傳播的即時和應急處置能力。二是大致明確區塊鏈在政府治理中的創新應用方向。2021 年 6月工業和信息化部、中央網絡安全和信息化委員會辦公室聯合發布關于加快推動區塊鏈技術

91、應用和產業發展的指導意見，要求著重推動區塊鏈在政務數據共享、業務協同辦理、存證取證、城市互聯互通和生產要素流動等方面應用，提升政府公共服務能力，目前各地創新試點也主要圍繞上述方向展開。三是明確區塊鏈應用和治理的具體要求，包括結合實際、自主可控、鏈間互通、風險可控等。2021 年 10 月中央網絡安全和信息化委員會辦公室秘書局、中央宣傳部辦公廳等 18 個部門和單位聯合印發關于組織申報區塊鏈創新應用試點的通知，宣布將在實體經濟、社會治理、民生服務、金融科技 4 大類 16 個領域，組織開展國家區塊鏈創新應用試點行動，劃定區塊鏈重點應用方向。同時對區塊鏈試點應用提出四點應用規范要求。一是應用場景的

92、選擇應充分挖掘利用區塊鏈技術特性，堅決避免“為了用區塊鏈而用區塊鏈”“借區塊鏈概念包裝所謂創新應用”，避免脫離實際、一擁而上；二是優先采用自主可控、有可持續發展能力的區塊鏈關鍵軟硬件技術；三是具備與其他區塊鏈技術架構間的互操作性，各項性能指標和安全策略滿足應用需求；四是加強風險防范，創新監管機制和技術，規范密碼應用，數字時代治理現代化研究報告（2022 年）36確保金融文檔、網絡安全和意識形態安全。地方層面，各省市發布區塊鏈專項以及包含區塊鏈發展內容的政策文件已經超過百份，十余個省市出臺區塊鏈專項發展政策。除響應落實中央層面關于區塊鏈的治理要求外，多個文件還提到，要強化區塊鏈理論研究和自主可控

93、技術創新，推動部署社會影響大、預期效果明顯的應用場景，要加強區塊鏈標準法規及測評體系建設，建立完善區塊鏈安全保障機制，規避數據泄露風險，開展區塊鏈攻防演練。四、完善數字技術規則的政策建議當前，我國已經形成共性規則和個性規則并存的數字技術制度規則體系框架，但從促進技術創新應用、規制技術風險的角度看，制度規則建設仍存在一些缺失，如數字技術應用的立法系統性不強，相關條款較為分散；對各類技術融合應用問題關注不足；針對新技術新應用新模式的規則建設比較滯后；數據治理規則還需要突破和創新等。建議從五個方面完善運用數字技術開展政府治理的制度規則，為加快數字技術應用提供良好環境。（一）增強制度建設的系統性（一）

94、增強制度建設的系統性目前我國還沒有公開文件系統性規范數字技術在政府治理中的應用，相關條款分散在場景應用、產業發展等文件中，各地區各部門在開展數字治理工作時，可能面臨文件繁多、條款分散的問題。隨著數字技術融合應用加深，系統明確各類數字技術應用要求和治理風險點十分必要。建議進一步強化運用數字技術開展政府治理的系統性立法，明確數字技術應用的主管部門以及推廣應用、監督管理、審查審批責任，對技術應用的共性問題、聯動問題、典型技術應用的特殊問題等進行系統性規范，以為各地區各部門開展數字技術應用提供明確可遵循依據。數字時代治理現代化研究報告（2022 年）37（二）加強新技術新模式規范（二）加強新技術新模式

95、規范由于技術成熟度不同，不同技術的立法完善度存在較大差異?；ヂ摼W應用規則已經較為完善，但大數據、人工智能、區塊鏈應用的規范還不成熟，現實中常常出現實踐超前、制度缺失的情況。建議，一是系統梳理當前政府治理中出現的各類新技術新應用新模式，總結地方實踐的前沿熱點問題和存在風險隱患，加快開展規則制訂，為各地創新技術應用明確邊界、提供指引。二是對于智能化、自動化等前沿技術問題，建議借鑒國外在政府治理領域的應用經驗，總結典型政策實驗情況，研究相關技術在行政管理工作應用可能存在的隱私及倫理風險，盡快形成立法規范。三是建立常態化評估機制，加強對各類新技術應用的成效評估，提升技術使用效能，避免盲目超前、分散化部

96、署項目技術工程。（三）加快完善標準體系建設（三）加快完善標準體系建設我國已經在政務服務、政務平臺、安全管理等方面形成一批共性標準，但在技術應用的一些關鍵環節和重要領域還存在標準缺失，如企業之間技術路線不一、部門間業務標準不統一等，影響數字技術應用的整體推進。建議，一方面從企業側統一技術標準，規范各類接口應用，為政府開展平臺間互聯互通或業務遷移提供良好基礎。另一方面從政府側統一業務標準，加快數據開發利用、共性辦公應用、關鍵政務應用等方面業務標準制訂，為跨地區跨部門的數據流通、業務通辦奠定規范化基礎。（四）推動數據治理規則創新（四）推動數據治理規則創新我國利用數字技術開展治理的優勢在于，能夠將擁有

97、的龐大信息優勢轉化為治理優勢，在重大風險監測、預判、協同處置方面建立起強大數字能力。這意味著，未來政府開展數字治理將面臨十分龐大而冗雜的數據處理需求，政府不僅僅要管理好有限的政務數據，還要充數字時代治理現代化研究報告（2022 年）38分利用、管理好廣泛的社會和企業數據，這都需要進一步創新數據治理機制，推動數據廣泛流動。建議從三方面著手：一是進一步完善政務數據共享流動機制，細化跨區域、跨行業、跨部門、跨層級的數據資源共享交換機制的落實細則，著力破解垂直業務系統數據不共享、數據回流難的問題。二是強化政府對社會和企業數據整合利用，細化企業向政府共享數據的具體治理情形和程序性要求，明確法律依據。三是

98、加快公共數據資產化、數據授權運營的前瞻議題研究，通過多種方式推動數據流動，釋放數據要素價值。（五）健全數字安全治理規則（五）健全數字安全治理規則在政府治理全面數字化、網絡化的背景下，數字政府建設所面臨的安全風險也將更加復雜和突出。建議進一步細化數字政府建設的新模式下，中央、省市、部門以及運營管理機構之間的安全責任分配，重點明確安全管理機構和責任人，持續加大安全建設投入。適應新技術新應用發展趨勢，及時更新安全管理制度和安全技術手段，強化對關鍵基礎設施、政務云、個人信息、新技術融合應用等重點領域安全保護。充分利用大數據、人工智能等新技術手段，提升對安全風險的監測、預警及協同處置能力，實現以網管網。中國信息通信研究院 政策與經濟研究所中國信息通信研究院 政策與經濟研究所地址：北京市海淀區花園北路地址：北京市海淀區花園北路 52 號郵編：號郵編：100191電話：電話：010-62302662傳真：傳真：010-62302476網址：網址：