中國電力圓桌：推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究(68頁).pdf

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1、推動中國競爭性電力市場建設的 整體性研究 專題報告 中國電力圓桌項目課題組 2019 年 6 月 項目研究報告系列 中國電力圓桌項目 (Power Sector Roundtable,PSR） 中國電力可持續發展圓桌（簡稱電力圓桌）項目于 2015 年 9 月啟動，旨在緊扣應對氣候變化、 調整能源結構的國家戰略，邀請業內專家和各利益方參與，共同探討中國電力部門低碳轉型 的路徑和策略。通過建立一個廣泛聽取各方意見的平臺機制，電力圓桌將各方關心的、有爭 議的、目前決策困難的關鍵問題提交到平臺討論，選出核心問題委托智庫開展高質量研究， 并將研究成果和政策建議提交到平臺征求意見，從而支持相關政策的制定

2、和落地，推動中國 電力行業的改革和可持續發展，提高電力行業節能減排、應對氣候變化的能力。 電力圓桌瞄準電力改革和可持續發展前沿，緊密跟蹤電力改革實踐動向，為地方政府和國家 相關部門決策提供理論參考和經驗示范，推動和加強電力體制改革的宣傳和研究成果轉化， 為中國電力改革及其可持續發展做出貢獻。 項目課題組 自然資源保護協會（NRDC) 是一家國際公益環保組織。 自然資源保護協會擁有近 500 名員工，以科學、法律、 政策方面的專家為主力，以及約 200 萬會員及支持者。 自 1970 年成立以來，自然資源保護協會一直在為保護 自然資源、生態環境及公眾健康而進行不懈努力。自 然資源保護協會在美國、

3、中國、印度、加拿大、墨西哥、 智利、哥斯達黎加、歐盟等國家及地區開展工作，并 在中國的北京、美國的紐約、華盛頓、芝加哥、洛杉磯、 舊金山以及蒙大拿州的波茲曼等地有常設辦公室。 自 然 資 源 保 護 協 會 NATURAL RESOURCES DEFENSE COUNCIL 推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所，2018 年 10 月 西北區域電力現貨市場及監管機制研究 西安交通大學，2019 年 4 月 滿足建設美麗中國的電力中長期可持續發展研究 中國能源研究會，2019 年 5 月 基于園區增量配電網的綜合能源服務業態研究 電力規劃設計總院，2019

4、年 7 月 中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所成立于 1980 年 5 月，是研究市場和價格形勢、市場 監管與競爭政策、市場體系、壟斷行業市場化 和價格改革的綜合性科研機構。自建所以來， 承擔了大量政策咨詢、政策解讀和課題研究任 務。研究成果多次獲得國家和部委級科技進步 獎，在學界、理論界和政策制定部門產生了較 大影響，在中國市場與價格研究領域處于領先 地位。 中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所 INSTITUTE OF MARKET AND PRICE, NDRC 推動中國競爭性電力市場建設的 整體性研究 A Comprehensive Study on the Establishment

5、of a Competitive Power Market in China 報告撰寫人 劉樹杰 楊娟 中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所 2019 年 6 月 | i |推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 目 錄 摘要 . .iv 1. 導論 .1 2. 電力市場理論的正本清源 .3 2.1 經濟學視角下的電力產品特性 .3 2.1.1 供電的質量及可靠性依賴于電力系統連續的實時平衡 .3 2.1.2 電力的系統實時集成特性導致其特殊的產品結構 .4 2.1.3 系統運行（調度）機構是電力產品可用、可靠的組織保障 .4 2.2 電力產品特性對電力市場構建的影響.4 2.2.1 電力的競爭

6、性交易須與電力產品的實時平衡特性相融合 .4 2.2.2 不晚于日前安排的電力分時交易是成熟電力市場的標志 .5 2.2.3 電力市場設計受限于電網的構架和連接的緊密程度 .5 2.2.4 電力輔助服務市場適用于公共品的制度安排 .6 2.3 電力市場的本質和基本邏輯 .6 2.3.1 電力市場的本質 .6 2.3.2 電力市場的基本邏輯 .7 2.4 電力批發市場的交易模式 .10 2.4.1 單邊交易的強制性電力庫模式 .10 2.4.2 基于平衡機制的“雙邊（向）交易”模式 .12 | ii |推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 2.4.3 交易模式選擇的經濟學分析 .16 2.5

7、小結 .18 3. 對我國電力市場建設現狀的評估 .21 3.1 已經取得的進展和成效 .21 3.1.1 發電側競爭型市場結構形成，售電側競爭雛形已現 .21 3.1.2“市場化交易”大面積推開 .22 3.1.3 市場組織機構基本組建 .24 3.1.4 電力現貨市場試點開始啟動 .25 3.1.5 降電價效果顯著 .25 3.1.6 電力市場化“深入人心” .26 3.2 面臨的主要問題和困難 .26 3.2.1 現行的“市場化交易”不可持續 .26 3.2.2 多數售電商無電可售 .26 3.2.3 交易模式界定不清 .27 3.2.4“現貨試點”準備不足 .28 4. 對我國電力市場

8、建設的系統思考 .29 4.1 理想的中國電力市場 .29 4.1.1 理想的電力批發市場：基于平衡機制的雙邊（向）交易 .29 4.1.2 理想的電力零售市場：消費者有充分的自由選擇權 .30 4.1.3 理想的市場布局 .30 4.1.4 理想實現的必備條件 .30 4.2 起步階段的中國電力市場 .31 4.2.1 起步階段的批發交易模式：強制性電力庫 .31 4.2.2 起步階段的電力零售市場：暫不放開或分步放開 .32 4.2.3 需善后解決的問題 .33 4.3 可再生能源支持政策與電力競爭制度的融合 .33 4.3.1“價、補分離” .33 4.3.2 近期就應做有利于市場化的過

9、渡性安排 .33 | iii |推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 4.4“西電東送”等能源戰略安排與電力競爭制度的融合 .34 4.4.1 基于“利益共享、風險共擔”的原則簽訂長期合同 .34 4.4.2 合同內部分以地板價進入市場獲得“優先發電” .34 4.4.3 市場價與合同基價的差額，實行“雙向返還（補償）” .34 4.4.4“政府授權合同”外部分隨行就市 .35 4.5 市場支配力的消解 .35 4.5.1 以合同價強制性收購有市場支配力企業的部分電量 .35 4.5.2 要求具有市場支配力的發電企業將部分機組租賃給競爭對手 .35 4.5.3 部分電量按市場價結算 .35

10、4.5.4 對有市場支配力的“外來電”實行“政府授權合同 + 差價合約” .35 4.6 以省為邊界的強制庫市場與跨省交易的融合 .36 4.6.1 建立以“區調”為中心的省間聯合市場 .36 4.6.2 跨省交易應先于省內交易 .36 4.7 市場管理機構的定位和完善 .36 4.7.1“交易中心”定位于公共機構并與調度“合署辦公” .36 4.7.2 市場管理委員會宜定位于議事機構 .37 4.8 相關配套措施 .37 4.8.1 關于電價交叉補貼的“妥善處理” .37 4.8.2 再造有效能的電力監管機構 .37 附件：競爭性電力市場建設的國際實踐 .39 | iv |推動中國競爭性電力

11、市場建設的整體性研究 摘要 電力是一種基于系統集成和連續的實時平衡的特殊產品，將競爭性交易制度與電力 的這種特殊的物質屬性相融合，需要“明理、順勢、有序”的系統性安排。電力市場建 設需要“頂層設計”。 “頂層設計” 包括： （1） 邏輯性。 從制度的 “頂層” 開始設計， 高屋建瓴， “綱” 、 “目” 清晰； （2） 整體性。 關聯目標系統安排， 關聯措施協同推進。 電力市場構建涉及交易模式、 市場布局、 組織機構等多方面內容， 但其核心或最頂層的， 則是批發市場交易模式的選擇。 而電力交易模式的本質，是競爭性電力交換關系或交易制度的安排，進而電力市場構建 的“頂層設計”或邏輯的始點，最終應

12、歸結為批發市場的交易者準入及由此決定的市場 成員權、責關系的構建。 所以，國外的學界及官方機構對批發市場交易模式的概括，都是基于經濟關系和 制度安排的視角，將之分為“Mandatory Power Pool”（強制性電力庫）和“Bilateral Electricity Trade”（雙邊交易或雙向交易）兩大類型?！皬娭齐娏臁笔侵挥幸粋€買者 的單邊 （向） 交易的批發市場， 發電商只能向系統運營機構競爭性賣電， 除 “可調度負荷”（相 當于 “負的發電機” ） 外， 售電商 （大用戶） 也只能以相同的分時價格向系統運營機構買電。 由于售電商（大用戶）不參加批發競爭，其經銷行為無關系統平衡，也

13、就不存在承擔系 統不平衡責任問題。 因而從售電商角度看， “強制電力庫” 雖不自由， 但也無責任約束。 “雙 邊 （向） 交易” 是有多個買者的雙向競爭的市場， 發電與負荷雙方均有充分的自由選擇權， 既可場外一對一 “定制” 中長期合同， 也可參加場內的集中撮合交易。 但如此自由的代價， | v |推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 是要對實物合同的執行承諾與物理執行的偏差承擔不平衡責任， 因而在 “雙邊 （向） 交易” 市場中，售電商對系統平衡的責任重大。澳大利亞、新加坡、加拿大的阿爾伯塔省等國 家和地區的電力批發市場，一直實行單邊交易的“強制性電力庫”模式，而在英國、德國、 法國、美國

14、、北歐等國家和地區，電力批發市場均為基于平衡機制的“雙邊（向）交易” 模式?！凹惺健?、“分散式”概念及其解釋，囿于工程思維模式和“調度”的視角， 不僅與 “Mandatory Power Pool” 和 “Bilateral Electricity Trade” 的內涵或口徑無法對接， 且因之以調度關系替代經濟關系，使交易者的權、責及其相互關系這一最基礎的制度安 排無法體現，必然而且已經導致了國內電力批發市場的理解和設計中的邏輯混亂。 我國電力市場構建的“頂層設計”，應包括遠（理想）、近期目標及其實施的路徑。 近期的 “頂層設計” ， 應重點解決起步階段的批發交易模式選擇、 源于國家能源戰略

15、的 “外 來電”及可再生能源支持政策與電力市場的融合、市場支配力的消解、省內市場與省間 交易的銜接、市場組織機構的定位、電價交叉補貼的“妥善解決”等。 理想的中國電力批發市場，應以雙邊（向）交易的跨省區域市場為主。理想的中國 電力零售市場，應使消費者有充分的自由選擇權。這種理想的電力市場，需要幾個理想 條件的創建：售電公司具備整合、管理其客戶用電負荷曲線的能力；法制完備、誠信中 國確有成效；國家能源治理體系和能力現代化。 起步階段的中國電力市場構建，應“先易后難，問題導向”。強制性電力庫的設計 與操作相對簡單，易與現有制度環境對接，還可包容“優先發、用電”等中國特色安排。 初始方案也可有更簡化

16、的板本，如：(1) 原浙江試點的“發電企業全電量入庫競爭、部分 電量按市場價結算” ；(2)谷段 （壓負荷） 市場先建。 起步階段的電力零售競爭可分步實施， 部分地區也可暫不施行。以“價、補分離”方式實現可再生能源支持政策與競爭性電力 市場的融合?！拔麟姈|送”等能源戰略安排 , 可以“政府授權合同交易 + 差價合約結算” 方式融入相關省電力市場。建立以“區調”為中心的省間聯合市場，促進以省為邊界的 強制庫市場與跨省交易的銜接?！敖灰字行摹睉ㄎ挥诠矙C構并與調度“合署辦公”。 市場管理委員會宜定為議事機構。取消不合理的電價交叉補貼。再造有效能的電力監管 機構。 | vi | Summary E

17、lectricity transmission and distribution depends on system integration and continuous real-time balancing. The integration of market competition with the electricity market requires “top-level de- sign” that is executed in an orderly, timely, and reasonable fashion. “Top-level design” includes: (1)

18、Logic. An advantage of top-level design is the clear sequence and order; (2) Integrity. Related objectives should be systematically arranged, and related actions should be carried out in coordination. Construction of the electricity market involves many aspects such as trade models, market distribut

19、ion, and organization. The most important consideration is the choice of the wholesale market model. The nature of the power trade is determined by competition and institutional arrangements, and thus the “top-level design” of constructing the electricity market should account for the dealers access

20、 to the wholesale market and the associated member rights and responsibilities. Therefore, foreign academics and official institutions categorize wholesale markets as “Mandatory Power Pool” or the “Bilateral Electricity Trade” model based on buyer-seller relations and institutional arrangements. The

21、 “mandatory power pool” is a wholesale market involving unilateral transfers with a single buyer; generators can only sell electricity to the system operators by engaging in competi- tion. Except in the case of “dispatchable loads,” electricity sellers and large consumers can only buy electricity fr

22、om system operators at the same time-of-use price. Since the sellers (large users) do not participate in wholesale competition, the system balance has no effect on their trade behavior; thus, these sellers also do not bear the responsibility for system imbalance. Therefore, from the electricity sell

23、ers perspective, the mandatory power pool imposes certain restraints, but is also responsibili- ty-free. The “bilateral electricity trade” is a two-way, competitive market involving multiple buyers. Power generators and users are both granted free agency. They can either negotiate one-on-one and cre

24、ate custom “over-the-counter” medium and long-term contracts, or be matched through participation in the centralized market. However, the price of such freedom is to assume dispro- portionate responsibility for possible deviations of the contracts implementation. Therefore, sellers in the bilateral

25、electricity trade model hold significantly more responsibility for maintaining system 推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 | vii | balance. Wholesale electricity markets in regions including Australia, Singapore, Alberta (Canada) employ the Mandatory Power Pool model characterized by unilateral market power, while r

26、egions including the United Kingdom, Germany, France, the United States, and Northern Europe employ the “Bilateral Electricity Trade” model characterized by balanced, competitive market mechanisms. Notions of “centralized” and “decentralized” are limited in scope as a result of engineering and dis-

27、patch-focused thinking, and are not compatible with the logic of the Mandatory Power Pool and Bi- lateral Electricity Trade models. Dispatch supersedes buyer-seller relations, and thus the institutional arrangements of dealer rights, responsibilities, and interrelations are not reflected. This has i

28、nevitably led to confusion regarding the design of the domestic wholesale electricity market. The “top-level design” of Chinas electricity market construction should include both long-term and near-term objectives, as well as an implementation roadmap. Upcoming “top-level design” should focus on det

29、ermining the wholesale market model, integrating renewable energy support policies with the electricity market, promoting cohesion between provincial markets and interprovincial trade, dissolving market dominance, and resolving issues arising from electricity cross-subsidies. Other urgent focus area

30、s include: energy imports resulting from national energy strategies, and the arrangement of market institutions. Chinas ideal wholesale electricity market should be based on interprovincial, regional markets in- volving bilateral contracts. Chinas ideal retail electricity market should give consumer

31、s full freedom of choice. Realizing of this ideal power market will require the establishment of certain conditions: first is the sellers ability to integrate and manage its consumer load curve; second is a complete and effective legal system; third is the modernization of the national energy govern

32、ance system and ca- pacity. The initial phase of constructing Chinas electricity market should be “easy first, then difficult, and prob- lem-oriented.” The design and operation of the mandatory power pool is relatively simple, due to the ease of navigating the existing institutional environment. The

33、 system could also accommodate charac- teristics of Chinas power sector, such as the prioritization of electricity transmission and consumption. The initial plan can involve a more simplified scheme, such as: (1) a power pool, into which all power generators must direct their power, but a portion of

34、 the electricity is determined according to market price; or (2) a Low Voltage Load Switch Market, to be constructed first. The introduction of retail com- petition during the initial phase can be implemented step-by-step, or even suspended temporarily in certain regions. The integration of renewabl

35、e energy support policies and competitive power markets can be achieved by separating subsidies from the pricing mechanism. National energy strategies such as the “West-East Electricity Transfer Project” can be integrated into the relevant provincial electricity markets through government authorized

36、 contracts and contract-for-differences (CFD) settlements. Other recommendations discussed in the report include: establishing an interprovincial joint venture involving regional operators to promote the integration of the province-bound mandatory power pool with interprovincial trade; co-locating t

37、he transaction center and dispatch center in a public agency; designating a market management committee; eliminating the cross-subsidization of electricity prices; and creating effective energy regulatory agencies. 推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 | 1 |推動中國競爭性電力市場建設的整體性研究 導論 我國電力的“市場化交易”已成燎原之勢，且在電力供給過剩的大背景下，降電價

38、的效果也非常顯著。但目前各地的“市場化交易”均為無平衡機制的“直接交易”，亦 即對買、賣雙方的實物交付均無負荷 / 出力曲線要求，此交易標地物并不符合電力產品 實時平衡的物質特性，加之為降低電價而大多有市場“供、需比”安排等行政干預措施， 因而離真正的競爭性電力市場還相差很遠，且不具有可持續性。中央政府主管部門也已 對這種“市場化交易”的不可持續有明確認識，因而批準了廣東、浙江等八省的電力現 貨市場試點申請，并要求 2018 年底開始試運行。 電力是一種基于系統集成和連續的實時平衡的特殊產品，將競爭性交易制度與電力 的這種特殊的物質屬性相融合， 需要 “明理、 順勢、 有序” 的系統性規劃， 才能成功到達 “自 由的彼岸”。因而電力市場建設需要“頂層設計”。 什么是改革的“頂層設計”？一般的理解包括兩層含義：一是指改革須循其規律即 制度生成的內在邏輯，方案設計應從制度的“頂層”做起，高屋建瓴，綱舉目張；二是 指改革須基于系統性思維，把握改革措施之間的內在聯系，整體設計，協同推進。 電力市場構建涉及交易模式、市場布局、交易組織者等多方面內容。但其核心或最 頂層的，是電力批發市場的交易模式選擇。而現代意義上的電力市場，是競爭性的電力 交換關系或交易制度的安排。因而對電力交易模式的理解和設計，又應以交易者及其相 互關系的性質為“頂層”或邏輯主線。 1 | 2 |推動中