UNDP：國際減貧理念與啟示(353頁).pdf

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1、i 前 言 前 言 中國實現了讓 8 億人口擺脫貧困的巨大成就，得到了全球贊 譽。中國過去的成就令人矚目，現在仍然堅定不移地堅持高標準 地扶貧，在實現兩大扶貧目標上闊步前進。第一個目標是在 2020 年之前消除絕對收入貧困，這比 2030 年全球可持續發展目標的 實現日期早十年。第二個目標是重新定義貧困，并持續減貧，與 中國快速提升的發展水平相適應。 中國能夠取得如此迅速的發展，其中一個主要原因是國家決 策者能夠借鑒大量的國際經驗來克服國內面臨的艱巨挑戰。中國 領導人十分重視寶貴的國際經驗教訓，仔細研究，并因地制宜加 以利用。在努力實現扶貧新目標的道路上，中國依然可以利用國 際社會在該領域積累

2、的豐富經驗。 在過去 40 年中，中國發生了翻天覆地的變化，世界對減貧 的理解和采取的方法同時發生了變化。 “消除貧困”的全球承諾 首先出現在聯合國千年發展目標中，目前則屬于 2030 可持續發 展目標的一部分。在這一承諾下，國際社會一道努力，制定了新 的減貧政策和制度，幫助包括中等和高等收入國家在內的所有國 家實現減貧。在這一期間， “人類發展”的概念變得更加突出，全 世界不再僅僅從收入角度評估發展，而開始考慮結果和機會方面 ii 國際減貧理念與啟示 的因素。 “人類發展指數”和“多維貧困指數”現已被廣泛用于 衡量發展狀況和已取得的進展。 2015 年，聯合國 190 個國家批準了全球203

3、0 年可持續發 展議程 ，將社會和環境可持續性充分納入全球性發展議程，以 應對氣候變化、環境退化和不平等現象加劇等一系列問題對人類 未來構成的威脅?？沙掷m發展目標的核心是堅決承諾“不讓任何 一個人掉隊” ，以應對近年來伴隨經濟增長而不斷擴大的不平等 現象。在這一點以及其他多個方面上，全球發展議程與中國今后 幾年的國家目標之間有很多相似之處。 這里介紹了許多聯合國和其他發展機構、學者以及各國政府 的工作經驗，希望對中國有借鑒意義，助力中國繼續走向可持續 和繁榮的未來。在此，我感謝我在聯合國的諸多同事，以及中國 商務部和中國國際扶貧中心的合作伙伴在編寫本書方面給予我的 支持和貢獻。 羅世禮 聯合國

4、駐華協調員 聯合國開發計劃署駐華代表 2018 年 3 月 15 日 iii 致 謝 致 謝 在商務部國際司的組織協調下，中國國際扶貧中心、聯合國 開發計劃署、中國農業科學院海外農業研究中心共同完成了國 際減貧理念與啟示一書。在此，特別感謝商務部國際司、國務 院扶貧辦在本書編寫過程所給予的關懷與指導。本書的主要內容 由商務部國際司、中國國際扶貧中心和聯合國開發計劃署共同協 調完成，沒有他們的發起策劃與執行管理，本項目將無法在有限 的時間內完成。 本書作者團隊主要包括中國農業科學院聶鳳英、畢潔穎、薛 曜祖、鄭海霞、黃佳琦、顧蕊、鄧婷鶴、段暢、趙魚；聯合國開 發計劃署 Bill Bikales、周

5、舒文、鄭元、衛櫟、朗天琪、Greta Lai、 Tuulia Koivistoinen、翟悅竹等，感謝他們的努力與付出。還要感 謝聯合國駐華系統各機構，包括聯合國糧食及農業組織、國際農 業發展基金、聯合國國際勞工組織、聯合國教科文組織、聯合國 人口基金、聯合國人類住區規劃署、聯合國兒童基金會、世界衛 生組織、聯合國工業發展組織、聯合國世界糧食計劃署、聯合國 項目事務廳、聯合國亞太農業工程與機械中心等機構，以及世界 銀行與亞洲開發銀行為本書貢獻項目素材與圖片。感謝他們的專 業知識和敬業精神，以及緊密的團隊協作。 1 目 錄 目 錄 第 1 章 引言和背景 001 1.1 減少和消除貧困的歷史性全

6、球承諾001 1.2 2030 年可持續發展議程的應用007 1.3中國減貧經驗對全球的貢獻008 1.4實現 2020 年減貧目標面臨的挑戰009 1.52020 年后的挑戰010 1.6本書的目標與方法012 第 2 章 通過包容性和可持續經濟增長實現減貧： 農業、文化、信息與金融 015 2.1通過農業發展實現減貧016 2.2文化扶貧035 2.3信息扶貧057 2.4金融扶貧064 第 3 章 應對跨領域貧困挑戰的國際經驗：社會 保障、教育、健康與營養 086 3.1社會保障的兩大干預創新088 3.2養老保障108 3.3就業保障115 3.4教育保障126 3.5健康保障143

7、2 國際減貧理念與啟示 3.6營養改善171 第 4 章 深度聚焦全球亟待解決的三個重點挑戰： 社會性別、城市化、生態環境 196 4.1 社會性別與貧困198 4.2城市化與貧困221 4.3生態環境與貧困245 第 5 章 有效的減貧項目：貧困治理、部門協作、項 目評估 289 5.1部門協作291 5.2貧困瞄準294 5.3監測與評估303 5.4減少腐敗305 5.5能力建設309 5.6社區參與311 5.7私營部門參與314 第 6 章 結語與政策建議 325 附錄一：聯合國機構介紹 335 附錄二：縮略語對照 342 001 第 1 章 引言和背景 第 1 章 引言和背景 1.

8、1 減少和消除貧困的歷史性全球承諾 2000年9月8日，189個國家的元首和其他高級別代表在聯合國總部聚首， 通過了千年宣言 。這一歷史性文件衍生出了第一套具體目標，用以衡量全 球對人類發展的承諾，其中包括以下內容： “我們將不遺余力地幫助我們十億 多男女老少同胞擺脫目前凄苦可憐和毫無尊嚴的極端貧窮狀況。我們決心使每 一個人實現發展權，并使全人類免于匱乏（2000 年聯合國千年宣言 ，聯合 國大會通過的 55/2 項決議） 。 ”這一承諾列出的七項（后來增加到八項）千年 發展目標中的第一項即為減貧，這一目標進一步強化了消滅極端貧困這一承諾 的核心重要性。 宣言稱： “我們進一步決定，到 201

9、5 年，將世界上每天收 入低于 1 美元的人口比例和饑餓比例減半，同樣到 2015 年，將無法得到或無 經濟能力購買飲用水的人口比例減半（2000 年聯合國千年宣言 ，聯合國大 會通過的 55/2 項決議） 。 ” 002 國際減貧理念與啟示 2000 年以來，全球社會一直在努力消除貧困。在此項工作中，中國發揮 了重要作用，為全球進步做出了重大貢獻。其他許多國家，不論大小，也都取 得了令人矚目的成績。消除貧困這一目標是一項真正將世界團結起來且將持續 下去的努力。從 2000 年到 2015 年目標年，聯合國及全球成員國每年出版千年 發展目標報告，追蹤實現這一目標的進展情況。2015 年，聯合國

10、發布了最終 的千年發展目標報告，強調了 15 年中取得的成就及許多未得到解決的挑戰。 就全球層面而言，貧困率減半的目標 2010 年就已實現，這是一項了不起的成 就。但這一努力在發展中地區的成效差異很大。東亞的絕對貧困率從 1990 年 的 61下降到 2015 年的 4，這主要歸于中國在減貧方面取得的非凡成就。 在東南亞，這一比例從 46下降到 7。南亞也取得了令人矚目的進展，同期 絕對貧困人口比例從 52下降到 17。在拉丁美洲和加勒比地區，主要是中 等收入國家（MICs） ，絕對貧困率也從 13下降到 4。然而，撒哈拉以南非 洲地區的進展速度要慢得多，截至 2002 年的絕對貧困率仍高于

11、 1990 年。雖然 這種上升趨勢在 2002 年后出現逆轉，但截至 2015 年該地區人口貧困人口比例 仍然為 41，比 1990 年的 57有所下降，遠低于減半的目標。由于這一時期 該地區的總人口急劇增加，貧困人口的絕對數量實際上增加了。從絕對數量來 看，千年發展目標期間世界極端貧困人口的數量從 19 億減少到了 8.36 億。由 于人口眾多，少數大國尤其是中國和印度貧困大幅下降為這一進展做出了重大 貢獻。然而，同樣由于人口眾多，盡管貧困人口在其人口總數中占比較小，中 印兩國仍是世界絕對貧困人口數量最大的國家。即便如此，總體而言，全球減 貧在絕大多數國家或地區取得了進展，只在撒哈拉以南非洲

12、地區收效甚微。 這種極端貧困的大幅度減少是如何發生的？我們可以為未來發展吸取什么 教訓？這項成就有兩個關鍵組成部分。首先，在千年發展目標實施開始階段， 大多數貧困人口居住的低收入國家中，持續的經濟增長與減貧之間存在著密切 的聯系。其次，起初總人口和貧困人口總數均比低收入國家小的中等收入國家， 在大幅度減少貧困發生率和嚴重程度方面取得了令人矚目的進展。經濟的增長 003 第 1 章 引言和背景 是貧困減少的次要原因，而更多的是因為創造和擴大了新型和有效的社會保障、 健康、教育、營養和其他社會項目，且惠及到了之前被排除在外的群體。 中國，印度及其他亞洲國家在減貧過程中取得了令人矚目的成果。在這一

13、時期，這些國家全部從低收入國家轉變為中等收入國家，這主要歸功于其持續 強勁的經濟增長，且具有相對包容性。經濟分析表明，經濟增長本身并不能確 保減貧。重要的是增長的質量和包容性，其中包括促進農村發展的政策，特別 是通過投資提高農業生產力，以及通過投資新部門，允許甚至鼓勵勞動力從低 生產力到高生產力部門的流動。全球經驗表明，雖然不平等在經濟增長期間往 往會上升，但在過度依賴自然資源開采和商品出口的國家，不平等現象過于嚴 重會導致減貧工作舉步維艱。盡管如此，在千年發展目標實施期間，減貧進展 顯著的低收入國家仍然保持了經濟的強勁增長。 這一進展使得低收入國家的數量減少到了 29 個，且居住在這些國家的

14、世 界人口的比例下降到 8。如今剩余的低收入國家主要集中在撒哈拉以南非洲 地區，亞洲國家中只有阿富汗、朝鮮民主主義人民共和國和尼泊爾仍屬于這一 群體。亞洲最后剩余的這幾個低收入國家面臨著比該區域其他地區更大的貧困 挑戰。增長與減貧之間的此種聯系具有重要的政策含義。對于剩下的低收入國 家來說，與創造持續、強大且具有包容性的經濟增長相比，更迫切需要是制定 減貧辦法。中國在創造包容性增長方面的卓越成就，使億萬人擺脫了貧困，也 為發展中國家提供了學習范本。 成功減少貧困的國家的經濟增長通常伴隨著一系列社會服務改革和擴張， 特別是衛生保健和教育，到 2015 年實現了所有千年發展目標的關鍵部分。這 是人

15、類發展投資和創新大幅度增加的時期。經濟增長和社會服務發展相互依 存；完善的服務可為經濟增長創造條件，而經濟增長又為完善的服務創造條件 及需求。在其余的低收入國家中，必須迅速采用這些社會方案來為經濟增長創 造條件，并減少當前貧窮對未來的影響，特別是對兒童的影響。為兒童提供教 育和衛生服務，包括充足的營養，可以幫助確保他們從經濟發展中受益并為之 004 國際減貧理念與啟示 作做貢獻。沒有經濟增長，貧困率很可能持續多年走高。雖然低收入國家的貧 困率較高，但如今全球 73的貧困人口居住在中等收入國家。這是世界上大 多數人口最多的國家向中等收入國家轉變的必然結果；盡管他們的貧困率下降 了，但從絕對值來看

16、，貧困人口的數量仍然很高。上訴國家狀況的變化以及減 貧面臨的變化是世界未來幾年將持續面臨的挑戰。 在千年發展目標實施階段，中等收入國家也取得了令人矚目的減貧成果。 減少貧困是創新和擴大的政府社會政策的結果，這些政策直接針對貧困人口和 邊緣化人口群體，而非經濟增長。政策非常多樣化，通常針對各個國家面臨的 具體挑戰而制定。主要包括：1) 著重努力擴大經濟增長及推動這一進程的市 場和其他機構；集中力量解決剩余的貧困問題，特別是仍有一些家庭仍處于維 持生計或從事低收入農業生產的偏遠農村地區；2) 發展高度創新的大規模社 會援助方案，以更有效地惠及之前邊緣化的社會成員，例如嚴重殘疾的人群， 發展其它創新

17、措施，如有條件的現金轉移支付，為貧困家庭提供資金支持，同 時，創造旨在打破貧窮代際傳播的激勵機制；3) 社會保護項目的重大進展旨 在減輕貧困并防止弱勢家庭陷入貧困，通常以普遍惠及而非發放救濟的方式 實施；4) 以創新方式，確定并惠及農村和城市環境中剩余的絕對貧困人口；5) 擴大核心社會服務包括教育，保健和營養在內的包容性；6) 基于婦女及她們 所提供服務常被排除在政府安全網外這一事實的認知，關注貧困的社會性別考 慮；7）基于對貧困家庭通常首先感受到環境問題的影響這一事實的認知，將 環境問題融入到扶貧工作中。近年來，減貧舉措中越來越多的措施將減緩氣候 變化相關活動包含在內。 目前，中等收入國家在

18、實現千年發展目標方面的經驗具有更大的相關性， 因為許多國家，如中國，已上升到中等和中上等收入水平的經濟發展水平，貧 困人口的規模大大減少。它們現在面臨的貧困挑戰與之前相比有了本質上的差 異，但與近幾十年來其他中等收入國家所面臨的挑戰類似。它們正面臨著怎樣 的挑戰呢？首先，盡管經濟增長始終保持強勁的增長態勢，這些新中等收入成 005 第 1 章 引言和背景 員國家仍處于貧困狀態的地區可能反映出我們需要集中力量解決地理、社會及 文化阻礙的棘手難題。此外，當國家從低收入水平轉向中高收入水平時，貧困 的動態性成了一個關鍵因素；剛剛脫貧一年的家庭可能會再次陷入貧困。這是 中等收入國家貧困的另一個重要特征

19、；在許多情況下，脆弱性已經取代貧困， 成了最大的挑戰。其次，隨著國家越來越富裕，不平等和相對貧困等相關問題 會成為比極端絕對貧困更為關切的問題。例如，有這樣兩個家庭，他們的收入 都略高于本國的絕對貧困線。第一個家庭生活在一個低收入國家，其人均國內 生產總值只是貧困線的兩倍，因此絕對貧困率非常高。第二個家庭居住在中高 收入國家，其人均國內生產總值是貧困線的十倍，絕對貧困率則低得多。盡管 根據傳統的收入措施，這兩個家庭都不會被視為貧困，但第二個家庭一定會感 覺比第一個家庭貧窮得多，因為身邊大多數人收入比他們要多得多。從社會凝 聚力和穩定性及避免貧困人口群體的邊緣化角度來看，相對貧困是一個強有力 的

20、概念，與以最低限度需求為基礎的貧困收入定義相比，這一概念在相對發達 的社會中引起了更加高度的重視。幾乎所有國家近年來的不平等現象都急劇上 升，其中包括那些在減少絕對貧窮方面成果顯著的地區。全球關注減貧工作的 兩種方式為：越來越關注脆弱性而非貧困本身，越來越關注相對貧困而非絕對 貧困。這兩種方式千年發展目標宣言頒布后得到了深化。另一個關鍵的發 展是越來越多的人認識到，以收入為基礎的貧困定義只占貧困本質的一部分， 相應，也出現了更廣泛的扶貧措施。 長期以來，政府和國際組織都認為，僅從收入角度衡量貧困普遍成都和 嚴重程度在很多方面都存在問題。的確，千年發展目標 1 包括三個不同的指 標；1A）減少收

21、入貧困；1B）為所有人提供實現充足、富有成果且體面的工 作；1C）減少生活在饑餓中的人口比例。衡量這些非收入方面的貧困趨勢原 因顯而易見。短期收入提高，甚至政府援助導致的貧困增加往往是不可持續 的；可持續的收入增長基于良好條件下的生產性就業和個人能力的發展。中 國的減貧是世界上最引人注目的成功案例，中國大部分減貧措施是廣泛的包 006 國際減貧理念與啟示 容性經濟增長的結果，尤其為農村人口創造了新的更好的就業機會。將饑餓 納入減貧評估指標也很重要；收入是達到可接受的生活水平的一種手段，如 果不能使貧困家庭擺脫饑餓，收入增加至多只能算是不完整的成果。減貧千 年發展目標要求各國研究收入對家庭實際生

22、活的影響，特別是他們為所有成 員提供充足飲食的能力。 多維貧困指數（MPI） 多維貧困指數（MPI）是一個衡量多維貧困程度的指標。它反映了 104 個 國家在教育和健康以及獲得資產和服務方面的問題。多維貧困指數包括三個維 度：健康、教育和生活水平。這三個維度利用 10 項指標來衡量，并采用 Alkire 和 Foster（2007 年，2009 年）提出的方法識別貧困家庭、加總測量貧困水平。 每個維度具有同等重要性；維度中的每個指標也具有相等的權重。多維貧困指數 揭示了同時影響一個家庭的多個貧困因素的組合。當且僅當被剝奪的幾個組合指 標的加權總和高于 30時，一個家庭才能被認定為多維貧困。 近

23、年來，加深和擴大對貧困問題認識的趨勢加快了。最重要的發展是多維 貧困的新概念，即評估非貨幣類型的貧困；營養、受教育機會、兒童死亡率， 住房質量包括飲用水供應，電力和改善衛生設施保障以及資產控制。這個概念 并不是新提出的。它源于聯合國開發計劃署的人類發展指數（HDI） ，該指數 為旨在更準確地，而非僅僅通過國內生產總值增長來反映國家發展狀況的三維 指數。HDI 由經濟學家馬赫布卜 烏爾 哈克（Mahbub ul Haq）提出，體現了 他自己與阿瑪提亞 森（Amartya Sen）研究的人類發展理念。如今，聯合國和 全球貧困分析家在家庭層面應用了人類發展方法。由于一個國家的發展不僅僅 體現在國內生

24、產總值增長，還包括教育和衛生等問題，同樣，對一個人或者 家庭來說，發展水平低到難以接受的貧困也不應該只以收入來衡量。2010 年， 聯合國開發計劃署和牛津大學貧困與人類發展倡議聯合提議采用多維貧困指數 007 第 1 章 引言和背景 （MPI） ，用其他維度衡量貧困的方法為貧困的貨幣衡量方法作補充。這種多維 度的方法提供了一個更精確和有效的衡量家庭，地區或國家貧困程度的方法。 通過綜合考慮這些因素，而非單獨考慮某一個因素，政府可以確定最貧困的家 庭和最有效的干預措施以幫助他們擺脫貧困。正如本書所述，一些國家已經在 使用多維貧困指數而非單純收入指標來確定社會援助計劃的受益者并將其作為 脫貧目標。

25、信息通信技術的迅速發展也使得政府能夠迅速獲得更優的數據，以 便更加密切監測之前難以跟蹤的指標。 1.22030 年可持續發展議程的應用 在千年發展目標議程取得矚目成就的基礎上，國際社會在消除全球貧 困方面邁出了新的一步。2015 年 9 月 25 日，超過 150 位國家領導人出席了聯 合國可持續發展峰會，并通過了新的2030 年可持續發展議程 。在完成先前 將全球貧困發生率減半的目標之后，新的可持續發展目標（SDGs）明確了全 球社會新的歷史目標：在全世界消除一切形式的貧困。為此， 2030 年可持續 發展議程承諾，在 15 年內（而不是千年發展目標中提出的 25 年時限）消除 一切形式的極

26、端貧困。與 2000 年千年宣言一樣，消除貧困被置于可持續 發展目標的首要位置，作為首要可持續發展目標。由于時限較短，且新目標的 實現必須依賴于剩余低收入國家以更快的速度實現減貧，因此，這一新目標較 上一個目標更加雄心勃勃也更為艱巨。 新目標還將貧困人口劃分成不同的群體，并要求幫助所有貧困人口脫貧。 2030 年可持續發展議程提出的確切目標是： “到 2030 年，按各國標準界定 的陷入各種形式貧困的各年齡段男女和兒童至少減半。 ”可持續發展目標議程 明確地將減少不平等現象作為關注核心和重點。 “絕不讓任何一個人掉隊”是 可持續發展目標的關鍵主題之一，摒棄過去只看平均數或總數而不深入挖掘、 發

27、現不平等根源的方法。最后，新目標本質上是多維度的。 “一切表現形式的 008 國際減貧理念與啟示 貧困”都要消除，而不僅是收入貧困。雖然健康、教育、體面工作、衛生和其 他多維貧困方面都有其各自的可持續發展目標和具體目標，但是減少一切形式 貧困的總體目標要求在所有這些方面取得進展。 1.3 中國減貧經驗對全球的貢獻 中國改革開放以來的高速經濟增長，為保障中國作為世界第一人口大國 的長期穩定提供了堅實基礎，為中國消除極端貧困提供了巨大機遇。2016 年， 中國國內生產總值（GDP）較 1980 年增長近 25 倍，年實際平均增長率達到 9.8，人均 GDP 從 1980 年的 464 元增長到 2

28、016 年的 53980 元，按可比價格 計算年均增長率 8.5（國家統計局，2016） 。 中國經濟穩步快速發展，對當前一個時期和未來中國乃至全球的減貧事業 產生了重大影響。中國在過去近 40 年里取得的減貧成果有目共睹。世界銀行 數據表明，中國絕對貧困人口 ( 即按購買力平價計算，每天生活費用不足 1.9 美元的一部分人 ) 的數量從 1981 年的 8.35 億降至 2012 年的 8700 多萬，減 少約 7.4 億人，占同期全球減貧人數的 70以上。從 2001 年到 2010 年的十 年間，中國每年減少農村貧困人口 673 萬。2011 年，中國將貧困標準提高至 2300 元，當年

29、絕對貧困人口為 1.22 億。2012 年至 2017 年，中國現行標準下 的貧困人口由 9899 萬人減少至 3046 萬人（國務院扶貧辦，2018） 。此外，貧 困人口的營養狀況、教育程度、壽命等健康指標以及其他的福利指標均得到了 全面的改善。聯合國開發計劃署（UNDP）與牛津大學貧困與人類發展研究中 心（OPHI）首次將多維貧困指數引入 2010 年人類發展報告。按照 OPHI 的測 算，中國 2014 年多維貧困發生率為 4（OPHI，2017） ，高于 2013 年按照世 行 1.9 美元絕對貧困線衡量的貧困發生率（1.9） ，但低于按照 3.1 美元的中 等貧困線衡量的發生率（Wo

30、rld Bank, 2017） ，總體而言，中國在減貧上取得的 歷史性成就對全球減貧事業起到了重要作用。 009 第 1 章 引言和背景 中國近四十年的減貧工作也為全球減貧事業探索出了寶貴的經驗。首先， 強有力的政府支持為中國減貧工作提供了政治保障，從中央到省、市、縣、 鄉、村各級政府將扶貧作為黨政工作、經濟發展、社會進步的重要指標，有力 推動了各項資源的投入，以中央和地方扶貧資金為代表的財政扶貧投入長期穩 定增長。其次，快速經濟增長是中國減貧的根本動力，農業生產力的提高，勞 動密集型產業的發展，以及讓一部分人先富起來進而帶動型經濟發展模式，為 普惠型減貧提供了基礎。第三，中國在減貧實踐中探索

31、了一系列制度和模式創 新。自 1978 年以來，減貧政策和戰略不斷出臺，貧困瞄準目標越來越精準， 從瞄準最脆弱地區，到瞄準貧困縣、貧困村，再到精準扶貧到村入戶，中國的 減貧模式既適應了不斷變化的減貧形勢也滿足了不同人群的發展需求。同時， 中國倡導開發式扶貧，在改善基礎設施條件的同時，大力發展產業，增強地方 經濟以及貧困人口的內生動力，實現可持續穩定脫貧。此外，中國倡導的東西 協作扶貧、定點幫扶等政策，既有效配置了東西部及不同部門的資源又動員了 社會力量，為國際社會提供了良好范例。第四，中國在減貧工作中注重國際合 作，既重視與聯合國各機構為代表的多邊合作，也積極投入中非等雙邊減貧行 動，既積極引

32、進國際減貧理念和經驗，也以開放共享的理念倡議建立共享合作 平臺為全球減貧工作提供資源和經驗的支持。 1.4 實現 2020 年減貧目標面臨的挑戰 中國政府在其“十三五”規劃中（20162020 年）制定了明確的減貧目 標。 2015年11月29日頒布的中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定 中，中國政府提出“到 2020 年，中國要保證農村貧困人口溫飽充足，保證義 務教育、基本醫療和住房安全的實現；使貧困地區農民人均可支配收入增長 率高于全國平均水平及確?；竟卜盏年P鍵指標接近全國平均水平。按 照現行標準，農村貧困人口脫貧；所有貧困縣實現脫貧，解決地區全面貧困 010 國際減貧理念與啟示

33、 問題。 ”為了實現這一減貧目標，中國政府已經啟動了一整套社會方案來消除 農村貧困。 這個滿懷壯志的目標與全球可持續發展目標的努力密切相關，引起了全世 界的關注。要實現這一目標，需要克服一系列挑戰，而在當前經濟增長更加溫 和的“新常態”模式的經濟環境下，這將異常艱難。首先，使剩余的農村貧 困地區擺脫貧困是一項非常艱巨的任務，且將成為實現 2020 年全面小康目標 的最大難題。由于歷史等原因，貧困率較高，基礎設施相對較差，解決這些地 區和群體的貧困問題成本較高，難度較大。如果不在這些地區做出積極努力， 2020 年完全消除貧困的目標將很難實現。其次，近幾十年來中國扶貧行業的 發展勢頭和影響逐漸減

34、弱。因此，對發展新的工業增長領域提出更多的要求， 以促進經濟發展和減輕貧困。第三，過去農村快速發展的經濟在一些地區面臨 著生態和環境方面的困難。第四，農村人口結構變化和城鄉公共服務差距導致 農村地區進一步下降。第五，薄弱的社會保障制度也對減少農村貧困人口構成 了挑戰。 1.5 2020 年后的挑戰 即使農村貧困人口，即那些收入低于目前中國貧困線的人擺脫了貧困，并 且按照“十三五”扶貧計劃中國實現了小康社會，到 2020 年中國在扶貧方面 仍將面臨新的挑戰。首先，中國的經濟結構正在從以農業為基礎轉變為以制造 業和服務業為基礎，農業勞動力比例持續下降，已經從 1980 年的 67.1下降 到 20

35、16 年的 29，同時勞動密集型制造業就業人數下降，這為中國一直以來 倡導的開發式扶貧、產業扶貧提出了挑戰。 其次，中國人口老齡化速度明顯加快，2016 年，65 歲及以上人口達到 10.8，人均壽命達到 76.3 歲世界銀行 n.d.（a） ；世界銀行 n.d.（b） 。到 2020 年，中國 60 歲以上人口將達到 2.5 億，占總人口的 17（Statista） 。盡 011 第 1 章 引言和背景 管“放開二胎”政策旨在提高出生率，但仍尚未實現，即便出生率確實實現增 長，增加的幅度可能會非常小。預計中國將在 2030 年達到人口峰值，老齡化 問題將更加嚴重，導致老年人陷入貧困的風險增加

36、。 （Bai，2017）老齡化社會 將對中國的經濟發展模式和社會形成將產生巨大影響。這也將增加中國扶貧計 劃的壓力，特別是在城鄉一體化的背景下，為貧困老年人提供救濟和關懷將變 得越來越重要。 第三，制定新的貧困標準將具有挑戰性。目前，關于貧困標準的討論側重 于相對貧困和絕對貧困，以及收入貧困和多維貧困。2020 年后的貧困標準需 要將中國 2020 年后的經濟社會背景考慮在內，包括城鄉協調、區域發展差距、 收入指標與其他可衡量指標的結合、城鄉統一、基本生活保障及扶貧聯系等問 題。世界銀行最近宣布，從 2018 年起，其全球貧困率將通過以下四條貧困線 進行評估：低收入國家為 1.90 美元 /

37、天（使用購買力平價匯率） ，中低收入國 家為 3.21 美元 / 天，中高收入國家為 5.48 美元 / 天及高收入國家（Sanchez 和 Ferreira，2017）為 21.71 美元 / 天。盡管為評估實現可持續發展目標 1 的進展 情況，將繼續使用 1.90 美元 / 天的貧困線便于統計全球貧困人口數量，但新的 更高的貧困線更能反映大多數國家的經濟和社會狀況。 第四，貧困目標定位和干預將變得越來越困難，因為其工作重點不再僅限 于農村，城市也將包含在內。2020 年之后的貧困統計數據很可能覆蓋統一系 統中的城市和農村人口。貧困目標定位的方法需要進行相應的審查和修改，以 保持其可行性，并

38、且需要根據不同地區的實際發展情況制定針對不同地區和家 庭的新制度。研究貧困群體的內外部狀況，及對特殊人群（兒童、婦女、少數 民族地區、與疾病有關的貧困、老年人等）的關注也是至關重要的。 第五，制定城鄉一體化的扶貧戰略也將面臨挑戰。隨著 2020 年小康社會 的實現和城市化進一步完善，中國將面臨與以往農村扶貧開發項目不同的扶 貧開發新特點。2016 年，中國的城市化率達到 57.4，預計到 2030 年將達到 70世界銀行 n.d.（c） 。2016 年，大量的勞動力完成遷移，中國的外來務 012 國際減貧理念與啟示 工人員總數達到 2.82 億，占總人口的 21.5（Statista，2016

39、） 。從農村遷移到 城市的人可能因各種原因而成為新的城市貧民，這可能會導致嚴重的社會問 題。在這些貧困人口群體中減少貧困將比前幾年更加困難。這也意味著 2020 年以后，中國需要關注城鄉結合的減貧戰略。這就需要對城市貧困的原因進 行深入分析，其中包括社會福利、農民工社會保障、新公民和原住民，以及 2020 年后扶貧的相應政策要求。同時，農村扶貧將持續成為扶貧的重點。 第六，制定符合環保要求并符合氣候變化新要求的扶貧計劃將面臨新的挑 戰。2011 年的扶貧項目強調了“綠色”減貧的必要性，旨在實現可持續的減 貧，同時保護貧困農村的寶貴自然資源。但是，在通過環境保護和可持續發展 努力實現雙贏的解決方

40、案以實現減貧目標時，仍存在相當大的挑戰。中國自愿 性移民安置計劃和20112020年休耕計劃將繼續為綠色扶貧保駕護航。但是， 該計劃對環境的影響以及對穩定農民收入的影響仍有待評估和分析。 第七，需要進一步改進扶貧體系和相關機制。在 2020 年后的扶貧工作中， 需要探索新的扶貧體系和機制，包括城鄉一體化機制；扶貧體系中的職責分 工，特別是政府中的勞動分工；市場和社會組織；地方政府的能力建設；財政 和社會資源的調動，一切工作均需要明確、加強。自改革開放以來，扶貧工作 取得如此重大的進展，中國未來還必須克服 2020 年前后幾年所面臨的挑戰。 1.6 本書的目標與方法 消除極端貧困作為全球廣泛廣泛

41、關注的議題，也得到了中國政府的高度重 視。如前所述，到目前為止中國在減貧方面的成就為全球減貧工作做出了巨大 貢獻，并為實現聯合國“2030 年可持續發展目標”的新舉措提供了許多相關 的經驗。同時，世界各地的減貧經驗對中國也有寶貴的借鑒意義。中國現在已 經步入中高收入國家之列，這意味著當前面臨的貧困挑戰與中國早期處于低收 入狀態、人們普遍貧困的時代所面臨的問題有很大不同。盡管政府在解決農村 013 第 1 章 引言和背景 地區絕對貧困問題方面也做出了巨大努力，但目前中等收入國家（MIC）面臨 的關鍵貧困挑戰脆弱性和不平等現象已經成為中國扶貧工作的重中之 重。為了給中國當前和未來的扶貧工作提供有益

42、參考，本書作者收集整理了聯 合國機構在實現2030 年可持續發展議程減貧目標方面的全球戰略、概念 和主要實踐方法。其目的是梳理和總結國際減貧思路與實踐方法，介紹國際上 先進的減貧經驗，為中國“十三五”脫貧攻堅以及未來減貧工作提供有益的借 鑒。與此同時，另一本為國際社會介紹中國扶貧經驗的書稿也在準備中。目前 中國政府正在大力推進現行貧困標準下貧困人口全部脫貧的工作，因此我們首 先整理國際減貧經驗以期為中國的減貧工作添磚加瓦，在完成國際經驗部分后 出版中國減貧經驗。 本書是用三步法編寫的。第一步，商務部、中國國際扶貧中心、中國農業 科學院海外農業研究中心和聯合國駐華系統就這兩本書的目標、提綱、格式

43、和 時間表進行初步磋商；第二步，與聯合國機構、其他發展組織以及中國和世界 各地的研究機構建立廣泛聯系，收集有關減貧經驗的材料，并輔以可用在線內 容的作者提供的案頭審查。還與一些發展組織進行了當面討論。所收集的材料 經分析匯編成一系列案例研究，構成本書的主要內容；第三步，與各方就本書 初稿進行進一步磋商，確定更多主題并收集更多案例研究，以提高本書對中國 減貧工作的指導實用性。 關于案例，國際減貧經驗是個宏大的主題，因此采用了具體標準來選擇合 適的案例。最重要的標準與中國的減貧挑戰相關，這些挑戰體現在以下幾個方 面：1）產業選擇：在中國產業扶貧計劃中進行選擇，如工業發展、信息通信 技術、教育和衛生

44、；2）著眼于 2020 年和 2030 年的減貧挑戰：雖然大多數案 例都側重于農村減貧工作，但也討論了城市貧困問題，因為隨著中國經濟的繼 續增長，減貧將成為中國日益重要的焦點問題；3）國家選擇：在可能的情況 下，優先考慮中等收入國家，甚至是高收入國家的經驗。由于中國一些農村貧 困地區的情況往往與低收入國家相似，因此案例研究部分也選擇了一些低收入 014 國際減貧理念與啟示 國家；4）受益者選擇：涉及中國扶貧議程重點人口群體的案例研究，如幼兒、 青少年、婦女和老年人；5）及時性：優先選擇較新的經驗，而不是較舊的經 驗；6）創新：優先選擇較為創新且可以為中國讀者提供新思路的方法；7）聯 合國、世界

45、銀行和亞洲開發銀行等其他國際組織的發展援助的作用。本書中的 案例研究按照產業和主題進行編排。例如，本書包含關于文化和旅游、教育和 農村發展的章節，還包含關于性別、項目管理和城市化的章節。 參考文獻： 1. Alkire, S. (n.d.). Comment on Target 1.2 from Academic Stakeholder. 2. Bai, T. (2017, 3 11). Chinas population to peak at 1.45 billion in 2030, drop to 1.1 billion by 2100 3. Santos, S. A. (2010, J

46、uly). Multidimensional Poverty Index. 4. Statista. (2016). Number of migrant workers in China from 2008 to 2016 (in mil- lions). 5. Statista. (n.d.). Share of population aged 60 and older in China from 1950 to 2100. 6. The World Bank. (2017). Employment in agriculture ( of total employment) (modeled

47、 ILO estimate). 7. The World Bank. (n.d. (b). Life expectancy at birth, total (years). 8. The World Bank. (n.d. (a). Population ages 65 and above ( of total). 9. The World Bank. (n.d. (c). Urban population ( of total). 10. UN. (n.d.). #Envision2030 Goal 1: No Poverty. 11. UN. (2000, 9 8). Resolution

48、 adopted by the General Assembly，55/2. United Na- tions Millennium Declaration. 12. UN. (2016). The Sustainable Development Goals Report 2016. 13. Xinhua. (2018, 1 5). China cuts poor population by two-thirds 14. OPHI，2017. OPHI Country Briefi ng 2017: China. 15. World Bank, 2017, “The World Databan

49、k”. Washington, DC. 16. 國家統計局，2017. 國民經濟和社會發展統計公報 . 17. 國務院扶貧辦，2018. 015 第 2 章 通過包容性和可持續經濟增長實現減貧：農業、文化、信息與金融 第 2 章 通過包容性和可持續經濟增長實現減貧： 農業、文化、信息與金融 包容性經濟增長一直是中國過去四十年減貧成果的核心。包容性增長可以 理解為產生大量優質就業和增加其他生計選擇的增長方式，且這些機會在人口 中廣泛而公平地分配。這種增長會通過政策消解邊緣化群體面臨的社會排斥， 包括貧困群體或貧困邊緣群體。中國創造出前所未有的快速增長，改善了人們 的生活水平，堪稱全世界的榜樣。中國未來幾年的減貧戰略仍然強調包容性增 長或“開發式扶貧” ，其實質旨在通過發展產業、培養能夠創造就業和創收的 技能使剩余農村貧困人口擺脫貧困，并將其與更廣泛的國家和全球經濟發展聯 系起來。中國目前計劃到 2020 年消除絕對貧困，這樣便可以實現農村貧困人 口減半的目標。 國務院“十三五”脫貧攻堅規劃（20162020 年） 指出， 中國實現 2020 年脫貧目標面臨的主要挑戰包括：產業發展活力不強，結構單 一