中國發展研究基金會：中國經濟新常態下宏觀政策取向探討（24頁）.pdf

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1、 中國發展研究基金會資助項目 2014 年國民經濟運行綜合報告之二 中國經濟新常態下宏觀政策取向探討 國民經濟運行綜合報告課題組 2014 年 11 月 課題組成員：課題組成員：課題指導課題指導：陸百甫（北京現代財務戰略研究院高級顧問）成成 員員：李命志（北京現代財務戰略研究院特聘研究員）戚東祥（北京現代財務戰略研究院特聘研究員）張雪松（北京現代財務戰略研究院特聘研究員）董 寧（中央民族大學經濟學院博士）本報告執筆人：本報告執筆人：陸百甫 張立群 目目 錄錄 一、“舊常態”：中國經濟原有結構下高增長及其基本條件分析.2 二、中國發展條件變化和“舊常態”、高增長的終結.5 三、中國經濟新常態特點

2、：整體提升、可持續發展、發展方式根本轉變.11 四、經濟“新常態”將是一個充滿風險和挑戰的階段.13 五、轉向經濟“新常態”的宏觀調控政策取向探討.16 編者說明.20 1 經過改革開放以來 30 多年的持續高增長，最近幾年，中國經濟的特點正在發生一系列重要變化，開始由“舊常態”轉向“新常態”。其深刻背景是，中國經濟已進入新的發展階段，一些原來支撐中國經濟粗放和數量型擴張的主要條件已經發生全面改變，要求經濟必須轉向集約和質量效益型增長，中國經濟發展的戰略取向，必須順應新階段的新特點，實現戰略轉型。針對經濟發展階段的這一重大變化，黨和國家及時提出了新的“頂層戰略思維”。中國共產黨第十八次代表大會

3、報告指出：“綜觀國際國內大勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。我們要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應對挑戰”。2012 年中央經濟工作會議明確提出：“我國發展的重要戰略機遇期在國際環境方面的內涵和條件發生很大變化。是倒逼我們擴大內需、提高創新能力、促進經濟發展方式轉變的新機遇?！?013 年中央經濟工作會議進一步強調：“國際金融危機影響具有長期性，國際市場爭奪更趨激烈，必須順勢而為、轉變思路。要冷靜扎實辦好自己的事，大力推進改革創新，把發展的強大動力和內需的巨大潛力釋放出來，以轉變經濟發展方式的主動、調整經濟結構的主動、改革開放的主動，贏得在經濟發展上的

4、主動和國際競爭中的主動?！笨倳浟暯酵驹诙鄠€場合指出：不能把發展簡單化為增加生產總值，在評價工作和考察干部時，不能一味以生產總值排名比高低、論英雄。他強調，要努力實現經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度。要加快轉方式、調結構、促改革、惠民生，不斷增強發展的質量、效益和后勁?？偫砝羁藦娡驹?2013 年政府工作報告中強調要以提高經濟增長質量和效益為中心，加快轉變經濟發展方式，促進經濟持續健康發展。在 2014 年政府工作報告中強調把改革創新貫穿于經濟社會發展各個領域各個環節，全面深化改革，不斷擴大開放，實施創新驅動，加快轉方式調結構促升級。面對經濟發展階段的轉變，按照黨中央國務

5、院的安排部署，全國上下著力轉變經濟發展方式，努力適應新的發展環境，從主要關注 GDP 和經濟增長速度，轉向更多關注經濟結構調整和轉型升級，轉向更多關注全面深化改革和實現創新驅動。與此同時，經濟開始由高增長轉入中高增長，由“舊常態”轉向“新常態”。由于中國經濟這一次轉型發展來得比較急速，加之這又是一個非常復雜、充滿風2 險和挑戰的過程，從而引發了國內外各個方面的疑慮和爭論。少部分西方輿論認為中國經濟出現了問題，有的甚至提出了“中國經濟崩潰”的觀點，但更多西方輿論認為“新常態”是在世界危機之后經濟恢復緩慢而痛苦的過程中，中國的一個“無奈”選擇；國內較多觀點認為“新常態”只是中國經濟增長水平較過去有

6、明顯下降的狀態；也有一些專家認為“新常態”是中國由多種條件決定的潛在增長率降低，以及實際增長率向潛在增長率調整的一個新階段。為什么“舊常態”已經不可持續，為什么必須轉向“新常態”，什么是“新常態”，轉向新常態面對哪些風險與挑戰，中國宏觀調控戰略取向應該如何選擇等等，這些都是事關當前改革發展的重大現實問題，本文擬就這些問題進行一些初步探討，并為有關方面提供決策參考。一、“舊常態”：中國經濟原有結構下高增長及其基本條件分析 決定中國經濟增長的因素可以大致區分為供給和需求兩個方面。從供給方面看，相當長的時期以來，技術、勞動力、資金資源等要素供給能力狀況，對中國經濟增長水平確實發揮了重大作用。研究認為

7、，如果一個國家存在大量剩余勞動力、土地資源豐富、資源與環境約束尚不明顯、而且又有大量適用技術可以低成本引進，就有條件支持經濟持續高增長，中國過去三十多年這些要素都處于可以優勢利用狀態下。從需求方面看，如果一國的內外市場需求都較旺盛，必然會拉動國內經濟出現高增長。改革開放以來，我國經濟經歷了從賣方市場向買方市場的轉換，繼而又進入消費結構升級帶動的增長轉換，所有這些轉換過程，都有供給和需求雙雙因素的強勁支撐，因而保持了 30 多年較少有大起大落的高增長。具體講，可以作如下分析：（一）（一）在在改革開放改革開放推進下，推進下，我國經濟結構和要素配置格局發生了我國經濟結構和要素配置格局發生了前所未有前

8、所未有的的深刻改變，支持了經濟持續高增長深刻改變，支持了經濟持續高增長 改革開放以來，中國轉向社會主義市場經濟體制。在市場主導資源配置的條件下，計劃經濟體制下形成的要素配置格局發生了劇烈重組，工業制造體系和城市結構體系等現代經濟內核，迸出一輪又一輪的輻射帶動，在內核與外圍經濟之間引起持續不斷的相互影響和互動，經濟結構發生了持續快速的變化，推動經濟持續快速發展。第一，生產與消費關系呈現合理調整與良性互動。隨著經濟持續快速增長和收入分配制度改革，城鄉居民收入較快增長，活躍的消費活動既拉動了農業與農村經濟這部分外圍經濟，又拉動了工業和城市經濟這部分內核經濟，從而帶動了3 農業、輕工業、重工業的比例關

9、系合理調整，帶動了生產結構變化，為社會生產加快發展注入日益旺盛的最終需求。而內核經濟則是社會生產發展的高效率發動機，面對消費增長，內核經濟大量吸收農村勞動力、農產品原料和國內外先進技術，并通過產業聯系帶動外圍經濟發展，使工農業關系和城鄉聯系緊密起來，也滿足了不斷擴大的消費市場。生產的發展增加了就業和收入，又促進了消費的進一步增長，生產和消費之間逐步形成良性循環。第二，生產要素在產業間的分布和組合方式不斷優化調整。以內核經濟為基礎的社會生產力，面向消費市場不斷調整擴大，生產要素出現大規模重新配置。隨著中國經濟市場化的程度不斷提高，市場價格機制和競爭機制在生產要素配置中的作用越來越重要。尤其是中國

10、勞動力資源豐富的優勢通過市場表現出來，其由農業向非農產業轉移的速度不斷加快，極大地促進了三次產業就業結構的調整和城市化水平的提高。在市場經濟條件下，社會生產總量和結構的變化，根本上決定于消費需求及結構的變化。消費結構變化引起產業升級，并由產業內在的物質、技術聯系帶動資金技術密集型產業發展。在市場配置資源作用下，消費結構升級帶動的產業發展，首先是勞動密集型產業，是勞動力資源優勢的發揮，而就業增加、收入增長，又有力地促進了消費結構升級。因此，生產要素配置格局的調整、三次產業就業結構的變化和城市化率的提高，都促進了生產結構的優化與活力的提高。第三，內核經濟和外圍經濟在體制改革中不斷交流與融合。由計劃

11、經濟體制轉向市場經濟體制的過程，為內核經濟發揮巨大輻射提供了重要條件。內核經濟以國有經濟為主導，外圍的農業農村經濟，則以集體個體經濟為主體，隨著市場化改革不斷深入，內核經濟與外圍經濟在市場環境下的競爭與合作，促進了不同所有制之間的融合，形成了公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的格局。同時，“以城帶鄉、以工補農”戰略的確立和用工制度的改革，逐步打破了城鄉分割的制度壁壘和政策障礙。所有這些，都更好地發揮了內核經濟的輻射帶動作用，促進內核經濟與外圍經濟相互融合、共同繁榮。（二）（二）中國經濟結構調整與升級的階段性演進，使中國中國經濟結構調整與升級的階段性演進，使中國經濟高增長經濟高增長保持了保

12、持了順暢性特質順暢性特質 1.生產與消費關系調整階段 這一階段大約在 1978-1995 年。突出表現是生產不能滿足消費需求的增長，存在普遍的產品短缺。在市場調節的背景下，出現了物價較快上漲，帶動投資迅4 速增長，生產能力很快提高，最后使生產可以適應和滿足消費，完成了生產與消費關系的調整。在這一階段中，要素配置格局也發生了積極變化。生產對消費的適應表現為生產結構由重到輕的調整，這同時也促進了勞動密集型產業的迅速發展，促進了農村剩余勞動力的轉移，從而改變了三次產業就業結構，提高了城市化率。1978-1995 年，第一產業就業比重由 70.5%降低到 52.2%，第二產業就業比重由 17.4%提高

13、到 23%，第三產業就業比重由 12.1%提高到 24.8%，城市化率由 17.92%提高到 29.04%。這一時期市場需求十分旺盛。隨著收入分配體制改革和非農產業就業的持續大量增長，城市人口的大量增長，加之長期以來的低消費狀況，決定了消費需求持續快速增長；產業結構調整和消費類產業的快速發展，城市建設步伐加快等，則引起了投資需求持續快速增長。這些共同形成消費投資雙膨脹的需求過熱局面。從要素供給條件看，對外開放使家電等各類生產應用技術快速流入；利用外資增加了資金供給，加之國內高儲蓄率提供的資金支持，保障了建設資金供給；大量的農業剩余勞動力轉移，提供了充足的勞動力供給。這一時期資源環境問題也還不十

14、分突出。所有這些，都成為支持經濟高增長的重要條件。而供不應求的市場狀況和要素資源的低成本，則導致了粗放數量型擴張的高增長特點。2.消費結構升級帶動產業升級的階段 這一階段大約是2001-2008年。我國經濟完成了生產與消費關系的調整以后，1995-2000 年，消費進入了結構升級前的準備時期，由此導致了持續的市場需求不足和經濟偏冷。隨著相關條件的成熟，2001 年左右，居民消費結構由吃穿用為消費熱點開始向改善住、行條件方面升級，這也意味著居民的收入水平和購買能力上了一個大的臺階，在收入增長支持下，居民消費結構開始從滿足基本生存需求為主的溫飽型轉向追求提高生活水平的小康型。在消費結構升級的拉動下

15、，我國就業結構、城鄉結構、資本與勞動力結構中蘊含的巨大轉變潛力開始持續釋放，經濟發展進入了一個持續快速推進的時期。與食品、輕紡、家電等產品比較，住房、汽車的生產對重化工原材料需求量很大，這必然引起產業結構相當劇烈的調整，即由支持食品、輕紡、家電等消費品生產的結構特征轉向支持住房、汽車等產品生產的結構特征。隨著這一調整，生產結構重新由輕轉重。2005 年與 2001 年比較，工業增加值中，食品、飲料、紡織、化纖等輕工業的比重由 13.36%降低到 10.89%；黑色及有色金屬冶煉、化學原料及化學制品制造等重化工業的比重則由 12.87%提高到 16.76%。這引起了5 兩個方面的變化：第一，在三

16、次產業產值結構中，第二產業（工業和建筑業）的比重重新提高。2001-2005 年，第二產業比重由 45.2%提高到 47.5%；而 1978-1995 年期間則由47.9%降低到 47.2%。表明在結構重型化的同時，工業加快發展的勢頭明顯，在經濟增長中的主導作用突出。第二，城市化進程加快。2001-2007 年，城市人口由 4.8 億人增加到 5.9 億人，增加了 1.1 億人；城市化率年均提高 1.21 個百分點，較 1978-1995 年的年均提高幅度高出了 0.515 個百分點。主要原因是工業結構重型化密切了工業化和城市化之間的聯系，在工業化加快的同時，推動了城市化進程加快。在這一時期，

17、各類企業的快速發展、非農產業就業的大量增加、城鎮人口的大量增加，繼續推動了居民收入增長和購買力提高，進而支持了住行為主的消費結構升級活動，推動了消費需求持續較快增長。受汽車、住房市場拉動，汽車工業、房地產建筑業快速發展，以及其帶動的重化工業、能源交通和裝備制造業的快速發展，推動了投資需求持續快速增長。此外，中國在 2001 年 11 月份加入了世貿組織，以更低的關稅和非關稅條件進入國際市場。而此時恰逢世界經濟處于繁榮階段，美國等發達國家就業形勢好，居民收入增長較快，消費購買能力較強。在這些條件支持下，中國擁有的豐富勞動力資源優勢開始更充分地釋放，以勞動密集型為主的輕紡、服裝、玩具、家電等產品出

18、口持續快速增長，外需呈現快速擴大勢頭。在國內外市場需求持續旺盛的同時，要素供給條件也比較充裕。汽車、電腦等適用技術繼續快速流入；農業勞動力轉移和城鎮新增勞動人口提供了充足的人力資源；居民收入水平提高和高儲蓄率支持了建設資金來源豐富。雖然工業結構由輕轉重使資源環境矛盾迅速突出，但對經濟增長的瓶頸約束還不是非常強烈?？傮w看，這一時期的發展仍然具有市場供不應求和要素低成本的條件，進而繼續支持了經濟粗放和數量型的高增長。以上分析表明，中國經濟的“舊常態”以及數量擴張型高增長，是由一系列相關因素所決定，具有一定客觀必然性和中國國情特點。二、中國發展條件變化和“舊常態”、高增長的終結 國際金融危機發生后，

19、我國經濟發展的國內外市場環境、成本條件都發生了重大變化。最主要的是：市場需求水平降低，出現普遍的供大于求；勞動力、土地、礦產資源等要素成本明顯提高。這些變化決定了“舊常態”和高增長的終結。6 （一）出口增速明顯降低（一）出口增速明顯降低，外需水平大幅下降，外需水平大幅下降 如前分析，2001 年中國加入世貿組織后，恰逢世界經濟處于繁榮狀態，依靠勞動力資源優勢，外貿出口實現了持續高增長。2003-2007 年，出口年均增長29.2%，是支持經濟高增長的一個重要條件。國際金融危機發生以后，隨著世界經濟繁榮結束，我國外貿出口增速明顯下降，2008-2013 年，外貿出口年均增長9.08%，由兩位數轉

20、為個位數增長，出口對經濟增長的貢獻率明顯降低。與外貿進出口相關的產業受到明顯影響，增速下降。表表 1:2002-2013 年外貿出口額及增長率年外貿出口額及增長率 出口額（億美元）較上年增長%出口額（億美元）較上年增長%2002 3256 22.36 2008 14306.9 17.23 2003 4382.28 34.59 2009 12016.1-16.01 2004 5933.3 35.39 2010 15777.54 31.30 2005 7619.5 28.42 2011 18986 20.34 2006 9689.8 27.17 2012 20487.1 7.91 2007 122

21、04.6 25.95 2013 22100 7.87 注：根據 2013 年中國統計年鑒數據整理。表表 2:2003-2012 年凈出口對年凈出口對 GDP 的貢獻與拉動的貢獻與拉動 年 份 最終消費支出 資本形成總額 貨物和服務凈出口 貢獻率 拉 動 貢獻率 拉 動 貢獻率 拉 動(%)(百分點)(%)(百分點)(%)(百分點)2003 35.8 3.6 63.3 6.3 0.9 0.1 2004 39.0 3.9 54.0 5.5 7.0 0.7 2005 39.0 4.4 38.8 4.4 22.2 2.5 2006 40.3 5.1 43.6 5.5 16.1 2.1 2007 39.

22、6 5.6 42.4 6.0 18.0 2.6 2008 44.2 4.2 47.0 4.5 8.8 0.9 2009 49.8 4.6 87.6 8.1-37.4-3.5 2010 43.1 4.5 52.9 5.5 4.0 0.4 2011 56.5 5.3 47.7 4.4-4.2-0.4 2012 55.0 4.2 47.1 3.6-2.1-0.1 注：根據 2013 年中國統計年鑒數據整理。7 （二）大城市主導的城鎮化模式，日益制約著住行為主的消費結構升級活（二）大城市主導的城鎮化模式，日益制約著住行為主的消費結構升級活動，抑制了內需的增長動，抑制了內需的增長 與財政分灶吃飯相聯系，

23、我國城鎮發展基本是各自為政的模式。而行政級別不同的城市政府，動員資源的能力不同，與此相聯系，城市基礎設施建設水平，包括與之連接的跨區域基礎設施系統；基本公共服務的水平都會不同。這些差異會導致產業和人口布局過度集中于那些行政級別比較高的直轄市、省會城市、計劃單列市（拉薩例外）。由行政級別和地區發展水平（主要反映地區資源稟賦以及市場配置資源的情況）共同決定的一批大城市，聚集產業、人口的能力強，經濟規模、人口規模占比大。從可以取得數據的 22 個直轄市、省會城市、計劃單列市的情況看，2000-2010 年其城鎮常住人口年均增長 6.95%，而同期全國城鎮常住人口年均增長只有 4.3%。36 個大城市

24、（直轄市、省會城市、計劃單列市等）2010 年城鎮常住人口達 1.73 億，占全部城鎮常住人口的 26%。其中人口千萬級的北京、上海、天津、廣州、深圳等五個城市，城鎮常住人口為 6629 萬，占全部城鎮常住人口的 9.9%1。從經濟總量占比看，2012 年京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群的地區生產總值，占全國的 35.4%2。2010 年北京、上海、天津、廣州、深圳等五個城市，平均為 1326 萬人；其余的省會城市、計劃單列市，平均為 345 萬人。地市級城市平均為 75.3 萬人，縣級城市平均為 29.7 萬人3。以上數據表明，我國既有的城鎮化進程，基本是大城市主導模式，在全國65

25、8 個城市中，產業與人口過度集中于其中 30 多個大城市，特別是北京等五個千萬人口級別的特大城市。這就過早出現了城鎮承載力不足的問題，主要表現在以下三個方面：1、產業發展空間日趨狹窄 一線城市產業發展空間趨近飽和，地租、房租、運輸流通費用水平快速提高，制造業、服務業發展空間擁擠、成本增加較快。2、勞動力向城市轉移受阻 由于產業布局及城市發展機遇的差異，勞動力首先選擇進入大城市，但其進入門檻快速提高。北京等千萬人口以上的城市，人口承載能力接近飽和。吃穿用住行等方面必須的生活費用快速提高，需要更高的就業能力、更高的收入才可以 1 根據 2000 年第五次人口普查、2010 年第六次人口普查資料計算

26、整理。2 根據 2012 年地區經濟統計資料計算整理。3 根據 2010 年第六次人口普查資料計算整理。8 在這些城市立足。2003-2013 年,35 個大中城市 CPI 累計上漲 33.5%，其中食品價格累計上漲 99.7%，居住價格累計上漲 39%。生活費用快速提高一方面較快提高了城市的進入門檻，另一方面也推高了企業的工資成本，同時還是一線城市招工難、招工貴的一個重要原因。勞動力處于流動狀態，對于職工專業素質提高、勞動生產率提高等，也帶來較大制約。3、住房、汽車需求擴大受到抑制，住、行為主的消費結構升級活動受阻 汽車市場發展受到越來越明顯的制約汽車市場發展受到越來越明顯的制約 目前一線城

27、市汽車承載能力正在接近極限。從千萬人口以上的城市看，交通擁堵已經非常嚴重。北京、上海、廣州已經出臺了限制購車的政策，目前天津、重慶也在醞釀實行汽車牌照搖號政策。有關專家通過國際比較發現，汽車需求擴大與人均收入成正比，與城市人口密度成反比。這表明以大城市人口增加為主推進城鎮化的模式，正在越來越明顯地限制汽車需求的擴大。表表 3:2003-2013 年汽車銷量及增長率年汽車銷量及增長率 年份 汽車銷量（萬輛）較上年增長%年份 汽車銷量（萬輛）較上年增長%2003 439 35.08 2009 1364 45.42 2004 507 15.49 2010 1806 32.40 2005 576 13

28、.61 2011 1850 2.44 2006 722 25.35 2012 1930 4.32 2007 879 21.75 2013 2198 13.89 2008 938 6.71 注：WIND 資訊。圖圖 1:2003-2013 年汽車銷量增長率年汽車銷量增長率 35.08 15.49 13.61 25.35 21.75 6.71 45.42 32.40 2.44 4.32 13.89 0.0010.0020.0030.0040.0050.0020032004200520062007200820092010201120122013汽車銷 9 上面圖表中，2013 年汽車銷量出現恢復性增

29、長，但水平明顯偏低。根據有關資料，2013 年北京汽車銷量較上年為負增長4，36 個直轄市、省會城市和計劃單列市，汽車新上牌照量較上年為負增長5。2013 年汽車銷量增長，主要依靠轉向三四線城市。但這些地域人口密度、市場購買力水平與大城市比較明顯偏低，汽車市場規模擴展空間有限；道路交通及配套基礎設施能力對汽車發展的承載力也不高。綜合這些情況，預計汽車市場需求增速將明顯降低。住房市場發展也受到明顯制約住房市場發展也受到明顯制約 與人口布局聯系，目前買房需求主要集中于大城市，但這些城市支持住房建設的土地資源日見緊張，住房建設供地數量趨于減少。房地產企業的發展空間日漸狹窄。注：2013 年為 1-9

30、 月累計同比增長；資料來源于 WIND 資訊。圖圖 2:40 個重點城市住宅供地同比增長個重點城市住宅供地同比增長%從上圖數據看，在大城市買房需求旺盛，房地產銷售活躍，價格上漲的情況下，40 個重點城市住宅建設供地同比未出現明顯增長，表明這些城市的土地供給潛力明顯偏弱。受土地供給約束，大城市穩定房價的努力更多集中在控制買房需求方面，這些措施直接限制了大城市買房需求的增長。4 顏景輝，北京北辰亞運村汽車交易市場中心副總經理“突破傳統 轉型升級 創新篤行2014 年京城車市展望”。5 據國家信息中心數據。67.51 56.35 1.44 -9.01 10.71 -20.00-10.000.0010

31、.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.002009201020112012201340個重點城市住宅建設供地同比增長 10 注：根據國家統計局城市司數據。圖圖 3：全國與：全國與 40 個重點城市商品房銷售的增長情況個重點城市商品房銷售的增長情況 從上面圖表數據觀察，在房地產市場需求恢復過程中，40 個重點城市先是增速高于全國（2012 年），繼之低于全國（2013 年）。這間接表現了大城市土地供給約束通過穩定房價政策向房地產市場需求的傳導。歸納上述分析，受既有城鎮化模式約束，我國房地產市場需求增速也開始明顯降低。住行為主的消費結構升級是現階段消費增長的主導力

32、量，住行改善速率的降低，汽車、住房市場的降溫，必然使內需增長水平降低，進而影響到經濟增長速度。（三）資源環境矛盾突出，生產成本提高，經濟增長的供給面約束不斷增（三）資源環境矛盾突出，生產成本提高，經濟增長的供給面約束不斷增強強 支持既往經濟高增長的一個重要條件，是勞動力等各類資源供給充裕，環境污染管理不嚴，使項目建設和企業發展可以維持較低的成本水平。進而使浪費資源、技術落后、質量低劣、污染嚴重的小煤礦、小煉油、小水泥、小玻璃、小火電等“五小企業”大量發展，成為支持經濟高增長的一個重要力量。由于建設這些企業的資金、技術起點都很低，對人員素質要求不高，因此容易快速發展，成為支持經濟高增長的一支重要

33、力量。但這些“五小企業”都有粗放、三高一低（高投入、高消耗、高污染、低效益）特點，投入產出比很差，必須依靠低成本的支持，才能夠獲利，低成本成為支持這類企業發展的必要條件。隨著人口紅利減弱以及城市生活費用提高、城市發展空間狹窄，勞動工資水平持續較快提高、土地價格較快提高；資源環境約束增強，也引起礦產資源價格提高、污染排放管理越43.63 10.56 4.39 1.77 17.70 51.1-5.2-1.6 8.3 14.9-10.000.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0020092010201120122013城鎮商品房銷售面積同比增長 40個重點城市同比增長 11

34、 來越嚴格。這些都使企業的成本持續提高，低成本的條件不復存在。這就必然導致“五小企業”不斷退出，新建企業的資金、技術起點，人員素質要求明顯提高，必然逐步終結低成本擴張模式。伴隨這一進程，經濟增長率也必然會受到一定影響。資源環境約束增強，包括勞動力向城市轉移受阻，都表現為經濟增長的要素供給約束增強；而外需、內需增長水平下降，則表明經濟增長的需求約束增強。這些首先使市場需求增速減慢，形成了供大于求的格局。與供不應求的情況比較，市場對企業提供的產品與服務，必然從強調“有沒有”轉向強調“好不好”，必然迫使企業從低水平數量擴張轉向質量效益型增長。另一方面生產成本提高，則必然結束企業的低成本擴張模式。市場

35、環境與成本條件的變化，共同終結了低水平、低成本的數量擴張模式，推動了經濟增長由粗放、低水平數量擴張轉向集約和注重質量效益。這些分析表明，決定經濟增速下降的因素，也是終結“舊常態”，推動經濟轉型升級的主要原因。由于經濟增速下降與經濟轉型升級，是兩個密切聯系，共同發展的現象，這些共同決定了經濟增長由“舊常態”轉向“新常態”的客觀必然性。三、中國經濟新常態特點：整體提升、可持續發展、發展方式根本轉變 中國經濟“新常態”，是迄今為止在中國經濟發展中從來沒有出現過的新特點，是中國經濟從數量型趕超到素質型趕超的一個重大跨越。它是經濟發展特征一系列的重要改變，包括企業生產的特點、產業結構特點、城鄉和區域經濟

36、特點等，也包括體制機制的特點、企業、法人等各類市場主體的行為和素質特點，還包括政府職能、社會治理體系更新的特點及發生空前深刻的改變。首先，“新常態”下的經濟增長，要強調市場競爭、優勝劣汰，突出質量和首先，“新常態”下的經濟增長，要強調市場競爭、優勝劣汰，突出質量和效益。效益。這一特點的強化，必然推動我國經濟從中低端向中高端發展。當前全球經濟的中高端競爭主要體現在中高端制造業、中高端服務業，而參與這個層面的競爭，企業就必須具備較強的科技創新能力，較適度的項目規模以及較高水平的產業集群。這就必然推動創新型因素大大增強，產業結構向中高端水平整體提升。就必然會出現創新驅動的發展新特點，出現以產業優化升

37、級、分工精細化為主導的經濟增長特點。從數量轉向質量，從規模擴張轉向素質提高，也會一定程度影響到經濟增長速度，引導經濟從高增長轉入中高增長。第二第二，統一開放、競爭有序的市場體系得到全面完善。統一開放、競爭有序的市場體系得到全面完善。市場競爭作用的增強，12 要求市場規則必須完善和嚴格有效。必須有效規范市場行為和秩序、必須有效追究違約和違規的責任。這就必然會推動市場體制的規范和完善。為此就要把該放的權力放開放到位，降低準入門檻，促進就業創業。就要形成法不禁止的，市場主體即可為；法未授權的，政府部門不能為的市場環境。就要實現政府對市場的依法有效監管，就要推進市場監管制度化、規范化、程序化，建設好法

38、治化市場環境。就要實現公正透明，依法保障各類市場主體權利平等、機會平等、規則平等，就要實現政府監管標準公開、程序公開、結果公開，保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權、監督權。就要從法律上明確政府監管職責，實現法有規定的，政府部門必須為。就要實現社會共治，依靠法律法規的規范作用、行業組織的自律作用、輿論和社會公眾的監督作用，實現社會共同治理，推動市場主體自我約束、誠信經營。第三，第三，開放型經濟體制全面完善，開放型經濟水平顯著提高。開放型經濟體制全面完善，開放型經濟水平顯著提高。市場體系的完善，必然要求統一開放，形成國內市場與國際市場更深層面的接軌。這必然會推動開放型經濟的發展。要構建開放型經

39、濟新體制，建立健全適合開放型經濟發展、參與國際分工與競爭的組織機構和法律法規，使要素、商品與服務在我國與其他國家之間實現自由流動，從而實現全球范圍內的最優資源配置和最高經濟效率。第四，第四，經濟“新常態”的發展，是突出以人為本的包容性發展。經濟“新常態”的發展，是突出以人為本的包容性發展。新常態下隨著經濟增長含金量的提高，社會分工的進一步細化，市場準入門檻降低，市場環境規范有序，城鄉壁壘、地區壁壘的消除等，就可以更充分地提高社會勞動參與率，配合收入分配制度改革，進而實現收入更普遍和顯著的增長。政府職能轉變和公共產品、公共服務水平的提高，就會使發展成果更廣泛地覆蓋和惠及全體人民群眾。經濟發展就會

40、更鮮明地表現出對社會公平正義的促進，更及時地滿足人民群眾的新期待。就可以使每個人擁有平等參與、平等發展的機會，使不同社會群體、市場主體各得其所、各展其能，為發展夯實最廣泛、最深厚的社會根基。這樣的發展要求給人民帶來更多福祉，并使經濟社會發展更加和諧有序和充滿活力。第五，經濟“新常態”的發展，是新型城鎮化扎實推進的發展。第五，經濟“新常態”的發展，是新型城鎮化扎實推進的發展。在長遠科學規劃指導下，城市規劃的水平顯著提高，以城市群為主體形態的城鎮布局逐步形成和完善，城市基礎設施體系配套性顯著增強，地下基礎設施系統明顯改善；城市建設水平顯著提高，土地利用效率顯著提高；城市公共服務水平普遍提高，13

41、覆蓋能力增強，大中小城市的公共服務水平基本實現均等化；戶籍制度基本放開，人口在城鄉和不同城市之間可以實現自由流動，城市戶籍人口增加支持了就業穩定和城市消費市場的擴大。房地產、汽車市場發展空間顯著擴大，對經濟增長的帶動作用重新提高。第第六六，經濟“新常態”的發展，是資源節約、環境友好的可持續發展。，經濟“新常態”的發展，是資源節約、環境友好的可持續發展。在資源環境約束增強，要素成本提高的壓力下，企業和產業轉型升級步伐加快，資源節約和清潔生產的能力普遍提高。生態保護制度全面建立，循環經濟加快發展，節能減排的生活方式比較普遍。綜合起來，經濟“新常態”經濟“新常態”的發展就是我們一直期的發展就是我們一

42、直期盼的集約和質量盼的集約和質量效益型效益型發發展，是代價明顯減小的可持續發展，也是展，是代價明顯減小的可持續發展，也是協調各方、惠及全協調各方、惠及全民的包容性發展。民的包容性發展。隨著這一發展方式的確立，我國社會主義市場經濟的體制機制將得到全面完善，并趨于成熟和定型，各類經濟活動法制化、規范化、有序化特征將明顯顯現。四、經濟“新常態”將是一個充滿風險和挑戰的階段 經濟從“舊常態”轉向“新常態”，既包括對發展環境變化的適應，也包括體制機制的完善，還包括新的發展空間的開拓和發展動力的培育，因此是一個非常復雜的過程。從宏觀經濟方面看，一是需要關注經濟增長平均水平下降及其新生系統性風險，二是需要關

43、注企業優勝劣汰及經濟結構調整帶來的多方面社會震蕩。（一）（一）轉向經濟“新常態”要經歷一個轉向經濟“新常態”要經歷一個經濟經濟平均平均增增速下降的過程速下降的過程 2007 年以后，我國經濟增長率總體呈下行態勢（見圖 4）。其中 2008-2010年期間的經濟走勢，主要由國際金融危機強烈沖擊（2009 年出口負增長 16%），以及應對國際金融危機的“一攬子”計劃作用等共同決定；2011-2013 年期間的經濟走勢，則基本反映了發展條件改變，“舊常態”終結的變化過程。圖圖 4：2003-2013 年年 GDP 增長率增長率 10.0 10.1 11.3 12.7 14.2 9.6 9.2 10.

44、4 9.3 7.7 7.7 0.05.010.015.020032004200520062007200820092010201120122013GDP增長率 14 前面分析指出，市場需求水平對經濟增長非常重要。國際金融危機發生后，我國出口增長持續下降，外需水平顯著降低。另一方面，人口集中于大城市的狀況，正在越來越明顯地制約汽車、住房市場的發展，抑制內需增長的水平。2014年以來，房地產市場走冷和房地產投資增速持續降低，已經成為經濟下行壓力的主要來源；汽車市場也出現了降溫跡象，對消費（汽車銷售統計在社會消費品零售總額之中）的影響也開始顯現。綜合看，由市場需求水平下降引起的經濟增速下降，是轉向經濟

45、新常態過程中需要高度關注的問題。為了減緩經濟下行壓力，穩定經濟增長，最近幾年政府采取了一系列政策措施，并逐步形成了“穩增長”的政策體系，收到了較好效果。目前看，市場需求水平有逐步趨穩態勢。其一是消費需求。2008 年以來經濟增長率下降過程中，消費保持了大體平穩的增長，對經濟增長的貢獻率不斷提高。主要原因是保就業、保民生的工作成效，支持了居民特別是中低收入居民收入平穩增長，進而支持了消費平穩增長。從目前就業和城鄉居民收入增長情況看，預計消費平穩增長態勢會繼續得以保持，是目前市場需求穩定性較高的部分。其二是出口增長低位回升。今年上半年出口同比增長僅有 0.9%，7、8 月份出口同比增長率分別達到

46、14.5%和 9.4%，綜合考慮世界經濟在國際金融危機后的調整恢復態勢，以及我國出口企業轉型升級的進展，可以認為這是出口增速大體筑底的表現。目前市場需求變化中最大的不確定因素是投資，由于其中的基礎設施投資增速可控度較高，制造業投資增速取決于出口與其它投資（基礎設施、房地產投資），因此房地產投資是影響投資增長的最大不確定因素。目前房地產市場走冷態勢尚未改變，房地產業的轉型調整仍處關鍵時期，因此經濟增長仍存在較大下行壓力，經濟增速下降的可能性仍然較大。宏觀調控政策必須有針對性地防止這一趨勢持續發展。（二）（二）企業優勝劣汰和企業優勝劣汰和經濟結構調整經濟結構調整會帶來多方面會帶來多方面社會震蕩社會

47、震蕩 1、市場競爭引起的企業破產、不好的在建項目下馬、不良債務的處理不可避免 市場調節總是表現為事后的。當市場需求水平降低、成本水平提高以后，企業生產經營環境發生了深刻變化，市場競爭對企業進而對產業的重新選擇、優勝劣汰不可避免。這必然會導致過剩產能調整，一批企業破產，一些不好的在建項目下馬，導致與其相關的債務鏈條調整。也會引起職工失業下崗。同時應該看到，對新的發展環境的適應，涉及所有企業。在調整轉型和適應新環境的過程中，事實上全部產能包括對應的企業都在經歷一次再造，都在經歷15 市場競爭這一嚴格的考試；從地方政府方面看，所有由其主持的建設項目，都面臨新環境下市場對其效益和投資回報的重新評估。在

48、我國當前的市場體系及相關政策環境下，這一調整的實際情況是：一些企業開始主動調整轉型并取得積極成效；由于地方性政策和相關保護，使一些低效率企業依靠降低產品質量標準、減少環保投入以及地方稅收優惠反而獲得更大競爭優勢，存在優汰劣勝的現象；受政府過度保護，破產及相關財產責任追究難以啟動，困難企業和地方政府的建設項目，在政府各種方式支持下，千方百計尋找資金，維持資金鏈不斷裂；由于缺少風險警示，金融活動片面追求高利率，忽視本金的風險，使資金更多地配置到風險高而產出效率低的領域，資金緊張、市場利率水平攀高，既表明了金融風險的累積，也使實體經濟的調整轉型受到越來越大的資金約束及資金成本提高的壓力。這一調整過程

49、發展下去，將包含兩個趨勢：其一是一些企業素質不斷提高，對新環境的適應力增強，一批新型產業加快發展；其二是資不抵債的企業和建設項目遲遲得不到解決，以高利率不斷吸收資金，風險約束不力則助長金融企業日益趨向追逐高利率、高利潤，甚至實體經濟的一些企業也參加進來。這兩個趨勢是相互抑制的關系，如果后一種趨勢占了上風，就會從資金流向上壓制前一種趨勢，使調整過程成為一種風險積聚的過程。這將是轉向經濟“新常態”增長轉型期間宏觀經濟環境面臨的一種巨大風險。2、既有的城鎮化模式及其轉型，也可能影響經濟增長的穩定 當前我國城鎮化仍在以既有的大城市主導的模式推進，但由此引發的問題正在越來越明顯地影響經濟增長。首先首先，

50、房地產業發展環境日見緊張，行業內的調整不可避免。房地產業發展環境日見緊張，行業內的調整不可避免。目前一線城市（包括部分二線城市）土地約束增強，拿地難度明顯加大，開發成本提高，是房地產企業進入轉型調整的主要原因。當然住房銷售困難也是原因之一，但大城市人口規模大，而且還在增長之中，蓄積的剛性和改善型買房需求數量巨大，因此不會持續制約房地產企業發展。從基本態勢看，未來房地產開發企業的情況是：三四線城市，好拿地不好賣房；一線（包括部分二線城市）城市好賣房不好拿地，經營利潤明顯減少。這就必然導致房地產業的調整，預計一些資質較差的房地產企業將被兼并或者退出，房地產業包括房地產投資的增長將受到影響，對經濟增

51、長的影響目前比較突出。第二，汽車市場的發展第二，汽車市場的發展預期看弱預期看弱。前面分析指出，汽車需求在 2013 年有恢復性增長，但主要在二三線、三四線城市。由于這些區域汽車承載力較低，發展16 空間不大，因此汽車需求增速可能會逐漸降低。今年以來汽車市場降溫，可能與此相關，對消費進而對經濟增長都可能產生下行壓力。第三第三，大中城市大中城市制造業、服務業等實體經濟的發展成本持續提高制造業、服務業等實體經濟的發展成本持續提高；而且按照目前大中城市為主的城鎮發展態勢，城市建設和基礎設施投資空間也日趨狹窄，這些都會對經濟增長形成制約。轉變既有城鎮化模式，關鍵是由大城市為主體形態轉向以城市群為主體形態

52、。這需要在行政區劃、城市群空間規劃、基礎設施系統建設、基本公共服務均等化，以及產業布局、人口布局等多個方面做出周密安排和相應調整，是包含多個層面發展與改革任務、異常復雜的系統工程。從各自為政的城鎮發展，轉向依托城市群的整體系統發展，各級政府一時難以適應。與此同時，造城運動被叫停，政績考核不再強調 GDP 指標，清理地方債、嚴格債務責任約束，土地財政萎縮。凡此種種都可能使地方政府處于迷茫觀望，進而導致不作為。綜合以上分析，城鎮化模式不轉型，經濟增長空間將不斷縮??；轉型則面臨諸多困難。能否平穩、實質性推進城鎮化模式轉型，對轉向經濟“新常態”至為關鍵。以上分析表明，向經濟“新常態”階段，宏觀經濟運行

53、存在多方面的風險和挑戰。五、轉向經濟“新常態”的宏觀調控政策取向探討 當前終結“舊常態”，推動經濟轉向“新常態”的諸因素仍在發展變化之中。外部看，世界經濟仍處于深刻調整中，不排除出現波動和反復的可能；我國新型城鎮化的諸多條件尚在準備之中，特別是既有城鎮化矛盾引起的房地產轉型調整存在較大不確定性；發展方式轉變和資源環境約束的相對下降，還處于逐步推進之中。綜合看，支持經濟平穩增長的基礎尚未形成；企業對市場環境、成本條件的改變，還普遍不能適應，困難企業較多、與其相聯系的金融債務風險較大。這些都表明經濟增長的下行壓力仍然較大。爆發系統性、區域性經濟風險的可能性仍然不可低估。另一方面，經濟轉型升級壓力日

54、益加大，企業、產業、地區等多方面為適應新環境的努力正處于關鍵時期。針對這一形勢，必須把穩增長與推進經濟轉型升級緊密結合，通過不斷改善發展環境、提高微觀基礎和經濟結構對環境變化的適應能力，推動經濟加快轉入“新常態”。第一第一，要要堅持以保就業、防止債務風險全面爆發為底線穩增長。堅持以保就業、防止債務風險全面爆發為底線穩增長。由于增長17 速度下降到一定低點，會導致失業增加-居民消費水平下降-市場需求水平下降進入加速的倒向循環，也會導致困難企業數量增加-不良債務擴大加速的惡化循環，并導致市場預期和信心的持續下滑。最終也可能會成為不可控制的經濟衰退。因此在經濟平均增速下降時，宏觀調控重點應集中在保持

55、必要的經濟增長速度均衡性上。第二第二，要要全面深化改革，合理界定政府與市場的關系，充分發揮市場競爭全面深化改革，合理界定政府與市場的關系，充分發揮市場競爭優勝劣汰的作用。優勝劣汰的作用。進一步放寬市場準入，特別是壟斷性行業的市場準入；加快把前置性審批轉為事中事后監管；圍繞破產退出活動盡快完善和嚴格風險責任約束機制、資本優化組合機制。破產退出改革重在制度和機制建設，不宜追求數量和規模。針對困難企業和過剩產能的調整，要注意把市場選擇和政府支持的作用合理結合起來，既注意優化產業素質、也注意減少不必要的損失。第三第三，要要積極穩妥地推動新型城鎮化進程，不斷拓展經濟發展空間。積極穩妥地推動新型城鎮化進程

56、，不斷拓展經濟發展空間。抓緊制定好國家新型城鎮化規劃；注重城市群內各城市之間，尤其是大城市與小城市之間的基礎設施系統的建設；注重城市內部基礎設施的配套建設，特別是地下設施與地面設施建設之間的配套。進一步加強各級政府的公共服務職責，在城市范圍內加快基本公共服務的全覆蓋，加快城市群內各城市間尤其是小城市的基本公共服務均等化。通過各個城市群整體功能和承載力提高，促進市場、產業發展空間不斷擴大，人口承載能力不斷增強。宏觀政策選擇可考慮以下幾點：宏觀政策選擇可考慮以下幾點：1、實施積極的財政政策，注意提高中央財政的機動、實施積極的財政政策，注意提高中央財政的機動能力能力。針對經濟增速下降的壓力，宏觀調控

57、政策“托底”的任務很重。從歷史經驗和國際比較看，防止經濟走冷，主要應發揮財政政策作用。目前房地產轉型調整態勢、房地產投資增長態勢都還不確定，外部環境也存在一定不確定因素，因此應該堅持實施積極的財政政策，保持與國力相適應的赤字水平和債務規模。著力優化財政支出結構，把能夠節約的資金努力節約下來，把沉淀的財政資金盡可能盤活起來，多措并舉擴大中央財政的機動財力，并注意留出必要的回旋空間。2、實施穩健的貨幣政策，保持合理的流動性。、實施穩健的貨幣政策，保持合理的流動性。貨幣政策要力求職能回歸，防控金融風險應該主要依靠破產退出、清理不良債務、強化風險責任約束。在既有貨幣資金需求格局下，貨幣政策重點是調節好

58、穩增長與防風險的關系。統籌貨幣金融環境穩定，資金鏈條可維持，支持實體經濟發展等目標，協調好貨幣供給量增長水平，以及與國際經濟保持平衡關系。18 3、突出市場在產業結構調整和企業優勝劣汰中的決定性作用。突出市場在產業結構調整和企業優勝劣汰中的決定性作用。進一步推進簡政放權改革，放寬市場準入。鼓勵民間投資；完善破產退出機制。借鑒國際經驗，簡化企業登記、注銷、破產和資本退出等相關程序，降低退出成本。圍繞國有企業改革，進一步明晰產權，規范財產責任，減少政府對其過度保護，按照股權多元化和發展混合所有制經濟的方向，積極穩妥地啟動國有企業的破產退出改革。完善政府對企業退出的直接干預。要區分不同行業、不同企業

59、的具體情況，參照國際做法，加強有針對性的直接干預措施儲備。包括收購、兼并重組、海外投資等等。清理地方性優惠及保護政策。完善產品質量檢驗、質量標準定期評估修訂制度；加強對污染排放的統一監管。4、從上到下、從上到下抓緊制定好城鎮發展規劃。抓緊制定好城鎮發展規劃。抓緊制定國家新型城鎮化規劃，力爭看得更遠，更科學，保證一張藍圖干到底。各個城市群應在國家城鎮化規劃指導下，抓緊制定城市群整體發展規劃；各個城市政府應根據城市群發展規劃制定城市發展規劃。要避免“邊制定、邊發展、邊修改”的隨意性發展套路，都要力爭看得更遠、更科學。把中央城鎮化工作會議的精神，加快體現在各級城鎮化發展規劃之中。規劃制定與規劃立法工

60、作要緊密銜接，成熟一個，就應及時通過相應人代會程序批準一個，批準后就要成為法律文件。5、全面提高、全面提高城鎮城鎮基礎設施基礎設施和社會服務設施的和社會服務設施的建設水平。建設水平。要切實根據規劃的要求，著眼長遠、著眼整體調整既有的基礎設施建設活動，對城市基礎設施進行系統、科學的統籌安排。一要注重城市群內各城市之間的基礎設施系統的建設，尤其要注重大中城市與縣城之間基礎設施建設；二要注重城市內部基礎設施的配套建設，特別是地下設施與地面設施建設之間的配套，基礎設施與社會服務設施的配套。要把基礎設施建設作為各級政府的一項長期重大任務，通過改革完善相關制度和機制，嚴格規劃執行監督、嚴把設計質量和水平標

61、準等，建立行政問責制度。6、進一步強化各級政府的公共服務職責。、進一步強化各級政府的公共服務職責。一要在城市范圍內加快基本公共服務的全覆蓋，推進進城農民市民化；二要加快城市群內各城市間和城鄉之間基本公共服務均等化。根據各級政府基本公共服務職責變化，加快推進財稅體制改革，保障財力與支出責任相一致。7、提高城市土地利用效率，開發大城市發展潛力。、提高城市土地利用效率，開發大城市發展潛力。針對當前人口和相關的買房、用車需求過度集中在大城市的矛盾，各個大城市政府應該立足當前、著眼長遠，在兼顧長遠規劃目標的前提下，嚴格城市規?？刂?，充分挖掘城市資源潛19 力，努力增加供地能力和綜合承載能力，支持基礎設施建設，增加基本住房供給，穩定政府和社會投資、提升居民生活水平。8、統籌做好保障和改善民生工作。統籌做好保障和改善民生工作。堅持實施就業優先戰略和更加積極的就業政策；推進社會救助制度改革，繼續提高城鄉低保水平；健全企業職工工資決定和正常增長機制，推進工資集體協商，構建和諧勞動關系。要堅決守住保障基本民生這一底線。20 編編 者者 說說 明明 中國發展研究基金會由國務院發展研究中心發起成立，其宗旨是支持政策研究，促進科學決策，服務中國發展。中國發展研究基金會報告是基金會圍繞宗旨資助或組織的研究活動的成果。本報告為不定期內部刊物，請讀者指正。