自然之友：中國企業境外投資研修營工具手冊（30頁）.pdf

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1、中國企業境外投資工具手冊Handbook on Overseas Investment by Chinese Enterprises自然之友 編制2021 年 10 月參與編寫參與編寫員（以姓氏首字母為序）：員（以姓氏首字母為序）：馬榮真?劉金梅?盛曉穎 王鑫一?吳宇寰如有任何問題或建議，請聯系馬榮真（郵箱 marongzhenfonchina.org)聲聲 明明本冊著作權系北京市朝陽區自然之友環境研究所所有,未經本研究所書許可，任何單位和個均不得以任何式和任何段復制、抄襲、轉載或引本冊的部分或全部內容。致致謝謝感謝樂施會（香港）北京辦事處一直以來給予自然之友的信任與支持及對本項目的資助！目錄

2、一、中國企業境外投資的有關管理規定（簡述）一、中國企業境外投資的有關管理規定（簡述）.1 11.11.1 中國企業境外投資的一般流程中國企業境外投資的一般流程.1 11.1.1 中國企業境外投資的主管部門.11.1.2 中國企業境外投資的一般流程.11.21.2 國有企業、民營企業的不同管理規定國有企業、民營企業的不同管理規定.3 31.2.1 國有企業.31.2.2 民營企業.41.31.3 金融行業的專門管理規定金融行業的專門管理規定.4 41.41.4 中國企業境外投資的具體管理機制舉例中國企業境外投資的具體管理機制舉例.5 51.4.1 信用評價機制.51.4.2 關于環境保護的規定.

3、51.4.3 鼓勵、限制、禁止投資的行業.6二、中國社會組織的工作方法及案例介紹二、中國社會組織的工作方法及案例介紹.8 82.12.1 政府信息公開政府信息公開.8 82.1.1 政府信息公開十問.82.1.2 信息公開申請流程圖.112.1.4 操作步驟.122.22.2 舉報舉報.12122.2.1 舉報信的構成要件.122.2.2 舉報信的寫作要點.122.2.3 舉報信的提交.132.2.4 案例：山西華北豹棲息地破壞案.132.32.3 座談會、聽證會座談會、聽證會.15152.3.1 如何參與.152.3.2 參與座談會的后續工作.162.42.4 環境公益訴訟環境公益訴訟.16

4、162.4.1 環境民事公益訴訟十問.182.4.2 環境民事公益訴訟流程圖.192.4.3 案例：中國環保 NGO 訴中國商業銀行違法向污染企業發放貸款案.21三、案例分析：中國國家能源投資集團在印尼的煤電投資（三、案例分析：中國國家能源投資集團在印尼的煤電投資（JavaJava 7,7,SumselSumsel 1,1,SumselSumsel 8 8）.2222中國企業境外投資工具手冊1一、中國企業境外投資的有關管理規定（簡述）1.1 中國企業境外投資的一般流程1 1.1 1.1 1 中中國國企企業業境境外外投投資資的的主主管管部部門門根據中國現有法律法規，中國企業境外投資由發展和改革部

5、門（發改部門）、商務部門以及外匯管理部門進行共同監管。依照企業境外投資管理辦法（國家發改委 2017 年發布）、境外投資管理辦法（商務部 2014 年頒布）以及外匯管理部門制定的關于外匯管理的規定，中國境內企業作為投資主體在境外直接投資的基本流程為：首先向發改部門申請項目核準或備案，隨后向商務部門申請境外投資企業設立的核準或備案，取得境外投資證書，最后向外匯管理部門進行外匯登記。也就是說，中國企業境外投資行為的監管主要有三條監管線，如下圖：其中，需注意的是，不同規模和不同性質的境外投資項目決定了其主管部門的層級（由國務院發改委、商務部主管還是由省級發改部門、商務部門主管），也決定了具體的管理方

6、式（核準還是備案）。具體劃分標準見 1.1.2 中的流程圖。1 1.1 1.2 2 中中國國企企業業境境外外投投資資的的一一般般流流程程為了直觀地展示中國企業境外投資的一般流程，我們根據相關規定作出了以下流程圖：中國企業境外投資的監管部門發改部門商務部門外匯管理部門外匯登記（已下放銀行）境外企業設立的核準/備案投資項目的核準/備案自然之友中國企業境外投資工具手冊2境境外外投投資資項項目目的的審審批批/備備案案流流程程圖圖：注 1：中央企業包含中央管理金融企業、國務院或國務院所屬機構直接管理的企業。注 2：核準、備案機關應當按照中華人民共和國政府信息公開條例的規定將核準、備案有關信息予以公開。企

7、業決策：具體投資項目投投資資項項目目是是否否屬屬于于敏敏感感類類項項目目若若項項目目涉涉及及以以下下內內容容則則屬屬于于敏敏感感類類項項目目：1、敏感國家/地區。（1）與中國未建交的國家和地區；（2）發生戰爭、內亂的國家和地區；（3）根據中國締結或參加國際條約、協定等，需要限制企業對其投資的國家和地區；（4）其他。2、敏感行業。（1）武器裝備的研制生產維修；（2）跨境水資源開發利用；（3）新聞傳媒；（4）房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部及在境外設立無具體實業項目的股權投資基金或投資平臺。不不涉涉及及上上述述內內容容的的屬屬于于非非敏敏感感類類項項目目敏敏感感類類項項目目一一律律由由國國家

8、家發發改改委委核核準準，此此外外，根根據據投投資資規規模模不不同同：投投資資項項目目規規模模中中方方投投資資額額 1 10 0 億億美美元元及及以以上上（不不論論是是否否涉涉及及敏敏感感類類項項目目）中中方方投投資資額額 2 20 0 億億美美元元及及以以上上并并涉涉及及敏敏感感類類項項目目國國家家發發改改委委核核準準由由國國家家發發展展改改革革委委提提出出審審核核意意見見報報國國務務院院核核準準非非敏敏感感類類項項目目實實行行備備案案管管理理，具具體體備備案案機機關關見見以以下下流流程程：投投資資主主體體性性質質中中央央企企業業地地方方企企業業國國家家發發改改委委備備案案投投資資額額 3 億

9、億美美元元及及以以上上投投資資額額 3 億億美美元元及及以以下下國國家家發發改改委委備備案案省省級級發發改改部部門門備備案案自然之友中國企業境外投資工具手冊3境境外外投投資資企企業業設設立立的的核核準準/備備案案標標準準：企企業業類類型型項項目目類類型型審審批批機機關關備備注注商務部省級商務部門中央企業涉及敏感國家和地區、敏感行業核準/對屬于核準情形的境外投資，中央企業向商務部提出申請，地方企業通過所在地省級商務主管部門向商務部提出申請。其他項目備案/地方企業涉及敏感國家和地區、敏感行業核準初步審查其他項目/備案1.2 國有企業、民營企業的不同管理規定1 1.2 2.1 1 國國有有企企業業國

10、有企業，是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業。其中由國務院國有資產監督管理委員會代表國務院履行出資人職責的國家出資企業稱為中央企業。國務院國有資產監督管理委員會和財政部分別出臺法規對國有企業的對外投資行為進行了專門管理。國務院國有資產監督管理委員會（國資委）制定了中央企業境外投資項目負面清單，設定禁禁止止類類和特特別別監監管管類類境外投資項目。禁止類包括九種：（1）未按規定履行完成必要的審批程序的境外投資項目。（2）不符合經國資委審核的企業發展戰略和

11、規劃的境外投資項目；（3）不符合企業投資決策程序和管理制度的境外投資項目；（4）投資預期收益率低于投資所在國 10 年期國債利率的商業性境外投資項目；（5）項目資本金低于國家相關規定的境外投資項目；（6）單項投資額大于中央企業上年度合并報表凈資產 50%的境外投資項目；（7）未明確融資、投資、管理、退出方式和相關責任人的境外投資項目；（8）國資委債務風險管控企業推高企業負債率的境外投資項目；（9）國資委債務風險管控“特別監管企業”的境外投資項目。特別監管類有一種，即投資額在 20億美元（含）以上的境外特別重大投資項目。禁止類的境外投資項目，央企一律不得投資；特別監管類的境外投資項目，自然之友中

12、國企業境外投資工具手冊4央企應報送國資委履行出資人審核程序。同時，中央企業原則上不得在境外從事非主業投資，有特殊原因確需開展非主業投資的，也應當報送國資委審核。并且，中央企業應當在投資行為完成后及時進行境外國有資產產權登記。央企應當在國資委發布的央企境外投資項目負面清單基礎上，制定本企業更為嚴格、具體的境外投資項目負面清單。1 1.2 2.2 2 民民營營企企業業民營企業境外投資的規模和地域范圍也越來越廣，民營企業境外投資經營行為規范為這些民營企業的投資行為提供了規范化指引，倡導民營企業提高資源節約、環境保護意識，遵守東道國環保法規，履行環保責任和相關法律義務。環境問題如果得不到妥善處理，會引

13、發“走出去”企業與當地居民和政府的緊張關系，如出現重大環境事故甚至可能引起東道國采取對中國的規制措施，進而影響境外投資的發展。在商務部、原環境保護部于 2013 年 2 月 18 日印發的對外投資合作環境保護指南關于對外投資環境保護行為規范的基礎上，民營企業境外投資經營行為規范進一步提出“民營企業在境外堅持資源節約、環境友好的經營方式”。項目建設前要開展環境影響評價，收購境外企業前要對目標企業開展環境盡職調查，重點評估其在歷史經營活動中形成的危險廢物、土壤和地下水污染等情況以及目標企業與此相關的環境債務；項目進行中要依照東道國（地區）環保法律法規規定，申請項目建設相關許可，生產經營活動應采取合

14、理措施降低可能產生的不利影響，開展清潔生產，推進循環利用減少生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放。對可能存在的環境事故風險制定應急預案，并建立與當地政府及社會公眾的溝通機制。1.3 金融行業的專門管理規定金融業的對外投資需要遵守行業主管部門（證監會、銀監會）關于信貸、投融資等專門管理規定，如商業銀行法貸款通則等。在環境保護方面的特別規定，綠色信貸指引（銀監發20124 號）第二十一條對銀行業金融機構的海外風險進行規定：銀行業金融機構應當加強對擬授信的境外項目的環境和社會風險管理，確保項目發起人遵守項目所在國家或地區有關環保、土地、健康、安全等相關法律法規。對擬授信的境外項目公開承諾采用

15、相關國際慣例或國際準則，確保對擬授信項目的操作與國際良好做法在實質上保持一致。自然之友中國企業境外投資工具手冊51.4 中國企業境外投資的具體管理機制舉例在中國企業境外投資領域，相關的法律法規僅僅對境外投資的審批流程有強制性規定，如前所述。而對于具體的投資行為，尤其是在投資東道國的行為，中國法律的規范多為引導性、鼓勵性的。盡管如此，仍然有一些制度和規范是值得注意的。在這一部分，我們將對這些制度和規范進行介紹。1 1.4 4.1 1 信信用用評評價價機機制制近年來，中國政府一直強調信用體系建設，在對外投資領域也不例外。發改委、商務部等根據國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020

16、年）的通知（國發201421 號）和國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見（國發201633 號）發布了關于加強對外經濟合作領域信用體系建設的指導意見關于對對外經濟合作領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的合作備忘錄，對境外投資領域的信用體系建設提出了要求。雖然該文件在法律效力上不屬于部門規章（其簽發部門包括中央組織部等黨的機構），但是該文件中的相關要求可以認為是強制性規范。該文件要求加快對外經濟合作領域信用記錄建設，推動信用信息共享應用，建立失信聯合懲戒機制。推動實施失信聯合懲戒，使守信者受益，失信者受限，增強負面懲戒的力度。依托全國信用信息共享平臺和國家企業

17、信用信息公示系統，逐步實現信用信息的歸集、處理、公示和應用。目前，可以在商務部“走出去公共服務平臺”設有“不良信用記錄”的專門網頁查看有不良信用記錄的對外投資主體（網址：http:/ 10例公示且從未進行過更新）。1 1.4 4.2 2 關關于于環環境境保保護護的的規規定定對外投資合作環境保護指南（簡稱環保指南）倡導企業樹立環保理念，依法履行環保責任，要求企業遵守東道國環保法規，履行環境影響評價、達標排放、環保應急管理等環保法律義務。環保指南要求企業建立環境管理制度、進行污染預防，包括建立內部環境管理制度、員工環保培訓、環境影響評價、生物多樣性、社會影響評價、達標排放、環境監測要求、環境盡職調

18、查、危險廢物管理、環境事故預防與應急、生態恢復、清潔生產、綠色采購等。自然之友中國企業境外投資工具手冊6第八條：企業應當根據東道國的法律法規要求，對其開發建設和生產經營活動開展環境影響評價，并根據環境影響評價結果，采取合理措施降低可能產生的不利影響。第十五條：企業應當審慎考慮所在區域的生態功能定位，對于可能受到影響的具有保護價值的動、植物資源，企業可以在東道國政府及社區的配合下，優先采取就地、就近保護等措施，減少對當地生物多樣性的不利影響。對于由投資活動造成的生態影響，鼓勵企業根據東道國法律法規要求或者行業通行做法，做好生態恢復。2021 年 7 月，商務部和生態環境部聯合發布的對外投資合作綠

19、色發展工作指引中提出，對外投資企業應按照東道國法律法規的要求采取措施降低或減緩投資可能造成的不良生態環境影響。對于生物多樣性的不良影響，要依法或者按照國際慣例做好生態環境保護和修復。如果東道國沒有相關法律法規或者標準過低，鼓勵企業采用國際組織或多邊機構通行標準或中國標準開展投資活動。支持太陽能、風能、生物質能等清潔能源領域的對外投資。1 1.4 4.3 3 鼓鼓勵勵、限限制制、禁禁止止投投資資的的行行業業關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見（2017 年 8 月）（以下簡稱指導意見）列出了鼓勵、限制、禁止三類境外投資活動清單。鼓勵開展的境外投資主要是基礎設施、產能和裝備、高新技術和先進制

20、造、能源資源、農業、服務業等方面，包括：（1）有利于“一帶一路”建設和周邊基礎設施互聯互通的基礎設施境外投資；（2）帶動優勢產能、優質裝備和技術標準輸出的境外投資；（3）與境外高新技術和先進制造業企業的投資合作，鼓勵在境外設立研發中心；（4）在審慎評估經濟效益的基礎上穩妥參與境外油氣、礦產等能源資源勘探和開發；（5）農業對外合作，開展農林牧副漁等領域互利共贏的投資合作；（6）有序推進商貿、文化、物流等服務領域境外投資，支持符合條件的金融機構在境外建立分支機構和服務網絡，依法合規開展業務。此外，近年來在房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等領域，部分企業頻頻出手、大額收購，指導意見將此類境外投

21、資納入限制類，并要求相關主管部門實行核準管理。另外，對使用落后生產設備以及不符合投資目的國環保、能耗、安全標準的境外投資也是限制類。參與危害或可能危害國家利益和國家安全的五類境外投資活動是禁止投資的：（1）涉及未經國家批準的軍事工業核心技術和產品輸出的境外投資；（2）運用我國禁止出口的技術、工藝、自然之友中國企業境外投資工具手冊7產品的境外投資；（3）賭博業、色情業等境外投資；（4）我國締結或參加的國際條約規定禁止的境外投資；（5）其他危害或可能危害國家利益和國家安全的境外投資。除此之外，2018 年 1 月 31 日，國家發改委發布境外投資敏感行業目錄(2018 年版)，首次以單獨的敏感行業

22、目錄形式公布境外投資的敏感行業，包括武器裝備的研制生產維修、跨境水資源開發利用、新聞傳媒等。自然之友中國企業境外投資工具手冊8二、中國社會組織的工作方法及案例介紹為了幫助大家更好地理解在中國語境下，公民社會與政府的互動模式及有效方法，本手冊的這一部分將介紹在中國開展工作的社會組織（NGO）的一些常用工作方法及其具體操作流程，包括申請政府信息公開、參加政府組織的座談會、通過舉報信的方式與政府部門溝通，以及通過提起訴訟的方法解決問題。誠然，社會組織可以在任何時間點參與問題的解決，但（多數情況下）我們鼓勵更早、更及時、更前端的參與。當發現一個建設項目（可能）會造成負面影響時，我們希望參與其中，推動負

23、面影響的消除或者降至最低。最為常見的情況即為，破壞生態或者污染環境問題已經發生或者正在發生時，NGO 發現了情況，參與問題解決。但近年來，越來越多的社會組織將眼光放置更前端環節，例如項目規劃、建設項目環境影響評價的環節，甚至是一個區域的土地利用規劃環節，起到防患于未然的作用。同時，一些案件指出，越是前端環節的參與，社會組織通常遇到的阻力相對更小，參與的靈活性也更大。因此，在本手冊中，我們將分享中國的社會組織最常參與的時間截點，分別為：項目規劃以及規劃環評階段、項目環評階段，以及項目建設和建設后階段。2.1 政府信息公開建設項目在建設前通常需要向行政機關提交項目相關信息。由行政機關根據法律法規、

24、規劃等審批項目是否符合規定。因此，行政機關掌握了關于建設項目的大量信息。通過政府信息公開獲得上述信息是非常有效的方式，也是中國本土 NGO 日常工作的重要手段之一。2 2.1 1.1 1 政政府府信信息息公公開開十十問問 什么是政府信息公開政府信息公開是公民、法人和其他組織基于政府信息公開條例而享有的一項權利，是指為保障公民、法人和其他組織的信息知情權，行政機關（政府、各行政部門）在履行行政管理職能過程中制作或者獲取，以一定形式記錄、保存的信息，應當及時、準確地進行公開。誰可以申請信息公開？自然之友中國企業境外投資工具手冊9公民、法人、其他組織可以依法獲取政府信息。環保組織作為“其他組織”，環

25、保組織員工作為“公民”，均可以以各自名義申請信息公開。誰負責政府信息公開？行政機關及其設立的派出機構、內設機構，與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位。例如：商務部、XX 省發展與改革委員會、XX 市政府、XX 省生態環境廳、自然資源部，負責教育、衛生健康、環境保護的企事業單位等。哪些屬于“政府信息”？政府信息是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。換言之，一些我們在網上搜羅不到的文件，比如 XX 境外投資項目的核準、備案信息、某某建設項目環境影響評價報告書（表）、某某建設項目施工許可證等等，都可以嘗試通過申請政府信息公開的方式獲取。小小貼貼士士：此處指

26、明了“行政管理職能制作或獲取的”，與此相對應的“行政機關內部事務信息”以及“履職過程中形成的討論稿、行政執法案卷信息”等可以不予公開。哪些信息不能公開？國家秘密不予公開，涉及商業秘密、個人隱私等公開會損害第三方合法權益的信息不得公開，但第三方同意公開或者不公開會對公共利益造成重大影響的應予以公開。信息公開有哪些形式？主動公開和依申請公開兩種形式。哪些政府信息應該主動公開？我如何知道哪些信息可以公開？行政法規、機構設置、財政、醫療、教育等公共信息應當互動公開。詳細范圍可查閱政府信息公開條例第二十條及行政機關網站上信息公開目錄。對于主動公開的信息，可在行政機關網站上進行檢索。依申請公開向誰申請？如

27、何申請？向制作、獲取并記錄、保存該政府信息的行政機關申請。登入相應的行政機關網站，查閱“信息公開指南”，填寫“信息公開申請表格”，通常行政機關會自然之友中國企業境外投資工具手冊10提供網上申請或郵寄申請不同方式。小小貼貼士士：明確需要申請公開的信息名稱以及相應的制作、保存機關，文件名，力求準確完整。政府信息公開多長時間答復？自行政機關收到申請之日起 20 個工作日，延長的期限最長不超過 20 個工作日。有哪些救濟方式？申請信息公開的行政部門答復不予公開應當公開的信息，則有下述救濟方式：1、向上一級行政機關或者政府信息工作主管部門公開投訴、舉報；2、申請行政復議；3、提起行政訴訟；4、申訴（企事

28、業單位）。自然之友中國企業境外投資工具手冊112 2.1 1.2 2 信信息息公公開開申申請請流流程程圖圖檢索需要的信息屬于主動公開的文件，在政府門戶網站上進行檢索下載確定文件名稱及編制機關未在網上公布的，可在線或郵寄方式遞交申請表格受理機關登記（含網上登記），出具登記回執（實踐中并非每個行政機關都會單獨先寄來一份登記回執）特殊情況：經批準延長至多 20 個工作日內答復，受理機關出具延期答復告知書例外：征求第三方其他機關意見的，第三方其他機關應在 15 個工作日（另算）內提出意見。申請內容不明確信息不存在受理機關 20 個工作日內答復屬于部分公開范圍屬于公開范圍屬于不公開范圍不屬于受理機關掌握

29、范圍出具補正申請通知書政府信息不存在告知書政府信息公開告知書政府信息部分公開告知書政府信息不予公開告知書非本機關政府信息告知書申請公開的信息中含有不應當公開或者不屬于政府信息的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的政府信息內容，并對不予公開的內容說明理由。能夠確定公開該政府信息的行政機關的，告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。自然之友中國企業境外投資工具手冊122 2.1 1.4 4 操操作作步步驟驟通過網上檢索確定所需行政信息及行政機關登入該行政機關網站，查閱政府信息公開指南填寫信息公開申請 表 格，按指南要求進行提交留存申請記錄EMS聯單，便于回查時間2.2 舉報

30、公眾環境舉報監督，是指公民、法人和其他組織發現生態破壞行為或者行政機關不依法履行生態保護職責，有權向相關政府部門進行舉報的監督行為。根據環境保護法環境保護公眾參與辦法的規定，公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，可以向環境保護主管部門舉報；發現地方各級人民政府、縣級以上環境保護主管部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。公眾可以信函、電子郵件、電話等形式將舉報內容通過環保舉報熱線、政府網站舉報平臺、中央環保督察等專項行動組公布的舉報郵箱和電話等途徑進行舉報。（本節內容，以舉報信函為例，為大家展示中國的社會如何使用舉報的手段參與環保工作。）2 2.2

31、2.1 1 舉舉報報信信的的構構成成要要件件舉報信也就是公民、法人和其他組織向相關政府部門進行舉報時所使用的信函。舉報信應由抬頭、問題描述、違法違規依據、建議、落款、日期、聯系方式等構成。抬頭：即舉報信寫給誰，如行業主管部門，生態環境主管部門等等。落款：即提交建議的單位和個人（蓋章、簽字等）。聯系方式：務必提供真實有效的聯系方式（地址、電話、郵箱等）。2 2.2 2.2 2 舉舉報報信信的的寫寫作作要要點點首先，核心的問題描述、違法違規依據、建議部分，根據可舉報的問題不同，內容要求不同：針對單位或個人造成的生態破壞行為，舉報信內容需包括：（1）具體生態破壞事實描述（文字說明、影像資料）；（2）

32、行為違法的法律依據；（3）行政機關應當監管的具體規定；（4）政府部門應采取的措施。自然之友中國企業境外投資工具手冊13第二，舉報信的撰寫也需要簡明扼要、觀點清晰和有理有據。盡量配合圖片、影像、GPS 定位、現行國內外法律依據等論證。第三，如建議函，無論是指出問題還是給出建議都需要有扎實的事實、科學證據或法律政策作為支撐。2 2.2 2.3 3 舉舉報報信信的的提提交交在中國，舉報信提交均采用 EMS（因為通常行政機關通常不接收其它快遞公司的郵件），并記錄郵件快遞單號碼，用于查詢郵件的接收情況。在國外，應當使用相對高效的郵遞公司。同時，在中國，除舉報信外，環保組織和公眾還可通過電話舉報(撥打12

33、369 舉報熱線、12345 市長熱線、中央環境保護督察等專項行動組公布的舉報熱線)、網站舉報（可登陸對舉報的生態破壞問題具有監督管理職責的政府部門官方網站，進入填寫網上投訴舉報的頁面，如實填寫舉報信息并提交）等方式舉報。2 2.2 2.4 4 案案例例：山山西西華華北北豹豹棲棲息息地地破破壞壞案案（1）基本案情華北豹是金錢豹唯一分布于中國的亞種，是國家一級重點保護野生動物，被國際自然保護聯盟(IUCN)列為瀕危物種。華北豹曾經被大量捕殺，甘肅、河南、寧夏、北京的華北豹已基本絕跡，河北和陜西有少數生存。山西是目前已知擁有野生華北豹數量最多的省份,多個地點分布有華北豹的重要棲息地。自2008 年

34、以來，多個團隊在山西省和順縣所在山區記錄到華北豹的野外活動。中國貓科動物保護聯盟（一家中國本土環保動物保護組織，簡稱“貓盟”）通過紅外相機，近年來拍到許多華北豹的活動視頻，識別出多個華北豹個體。作為習慣在自己領地范圍內單獨活動的物種，一只豹的領地范圍從十幾平方公里到數百平方公里不等。因此它的棲息地需要足夠的空間，來獲取獵物和繁衍。2015 年 8 月，貓盟得知華北豹的棲息地要引進一個風電項目，可能破壞華北豹的棲息地，就寫了一份送達當地縣政府的建議書，強調了該開發將會對當地華北豹棲息地質量產生不利影響。然而，2015 年 8 月 13 日該風電項目的環境影響評價報告書還是得到山西省環保廳的批復。

35、一旦風電項目進行建設，將直接破壞華北豹的核心棲息地，對該瀕危物種的生存繁衍造成重大影響。（2）舉報過程自然之友中國企業境外投資工具手冊142015 年 8 月，貓盟首次得知華北豹的棲息地要引進一個風電項目后，就寫了一份建議書送達當地縣政府，強調風電項目將會對當地華北豹棲息地質量產生不利影響。2016 年 4 月，貓盟又給當地的省環保廳、省林業廳及縣政府等單位提交建議書。2016 年 6 月，貓盟聯合自然之友、阿拉善 SEE 基金會等環保組織分別向國家林草局、山西省環保廳、山西省林業廳、和順縣政府等 8 個政府部門寄送舉報函。（3）舉報內容舉報內容結合多個政府部門不同職責有所側重，核心內容包括：

36、a.風電項目區域為華北豹的核心棲息地：以多年紅外相機在此處實際監測到的華北豹活動數據說明；b.建設項目的環境影響評價報告對野生動物的調查結果存在重大漏洞：對比環評中的具體描述和實際野生動物情況；c.建設項目違反保護野生動物棲息地的法律規定：列舉中華人民共和國野生動物保護法的規定說明建設項目的違法性；d.建議政府部門盡快核實舉報事實，并采取相應保護措施；e.表明社會組織愿與政府部分充分溝通，推動保護。（4）舉報結果2016 年 6 月，8 封給政府部門的舉報函寄出約一周后，貓盟就收到山西省環境保護廳關于的復函，復函中指出針對舉報函中提出的“項目選址位于華北豹的棲息地”和“建設和運營會對當地華北豹

37、的生存狀況及棲息地環境帶來嚴重影響”的問題，山西省環保廳“已函告建設單位對反映情況認真核實，在核清前暫緩項目建設。并將根據核實情況，在充分論證并征求相關部門意見后，做出決定?！保?）經驗反思保護華北豹棲息地的案例值得學習的是：a.介入早。在建設項目還未施工造成華北豹棲息地破壞之前及時介入，阻力小。實踐中很多生態破壞問題都是已經造成實質的生態破壞時才被公眾發現予以舉報，救濟難度較大；b.舉報材料數據和信息豐富且可靠，理由充分。貓盟對案涉區域進行長期監測調查，因此掌握詳細的華北豹分布數據?；诒O測數據，對比建設項目的自然之友中國企業境外投資工具手冊15環評資料即可明確地分析出建設項目的問題所在，以

38、確定建設項目的違法之處和可能對華北豹造成的影響。c.與政府部門形成合力。貓盟在舉報過程中保持跟地方政府部門的充分溝通，積極與當地具有監督保護職責的政府部門形成互動和配合；d.多方合作舉報。貓盟與多家環保組織合作籌備舉報過程，各環保組織充分發揮各自的特長與資源，參與書寫舉報信、確定舉報信提交的政府部門等工作。多家環保組織聯合舉報也利于增強舉報內容的可信度和重要性。2.3 座談會、聽證會座談會和聽證會是一種廣泛聽取并交換意見的渠道，主要涉及立法、行政、司法三大類（本手冊聚焦于行政決策方面）。在中國，生態環境保護領域，針對制定有關環境保護方面的重大公共政策和措施，開發利用、保護重要自然資源和文化資源

39、的重大公共政策和措施，環境影響方面公眾質疑性意見多的建設項目等事項，決策承辦單位等召開座談會、聽證會聽取意見。根據行政許可法重大行政決策程序暫行條例環境影響評價公眾參與辦法等規定，區別于座談會，聽證會一般具有更強的約束力和效力。有關規定如下，針對法律規定的情形，相關利害關系人享有要求聽證的權利；生態環境主管部門應依照環境保護行政許可聽證的有關規定執行聽證會；行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定等。2 2.3 3.1 1 如如何何參參與與（1）參與途徑公眾可以主動申請參加規劃環境影響評價和建設項目影響評價座談會（發申請函給座談會主辦單位），也有可能因提交了建議函被邀請參加座談會。社會組織參

40、與的座談會，一般是規劃編制單位或項目環評編制單位主動召開的座談會。需需要要說說明明的的是是，社社會會組組織織也也可可以以爭爭取取機機會會讓讓相相關關機機關關召召開開座座談談會會。自然之友和其它幾家社會組織，就山東省某石化產業基地規劃環境影響報告書向規劃編制機關提交了建議函，并在建議函中說明希望面對面交流。規劃編制機關為此專門召開了一次社會組織參與的座談會。與會各方就該規劃存在的環境影響問題進行了面對面的交流。規劃和建設項目環境影響范圍內居民，也可以申請參加聽證會。有時，聽自然之友中國企業境外投資工具手冊16證會只允許受影響范圍內的利益方參加座談，不在本范圍內的環保組織反而無法參與。（2）參與準

41、備參與座談會之前，應仔細研究相關文件、數據和政策法律規定，必要的時候，請專業技術人員的支持，針對環境影響報告書的內容，提出與環境影響有關的意見和建議。2 2.3 3.2 2 參參與與座座談談會會的的后后續續工工作作座談會的結束并不意味著參與工作的結束。無論是對于重大行政決策還是立法，在座談會之后我們都建議公眾或環保組織繼續通過多種途徑進行持續跟進。（1）繼續提交書面意見參與座談會或聽證會之后，可以根據座談會或聽證會的內容，繼續向有關部門提交書面意見。（2）跟進規劃下一流程建議與相關單位建立聯系，并保持溝通與交流。無論是規劃或其他重大決策，又或是地方立法，公眾參與的機會不會只有一次。通過前期的參

42、與和在座談會等渠道了解來的進一步的信息，可以幫助你更好的參與下一階段。（3）媒體對于一些重大議題，媒體也會有較高的關注熱情。公眾或環保組織可以和媒體建立良好的合作關系，通過媒體來傳遞和表達你希望傳遞的意見和建議。環保組織也可以通過和媒體合作，向更廣泛公眾傳遞對立法或行政決策的建議，或者借助媒體平臺引起決策者或者立法者的重視。2.4 環境公益訴訟中國的環境訴訟分為環境民事訴訟、環境行政訴訟和環境刑事訴訟，其中環境民事訴訟和環境行政訴訟又分別有基于私人利益的訴訟和維護公共利益的訴訟。環境私益訴訟是個人或者群體針對使得自己的私人人身或財產利益受到污染或生態破壞的來自企業或個人的民事侵權行為或具體行政

43、行為而提起的民事或行政訴訟。提起訴訟的原告通常為企業或者個人，被訴的被告在民事訴訟中自然之友中國企業境外投資工具手冊17通常為實施侵權行為的企業或者個人，在行政訴訟中則通常為做出某個具體行政行為的行政機關，例如批準某建設項目的環境影響報告書的生態環境部門，或者批準某規劃的規劃部門。環境公益訴訟是指沒有直接利害關系的主體針對污染環境、破壞生態損害社會公共利益的行為，向人民法院提起的訴訟。環境公益訴訟又分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。提起環境民事公益訴訟的原告可以是符合條件的環保社會組織或者檢察機關，被訴的被告通常是對環境公共利益造成損害或重大風險的企業或者個人。環境公益訴訟目前則只能由檢

44、察機關提起，被訴的被告通常是因為不作為或怠于履行行政職責從而對環境公共利益造成損害或重大風險的行政機關。鑒于本報告的主要閱讀群體，這里主要介紹由中國本土社會組織提起的環境民事公益訴訟的經驗及典型案例。自 2015 年 1 月修訂后的環境保護法實施至2019 年年底，各級法院共依法受理社會組織提起的民事公益訴訟案件 356 件。自然之友中國企業境外投資工具手冊182 2.4 4.1 1 環環境境民民事事公公益益訴訴訟訟十十問問 什么是環境民事公益訴訟？環境民事公益訴訟是指法律規定的機關和有關社會組織依據法律規定，針對已經損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風險的污染環境行為和破壞生態行為，

45、向人民法院提起的訴訟。誰可以提起環境民事公益訴訟？依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織；檢察機關。環境民事公益訴訟被告？在生產、經營過程中，實施了污染環境行為或破壞生態行為從而損害了社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風險的企業或個人。例如，在自然保護區核心區實施采礦行為并且造成瀕危野生動物重要棲息地被破壞的企業；或者連續多年向周邊環境超標排放一氧化碳和氮氧化物等大氣污染物的鋼鐵企業。環境民事公益訴訟的類型？大氣污染；水環境污染；土壤污染；固體廢物污染；噪聲污染；生物多樣性保護，例如野生動植物保護、棲息地保護或生態系統保護等；應

46、對氣候變化訴訟；海洋環境保護保護，例如紅樹林破壞。環境民事公益訴訟的訴求？停止侵害，例如要求企業立即停止向大氣環境超標排放大氣污染物；消除危險，例如要求企業立即停止可能會對瀕危野生動物重要棲息地造成破壞的工程的施工行為；恢復原狀，例如要求企業清理被重金屬污染的農田直到回到被污染之前的狀態；損害賠償，例如要求企業賠償治理被污染的農田所需要的修復費用；賠禮道歉，例如要求企業在某媒體上登報道歉，承認為其損害公共利益的行為感到抱歉。自然之友中國企業境外投資工具手冊19 環境民事公益訴訟的審理法院？第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。

47、環境民事公益訴訟和策略性訴訟的關系？由社會組織提起的環境民事公益訴訟大多數時候都可能是符合策略性訴訟的條件的，也就是希望通過一起訴訟來推動系統性的變化，或者是一類問題的解決，或一個行業的改變，或一項法律制度的完善。環境民事公益訴訟的訴訟成本？環境民事公益訴訟可能需要原告事先支付案件受理費、鑒定費、調查取證費用、檢測費、律師費和專家費等一系列成本費用，如果案件最終勝訴，法院可能要求被告全部或部分支付原告已經支出的上述費用，但是如果敗訴則需要由原告承擔上述全部費用。環境民事公益訴訟的目標？提高環境違法成本，產生威懾作用；推動具體環境問題的解決，維護公共利益；在推動環境污染、生物多樣性保護等問題的制

48、度性解決上做出努力。環境民事公益訴訟的社會影響？社會組織提起的環境民事公益訴訟雖然數量并不多，但案件類型比較豐富，社會關注度高，影響力很大。2 2.4 4.2 2 環環境境民民事事公公益益訴訴訟訟流流程程圖圖自然之友中國企業境外投資工具手冊20小小貼貼士士：社會組織提起的環境民事公益訴訟的線索來源比較廣泛，可能來自于媒體報道，也可能來自于社區居民的舉報。雖然公益訴訟維護的公共利益和私益訴訟中的人身財產利益不同，訴訟類型也不同，但是在一些案件，特別是涉及公眾健康的污染類案件中，公益訴訟的有效解決也能夠在一定程度上幫助解決當地社區所面臨的污染問題或者正在保護的生物多樣性。一些公益訴訟的案件執行需要

49、比較長的周期，特別是那些涉及污染治理和生態環境修復的案件，有時可能需要在案件判決或調解之后的數年內，環保組織不斷地返回當地，監督被告按照法院的判決或約定的方案有效的治理和修復當地的生態環境，確保訴訟目標的實現和公共利益得到維護。自然之友中國企業境外投資工具手冊212 2.4 4.3 3 案案例例：中中國國環環保保 N NG GO O 訴訴中中國國商商業業銀銀行行違違法法向向污污染染企企業業發發放放貸貸款款案案案案件件基基本本事事實實一家環保組織在調研漢江（長江最大支流）水污染時發現，一家農牧有限公司違反該項目環境影響評估報告和批復規定，連續多年沒有建設農田灌溉設施，沒有通過環?？⒐を炇?，養殖廢

50、水經污水站后，經排污管道排入流經廠區的泉水，最終流入漢江，污染漢江水質。他們隨后又在進一步調查中發現，在該公司生產期間，兩家中國商業銀行共同向該公司發放了流動資金貸款，支持其畜牧養殖生產。該公司未建農田灌溉設施，未通過環?？⒐を炇?，其生產活動已經違反了環境保護法律的規定。該環保組織認為兩家商業銀行違反貸款人合規審查義務，向該公司發放流動資金貸款，支持其違法生產，從其違法生產所得中獲取貸款利息盈利，造成污染擴大、持續，存在過錯，與污染企業構成共同侵權，依法應當承擔連帶責任。2018 年 6 月該環保組織以農牧有限公司養殖廢水污染漢江為由向當地一家中級人民法院提起環境民事公益訴訟。當年 7 月，該

51、環保組織向同一法院提交追加被告申請書，追加兩家商業銀行作為該案的共同被告參加訴訟。該案目前還在審理過程當中。案案件件影影響響此次環境公益訴訟案是中國商業銀行第一次在中國法院被要求承擔環境法律責任,環境風險演化成了金融風險,可能催化中國版“超級基金法案”的誕生。本次環境公益訴訟是首次將銀行所承擔的環境責任提升到了法律層面,雖然最終結果尚未確定,但屬于具有重大影響力的訴訟。本案也為中國銀行類金融機構敲響了警鐘,預示著貸款人環境法律責任可能終將到來。此次環境公益訴訟,如果法院判決了銀行承擔連帶責任,有此次先例,則預示著以后銀行若未嚴格加強環境和風險的管理,給違法違規的污染型企業提供了融資,將可能承擔

52、法律風險,即貸款人將承擔環境法律責任,既損失了經濟利益,也將損失銀行的聲譽。自然之友中國企業境外投資工具手冊22三、案例分析：中國國家能源投資集團在印尼的煤電投資（Java 7,Sumsel 1,Sumsel 8）背背景景介介紹紹在過去的五年中，與中國相關的燃煤發電項目被暫?；蛉∠臄盗砍^了投產的數量1。海外煤電項目在大多數東道國都面臨著重大的政治和金融挑戰。印度尼西亞是中國“一帶一路”倡議落地實施的重要國家之一，是全球最大的群島國家，發電能源結構以火力發電為主。印尼是中國海外參與煤電項目投資最多的國家之一，同時也是東南亞最大的能源生產和消費國，其電力行業發展迅速，當前的電力結構以煤電為主，

53、可再生能源（以水電、地熱和生物質發電為主，少量光伏和風電）整體發展較慢。中國企業在印尼的能源投資中，最主要的是國家能源投資集團有限責任公司（簡稱國家能源集團）在煤電項目的投資。國華電力公司是國家能源集團下屬的以火力發電為主營業務的全資子公司（在中國的幾大能源公司整合重組之后，國華電力公司是北京國華電力有限責任公司和中國神華能源股份有限公司國華電力分公司的統稱）。國華電力公司目前在印尼有 4 家控股子公司和 1 個聯營體，分布在印度尼西亞蘇門答臘島和爪哇島。到 2019 年底，國家能源集團在印度尼西亞電力領域的投資金額超過了 200 億，是印尼電力領域投資規模最大的中資企業。本手冊選取國家能源集

54、團在印尼的煤電投資作為案例，結合東道國當地情況及當地社區和 NGO 的關切，分析本手冊的內容在這些具體案例的解決上可能提供的幫助。中中資資煤煤電電投投資資項項目目Java 7，即國華印尼爪哇 7 號燃煤發電工程，位于印尼的爪哇島西北部的Banten 灣，項目總投資 120 億元人民幣（18.83 億美元），總裝機容量 21能源和清潔空氣研究中心（CREA）研究報告，https:/energyandcleanair.org/wp/wp-content/uploads/2021/06/CH-CH-Overseas-Coal-Briefing.pdf自然之友中國企業境外投資工具手冊231050MW。

55、該項目由集團公司所屬子公司與印尼國家電力公司所屬子公司按照7:3 的出資比例共同組建神華國華（印尼）爪哇發電有限公司（簡稱國華印尼爪哇電廠）作為項目主體，并由國華電力全面管控、組織實施。該項目 1 號機組于 2019 年 12 月投產。據了解，該項目由中國發展銀行（China DevelopmentBank）資助。Java 7 煤電項目是中國企業在海外投資建設的單機容量最大的火電機組，也是印尼電力行業設計年利用小時數最高的燃煤發電機組。據了解，Java 7 煤電項目的投產運營可能導致的環境影響包括對周邊紅樹林（熱廢水排放的海岸區域非常淺，可能會對周邊生態系統造成影響）、海底珊瑚礁的影響。周邊漁

56、民也十分擔心該煤電項目對漁業資源的不利影響。Sumsel 1 和 Sumsel 8 這兩個煤電項目都位于蘇門答臘島。其中，Sumsel1 裝機容量 2*300 MW，Sumsel 8 裝機容量 2*600 MW。Sumsel 1 項目由國華電力（股權 75）與印尼 LPE（股權 25）共同出資，于 2015 年在印尼獲準成立。2020 年 9 月正式開工。該項目的資助銀行包括中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行。Sumsel 1 自建設以來就面臨著土地糾紛、與當地社區的需求沖突等諸多問題，因項目建設導致的河流水源阻斷問題對當地的橡膠種植產生影響，據當地 NGO 介紹，該項目截斷河流水源并未得到

57、印尼水資源管理部門的許可。Sumsel 8 項目由中國進出口銀行資助，在建設階段也存在影響當地水源（Enim river）影響當地生物多樣性（由于電廠破壞了野生動物棲息地，曾經發生過多次人虎沖突致人死亡事件）等問題，并且這些問題并未得到相關政府部門的有效監管，例如，印尼本地的 NGO 曾經于 2020 年 1 月致函印尼勞動部要求調查一個中國員工的死亡問題，但未得到回復。當地 NGO 還曾經就 Sumsel 8項目導致的生態問題致函中國駐雅加達的使館，也未得到有效解決方案。印印尼尼本本土土社社區區及及 N NG GO O 的的關關切切本手冊的編者了解到，對于上述煤電項目存在的環境問題，印尼本土

58、社區居民及 NGO 的主要關注問題有以下幾個方面：第一，煤電項目運營期間建立完善的環境監測體系，例如廢水、廢氣排放的連續監測和信息發布。并且，污染物排放的信息應當做好信息公開，以便當地公眾對煤電項目的清潔運營進行監督。第二，實施與在中國同等的環境標準。自然之友中國企業境外投資工具手冊24第三，采取措施促使印尼政府碳達峰和碳減排，包括更多地使用可再生能源。行行動動建建議議及及合合作作探探索索隨著中國企業“走出去”的步伐逐漸加快，中國政府一直在嘗試制定關于對外投資的企業行為規范。由于司法主權問題，投資母國對于企業在東道國的行為監管存在一定難度。盡管如此，從民間（NGO）的角度，我們仍然有一定的行動

59、空間。結合上述案例及本手冊第一部分介紹的中國企業對外的投資管理規定、第二部分介紹的中國環保組織的工作手法，我們對上述案例提到的問題提出以下行動建議：第一，與中國企業和政府的溝通技巧。溝通是解決問題必不可少的一環，有效的溝通是問題解決的大前提。印尼當地的 NGO 由于長期的工作基礎，對煤電項目對當地的影響有深入了解，對于中資項目對當地造成的影響非常有發言權，但是在溝通時應注意把握溝通方式、選擇合適的溝通對象。就溝通方式而言，一般會選擇致函（寫信、寫電子郵件）的方式，除此之外，也可以與企業管理人員或政府官員（如使領館）要求面談（類似于中國的座談會）。例如，Sumsel 8 導致的人虎沖突是典型的生

60、態問題，中國對于此類的生態問題（野生動物棲息地）十分關注，可以通過多種渠道（寫信、媒體、線下活動）把這個問題向中國駐印尼使領館、中資企業管理者（包括在中國的企業高管及企業社會責任部門）進行反映。最新發布的對外投資合作綠色發展工作指引中也專門提到了生態破壞和生態影響的問題，在溝通中可以援引該指引中的具體條款。第二，與中國社會組織（NGO）的合作。本手冊第二部分介紹的中國本土社會組織的工作手法，對于印尼的 NGO 來說可能有些陌生。這種情況下，兩國民間力量的合作可能為解決問題提供新的渠道。例如，中國政府近年來一直在強調的信用體系建設要求進行對外投資企業的信用公示，目前商務部有專門的公示平臺，記錄對

61、外投資主體的不良信用行為（見本手冊 1.4.1 部分）。因此，對于相關環境問題，若在窮盡東道國救濟手段，可以與中國 NGO 合作，將這些問題舉報給中國對外投資主管部門，要求公示投資主體的不良信用情況。第三，與中資企業的合作。在中國“3060”（碳達峰、碳中和）承諾的自然之友中國企業境外投資工具手冊25作用下，碳減排成為中國努力推進的目標。近年來，中國也一直在倡導對外綠色投資，商務部和生態環境部聯合發布的對外投資合作綠色發展工作指引中也提出了關于清潔能源投資的建議。在這樣的大環境下，印尼 NGO 可以與中資企業尋求合作，引導企業把能源領域的投資更多地投入到可再生能源領域，這符合雙方的共同目標。第

62、四，與資助方（中國的銀行）的溝通。對于中資企業的融資機構，綠色信貸指引（銀監發20124 號）有關于環境保護的特別規定：銀行業金融機構應當加強對擬授信的境外項目的環境和社會風險管理，確保項目發起人遵守項目所在國家或地區有關環保、土地、健康、安全等相關法律法規。因此，除了企業主體和政府，資助銀行也有審查其信貸的義務?？梢酝ㄟ^與中國境內NGO 的合作，共同將存在環境、社會問題的信貸項目反饋給投資銀行。其實，從中國企業的角度來看，其一，受全球疫情的影響，印尼電力負荷需求進一步降低，煤電裝機過剩問題凸顯；其二，碳減排成為全球目標，2020年全球只有七個國家仍在新建和規劃燃煤電廠（印尼是其中之一），其實

63、印尼本國也開始了“退煤”的進程。因此，中國企業在印尼的煤電投資面臨很大風險，也是轉型的契機。兩國社會組織可以把握時機，加強溝通合作，促使中國在印尼的投資向著更低碳、更清潔、更合規的方向轉型，實現多方共贏。自然之友2020，是自然之友走過的第26年，2021，自然之友迎來了第27個生日。漫漫環保路，離不開每一位志愿者和捐贈人的支持。因為有您，綠色公民的力量不斷壯大。新的一年，我們募集責任擔當，募集宏觀遠見，您的支持將用于推動法律與政策倡導、公眾環保實踐、自然教育推廣與綠色公民培育。共同守護碧水藍天，為中國環保的明天添磚加瓦，讓每一元都值得。自然之友辦公地址:北京市北三環中路甲29號院3號樓華龍大廈B座2106電話總機：010-65232040(自然之友)82250208(蓋婭自然學校)62367500(蓋婭設計)電子信箱：officefonchina.org關注我們，做一路同行的綠色公民微信訂閱號官方微博微信服務號成為月捐人