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1、中國產業園區建設最佳實踐聯合國工業發展組織商務部國際貿易經濟合作研究院2020年11月中國產業園區建設最佳實踐前 言聯合國工業發展組織（UNIDO，以下簡稱“聯合國工發組織”）是聯合國的專門機構。2013 年，聯合國工發組織通過了利馬宣言，將促進包容與可持續工業發展（ISID）確定為其重點發展使命。這一使命也體現在2030 年可持續發展議程第九項可持續發展目標中，即“建造具備抵御災害能力的基礎設施，促進具有包容性的可持續工業化，推動創新”。各項可持續發展目標之間相互關聯，包容與可持續工業發展將通過系統全面的方式，促進經濟、社會和環境的可持續發展。為使包容與可持續工業發展促進實現可持續發展目標，

2、需要充分發展基礎設施建設，以支持成員國重點領域的投資，消除經濟體內對商業往來的種種限制。尤其是對發展中國家和中等收入經濟體而言，建立包容和可持續產業園區，對促進工業化和結構轉型有著重要意義，產業園區的建立和發展有助于經濟體應對特定地理區域的商業基礎設施挑戰，克服投資障礙。產業園區能夠帶來高生產力、刺激創新、促進投資并推動社會包容性和環境保護。過去四十年來，聯合國工發組織一直在世界各地促進產業園區發展，協助成員國規劃和建立產業園區，推動可持續增長。工發組織的技術支持和咨詢服務涵蓋產業園區發展的所有階段，包括預可行性和可行性分析、總體規劃制定、產業園區運營和管理支持以及投資便利化。鑒于這些豐富的經

3、驗，工發組織已成為促進產業園區發展和推廣的主導機構。 2018年， 聯合國工發組織與中華人民共和國商務部國際貿易經濟合作研究院 （CAITEC， 以下簡稱 “商務部研究院”）開展合作，共同推廣產業園區。商務部研究院是中國 25 個國家高端智庫之一，擁有 70多年的研究經驗。為充分釋放產業園區的潛力，推動新的可持續產業化道路，聯合國工發組織與商務部研究院共同編制本報告，介紹中國產業園區的發展經驗和最佳實踐。報告提出了一套可以復制和推廣的指導原則，詳細說明了產業園區的開發和運營過程，可作為參考工具書使用。 顧學明院長商務部國際貿易經濟合作研究院1972 年，中華人民共和國成為聯合國工發組織的成員，

4、此后雙方開展了多方面的合作。雙方在產業園區發展方面的合作可以追溯到 1980 年，當時中國政府決定在廣東省和福建省設立經濟特區。1980 年9 月，工發組織為中國代表團組織了一次考察活動，通過為期六周的行程，代表團深入了解了愛爾蘭、馬來西亞、墨西哥、菲律賓、新加坡和斯里蘭卡的園區經驗。這是中國派出的首個研究經濟特區實施情況的代表團。這次歷史性訪問結束之后，代表團為中國的產業園區發展提出了重要建議，推動了中國經濟特區管理和運營法律的出臺，促成了中國第一代經濟特區的建立。產業園區政策是中國 1978 年改革開放政策的主要成果之一。在這一政策的指導下，產業園區在推動中國經濟增長、工業發展以及國際化方

5、面發揮了重要作用。在過去四十年間，中國產業園區經歷了不同的發展階段， 從最初的探索試驗階段發展到今天的改革創新階段。 不管是意義重大的經濟和社會轉型，還是技術與科學創新的飛速進步，都離不開產業園區的重要貢獻。它們在促進中國地區經濟發展、體制改革和經濟開放方面發揮了不可或缺的作用，為中國的產業化奠定了基礎。中國產業園區的建設成果已得到世界各國的認可，其經驗也在部分國家成功推廣，成為許多發展中國家建設產業園區的標桿。因此，深入分析和客觀總結中國的產業園區發展模式，傳播其成功經驗，具有重要價值，因為產業園區已成為很多國家產業化政策的組成部分，對于發展中國家和中等收入經濟體而言，這些分析和經驗更是具有

6、重要價值。我們希望，本報告能提供有益的經驗教訓和最佳實踐，助力國際社會實現可持續發展目標，尤其是第九項目標：建造具備抵御災害能力的基礎設施，促進具有包容性的可持續工業化，推動創新。李勇總干事聯合國工業發展組織 前 言中國產業園區建設最佳實踐致 謝本報告由聯合國工業發展組織跨部門工業園區小組和商務部國際貿易經濟合作研究院在工發組織“建立工發組織工業園區指導框架”項目下共同編制。首先，我們衷心感謝商務部國際貿易經濟合作研究院院長顧學明博士、副院長張威博士、貿易與投資安全研究所所長程慧博士、韓露博士、韓爽博士、田伊霖、經蕊博士、陳曦博士和張中嚴，感謝他們為本報告提供的戰略技術指導和辛勤付出。本報告亦

7、受益于聯合國工發組織跨部門工業園區小組成員和項目團隊的指導和同行審查。我們特別感謝工發組織項目組組長趙杰， 和項目組成員Eneyew Abera Gebremenfas、 Renata Ridlovschi、 丁浩、 張明。我們感謝其他相關人士和機構提出的寶貴意見，特別是中華人民共和國商務部國際經貿關系司、商務部外國投資管理司、 科技部火炬高技術產業開發中心高新區管理處、 海關總署加工貿易及保稅監管司、江蘇省商務廳、 中國國家級經濟技術開發區綠色發展聯盟、 東南大學、 北京經濟技術開發區管理委員會、蘇州工業園區管理委員會、中新天津生態城管理委員會、廊坊經濟技術開發區管理委員會、南京溧水經濟開發

8、區、中國進出口銀行。對于其他未能在此處列出的眾多合作伙伴，我們也表示衷心感謝。 我們還要特別感謝中國國家級經濟技術開發區綠色發展聯盟和中新天津生態城管理委員會，感謝他們提供的珍貴圖片。|免責聲明本文件未經聯合國正式編輯。本文件中使用的名稱和展示的材料并不代表聯合國工業發展組織（工發組織）秘書處對任何國家、領土、城市、地區或其當局的法律地位或其邊疆、邊界的劃定或其經濟制度或發展程度發表任何意見。 “發達國家”、 “工業化國家”以及“發展中國家”等名稱是為了便于統計，并不一定表示對某一國家或地區在發展過程中所處階段的判斷。提及企業名稱或商業產品并不構成工發組織對其的認可。本文件可免費引用或重印，但

9、需聲明致謝。版權所有 2020 聯合國工業發展組織和中國商務部國際貿易經濟合作研究院圖片 2020 圖片提供方免責聲明中國產業園區建設最佳實踐目 錄執行摘要1第一部分概述9（一）研究背景10（二）研究價值11（三）研究對象12（四）研究方法14（五）研究框架14第二部分 園區建設準備17（一）園區建設目標18（二）園區的區位選擇21（三）園區選址21（四）園區的可行性分析22第三部分 園區規劃和建設25（一）產業園區規劃類型和層級26（二）園區建設實施33第四部分 園區管理39（一）園區管理模式40（二）園區管理依據41第五部分 園區招商引資45（一）企業準入46（二）招商引資50第六部分 園

10、區日常運行53（一）園區經濟發展55（二）園區社會治理59（三）園區環境保護62（四）園區合作共建63第七部分 中國產業園區績效考核67（一）績效考核的目的68（二）績效考核的總體框架68（三）績效考核的實施71參考文獻73目 錄中國產業園區建設最佳實踐專欄專欄 1長春經濟技術開發區發布社會效益目標20專欄 2海南洋浦經濟開發區發布“十三五”期間生態效益目標20專欄 3投融資模式基本術語解釋32專欄 4基礎設施建設規定的歷史演進35專欄 5山西省開發區條例解讀42專欄 6廊坊經濟技術開發區三度抬高入區項目門檻49專欄 7蘇州工業園區“金雞湖雙百人才”計劃56專欄 8溫州經濟技術開發區科技孵化創

11、業中心58專欄 9蘇州工業園區一站式服務中心簡介60專欄 10園區空氣質量立體監測技術在江蘇的具體應用62專欄 11蘇州工業園區構建清潔能源循環共生體系63專欄 12遵義經開區：打造東西跨省合作園區64專欄 13天津開發區引入“環保管家”模式65專欄 14生態建設典型園區：天津經開區70專欄 15科技創新典型園區：蘇州工業園區71專欄 16國家級經濟開發區考核評價情況72表表 1中國主要產業園區類型13表 2合肥經濟技術開發區 2017 年經濟發展目標19圖圖 1園區日常運行主要內容示意圖54圖 2產業園區績效考核實施程序71執行摘要2執行摘要1978 年，中國開啟了改革開放歷史征程，為中國的

12、經濟發展奠定了堅實基礎，推動了經濟特區和產業園區的建立與迅速發展。在改革開放政策指導下，中國產業園區在推動中國經濟空前發展、工業化和融入全球市場進程中發揮了重要作用。在建設產業園區的過程中， 中國遭遇了與許多國家類似的挑戰， 比如基礎設施融資、 園區內服務保障、政策措施協調等問題。 中國學習借鑒國外經驗， “摸著石頭過河” ， 逐步積累了自己的產業園區建設經驗。經過四十年的發展，產業園區對中國的經濟產出、產業培育、科技進步、對外開放、生態環保等方面都做出了突出貢獻。產業園區已經成為中國經濟最具活力、最具技術和創新發展潛力的經濟增長點。因此，研究中國產業園區的成功經驗和發展模式對世界各國，特別是

13、對發展中國家具有重要價值。中國產業園區創建于 20 世紀 80 年代中期，到目前為止，中國發展建設了不同層次、不同規模以及不同主導產業的各類園區， 按照行政級別可將這些園區分類歸納為 ： 經濟特區和國家新區、 國家級開發區、省級開發區和市及以下開發區。 國家級開發區由中國國務院批準，代表了中國產業園區的最高發展水平，承擔著各種經濟功能。本報告采用國家權威機構發布的信息、各園區提供的資料以及實地走訪和座談獲取的信息，分析了國家級經濟技術開發區、高新技術開發區和海關特殊監管區的最佳實踐。這些園區見證了中國產業園區發展的完整歷程，代表了其所在地區的最高發展水平。它們處于不同產業發展階段，采用適應當地

14、情況的管理模式。本報告旨在形成一批最佳實踐范本，為發展中國家和轉型經濟體發展自己的產業園區提供參考。園區建設準備準備階段包括設定目標、選擇區位和進行可行性研究。確定擬建園區的基本目標和預期效益對園區的成功至關重要。雖然經濟目標是產業園區建設的原動力，但這并非最終目的，因為產業園區也有明確的社會目標和生態目標。綜合效益最大化是園區發展的最終目標。產業園區的區位選擇是一個綜合因素考量的結果，且在不同歷史階段有不同的決定性要素。中國改革開放初期，產業園區承擔了對外經濟合作窗口和體制機制創新試驗的重要角色，因此在區位選擇上強調對外交往的便利性和風險防控。20 世紀 90 年代以來，由于區位選擇的重心開

15、始轉移到“帶動區域經濟發展”這一要素，涌現出一批位于內陸地區的新園區。園區選址基于幾個相互關聯的因素：交通便利水平、 基礎設施與公用設施條件、 勞動力供應、 土地的可用性和適宜性以及地理、 地質等自然條件。 此外，在園區選址上，還應考慮園區和母城的關系?？尚行苑治鍪钱a業園區建設的起點， 通常包括以下部分 ： 當地經濟、 社會發展基礎分析、 宏觀環境分析、3中國產業園區建設最佳實踐產業選擇分析、資源與環境承載能力分析、建設成本收益分析、劣勢和風險分析。園區規劃和建設園區規劃和建設是確保產業園區高質量發展的關鍵要素，也是確保其可持續發展的首要前提。目前中國產業園區有三大類規劃：產業發展規劃、空間建

16、設規劃和投融資規劃。應按照所在地城市經濟社會發展規劃和總體規劃對園區的經濟社會發展和空間管制需求，編制產業發展規劃和空間建設規劃。為保障園區建設期間的資金需求，應同期編制園區投融資規劃。產業發展規劃是基礎，空間建設規劃是抓手，投融資規劃是保障。 產業發展規劃是指導園區產業健康、穩定、可持續發展的基礎性規劃。其主要內容應包括：產業發展現狀與趨勢分析、主導產業定位、產業規劃、產業發展戰略實施。產業空間建設規劃是根據園區產業布局和空間控制要求，指導園區建筑和各類工程設施建設施工的技術規劃。該計劃可分為兩個層級，一是控制性詳細規劃，二是修建性詳細規劃。園區控制性詳細規劃應包含如下內容： 用地規?？刂?、

17、 用地功能控制、 用地指標控制、 生態指標控制、環境指標控制。園區修建性詳細規劃應包含如下內容：現狀及發展條件分析、規模和用地布局規劃、設計引導、專項規劃。園區投融資規劃是對園區建設運營中各利益相關方進行成本收益統籌分析的規劃。該規劃應包含如下內容：投融資環境和主體分析、投融資模式和渠道分析、投融資規模和成本估算、盈利模式分析。最后，這一部分還包括產業園區的建設實施，包括三個不同階段：前期籌備階段，如建立管理委員會，切實加強對產業園區建設的領導和協調服務工作；組織實施階段，落實征地、拆遷、地面附著物補償和賠償，負責園區各項建設招投標工作，負責園區基礎設施及其他建設項目的資金籌措、撥付和日常工作

18、經費保障；考核驗收階段，按照產業園區建設目標和考核指標逐項審閱提交材料；提交通報考核驗收情況及結論，并提出下一步工作意見和建議。4執行摘要園區管理產業園區管理包括產業園區的管理模式和法律框架。經過多年積累和不斷摸索，中國已經形成一套特有的產業園區管理模式，產業園區發展取得了巨大成就。各產業園區的經營者對管理模式進行多元化創新，以促進產業集聚與集群發展、行政管理與公共服務，以及債權開發與股權開發。中國產業園區目前采取三種管理模式，即管理委員會（以下簡稱“管委會”）管理、區政統籌型管理以及企業化管理。這些管理模式展現出不同的類型特點，既充分考慮了中國國情，又借鑒了國際通行的園區管理經驗。當前，中國

19、大部分產業園區采用了管委會管理模式，這種管理模式具備事權集中、精簡高效的特點。產業園區由當地政府或其管轄下的政府機構直接管理。區政統籌型管理模式包括委托垂直管理（街道鄉鎮委托管理）和平行整合統籌（對應級別的政府機構間整合）兩種形式。開發區和行政區管理職能合一，使開發區和行政區在人才、土地、基礎設施、招商引資、公共服務等方面優勢互補。企業管理模式是區內不設專門的行政管理機構，而是設立一個如開發總公司的法人管理主體。中國產業園區管理的法律基礎主要包括中央和地方政府頒布的法律，包括產業園區專項法規。在國家層面，中國產業園區的管理依據為中國特色社會主義法律體系中各項涉及產業園區建設和運行相關的法律法規

20、。這其中不僅包含全國人大及其常務委員會指定的法律，也包括行政法規和地方性法規。中國典型產業園區自身也建立了適應于本區，相對完善和細化的管理辦法，作為園區層面管理的依據，配合國家層面的法律法規，完善園區法律監管環境。園區招商引資招商引資包括確定入園企業、制定招商引資政策和確定招商引資手段。原則上，入園項目應當符合產業政策，遵守環境保護、經濟效益、土地規劃合理以及從實際出發的原則。園區招商引資主要包括招商機構、招商引資政策和招商手段。產業園區一般成立專門的機構負責招商引資工作，該機構通常稱為招商局或者商務局，其主要活動為貫徹各類招商引資政策。這些政策涵蓋稅收減免、融資支持、成本降低和物質性獎勵或費

21、用減免等方面，也包括鼓勵產業集群的專項政策和支持招商活動的特殊產業政策。在園區發展的不同階段，采用不同的招商引資政策。園區可以通過以下方法招商：網絡和媒體招商會議招商赴外招商以商引商（產業鏈招商）委托招商敲門招商特色招商5中國產業園區建設最佳實踐園區日常運行產業園區的運行目標包括促進園區經濟發展、實施社會治理、保護環境及推動園區合作共建。產業園區的日常運行涉及方方面面，園區管理者首先要確保園區實現預期的產業發展目標，如基礎設施、 人才保障、 生產安全、 科技創新和企業孵化。 園區的運行還包括管理社會活動和解決相關社會問題。由于越來越多的人在園區內生活工作，產業園區的社會屬性也日益凸顯。園區內生

22、產生活的正常運行離不開行政服務、教育保障、醫療服務、社區建設、文化生活等社會治理內容。環境保護同樣重要，經濟增長不應以犧牲環境為代價。中國產業園區高度重視園區環境保護，實施污染防治、生態保護、環境監測、環保審批與監管、廢物處理等措施，同時鼓勵使用清潔能源。促進園區合作共建是產業園區運行的另一個關鍵因素。產業園區可以共享技術、資源、市場、人才和稅收，并通過“飛地模式”開展合作。產業園區合作共建已經成為經濟協同發展和推進產業轉移的重要合作路徑，也是打破行政區劃限制、促進資源互補和優化配置的有效舉措。6執行摘要園區績效考核 績效評估旨在全面客觀反映園區整體發展狀況，了解園區建設和發展中的優勢、特點和

23、不足。通過構建指標體系，為國家層面制定園區的發展戰略和調整政策提供可靠依據。產業園區績效考核需要確定考核過程、指標體系和考核預期目標。指標體系由總體指標、分項指標和權重分配、計算方法和指標標桿組成。五個主要指標由相關次級指標支持。主要指標包括：經濟發展、區域帶動、資源利用和生態環境、投資環境和科技創新。設計評價指標體系時應遵循以下原則：綜合性、導向性、動靜態相結合和可比性原則。園區綜合評價工作每年開展一次，由相關牽頭部委組織開展。評價指標數據采集于上一年度數據，評價結果反應的是評價對象上一年度的園區發展情況?？己嗽u價工作含數據采集、初審、復審、數據抽查及處理、公示和結果發布等步驟。園區考核評價

24、工作完成后，相關牽頭部委通報園區考核結果，鼓勵發展好的園區輸出管理經驗，帶動其他園區協同發展。針對發展水平滯后的園區，引入了一定的退出機制。 第一部分概述10概 述（一）研究背景自 20 世紀 60 年代以來，產業園區幫助越來越多的國家促進了工業化發展和經濟結構調整。今天，產業園區的概念在世界上獲得了越來越多的認可， 園區經濟已成為一種全球現象。 對于發展中國家而言，產業園區可以在一定空間范圍內最大限度地整合有限的生產要素，通過將資本和技術吸引到制造業和服務業的方式，不僅可以增加當地工人的就業機會，提高其工資和專業技能，促進技術和專業知識的轉移，還可以通過參與國際競爭建立與全球價值鏈的聯系，充

25、分利用比較優勢，促進產業結構升級，不斷提高本國在國際分工中的地位。中國的產業園區起源于 1978 年實行的“改革開放”政策。在這一政策的指導下，中國產業園區在推動中國經濟空前發展、工業化和國際化進程中發揮了重要作用。在過去四十年中，中國遭遇了與當今非洲國家遇到的相似挑戰，比如基礎設施融資、政策措施協調等園區面臨的問題（例如，園區內服務提供等問題）。中國產業園區的發展以“解放思想、實事求是”原則為指導，通過突出土地、市場和勞動力資源的比較優勢，使產業園區的具體政策措施適應當地情況。今天，建設產業園區是中國政府在地方、省級和國家層面促進技術和產業發展的主要手段。隨著時間的推移，中國的中央和省級政府

26、以及私營開發商在規劃、開發和經營產業園區方面積累了豐富的專業知識。 目前， 中國幾乎所有的省會城市、 自治區和主要城市都建立了國家級產業園區。 中國將繼續建立、完善和利用產業園區，通過境外合作區建設支持園區國際化發展。近年來，聯合國工業發展組織不斷推進產業園區建設，根據成員國的實際情況，推動建設了一批多樣化的產業園區，包括綜合性農業園區、綠色工業園等。在這方面，聯合國工業發展組織是冷戰時期為數不多的發揮了東西方橋梁作用的國際組織之一1。在 20 世紀 70 年代末，工發組織組織中國代表團參1聯合國工發組織：聯合國工業發展組織與中國的合作11中國產業園區建設最佳實踐觀了愛爾蘭、馬來西亞、墨西哥、

27、菲律賓、新加坡和斯里蘭卡共六個國家的經濟特區。中國代表團深入了解經濟特區的相關問題后，向國務院和全國人民代表大會提交了一份建議報告，這份建議后來對中國經濟特區建設發展起到了極大的參考作用。一直以來，聯合國工業發展組織通過分享成功經驗，提供政策咨詢和技術援助等措施幫助成員國完善工業發展政策。在這方面，中國的專家和業界人士也在多個場合中分享了促進工業化和結構性改革的經驗。（二）研究價值中國產業園區創建于 20 世紀 80 年代中期，是一種集中企業和產業的經濟發展區域。它是中國發展社會主義市場經濟和外向型經濟的新運作模式，承擔了政策實驗和制度創新的任務。中國產業園區發展歷程可以分為創建探索期、高速發

28、展期、科學發展期和改革創新期。2018 年中國開發區審核公告目錄顯示，中國已有國務院批準設立的開發區共 552 家，其中包括 219家經濟技術開發區、156 家高新技術產業開發區、135 家海關特殊監管區。這些園區對中國的經濟產出、產業培育、科技進步、對外開放、生態環保等方面都做出了突出貢獻。產業園區已經成為中國經濟最具活力、最具技術和創新發展潛力的經濟增長點。根據 2018 年的統計數據，2017 年全國 375 家國家經開區和高新區的合計 GDP 近 18.6 萬億元，超過全國 GDP 的 1/5（22.5%）；兩類國家級園區合計上繳稅收近 3.3 萬億元，占全國稅收收入的 22.9% 。

29、2更重要的是， 產業園區促進了所在城市產業結構的調整、 經濟實力的增強和社會的可持續發展。 因此，研究中國產業園區的建設標準和發展模式對世界各國，特別是發展中國家具有重要價值，體現在以下幾方面：首先， 中國產業園區推動了區域經濟發展、 加快了體制機制改革、 促進了對外開放， 為中國經濟的騰飛、城市化的推進和人民生活水平的提高奠定了基礎，在中國工業化進程中發揮了排頭兵的作用。世界上沒有哪一個發展中國家像中國一樣，在產業園區建設中取得了如此豐碩的成果。因此，與工發組織成員國、合作伙伴和私營部門分享中國經驗具有價值。第二，中國成功的產業園區分布廣泛、類型多樣、資源稟賦各異，有豐富的案例供工發組織各成

30、員國參考。 中國地域廣闊， 各地區發展條件差異較大， 但不同地區的產業園區都因地制宜， 獲得了良好的效果。例如，沿海的國家級經開區更注重通過國際貿易、創新和優化資源配置來踐行對外開放政策；中西部地區和東北老工業基地園區更注重學習復制、 承接產業轉移， 取得成效。 中國產業園區樣本范圍廣、 案例豐富，有代表性，具有極大的研究價值和在工發組織成員國中復制推廣的可能。22018 中國產業園區持續發展藍皮書在滬發布 , 引自 http:/ t20181204_30945580.shtml12概 述第三，中國產業園區的建設成果得到世界各國的認可，其經驗已在部分國家成功推廣，已成為許多發展中國家工業園區發

31、展的參照物。例如，俄羅斯、埃及、印度等國多次派出代表團來中國學習產業園區建設經驗。1997 年，埃及就開始借鑒中國產業園區經驗，請求中國指導并合資興建蘇伊士灣西北經濟區。截至 2017 年底，中國企業在 44 個國家共建設初具規模的境外經貿合作區 99 個，累計投資達 307 億美元3?？偟膩碚f，中國產業園區類型多樣、地理位置各異、管理模式不盡相同，但都在體制機制創新和吸引外資中做出了巨大貢獻。中國產業園區已經成為所在城市經濟發展的新增長點、技術與管理的創新點和現代化城市的重要標志區，是世界產業園區發展的標桿。深入研究中國產業園區的建設標準和發展模式，深入分析和客觀總結中國的成功經驗，對于中國

32、和世界其他國家，特別是發展中國家具有十分重要的借鑒價值和現實意義。（三）研究對象中國發展建設了不同層次、不同規模以及不同主導產業的各類園區，園區經濟步入了多樣化的發展時代。按照行政級別可將中國目前的園區分類歸納為：經濟特區和國家新區；國家級開發區，包括經濟技術開發區、高新技術開發區、海關特殊監管區、邊境經濟合作區、旅游度假區等；省級開發區，包括各省市自治區審批的各種開發區；市及以下開發區，包括市級、縣級、村級開發區。需要說明的是，一些綜合發展水平較高的國家級產業園區可能既是經開區也是高新區。此外，國家相關行政主管部門根據這些產業園區在某些方面的建設情況，為推動某項功能建設而批準已有園區成為示范

33、園區。例如，蘇州工業園區、昆山經濟技術開發區，根據生態環境部的評估，也是國家生態工業示范園區4。 類似的， 北京中關村科技園區也是科技部針對國家高新區評估而設立的國家自主創新示范區5，等等。3推動境外經貿合作區建設行穩致遠。取自：http:/ t20180711_4500471.shtml4依據循環經濟理念、工業生態學原理和清潔生產要求，符合國家生態工業示范園區標準等相關要求，并按規定程序通過審查，被授予相應稱號的新型工業園區。5推進自主創新和高技術產業發展方面先行先試、探索經驗、做出示范的區域，是創新水平較高的國家高新區。13中國產業園區建設最佳實踐表 1：中國主要產業園區類型序號類型描述示

34、例1國家新區承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。重慶兩江新區、河北雄安新區2經濟特區劃定一定范圍，在對外經濟活動中采取較國內其它地區更加開放和靈活的特殊政策的特定地區。深圳、珠海、廈門、海南島、汕頭等3自由貿易試驗區中國自主在境內設立的特殊經濟區域，重點以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，在加快政府職能轉變、探索體制機制創新、促進投資貿易便利化等方面進行先行先試。中國（上海）自由貿易試驗區、中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區4國家經濟技術開發區中國在沿海開放城市和部分內陸城市劃出明確的地域界限，旨在集中力量完善基礎設施，創建與國際接軌的投資環境。通過外引

35、內聯發展新興工業和科研項目，成為所在城市及周圍地區發展對外經濟貿易的特殊區域。廣州經濟技術開發區5國家高新技術開發區中國國務院批準成立的國家級科技工業園區，重點依托智力密集和開放環境條件，依靠國內的科技和經濟實力，充分吸收和借鑒國外先進科技資源、資金和管理手段。南京高新技術產業開發區6海關特殊監管區在中國海關境內，由海關為主實施封閉監管的特定經濟功能的區域，并具有承接國際產業轉移、連接國內國際兩個市場的特殊功能和政策。北京天竺綜合保稅區7邊境經濟合作區中國沿邊開放城市發展邊境貿易和加工出口的區域。丹東邊境經濟合作區8國家旅游度假區有明確的地域界限，集中設配套旅游設施，旅游度假資源豐富，客源基礎

36、較好的區域無錫太湖國家旅游度假區、武夷山國家旅游度假區、大連金石灘國家旅游度假區國家級開發區是中國發展水平較高、比較有代表性的產業園區。因此，本報告將以國家級經濟技術開發區（經開區）、國家級高新技術開發區（高新區）、海關特殊監管區作為研究對象和樣本范圍，原因如下：首先，從園區類型來看，中國的經開區、高新區、海關特殊監管區最初是從借鑒國際經驗，探尋對外開放、產業發展而設立的，與世界其他國家已有的園區類型最為接近，具有較大的推廣可能。第二，從發展水平看，國家經開區、高新區和海關特殊監管區建設已較為成熟，代表了中國產業園區最高發展水平，積累了較為成功的經驗，其建設標準和發展模式具有推廣和復制的價值。

37、第三，經開區、高新區、海關特殊監管區數量多、覆蓋地區廣，承擔功能更多，幾乎覆蓋了國家級園區的各種類型。因此，其經驗和模式具有向其他國家宣傳的價值。14概 述第四，國家經開區、高新區和海關特殊監管區見證了中國產業園區發展的完整歷程，可以為處于不同發展階段的各國園區提供示范。（四）研究方法一是綜合描述分析。采用國家權威機構發布的文件和統計數據、各園區提供的資料以及實地走訪和座談獲取的信息，對國家級經開區、高新區和海關特殊監管區進行描述性總結和系統性分析。二是案例比較分析。 針對具有代表性的國家經開區 （如蘇州工業園） 和高新區 （如中關村創新示范區）的建設標準和發展模式進行闡述，在對國外園區實地調

38、研的基礎上，總結梳理中國園區建設的特點。三是歸納與演繹分析相結合。在對不同類型、不同發展階段、不同發展模式園區經驗的梳理中，以演繹分析為前提，重點闡述產業園區的建設特點、階段特征、政策作用、營商條件等，總結提煉中國成功經驗。 在歸納總結的基礎上， 形成一套可復制、 可推廣、 具有借鑒價值的園區建設指南和最佳實踐范本。（五）研究框架本研究主要分為六個部分，即園區準備、規劃建設、園區管理、招商引資、管理運營和績效考核。園區建設準備包括立項和可行性研究等，重點在于充分考慮國家發展戰略和區域經濟增長的需求、擬建園區地區的發展現狀、園區發展目標、區位選擇以及建設產業園區的需求和必要性。園區規劃建設重點說

39、明了在園區建設過程中需編制的一系列規劃， 包括園區產業規劃、 控制規劃、建設規劃、投融資規劃等。園區管理主要研究園區的管理依據和管理模式。招商引資描述了如何通過搭建服務平臺和出臺優惠政策，招募企業廠商進駐園區從事生產經營。園區日常運行涵蓋了基礎設施運營維護、人才保障、科技創新、教育醫療、社區建設、廢物處理等具體內容。園區績效考核涵蓋園區績效考核的目的、評價體系和實施程序。15中國產業園區建設最佳實踐第二部分園區建設準備18園區建設準備（一）園區建設目標中國建設產業園區有很多原因，體現在園區能夠實現經濟、社會和生態等多層次目標，最終驅動地區經濟發展。因此在產業園區立項階段，通常應考慮以下目標：經

40、濟效益目標：經濟效益目標既包括園區的直接收益，也包括對地區經濟的間接帶動作用。園區的直接經濟貢獻包括：實現地區生產總值和稅收增長；提高工業增加值；培育新產業和新企業；吸引國內投資和外國直接投資；推動進出口增長?？赡芙o地區經濟結構帶來的變化：推動中小企業投資；推動產業集聚和供應鏈延伸發展；實現創新驅動發展。19中國產業園區建設最佳實踐表 2：合肥經濟技術開發區 2017 年經濟發展目標6 指標名稱1-12 月總量（億元）增長（%）地區生產總值9.5規模以上工業增加值10.6三產（服務業）增加值5.7戰略性新興產業產值17.1固定資產投資13.0 其中：工業投資16.9 技改投資10.8“大新?！?/p>

41、年度計劃投資300.427.3社會消費品零售總額151.1進出口總額（億美元）77.728.8其中：進口總額（億美元）28.743.9出口總額（億美元）49.021.3城鎮常住居民人均可支配收入 ( 元 )352049.1社會效益目標：社會效益目標從宏觀角度顯示產業園區帶來的社會貢獻和影響，這里主要指非經濟社會效益，包括：提高地區人口教育結構和技術水平；減少失業；促進社區公共服務和城市發展。值得注意的是，中國產業園區存在的目的和成果還體現在其在體制機制改革方面發揮的重要示范作用。6合肥經開區發展目標，合肥政府網 http:/ 根據相關資料整理20園區建設準備專欄 1：長春經濟技術開發區發布社會

42、效益目標7 生態效益目標：生態效益目標是指產業園區對自身及周邊人類生活條件、環境條件產生的有益影響：減少土地浪費；節約能源；使用循環經濟實現工業共生；杜絕重大污染事故或重大生態破壞事件。專欄 2：海南洋浦經濟開發區發布十三五期間生態效益目標8 洋浦經濟開發區位于海南西北部的洋浦半島，面積 31 平方公里，是國務院 1992 年批準設立的享受保稅區政策的國家級開發區。長春經濟技術開發區成立于 1992 年，1993 年經國務院批準為國家級經濟技術開發區，是國家最早設立的 49 個國家級經開區之一，現行政管轄面積 112 平方公里，轄兩街一鎮，常住人口 30 萬人。2017 年，長春經開區推出以下

43、發展目標：在促進創業就業及勞動保障方面，包括開發就業崗位 16500 個，城鎮新增就業 12000 人，失業人員再就業 3450 人，就業困難人員實現就業 360 人，高校畢業生登記就業率達到 85%。在服務民生方面，增設街道辦事處、適當拆分社區；改造社會事業服務中心、建設社區服務用房；修繕、擴建興隆山福利中心；加大投入，購置除雪設備、婦幼保健設備等，提高硬件水平。完善社區服務平臺、青少年服務平臺、 “互聯網公安” 服務平臺， 服務APP的應用等， 提高政府服務能力。 在社會救助保障方面， 設置 “一門受理、 協同辦理”綜合服務窗口， 完善社會救助服務體系， 有效落實臨時救助、 民生特殊救助等

44、救助工作； 開展 “慈善暖冬” 、“關愛生命”、 “關愛老兵”等慈善救助活動；幫扶殘疾人康復、培訓、就業創業。在公共衛生及婦幼健康保障方面，完善社區衛生服務中心、服務站網點布局，實現居民 15 分鐘就醫圈。在發展優質教育方面，包括新建 4 所、續建 1 所學校、擴建 1 所學校；完善、補充教學裝備；實施老舊校舍維修改造工程。7長春國家級經濟技術開發區“建設幸福經開三年工作計劃”，根據長春國家級經濟技術開發區官網相關資料整理 http:/ http:/yangpu. 洋浦經濟開發區在節能減排， 實現生態效益方面， 提出若干主要目標。 其中包括， 在 “十三五”期間，全區大氣、水、土壤等生態環境質

45、量繼續保持領先水平，重點工業企業能效環保保持同行業領先水平，全面淘汰落后產能；到 2020 年，全區萬元國內生產總值能耗比 2015 年下降 11%，能源消費總量控制在 417.35 萬噸標準煤以內；全區化學需氧量和氨氮排放總量分別控制在 6206 噸、560 噸；全區二氧化硫和氮氧化物排放總量分別控制在 1.3 萬噸、1.8 萬噸等。綜上所述，建設產業園區有著明確的經濟目標、社會目標和生態目標。其中，經濟目標是基礎，是產業園區建設的原動力；但經濟發展只解決物質保障，獲取社會效益最大化才是經濟發展和園區建設的最終目的；資源利用和環境保護則既是改善民生的基本內涵，又是經濟可持續發展的保障。三大目

46、標之間是有機結合的整體，相互協同，不可分割。因此，中國園區在規劃之初，就充分關注不同目標之間的協同，并在績效考核中做出全面評價，防止園區過分追求經濟效益，而損害其他目標的達成。（二）園區的區位選擇產業園區的區位選擇是一個綜合因素考量的結果，且在不同歷史階段有不同的決定性要素。中國改革開放初期，產業園區承擔了對外經濟合作窗口和體制機制創新試驗的重要角色，因此在區位選擇上強調對外交往的便利性和風險防控。中國 1979 年 7 月建立深圳、珠海、汕頭和廈門 4 個經濟特區，其區位特征都是地處沿海，臨近港澳，且有隔離封閉的條件。20 世紀 90 年代， 隨著中國改革開放不斷深入和工業化進程的發展， 區

47、位選擇的重心開始轉移到 “帶動區域經濟發展”這一要素上。1992-1994 年，國務院先后批準了溫州、營口、福清、沈陽、長春、武漢、蕪湖、杭州等 18 個經濟技術開發區。1999 年后，一批中西部地區省會城市設立經濟開發區，實現了中國產業園區由沿海到內陸，由點到面的過程。高新區的發展歷程也印證了這一觀點， 90年代前， 中國僅有北京新技術產業開發試驗區一家高新區，自 1991 年起，高新區在上海、南京、廣州等智力密集的大城市開始建設，到 1992 年就覆蓋了中國大陸除西藏、青海、寧夏以外的所有省份，對帶動區域經濟發展和產業升級起到了重要作用。（三）園區選址園區選址基于幾個相互關聯的因素：一是土

48、地的可用性和適宜性，這是工業園區成功的最基本物質保證。具體包括土地供應和地理、地質等自然條件，如地形、地貌、自然災害狀況、工程地質與水文地22園區建設準備質狀況等。二是交通便利水平。交通是園區成本和效率水平的最直接影響因素之一。因此園區選址應靠近交通樞紐、交通主干道出入口、港口等，便于人流、物流的順暢往來，實現空間延伸拓展。三是基礎設施條件。 包括供水系統、 供熱系統、 供電系統、 排污系統、 油氣管道、 通信傳輸系統等。 四是勞動力供應。勞動力供應是否充足與當地生活服務、交通水平、產業集聚密切相關。值得注意的是，選址考慮要素的相對重要性與園區類別密切相關。例如，與高校、科研院所等研究機構在空

49、間上的聯系協同對高新科技園區的建立和發展至關重要；而建立工業制造業園區則應重點考慮低成本勞動力可獲得性和交通便利程度。此外，在園區選址上，還應考慮園區和母城的關系。在中國產業園區發展初期，多選擇距離城區較遠的場址，其優點是地價低廉，但缺點也很明顯：離城市越遠，基礎設施和生活配套越少，對基礎設施的投資需求巨大。近年來，隨著工業化和城鎮化進程推進，位于城市近郊和城市內的園區逐漸成為主流。城市內建設的園區依賴城市原有基礎設施和服務設施，相對投資成本較小，且易于獲得勞動力。但城市土地資源緊張，價格高，園區發展空間受限，更適于具有高附加值、高技術含量、占地面積小、清潔無污染的產業園區，如高新科技園區等。

50、位于城市近郊的園區可利用城市基礎設施，交通設施和消費市場，同時土地充足且價格相對便宜。因此，今天中國的產業園區大多位于城市近郊。（四）園區的可行性分析通過對產業園區可能帶來的政治、經濟效益、社會效益進行預測、分析和比較，可行性研究將對產業園區能否建設得出決定性結論?？尚行苑治鐾ǔ０ㄒ韵虏糠郑罕镜貐^經濟、社會發展的基礎分析。分析要素包括：園區所在地區位優勢、交通狀況；經濟規模、增長速度、產業分布、競爭力水平等經濟發展狀況；人口數量、居民生活質量、教育水平、生活條件等社會發展狀況；以及歷史傳統、文化淵源等。全面考慮本地區發展基礎，有利于充分了解產業園區建設的必要性、基本方向和潛在風險。宏觀環境分