復旦智庫：應對新冠肺炎疫情的社會治理(7頁).pdf

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1、 應對新冠肺炎疫情的社會治理復旦大學社會發展與公共政策學院復旦大學發展研究院復旦大學人口與發展政策研究中心 應對新冠肺炎疫情的社會治理應對新冠肺炎疫情的社會治理 復旦大學社會發展與公共政策學院復旦大學社會發展與公共政策學院 復旦大學發展研究院復旦大學發展研究院 復旦大學人口與發展政策研究中心復旦大學人口與發展政策研究中心 20202020 年年 3 3 月月 1010 日日 2 項目項目組組成員成員 總負責人（按拼音排序） ：總負責人（按拼音排序） ： 劉 欣 復旦大學社會發展與公共政策學院院長，教授 彭希哲 復旦大學文科資深教授、 復旦大學人口與發展政策研究中 心主任 尹 晨 復旦大學社會發

2、展與公共政策學院黨委書記，副教授 成員（按拼音排序） ：成員（按拼音排序） ： 陳虹霖 復旦大學社會發展與公共政策學院副教授 高 雋 復旦大學社會發展與公共政策學院副教授 桂 勇 復旦大學社會發展與公共政策學院教授 胡 湛 復旦大學社會發展與公共政策學院副教授 潘澤瀚 復旦大學社會發展與公共政策學院青年副研究員 沈 可 復旦大學社會發展與公共政策學院副教授（本報告執筆）（本報告執筆） 王川蘭 復旦大學社會發展與公共政策學院副教授 王雪輝 復旦大學人口與發展政策研究中心博士后 王 燕 復旦大學社會發展與公共政策學院教授 周新宏 復旦大學人口與發展政策研究中心項目主管 周 怡 復旦大學社會發展與公

3、共政策學院教授 朱 勤 復旦大學人口與發展政策研究中心研究員 朱春奎 復旦大學國際關系與公共事務學院教授 3 目目 錄錄 一、一、 抗疫中的社會治理困境抗疫中的社會治理困境 . 4 4 1. 網絡治理 . 4 4 2. 傳媒管理 . 5 5 3. 部門協作 . 6 6 4. 心理危機管理 . 6 6 5. 社會心態培育 . 7 7 6. 社會治理 . 7 7 7. 基層組織參與 . 8 8 二、二、 疫后社會修復措施與社會治理的中長期策略疫后社會修復措施與社會治理的中長期策略 . 8 8 1. 健全國家公共衛生應急管理體系 . 8 8 2. 分場景研討社會治理策略 . 9 9 3. 調整特定環

4、境下網絡信息流管控方式 . 1111 4. 確立疫后網絡宣傳口徑與思路 . 1111 5. 基于社會心理視角開展心理援助 . 1212 6. 盡快重啟養老機構收住老人業務 . 1 13 3 7. 多措并舉有序恢復社區居家養老服務 . 1313 8. 加強社區層面的公共衛生和健康教育 . 1515 9. 推進社工參與的制度保障與能力建設 . 1515 10.針對創傷群體提供整體性輔助與扶持 . 1616 4 2020 年 1 月以來，全國性新冠肺炎疫情的爆發構成國際關注的突發公共衛生事件。經歷一個多月的聯防聯控、群防群治，至 2 月 28 日，全國除湖北外省份與湖北除武漢外地市新增確診病例首次雙

5、降至個位， 國內疫情擴散獲得有效遏制。世界衛生組織對中國的疫情防控給予較高的評價，肯定“中國采取了恢弘、靈活和積極的防控措施”。本次疫情防控的有效推進得益于兩方面因素，一是有機融合國家的引領作用與民眾的自發創造， 形成“自上而下”和“自下而上”的合力，利用體制優勢落實疫情聯防聯控機制；二是充分應用大數據、云計算、5G技術、人工智能等新興科技，助力疫情管控與醫療診斷，促進復工復產與經濟回溫。 下一階段疫情應對的重點將逐步轉移至社會的修復與治理的優化。 在復旦大學發展研究院的牽頭組織下， 復旦大學社會發展與公共政策學院充分發揮學科交叉優勢，從應急管理、網絡治理、社會心態、心理疏導、社工支持、基層參

6、與、傳媒管理、 養老服務等多個視角， 深度剖析疫情防控過程中暴露的社會治理困境，綜合研討“后疫情時代”的社會修復措施與中長期社會治理策略。 一、抗疫中的社會治理困境一、抗疫中的社會治理困境 1.1. 在網絡治理層面，疫情期間簡單的刪帖刪號措施對信息流管控產生負面在網絡治理層面，疫情期間簡單的刪帖刪號措施對信息流管控產生負面 效應，長期中可能挫傷政府公信力。效應，長期中可能挫傷政府公信力。 與 2003 年 SAR 疫情期間相比，這次民眾更多通過網絡獲取信息。如何管理網絡上的信息流是一個需要思考的問題。特別是，能否直接延續前幾年的管理模式來對網絡信息流控制？事實上， 這次信息流的管理所面臨的環境

7、和前幾年完全不同。近一個多月來網絡生態有三方面的特殊性：一是網絡信息流的接受者，處于一種隔絕的狀態。全國大部分地區都是以家庭為單位隔絕的，信息接收者脫離了原有的社會狀態。這種情況下，政治聯系和人際互動對人的心理和心態的影響5 是特殊的。二是隔絕在家的民眾都處于巨大的恐懼中，不確定感與無力感充斥。三是這次疫情的早期發展本身就部分與當時對信息流的過嚴控制有關， 人們呼吁更加透明的信息流動。在這種情況下人們對于網絡信息的要求，和過去是十分不同的。人們很容易產生懷疑、不滿與憤怒。當任何一個號被封或者帖子被刪的時候， 人們都會擔心是什么東西被掩蓋和遮擋。這實際上在損耗正規信息渠道的公信力，造成不滿情緒的

8、不斷醞釀與發泄。所以說，簡單的刪帖、刪號的措施，對于此次疫情期間的信息流管控是不利的， 在短期反而干擾了民眾排斥不實信息流、接受可靠信息流的能力，在長期可能損害黨和政府的公信力與合法性。 2.2. 在傳媒管理方面，傳統應急決策模式和信息發布模式在傳媒管理方面，傳統應急決策模式和信息發布模式已過時，致使政府已過時，致使政府 與官媒陷入與官媒陷入“塔西佗陷阱塔西佗陷阱”。 目前對于突發公共衛生事件的傳統應急決策模式和信息發布模式都已過時。傳統模式認為出現此類事件，需要先屏蔽信息或者暫緩發布，這樣有利于控制局勢和維持穩定。這里面有一個不得不面對的兩難：如果說太早，結果沒那么大問題，大眾認為你胡亂預警

9、；控制不好，又演變成拖延乃至瞞報。這個均衡點到底在哪不好把握，尤其在新的信息傳播環境下則更難。本次政府和官媒陷入“塔西佗陷阱”， 既反映了公信力降低的問題， 也涉及頂層和基層互動的問題。 SARS 后建立疫情直報系統在本次疫情中明明發揮了作用， 結果官方謹慎、 官媒不準跟進，主管部門還要求官媒以正面報道為主，導致被質疑瞞報。早期基礎信息的發布都沒有固定的權威渠道，最早進入現場的都是商業媒體，公眾號丁香園也是一下次大火，民眾最早是從它的疫情地圖里獲得每日數據更新。在特殊時期，對于特定信息發布（包括媒體）的管理及其與應急決策的互動需要怎樣的機制保障與規定還亟待研究。 6 3.3. 抗疫中國家與地方

10、層面的各部門、各組織缺乏統領與協作?？挂咧袊遗c地方層面的各部門、各組織缺乏統領與協作。 本次疫情防控中各級部門和社會組織多方力量參與，但是缺乏統領的組織。比如，在針對疫情的社會心理援助方面，針對生理疾病的醫護人員、針對心理健康問題的精神科醫生和心理學家、以及提供社會心理服務的社工，在理想情況下應該組成一個有機整體來應對疫情相關的心理危機。但現實情況是，衛健委管轄包括精神科醫生在內的醫護人員， 同時委托心理健康領域的專業協會組織心理咨詢師和治療師開展工作；社工協會與其他一些專業協會也參與抗疫，但他們并不屬于衛健委管轄范圍，彼此之間缺乏協作，導致工作的重復與資源的浪費。 4.4. 國家層面缺乏有

11、效的心理危機應急管理體系，疫后心理恢復工作壓力陡增。國家層面缺乏有效的心理危機應急管理體系，疫后心理恢復工作壓力陡增。 本次抗疫戰中暴露出國家層面缺乏有效的心理危機應急管理體系。 汶川地震是心理危機干預體系建立的重要動因與起點， 具體的工作包括在專業協會下設立危機干預專委會， 在各大精神衛生機構中儲備一定數量的從事心理危機干預的人才等。 但實際上無論從人才儲備還是從管理能力看，遠不能滿足國家層面的公共危機事件的需求。 從歷史經驗來看，本次疫后心理恢復工作面臨巨大的壓力。臨床心理學界的一個初步共識是， 若不進行有效地干預， 重大危機事件后的心理應激會持續下去，可能在危機后 3-5 年出現一個與危

12、機有關的心理問題和障礙的爆發高峰。根據WHO 官網發布的數據看，在親身經歷了類似戰爭、嚴重災害等緊急危機事件的人群中，10 年內約有 9%的人會出現中到重度的精神障礙，而居住在受災地區的人中有 22%可能會患有抑郁癥、焦慮、創傷后應激障礙等心理障礙。當然從積極一面看， 針對汶川地震等危機事件的研究也表明，絕大多數人仍能夠度過危機而不產生任何顯著的心理健康問題。但考慮到本次疫情影響的人群數量極大，疫后的心理援助和心理康復工作面臨重重挑戰， 按照當前國內專業人才儲備和管理體系7 的狀況，恐怕不能滿足上述服務。 5.5. 疫情防控中透視出民眾的依附性心態與求真心態交融并存，基層的自組疫情防控中透視出

13、民眾的依附性心態與求真心態交融并存，基層的自組 織能力較為薄弱甚至織能力較為薄弱甚至“缺缺場場”。 在疫情防控的指揮動員過程中，存在“政府和老百姓”、 “正面和負面”兩套話語體系，從中透視出社會心態的兩方特征：一是政府具備強大的號召力，而民眾的依附性心態較重，基層的自組織能力比較薄弱甚至說“缺場”，這削弱了民眾的自主抗疫能力，也在一定程度上加重了政府的負擔。二是民眾都有求真的心態，這與依附性心態是相關聯的。在性命攸關之時，民眾更需要聽真話、知真相，這一需求其實也構成為謠言（信謠）的基礎。因此，對媒體或自媒體的大量信息話語進行實時或及時的反思非常重要。 上述兩種社會心態背后是長久積淀下來的中國人

14、深層的價值觀或文化。 6.6. 社會治理中盡可能回避不確定性的管理傾向與疫情的高不確定性特征社會治理中盡可能回避不確定性的管理傾向與疫情的高不確定性特征 兩相沖突，激化了政府和民眾圍繞信息準確性而產生的沖突。兩相沖突，激化了政府和民眾圍繞信息準確性而產生的沖突。 在以集體主義為特征的文化情境下， 個體普遍具有回避不確定性的傾向以維護集體和諧，社會治理領域同樣存在盡量回避不確定性的管理傾向，然而肺炎疫情的突出特征就是不確定性高。 二者的矛盾可能會激化政府和民眾圍繞信息準確性而產生的沖突。具體而言，民眾希望立刻通過權威途徑獲得準確的信息，希望權威方能夠立刻控制住局面，一旦期望無法達成，便表現出極大

15、憤怒；而對于政府管理人員而言，面對集體式的憤怒爆發，通常采用抑制憤怒表達的方式力圖加以控制，然而這一策略在疫情背景下并不能有效減少不確定性，反而會引發新一輪的憤怒噴發。 8 7.7. 基層社會基層社會組織抗疫經驗短缺、專業性不足，缺乏規范的操作性流程的指引。組織抗疫經驗短缺、專業性不足，缺乏規范的操作性流程的指引。 本次疫情防控中， 基層社會組織參與度較高， 但也暴露出一系列問題。 例如，參與抗疫的基層社區和公益組織大多缺乏疫情防控方面的經驗， 也缺乏相關專業人才、防護與資源支持，發揮的作用有限。又例如，因為沒有規范、標準的操作性流程的指引，社工機構的援助工作比較混亂，造成資源的不良配置與浪費

16、。這些問題反映出社會治理的短板和不足， 也暴露出社會組織在能力建設和服務有效性方面的缺陷。 二、疫后社會修復措施與社會治理的中長期策略二、疫后社會修復措施與社會治理的中長期策略 1.1. 健全國家公共衛生應急管理體系，強化政府相關部門的橫向協調機制健全國家公共衛生應急管理體系，強化政府相關部門的橫向協調機制， 全面提升跨域治理能力全面提升跨域治理能力。 新冠疫情的防控與 2003 年 SARS 的應急管理相比，在識別預警、控制處理、信息公開和政府公共關系在危機管控等諸多方面都有很大的進步。 但這次疫情出現的時間點恰逢我國應急管理體系轉型之際， 公共衛生事件和社會安全事件目前還是由衛健委和政法委

17、主要負責， 新成立的應急管理部作為專職的應急管理機構尚未能夠在本次疫情防控中發揮更大作用。健全國家公共衛生應急管理體系，加強政府相關部門的橫向協調機制， 全面提升跨域治理能力仍是我國政府治理現代化推進的一項重要任務。對這次新冠疫情應對實踐的冷思考，表明我國還需要在以下五個方面持續發力: 一是一是持續推動應急管理體系由被動補救型向前瞻性和積極干預轉變， 進一步采取有效措施提升地方政府在危機管理中的積極性和主動性， 提升地方政府自主分析判斷警情的能力，完善疫情發布機制。二是二是借鑒美國法律制定的“日落法則”，加強應急管理的法制建設。所謂的“日落法則”，是指美國聯邦或州政府在通過特定法律時，同時設定

18、一個有效期限。有效期過后，如果不采取相應的立9 法措施，便成為一紙空文。一方面我們需要及時修訂突發事件應對法和傳染病防治法 ，另一方面我們也要制定新的法律來完善應急管理體系。在這個過程中， 我們需要設定一個有效期限和立法后評估機制，以此來推動應急管理法制化水平的持續提升。三是三是強化應急管理的跨部門協同機制和跨域治理能力建設。應該說部際協調是所有國家政府普遍面臨的難題， 并伴隨經濟社會的發展和政府改革的變遷而復雜化。這次新冠疫情應對出現的諸多問題，再次凸顯跨部門協同機制和跨域治理能力建設的重要性。 新一輪黨政機構改革中設立的應急管理部的職責應該說比國務院辦公廳下的應急管理辦公室更有利于應對各種

19、突發事件。 但一個不容回避的矛盾就是應急管理部和其他部委是平行的， 在協調其他部委方面會有著諸多不便。 這就需要在應急管理部和其他部位之上設立一個常設的應急管理委員會，由應急管理部部門作為委員會的辦公室。四是四是進一步加強科技社團在應急管理中的積極性和主動性。應急管理是個技術活，需要專家的參與，特別是在識別預警階段，我們需要更多地聆聽一線專業工作人員的聲音，需要堅持專家論證與公眾聽證的有機統一。在整個危機應對過程中，我們需要科技社團發揮其跨行業跨學科的優勢及時發出科學理性的聲音， 使得民眾有更多的信息來源渠道。五是五是要加強政府和民眾的雙向信任。 民眾情緒的不滿需要我們進一步加強政府公信力建設

20、。同時，我們也要思考政府對民眾的信任，信任是雙向的。我們需要采取有效措施來完善相關體制機制增強官民互信， 讓地方官員對老百姓負責和對上級領導負責能夠統一起來。 2.2. 分場景分場景研討研討社會治理策略，建立社會治理體系與治理能力現代化先行試社會治理策略，建立社會治理體系與治理能力現代化先行試 驗區，為全國層面復制推廣提供驗區，為全國層面復制推廣提供有益有益經驗。經驗。 本次疫情涉及三個不同場景下的社會治理問題： 一是危機應急管理狀態下的戰時社會治理，二是正常社會秩序下的社會治理，三是同時適用于戰時和平時的10 社會治理。目前武漢全市處于戰時，上海也處于戰時，但是隨著疫情態勢逐漸得到控制，全國

21、不同地區要分級、有序退出戰時場景。在不同的場景下，社會治理策略的有效性和適用性不同，有必要分級分類進行研究。首先，本次疫情爆發初期的反應遲緩，在一定程度上是因為很長時間沒有經歷戰時的檢驗，所以可以把每年的 1 月 20 日定為一個紀念日，舉行演習之類的活動來磨合戰時應急管理。其次，不同場景、不同地區基層治理主體的配置應因地制宜?，F有的社區治理主體，包括體制內主體如政府的派出機構居委會，市場主體如物業公司，以及非正規主體如業委會、NGO 等。例如，武漢舉辦百家宴的百步亭社區并沒有居委會，由開發商和物業公司提供所有的社區服務。 這一社區治理體系在平時可以運作良好，但突然到了戰時便面臨巨大危機，市場

22、主體和非正規主體退出運作，而正規主體又嚴重不足。但問題是，若回到平時狀態，是否有必要在所有地區建立一個發達的體制內社區治理毛細血管系統， 即每個社區都進一步強化居委會職責？從全國來看， 一線城市已建成了體制內的毛細血管系統， 比如上海的社區網格系統、深圳的黨群服務中心，但這需要龐大的財力、物力和人力支撐。二線、三線甚至五六線城市往往沒有如此強大的實力，他們將如何開展社區治理？此外，體制內主體的壯大是否會擠出市場主體或非正規主體？再次， 經過改革開放四十年的實踐，“社區管理”的理念已轉變為“社區治理”。在武漢進入戰時狀態后，又啟動“社區管理”策略，采取了個人數據征集、無人機監控等特殊手段。而當解

23、除戰時狀態后，還應回歸“社區治理”的理念，相對應的舉措也將隨之修改。上述問題均是在分場景研究社會治理體系中需關注的重點。 針對上述問題，不僅需要進行頂層設計，而且要開展先行先試的探索。建議開設社會治理體系與治理能力現代化的先行試驗區， 以完善的激勵政策形成社會治理地方錦標賽，讓地方政府有充分的積極性投身先行試驗，從而為全國的復制推廣提供有益經驗。 11 3.3. 調整特定環境下網絡信息流管控方式，從禁止傳播轉為打標簽傳播，建調整特定環境下網絡信息流管控方式，從禁止傳播轉為打標簽傳播，建 立摒棄不實信源、甄選可靠信源并使其有效傳播的機制。立摒棄不實信源、甄選可靠信源并使其有效傳播的機制。 這次疫

24、情具有突發性， 且部分問題具有很強的專業性， 對病毒與疫情的認識、對相關事實與數據的整理分析都有個過程。在這種背景下，不僅是民眾，政府自身也存在著對可靠信源的迫切需求。在這種情況下，還是需要信源的多元化和信源的相互競爭，最終讓各方知道什么是可靠的信源、什么是真正的專家、什么是可靠的專業信息與意見。這都是需要在信息生產與傳播的實踐中進行鑒別的，如果采取簡單的一刀切的信息管理模式，效果不會特別理想。例如，一些一線人員的寶貴意見就會徹底湮滅，或在多個層級中被損耗。當然，摒棄不實信源，甄選可靠信源并使其傳播開來的機制的建立是個非常復雜的問題，涉及到篩選原則、篩選主體等方方面面。就目前來說，可以充分發揮

25、微信、微博等平臺的信用背書作用，給可靠的信源打上信用標簽，而對部分不實信息不再一刪了事，而是給其打上不實信息的標簽，這樣，不實信息流傳得越廣，受眾就越能分辨相關問題的真實情況。這次微博與微信有一個做法非常好，就是把不可靠的信息打上“標簽”， 這樣受眾都能知道該條信息的錯誤，從而不再相信其他渠道傳來的類似信息，且對信息傳播者本身產生懷疑。 4.4. 疫后網絡宣傳疫后網絡宣傳應應客觀還原、反思疫情發生發展，在公共信息發布中強調客觀還原、反思疫情發生發展，在公共信息發布中強調 專業化人才的協作參與及意見表達。專業化人才的協作參與及意見表達。 第一第一，這次疫情對網路輿情與網絡心態帶來的后果是史無前例

26、的。以前無論什么事件，在網絡上的發酵與傳播都僅有部分人員參加，其中牽涉個人利益的占比則更低。但這次疫情的網絡信息受眾面太廣，幾乎是全國民眾都卷入其中，且人人都在其中有利益牽涉。因此，對此次疫情的發生發展還是要有一個完整、系統、令人信服的說法，對國內國外、體制內外要有一個交代。第二，第二，疫情過后的12 網絡宣傳口徑建議以哀悼和反思為主，在反思的基礎上適當表揚和贊美。第三第三，這次疫情提醒我們進一步用好黨和國家培養的巨大專業人才資源。 中國目前在醫療衛生、信息技術、宣傳傳播等各個領域都有著為數龐大的優秀專業人才儲備，如何進一步發揮其在特殊事件中的作用需要仔細探討， 包括如何強化特定管理崗位與專業

27、化人才的結合，以及如何促進專業化意見的有效表達。例如，武漢衛健委通報和專家組關于“可防可控”、 “暫無人傳人”和“有限人傳人”等說法就備受批評， 甚至被一些自媒體視為所謂的“瞞報”證據。 事實上， “可防可控”、“暫無人傳人”、 “有限人傳人”、“持續人傳人”等都是醫學和公共衛生的專業術語，與老百姓根據字面所形成的理解并不一致，媒體在傳播時也沒有理解并解釋清楚。如果這些問題能解決好，對克服管理工作中的形式主義和減少中間層級對信息過多損耗等都有幫助。 5.5. 疫后的心理援助和康復工作應強調社會心理復原視角，建立社會心態的疫后的心理援助和康復工作應強調社會心理復原視角，建立社會心態的 長期動態評

28、估和監控機制。長期動態評估和監控機制。 疫后針對重點人群，如醫護人員、患者和其家屬，尤其是喪親的人群等，提供持續性心理援助和康復服務是必要的， 但不能忽視整個社會層面的心理復原工作。而這類工作需要加強頂層設計，不僅涉及到衛健委，還涉及到其他部門的合作，需要盡早出臺合作文件，甚至上升至立法的角度。 同時，前文提及疫后 3-5 年可能出現一個心理問題和障礙的爆發高峰，因此需要建立對社會心態的長期動態評估和監控機制， 同時有組織地發動社會對公眾健康與經濟發展的平衡進行大討論，在轉移注意力的同時，形成社會共識并以法律形式確定，同時還可以此為契機將衛生法的制定盡快提上議程。 13 6.6. 設置集中隔離

29、轉接點，抓緊恢復養老機構收住老人業務。設置集中隔離轉接點，抓緊恢復養老機構收住老人業務。 針對養老機構在防范疫情風險和滿足失能老人照護剛需之間面臨的矛盾， 建議開展四項針對性舉措。首先，建議由政府牽頭，在上海全市（可以區為單位）設置養老機構擬收住老人集中隔離觀測點。 可以選擇一些防控設施條件較好的養老機構，劃定專門區域設置集中隔離觀測點，統一接收擬返院和擬新收住老人，集中隔離收住 14 天，確認無感染后再由專車安全送至各養老機構。建議協調目前空床率較高、具備較好防疫設施的養老機構；或者征用小型賓館或黨校宿舍等具備一定食宿條件，并基本滿足老人照料需求和衛生防護要求的設施，建設類似于武漢方艙醫院的

30、集中隔離觀測點， 實現從居家-轉接-入住養老機構的無縫銜接。其次，以區為單位統籌調配集中隔離點的專業醫務、護理人員和防護物資。協調安排各養老機構的人力資源，參與集中隔離觀測點的專業照護服務，做好物資供應保障。同時，建議配備心理咨詢專業人員或相關專業社會工作者，為隔離期老人和照護人員提供心理疏導服務。再次，利用此時間窗口，由衛健、民政等部門牽頭， 指導和幫助各養老機構加強專業防護的設施配備和人員培訓等工作，補齊軟、 硬件短板。 第四， 抓緊全面恢復長護險、 政府購買社區居家養老服務等業務。既解養老服務機構資金鏈燃眉之急，又有效滿足老人照護剛需，以防因服務停滯時間過長產生不良后果。 7.7. 從減

31、輕運營成本、用工制度調整、財政金融支持、智慧養老服務等方面從減輕運營成本、用工制度調整、財政金融支持、智慧養老服務等方面 多措并舉協助社區居家為老服務企業有序復工。多措并舉協助社區居家為老服務企業有序復工。 社區居家為老服務企業（機構）由于服務對象的特殊性，一方面需要付出比其他中小企業更大的運營成本，另一方面又承擔了更多的社會責任。疫情中后期應給予養老服務業以足夠的重視，從減輕運營成本、用工制度調整、財政金融支持、智慧養老服務等方面多措并舉協助社區居家為老服務企業有序復工。首先，14 特殊時期社區居家為老服務企業可以啟用綜合工時制和靈活用工制。 新冠疫情防控期間，社區居家照護服務受到重創，社區

32、養老服務場所一律關停，上門看護服務也縮減大半。業務量的劇減給企業帶來巨大的用工成本，甚至導致企業面臨現金流斷裂的危險?；诖?，建議國家允許疫情防控特殊時期養老行業啟用綜合工時制或靈活用工制，也可以考慮引入共享員工制。同時對實行員工制的養老服務企業（機構）尚未復工的員工（因 14 天居家隔離等原因）可按照繳納社?；鸬年P系給予失業救濟金的補貼，以穩定護理員隊伍。其次，政府為養老機構或居家養老服務企業（機構）提供財政和金融支持。養老是重要的民生事業，政府在疫情防控特殊時期應給予養老機構運營補貼、人才補貼，提供低息貸款，減少出現資金鏈中斷的事件發生。 目前各地政府出臺的針對中小微企業的扶持政策應當延

33、伸至從事養老服務的民非組織。第三，停止一刀切的行政管控方式，差異化恢復社區居家養老服務供給。 政府應該針對社區居家養老服務出臺安全復工指南和防控監管措施，改變目前社區疫情管控和服務一刀切的現狀，盡快有序恢復長護險、政府購買社區居家養老服務項目。對長期照護涵蓋的 40 余項養老服務內容進行分類， 盡可能提供上門服務， 解決老年人群生活照料和護理服務的剛性需求。建議以社區為單位，開展服務恢復的評估， 并充分發揮“隨申碼”的作用。第四， 為老年人家屬開展護理技能遠程培訓。政府可以通過購買服務的方式鼓勵居家為老服務企業通過智能化的信息平臺，為老年人家屬提供在線培訓服務，加強照料家屬的護理技能和知識，進

34、而提高疫情特殊時期居家老年人的生活質量。第五， 以此次疫情防控為契機進一步解決養老服務業發展的堵點、 難點和痛點問題。利用此次危機優化整合涉老服務業資源配置、 從而全面提升上海養老服務的供給質量。 對于養老服務行業來說是一次建立行業聯合組織，強化行業規范及監督機制， 營造良好的行業誠信和規范服務的機會，為疫情過后加快上海市長護險及居家養老服務全面普及和提高服務質量做好準備。 15 8.8. 加強社區層面的公共衛生和健康教育，社會組織發揮專業優加強社區層面的公共衛生和健康教育，社會組織發揮專業優勢推動社區勢推動社區 健健康保護和促進項目的落實?？当Ｗo和促進項目的落實。 目前不能排除新冠病毒長期存

35、在的可能性，從今后的常態化管理看，社區公衛服務工作應該更多側重于預防，而不是事后的治療，把公共衛生危機盡可能消滅在萌芽狀態，才能夠起到事半功倍的效果，這也是基層社區和社會組織大有可為的地方。從社區治理和社會服務的角度看，需要切實加強社區層面的公共衛生和健康教育，評估整個社區的健康需求，規劃社區健康預防服務項目。社會組織應積極尋求與各部門的合作，推動社區健康保護和促進項目的落實。比較成熟合理的社區健康保護和促進項目應盡可能地納入到政府的公共服務購買清單中， 以落實經費和人員保障。社會組織作為鏈接社會和政府的橋梁，可從行為改變、環境改善以及社會生態模型等幾個維度進行理論研究和相應的實務干預支持，

36、然后據此設計和評估具有可操作性的行動指南。 9.9. 加強制度建設、 規范操作流程、 明確權責義務， 充分發揮社工在建設加強制度建設、 規范操作流程、 明確權責義務， 充分發揮社工在建設“社社 會基礎設施會基礎設施”中的功能。中的功能。 在疫情防控和社會恢復過程中， 應該充分發揮社工在提高社會系統免疫功能、建設“社會基礎設施”中的作用，具體包括四個方面：一是加強社工介入危機干預的制度性建設。社工可參與社區基礎設施的建設，進行制度梳理，明確心理咨詢、公共政策、公共衛生等不同專業的人員在系統中所扮演的角色。二是規范操作性流程的標準、制定詳細的操作性手冊，例如梳理“孤老”名單、標明分級狀況、有序開展

37、服務等。三是明確執行的主體、內容和權責，分別制定對應個體、家庭和社群的應急行動方案。 四是， 社工應特別關注和回應邊緣弱勢群體的需求。此類群體在疫情中更可能遭遇一些次生災難，同時也缺乏足夠的自我修復能力，因此更應得到來自社會的關懷和支持性的服務。 16 10.10.疫后對創傷群體提供整體性輔助與扶持，切實緩解其后顧之憂。疫后對創傷群體提供整體性輔助與扶持，切實緩解其后顧之憂。 疫后社會修復階段，對于創傷群體除了提供持續性的心理疏導與輔助，也需要在物質層面給予必要的優惠政策與補償措施， 切實緩解他們的后顧之憂。 首先，優惠政策的覆蓋面宜寬不宜窄。 在政策設計時除了涵蓋已逝確診患者的親屬之外，應適當拓寬覆蓋面。例如部分病人尚未獲得確診便已去世、部分病人因其他疾病無法獲得及時治療而去世，他們的親屬亦是本次疫情中的創傷群體。其次，在充分考慮當地政府財政能力的基礎上，政策方案的設計因人群而異、因地制宜。例如對于在疫情期間喪偶或失獨的老年人， 在申請入住公立養老院時給予優先安排；對于疫情期間失去雙親的孤兒落實生活救助和照料安排； 疫情期間喪偶的單親家庭在申請公租房或保障房時可優先排序。 應對新冠肺炎疫情的社會治理復旦大學社會發展與公共政策學院復旦大學發展研究院復旦大學人口與發展政策研究中心