1、1降碳減污擴綠增長協同機制2 0 2 4中國環境與發展國際合作委員會專題政策研究報告降碳減污擴綠增長協同機制專題研究中國環境與發展國際合作委員會 2024 年年會2024 年 10 月專題政策研究項目組成員（中外組長、成員、支持專家及協調員姓名、單位、職務/職稱）中外組長*:（姓名按字母順序排序）何豪 SPS 外方組長，國合會委員，能源創新中心創始人賀克斌 SPS 中方組長，國合會委員，中國工程院院士，清華大學環境學院教授，清華大學碳中和研究院院長張永生 SPS 中方副組長，國合會特邀顧問，中國社會科學院生態文明研究所所長、研究員中外成員*:（姓名按字母順序排序）杰弗里瑞斯曼 能源創新中心，工

2、業項目高級主任雷宇 生態環境部環境規劃院大氣所，所長邁克奧博伊爾 能源創新中心，電力項目高級主任張紅軍 Holland&Knight 律師事務所，合伙人張強 清華大學地球系統科學系，教授，副系主任朱躍中 國家發展和改革委員會能源研究所，國際合作中心主任支持專家:（姓名按字母順序排序）李忠 國家發展和改革委員會能源研究所，副所長揚伊瓦科斯巴肯 高級研究員，國際氣候研究中心 CICERO（挪威）托馬斯卡伯格 能源領域高級主任；查爾默斯理工大學工業能源政策，教授（瑞典）胡敏 綠色創新發展研究院董事、創始人胡濤 湖石可持續研究院，理事長張世秋 北京大學環境科學與工程學院，教授協調員*:（姓名按字母順序

3、排序）魯璽 清華大學環境學院教授、碳中和研究院，院長助理張秀麗 能源創新中心，中國項目經理其他項目成員*:（姓名按字母順序排序）高朋 能源創新中心，執行總裁艾麗紐曼 能源創新中心，創始人項目經理邊少卿 清華大學環境學院，助理研究員付林 清華大學建筑學院，教授戢時雨 國家發展和改革委員會能源研究所，助理研究員李東雅 國家發展和改革委員會能源研究所，助理研究員劉建國 國家發展和改革委員會能源研究所，國際合作中心副主任魯虹佑 勞倫斯伯克利國家實驗室尼克薩韋 能源創新中心，工業項目分析師滕騰 清華大學環境學院，科研助理田智宇 國家發展和改革委員會能源研究所可持續發展研究中心，主任王家興 清華大學環境學

4、院，科研助理汪勁 北京大學法學院，教授溫章 生態環境部環境規劃院大氣所，助理研究員吳凱杰 北京大學法學院，助理教授姚鳴奇 中國社會科學院生態文明研究所，研究助理伊文婧 國家發展和改革委員會能源研究所能源效率研究中心，副研究員禹湘 中國社會科學院生態文明研究所氣候變化經濟學研究室，室主任/研究員鄭逸璇 生態環境部環境規劃院大氣所，副研究員鄒樂樂 能源創新中心，政策分析師周楠 勞倫斯伯克利國家實驗室*本專題政策研究項目組聯合組長、成員及支持專家以其個人身份參加研究工作，不代表其所在單位，亦不代表國合會觀點；課題研究結果不一定反映所有專家的觀點。本報告作為中國環境與發展國際合作委員會年會材料，供參會

5、嘉賓參閱。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究執行摘要降碳減污協同增效是新發展理念下促進經濟社會全面綠色轉型的關鍵措施，也是實現美麗中國建設和“雙碳”目標的必然選擇。由于污碳排放具有同根同源的特征，協同推進降碳、減污、擴綠、增長是推動綠色發展和實現美麗中國目標的關鍵舉措。本專題就降碳減污擴綠增長協同機制主題展開了深入探討。報告第一部分針對中國減排與經濟增長之間的關系進行了分析，并就如何樹立減排促進經濟發展觀念等提出針對性建議。第二部分，報告對國內外空氣質量指標發展歷程進行了詳細梳理，并提出我國空氣污染與碳排放協同控制的路徑與治理體系建設方案。在此基礎上，報告選取了電力和工業兩個溫室氣體和污染物

6、排放的主要部門，對其降碳減污協同控制進程、重點治理問題和關鍵舉措進行了分析，對電力供需發展態勢與驅動因素，及工業供暖的電氣化開展分析，提出低碳轉型與降碳減污協同增效的政策建議。最后，報告針對降碳減污法規的制定與執行進行了探討，對降碳減污理念在生態環境法中的貫徹進行了詳細梳理，以及對通過公益訴訟落實降碳減污協同理念的思路和實踐進行了分析，并提出了完善降碳減污法規制度的政策建議。本專題的研究主要發現和結論如下所示：（一）擴綠增長：減排如何促進經濟增長降碳減污過程可以被視為熊彼特式的“創造性破壞”，通過倒逼傳統經濟單元技術進步和效率提升，促進高新經濟的增長，對經濟增長的韌性和效率的提升提供了動力。然

7、而，部分主體對降碳減污促進經濟發展觀念的認知存在局限性，只關注于減排造成的短期成本沖擊，并受傳統發展模式慣性和政策機制傳導障礙的影響，對降碳減污促進經濟的高質量發展造成了阻礙。減排激發了生產技術的革新和生產方法的變革，促使傳統高碳行業進行技術升級和效率提升，推動綠色低碳的新型經濟與產業跨越式發展，例如中國正在從領先執行摘要世界的可再生能源與新能源汽車產業中受益。圍繞提高效率促進經濟增長和減排、運用市場機制促進外部成本內部化、減排推動經濟增長點革新，以及促進經濟非物質化發展四個方面，推動中國形成更加完善的政策治理體系，促進降碳減污與產業協調發展。進一步通過增強減排加速產業升級與經濟增長的內在動力

8、，改變減排負擔論的傳統觀念，建立健全以減排帶來的綠色機遇的政策措施體系，并提高政府、行業、公眾的綠色發展理論水平與實踐能力；重視技術創新，圍繞重點行業、重點領域、重點任務開展綠色低碳技術創新，加快低碳和無碳技術產品化與產業化進程；推動綠色消費，進一步帶動相關產業綠色轉型與新興綠色產業建立與發展；充分考慮減排可能帶來的各種不對稱影響，兼顧各主體的切實利益，鼓勵女性參與減排政策制定和實施，充分發揮女性參與和性別主流化對減排促進經濟增長的作用，促進減排收益有效分配的公正轉型。（二）空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估中國空氣質量治理取得了顯著進展，2013-2023 年間，全國

9、PM2.5、SO2平均濃度分別下降 54%、81%，重污染天數減少 90%，但與 WHO 最新標準仍然存在差距。環境空氣質量標準近年來在支撐大氣環境管理、改善環境空氣質量、保護人體健康和生態環境、促進經濟社會綠色發展等方面均發揮了重要作用。對空氣質量標準的制定應參考國內外最新的大氣污染對人體健康的研究成果，并探索中國人口暴露濃度評價方法，基于本土化環境健康研究成果選取適合我國的污染物濃度標準限制；隨著空氣質量監測網絡在區縣、鄉鎮等地進一步拓展，需擴展建立全地域空氣質量評價方法；以支撐“美麗中國”建設、“雙碳”目標要求為導向，兼顧中國國土面積大、區域發展不平衡的情況，對于達標難度比較大的部分地區

10、應設置過渡期目標值。同時，本章對中國空氣污染與碳排放協同控制路徑治理進程與挑戰的評估結果表明：在降碳減污協同治理戰略方面，協同推進降碳減污有望大幅降低治理成本，建議持續深化降碳減污協同治理，全面推動經濟社會發展的綠色轉型；在碳中和技術路徑選擇方面，不同的碳中和技術路徑選擇將顯著影響空氣質量改善效果，應從健康效益、經濟成本的雙約束條件出發，將空氣質量協同效益納入碳中和技術路徑選擇的決策因素；在區域治理策略方面，碳中和目標下各區域清潔空氣協同效果差異顯著，建議制定因地制宜的治理策略，提升協同治理針對性；在行業治理策略方面，電力、工業、交通等重點行業對溫室氣體排放及空氣污染均有顯著貢獻，建議強化重點

11、行業協同治理，提高治理效率及效益。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究（三）降碳減污：促進電力部門低碳轉型電力的清潔化和終端用能的電氣化是實現降碳減污的重要手段。中國電力需求快速增長，2023 年中國全社會用電量達到 9.2 萬億千瓦時，同比增長 6.8%。經濟增長是用電量增長的直接驅動因素，除此之外，終端用能電氣化、數字經濟發展、新能源相關產品產量快速增長等也對全社會用電量增長有較大影響。隨著數字化進程不斷加深和制造業內部結構調整，電力需求的增長或將進一步加快。降碳減污目標下，2030 年電力需求將進一步增長到 12-14 萬億千瓦時，2040 年增長到 16-18 萬億千瓦時，其中工業和建

12、筑部門是主要用電部門。非化石能源裝機占比從當前的 53%提升至 2030 年的 60%-69%，2040 年提升至 75%-91%，煤電裝機持續下降，2030 年降至 27%-30%，2040 年降至 7%-20%。為應對風光發電波動性帶來的挑戰，2030 年需求側響應、新型儲能和抽水蓄能將達到 8.9-9.5 億千瓦，2040 年達到 23-26 億千瓦?？鐓^域輸電將更加頻繁，到 2030 年，西北到華中、東北到華北、華北到華東等是主要的跨區輸電通道，2040 年華東到華中、華中到華東、華南到華中等中-東南部之間跨區輸電的重要性也將凸顯。電力部門低碳轉型進一步加速，電力排放強度進一步持續降低

13、，到 2030 年下降到 0.43-0.47 kg CO2/kWh，2040 年達到 0.15-0.3 kg CO2/kWh。針對中國電力部門降碳減污協同發展路徑，本章提出以下幾點政策建議：一是積極促進非化石能源發展，推動電力部門低碳轉型；二是持續推進煤電升級改造，提升煤電高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平；三是構建適應新型電力系統的儲能體系，提升電網穩定性；四是加快重大前沿能源技術創新發展，夯實能源低碳轉型基礎；五是建設統一現代能源電力市場體系，促進電力資源在全國范圍優化配置。（四）降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型中國工業用熱幾乎 100%由化石能源提供，加速工業供暖的電氣化是推動工業部門降

14、碳減污協同發展的重要舉措。本章通過對電阻式電鍋爐、工業熱泵和熱電池三種重點技術開展分析，從成本、能源消耗、碳污排放多個角度分析了各技術推廣潛力。分析結果表明，工業熱泵和熱電池的平準化制熱成本在中國具有很強的競爭力，如果考慮碳價，低溫熱泵將成為最具成本效益的工業供暖技術；熱電池和高溫工業熱泵的成本較高，但與化石技術相比仍具有廣泛的競爭力，尤其是在考慮到碳成本、環境限制和當地可再生資源的情況下。與其他技術相比，工業熱泵可節省 50%-80%的能源使用。且隨著中國電網的逐步脫碳，推廣電氣化技術將是工業供熱脫碳的最 執行摘要佳長期解決方案。為促進工業供熱電氣化技術的應用，應采取包括支持研發、教育工業企

15、業、促進煤電平價的機制、清潔生產的財政激勵措施以及制定能效和排放標準的一系列措施，并優先考慮能帶來最大效益的工業設施電氣化，如電網脫碳程度較高的地區、受當地污染物影響的地區以及當地有低碳發展目標的地區。（五）降碳減污法規制定與執行報告中國現行環境法律法規及其執行與降碳減污協同增效理念的要求尚存差距，而當下的立法與司法實踐為落實降碳減污協同增效提供了機會。本章通過探討以生態環境法典編纂以及完善環境公益訴訟來落實降碳減污協同理念的思路，并提出對降碳減污法規制定與執行的政策建議：首先，確立降碳減污的基本原則與制度，一是通過立法目的和基本國策條款，為降碳減污協同理念提供明確的法律依據，二是通過系統治理

16、原則條款將降碳減污協同理念轉化為具有拘束力的法律原則，三是在生態環境治理手段條款中貫徹降碳減污協同理念。其次，拓展污染控制制度的降碳功能，一是更新污染控制立法理念引入“降碳減污協同治理原則”，明確各級人民政府及其生態環境部門職責，二是完善污染控制一般制度契合降碳減污協同治理需求，三是在大氣污染控制專章針對性創設專項制度。再次，提供專門的降碳法律制度，一是在資源綜合利用環節專章中，通過全環節節能和循環利用推動降碳減污協同，二是在綠色能源專章中，遵循可再生能源增加與能源節約的編纂思路開展制度規范的設定，三是在應對氣候變化專章中圍繞減緩與適應展開，規定溫室氣體排放總量和強度控制、氣候變化統計核算、碳

17、排放配額分配、碳排放權交易等一系列制度。再其次，推動多元主體參與環境公益訴訟落實降碳減污協同增效理念，一是檢察院進一步探索在碳匯保護、大氣污染公益訴訟等領域開展民事與行政公益訴訟的思路，二是政府嘗試提起同降碳減污協同相關的生態環境損害賠償訴訟，三是保障社會公眾組織提起降碳減污協同相關的民事公益訴訟的路徑。最后，探索降碳減污協同增效的裁判規則與專門規則，一是司法機關在環境資源審判中應貫徹嚴格的環境保護制度和法治，提升環境違法行為成本，二是把握生態環境法典編纂與公益訴訟立法契機，全面梳理中國環境公益訴訟司法實踐的成功經驗與實踐規律，三是結合正在制定的檢察公益訴訟法構建適度集中管轄的雙碳法院，對降碳

18、減污協同減排案件進行適度集中管轄。目錄01擴綠增長：減排如何促進經濟增長.01一、減排促進經濟增長的潛力與障礙.01（一）減排促進經濟增長的潛力.01（二）減排促進經濟增長的阻礙.02二、政策研究主要集中的四大專題.03（一）如何通過提高效率同步促進經濟增長和減排？.03（二）如何有效將外部成本內部化？.04（三）減排如何推動經濟“創造性毀滅”？.05（四）減排如何促進經濟更加非物質化？.06三、“雙碳”背景下女性參與和性別主流化對減排促進經濟增長的作用.07四、政策建議.0802空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估.10一、背景.10二、環境空氣質量標準修訂歷程回顧.11

19、（一）發達國家、地區和組織相關空氣質量標準.11（二）我國環境空氣質量標準制定/修訂歷程.11（三）我國環境空氣質量評價方法建議.12三、空氣污染與碳排放協同控制路徑.13（一）我國結構調整行動進展.13（二）降碳減污協同治理進展與成效.13（三）碳中和路徑下的空氣質量路徑.14四、協同控制政策及工具.17（一）降碳減污協同治理體系建設.17（二）降碳減污協同控制評價指標體系.18五、政策建議.1903降碳減污：促進電力部門低碳轉型.20一、電力系統降碳減污的國際進展與啟示借鑒.20二、中國電力供需發展態勢及驅動因素分析.22（一）中國電力需求增速超預期.22（二）驅動力分析.23三、降碳減污

20、目標下中國電力系統發展展望.24（一）經濟增長與終端電氣化推動電力需求持續增長.24（二）非化石能源支撐新型電力系統發展.24（三）儲能成為新型電力系統的重要支撐.25（四）跨省跨區輸送電量將持續增長.26（五）電力部門低碳轉型加速.26四、政策建議.27（一）積極促進非化石能源發展，推動電力部門低碳轉型.27（二）持續推進煤電升級改造，提升煤電高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平.27（三）構建適應新型電力系統的儲能體系，提升電網穩定性.28（四）加快重大前沿能源技術創新發展，夯實能源低碳轉型基礎.28（五）建設統一現代能源電力市場體系，促進電力資源在全國范圍優化配置.2904降碳減污：推動工

21、業用熱電氣化轉型.30一、背景.30二、工業加熱電氣化技術.31（一）工業熱泵.31（二）熱電池.32三、技術經濟比較.33（一）數據輸入和假設.33（二）數據分析結果.33四、障礙與政策選擇.38五、政策建議.3905降碳減污法規制定與執行.41一、背景.41二、通過生態環境法典編纂貫徹降碳減污協同理念.42（一）生態環境法典編纂貫徹降碳減污協同理念的基本思路.42（二）降碳減污協同理念在污染控制編的貫徹.43（三）降碳減污協同理念在綠色低碳發展編的貫徹.45三、通過完善環境公益訴訟落實降碳減污協同理念.47（一）環境公益訴訟概況與落實降碳減污協同理念的基本思路.47（二）落實降碳減污協同理

22、念的民事公益訴訟路徑.48四、政策建議.50（一）生態環境法典污染控制編拓展污染控制制度的降碳功能.50（二）生態環境法典綠色低碳發展編提供降碳的專門法律制度.50（三）多元主體參與環境公益訴訟落實降碳減污協同增效理念.5106政策建議.52附錄.55A.1.工業加熱電氣化技術現狀.55A.2.熱泵和熱電池的商業現狀.56A.3.熱電池：并網還是離網？.57A.4.數據輸入和假設.58A.5.分析結果詳情.62A.6.障礙和政策選擇.62參考文獻.72致謝.770101擴綠增長：減排如何促進經濟增長協同推進“降碳、減污、擴綠、增長”為“雙碳”目標下兼顧降碳減污和經濟增長提出了新的要求和發展方向

23、。傳統觀念認為減排是經濟增長的阻礙，沒有正確認識到減排與經濟增長之間的相互促進關系，從而阻礙了以發展新質生產力推動降碳減污協同發展的進程。在新的發展理念下，需要轉變傳統發展思路，以“降碳減污”為抓手，通過技術創新、產業結構優化、產業空間優化和綠色產業發展，實現全域環境質量的持續改善與經濟增長的良性循環。同時，應認識到性別主流化在減排促進經濟增長中發揮的作用，以系統性觀念，持續推動“雙碳”目標下的公正轉型。一、減排促進經濟增長的潛力與障礙（一）減排促進經濟增長的潛力第一，減排成為推升綠色經濟新增長關鍵因素。降碳減污過程可以被視為熊彼特式的“創造性破壞”，即減排的過程是將舊的高碳經濟結構逐步淘汰，

24、新的綠色經濟快速崛起的過程。以電力部門為例，減排推動了綠色新能源產業快速發展，在諸多領域迅速替代化石能源。中國在新增風電和太陽能發電裝機容量方面已在全球占據了主導地位。2023 年，中國新增太陽能發電占全球太陽能發電總量的 51%，風能發電占全球風能發電總量的 65%。在汽車行業中，中國新能源汽車市場占有率逐年攀升。根據中國汽車工業協會發布的數據，2024 年前 5 個月市場占有率已達到了 33.9%，表明行業發展進入加速軌道。中國可再生能源與新能源汽車產業的發展及高速增長得益于國家“雙碳”戰略和多年以來綠色低碳轉型的發展成效，相關政策措施激勵了技術研發和市場推廣，推動了充電樁等相關配套基礎設

25、施的建設，為產業增長注入了強勁動力，進而帶動綠色新經濟迅猛發展，促進并擴大和豐富了全球綠色產品和服務的供給，使中國繼續保持全球最大的電動汽車市場地位。第二，減排倒逼傳統經濟單元技術進步和效率提升。降碳減污使得環境因素成為影響經濟發展的重要因素之一，推進政策形成了經濟激勵和環境約束的平衡機制，迫使傳統高碳行業進行技術升級和效率提升，以強化經濟增長的核心能力。中國鋼鐵行業是碳排放的主要來源之一，降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究02占全國工業碳排放的 20%左右。在“雙碳”目標導向下，環境政策的日益收緊，使得超低排放及其改造成為剛需，低碳技術不斷改進和進步，行業競爭力和可持續發展能力不斷增強。2

26、022年 2 月，工信部等部委聯合發布關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見，提出制定氫冶金行動方案，加快推進低碳冶煉技術研發應用。一旦突破低成本綠氫技術，將能從根源上改變鋼鐵行業高碳屬性1。第三，減排提升經濟增長的整體質量。減排促進生態環境改善，提高了生態環境的資源價值，多維度提升區域經濟增長的整體質量。以區域經濟發展為例，碳減排提升本地區空氣質量，可以顯著降低公共健康支出，提高當地勞動健康度及生產能力，增大旅游產業市場價值，增高生產經營效率與效益，優化產業招商環境與建設條件，從各個方面改善經濟發展所需的環境條件。自 2013 年 9 月實施“藍天保衛戰”以來，依托實施工業企業提標改造、推進清

27、潔能源替代等一系列減排措施，京津冀地區空氣污染治理取得了顯著成效。北京市 PM2.5年均濃度從 2013 年的89.5 微克/立方米降至 2023 年的 32 微克/立方米。已有大量研究對環境質量提升帶來的社會總福利的增加進行了評估，發現當前環境質量改善的邊際福利遠高于邊際成本，尤其是在污染嚴重地區（如 Ebenstein 等，2015）2。第四，減排增強經濟增長韌性及運行效率。能源結構改革和主動調整可以減少對進口化石燃料的依賴，有效降低經濟系統對化石燃料的依賴度，并削弱相關沖擊，降低經濟運行基礎風險，規避國際環境惡化帶來的潛在經濟損失，提高國內經濟的韌性和適應能力。碳污減排擴大并豐富了綠色基

28、礎設施建設需求，提高了城市應對氣候變化和自然災害的能力，增強了城市與經濟的氣候適應性。比如當前開展的“低碳城市”、“海綿城市”和“氣候適應型城市”等相關“韌性城市”的試點政策，本質上都是在重塑人與自然的關系3，客觀上促進了綠色基礎設施和可再生能源的投資增長，豐富了經濟發展方式，提升長周期的經濟可持續性。（二）減排促進經濟增長的阻礙第一，認識與觀念的局限性。減排對經濟可持續發展的影響具有一定的系統性和長期性，造成部分主體尚未充分認識到重要性、必要性和內在關系，綠色發展理念落實難、實施難。受傳統工業文明思維的制約，以及宏觀經濟與微觀經濟、具體經濟行為差異的影響，部分企業未能認知或仍不認同環境保護與

29、企業的長期發展的科學關系，而是將環保及投入僅當成一種負擔，無法準確辨析并把握減排帶來的綠色發展機遇及其對經濟增長的促進作用，尚未形成“減排即發展”的管理理論和新發展觀。在一些經濟欠發達地區，部分地方政府為了追求短期經濟增長，有意或無意忽視環境保護的重要性，最終阻礙了經濟的持續發展。第二，傳統發展模式及其帶來的慣性。傳統的高碳發展模式在經濟增長中占據主導地位，0301擴綠增長：減排如何促進經濟增長逐漸成為一種“已被驗證的成功經驗”，而此模式及慣性給發展模式轉變帶來巨大阻礙。這種慣性不僅體現在生產方式上，也反映在資源配置和政策制定等方面。近年各級地方政府通過推進鋼鐵企業的超低排放及改造，取得了一定

30、成效，但部分企業對清潔生產的核心技術突破應用尤其是綠色生產方式的創新存在疑慮，導致傳統高污染、高能耗的生產方式退出緩慢。第三，短期成本沖擊及其衍生的不平等性。減排需要短期內的高額投入，帶來企業生產成本和社會消費成本短暫上升，或出現產業轉型造成的收入或就業的下降。這種短期成本與及時收益的沖擊，必然首先對化石能源相關行業、化石能源資源稟賦豐裕區域和相關行業從業人員帶來較大的經濟壓力。在中國煤炭主要產區，環保政策迫使非優質的礦產減產和礦井關閉，造成相關行業就業人數驟減，煤炭行業的萎縮直接影響地方經濟和就業。因此，一些過去以煤炭產業作為支柱產業的部門對碳減排持有拖延的態度。綠色轉型對高碳資源密集型行業

31、的就業產生了巨大沖擊，易對經濟整體產生較強的不對稱影響。第四，政策機制傳導存在客觀障礙。在政策實施過程中，同時存在多種客觀性傳導障礙。一方面，部分地方政策未能充分考慮不同地區和行業的具體情況，存在“一刀切”現象，缺乏有效的“雙碳”目標實現機制。如前幾年部分地區為控制能耗強度和總量，采取了拉閘限電措施，未能兼顧減排與經濟的關系，導致社會經濟生活受到負面影響。另一方面，部分領域缺乏靈活的引導性政策，導致市場機制無法充分發揮作用。根據中國人民銀行綠色金融與發展中心的相關數據，2023 年全國碳交易市場的總成交量僅為 2.12 億噸二氧化碳當量，而歐盟碳市場的同期成交量則約 80 億噸二氧化碳當量。數

32、據表明，目前中國碳市場的覆蓋面和交易量有限，碳交易市場能力未能完全釋放，政策措施及傳導機制有待進一步明晰與優化。二、政策研究主要集中的四大專題（一）如何通過提高效率同步促進經濟增長和減排？提高效率是減碳且促進經濟增長的關鍵環節。企業可以通過效率提升降低能源和資源消耗，降低生產成本，提高競爭力。主要措施包括投資創新技術、采用效率提升措施、采用清潔生產方法等。從宏觀層面來說，提高效率可以提高全產業生產力，降低生產成本，增加就業機會，創造新需求和新市場，從而推動經濟整體增長。第一，投資創新技術。2023 年中國新能源領域投資主要集中在體系建設，主要技術投資則集中在高效電機、節能變頻器和智能電網等共性

33、或基礎型創新技術。海爾集團通過建設運營智能制造平臺 COSMOPlat，促進了數字化管理機制的推廣應用，緩解生產制造供需矛盾，強化產業鏈配合及鏈接能力，從而提高了生產效率并降低了能源消耗。2023 年，海爾集團的智能工廠降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究04實現了單位能耗降低 18%，生產效率卻提升 28%的顯著成效，在生產制造環節基本實現減排與經濟增長的同步。第二，采用能源和資源效率措施。高效能源資源利用可同步減少排放和費用成本，減少原材料浪費和廢棄物生成，改善企業運營能力與生產經營效益，增強企業經濟的韌性和可持續性。2020 年中國主要資源產出率比 2015 年提高了約 26%，單位 G

34、DP 能源消耗繼續大幅下降，單位GDP 用水量累計降低 28%。京東集團在其物流中心推廣智能倉儲和包裝材料循環利用技術，使得物流效率提升 22%，包裝材料消耗減少 32%，降低了運營成本，減少了碳足跡，直接產生環境經濟效益。第三，使用清潔生產方法。中國政府在 2012 年重新修訂了清潔生產促進法，為企業清潔生產方式，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產生，提供了政策支持和技術指導。而清潔生產技術措施不僅改善了環境質量，還可能帶來生產成本降低。鞍鋼集團的噸鋼綜合能耗、萬元產值二氧化碳排放、噸鋼耗新水較“十四五”初期分別降低 3.7%、1.2%、7.4%；二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量等主要污染

35、物排放量分別下降 22%、8%、35%，降低排放治理成本，觸發技術升級，帶動效益增長。第四，增加就業機會和創造新市場。減排將改變經濟方式和需求內容，從而創造新的就業機會和市場。根據中國人力資源和社會保障部的數據，綠色經濟轉型預計在未來五年內為中國創造上千萬個新增就業機會，相應提升了市場需求和社會消費能力。2023 年，中廣核集團新能源項目（風電和光伏發電）中創造了超過 2.5 萬個就業崗位，活化了勞動市場，促進了就業及消費，帶動了多個產業鏈的協同發展。（二）如何有效將外部成本內部化？碳定價、碳排放權交易和環境稅等多種措施的出臺，使得企業承擔環境和社會影響的成本變化，促進減排的同時實現經濟增長目

36、標。在政策鼓勵下，企業將主動采取減排措施，拓展經濟發展資金渠道，內部化外部成本，改善資源配置機制，推動可持續生產和消費。通過強調企業和個人的環境責任，促使更多的主體或資本采取環保行動，從而積極開展減少碳排放和資源消耗的工作。碳定價為市場機制的政策運行提供基準和參考。碳定價是一種重要政策工具，通過對二氧化碳排放設定價格，激勵企業減少排放并投資于清潔技術。碳交易市場初期，由于各經濟主體風險厭惡的屬性，導致碳市場需要一個較低且權威的價格指導，有利于政策過渡，形成各方的預期，加快市場機制的形成與傳導。伴隨著碳交易的不斷擴大，以及能源轉型的深入推進，有0501擴綠增長：減排如何促進經濟增長必要進一步放開

37、價格控制，通過基于市場的過程來調控價格。碳排放交易系統可以激活市場機制，避免非必要的交易成本。系統允許企業在規定的排放配額內進行交易，通過市場機制實現排放總體目標。2023 年，全國碳市場的累計交易量達到 2.12億噸，交易額為 144.4 億元人民幣。除了國家的整體布局，地方政府也在不斷地推行和完善碳交易系統。北京市在全國碳市場的基礎上，進一步細化和完善了地方碳交易機制，通過優化配額分配和加強監督管理，使得碳市場運行更加高效。環境稅等命令控制型政策加速市場機制形成。作為一種政策工具，環境稅通過經濟手段減少環境污染。自 2018 年起，中國以環境保護稅替代之前的排污費制度。根據財政部的數據，2

38、022 年全國環境保護稅收入達 211 億元，同比增長 3.9%。該措施有效推動了企業減少污染排放，倒逼企業綠色轉型。綠色金融撬動資金杠桿，社會共擔成本與風險。中國在綠色金融領域的創新和發展為企業和個人的環保行動提供了資金支持。一方面，為碳中和科技創新提供超過以往規模的高科技風險投融資；另一方面，幫助高碳產業適應碳中和政策環境的金融產品，支持產業結構轉型；此外，直接參加國際零碳金融市場建設的競爭與合作也是一項重要工作。借助零碳金融，可以極大地撬動社會資本，使轉型的成本得到分散，風險得以共擔4。政策引導和公眾宣傳，鼓勵企業和個人承擔環境責任。相關政策引導配合公眾宣傳，可以促使更多社會資源和人員采

39、取環保行動，減少碳排放和資源消耗。當前 ESG 投資迎來熱潮，ESG 建設有助于構建企業負責任的社會形象，既是企業整合內外部資源和高質量發展的需要，也是對于公眾日益增長的可持續發展需求的回應。（三）減排如何推動經濟“創造性毀滅”？減排可以創造新的市場機會、產業和勞動分工，引導創新和轉型，推動經濟進入更具競爭力的勞動分工新結構。這種創造性破壞有助于經濟增長的同時降低排放和資源消耗。第一，減排創造了新的就業機會和市場，形成了新的經濟增長極。圍繞碳減排的綠色能源和技術創新等方面進行投資，為經濟增長以及拓展市場和擴大就業創造出了巨大機會。例如中國可再生能源快速增長減少了生產生活各個領域的碳排放，推動了

40、相關產業鏈的升級和發展，拓展出新的能源消費，創造了相應的就業機會和市場需求，進一步推動了多個產業綠色升級。比亞迪作為全球領先的新能源汽車制造商，通過不斷創新和技術進步，在為中國及全球提供綠色低碳產品的同時，也推動了整個行業的快速發展。第二，減排改變了傳統產業結構，促進了生產分工的重組。減排壓力迫使傳統的高能耗或降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究06高污染的行業利用減排實現技術升級和綠色轉型，通過降低環境影響提高競爭力。2022 年全國水泥行業的二氧化碳排放強度比 2020 年下降了 13.9%，其中主要因素是采用新型材料和生產工藝，以及原材料的綠色替代、工藝的綠色升級等減排行為，推動了企業工

41、藝重構和產業結構重組。從勞動力方面來看，盡管減排可能會導致一定數量的就業崗位消失，但同時也創造出新的行業和就業崗位，帶來了對沖、補償或增大，實現了勞動力的轉型及社會生產分工重構。從就業主體來看，減排可以帶來女性和其他不同群體的參與和賦權，尤其是涉及到更多不同于傳統生產行為的創新性活動時，不同群體的參與可以豐富決策渠道。第三，減排形成了新的資源概念，加速了產業布局的空間重構。由于綠色發展具有不同的發展內容，具有新的資源概念，由此帶來不同地區新的資源優勢。一方面，從過去單純的礦產資源等轉向更廣泛的綠色資源，包括生態服務、文化資源，甚至氣候。近年來，貴州憑借其新能源產業快速發展，以風電、光伏等為代表

42、的新能源逐漸擴張，截至 2023 年 6 月底，貴州省新能源裝機總容量累計超過 2000 萬千瓦，消納新能源創歷史新高。并且，光伏競價項目全部位于烏蒙山地區、滇黔桂集中連片貧困地區和石漠化嚴重地區，開辟了產業扶貧新途徑。另一方面，支持產業空間優化的基礎設施也隨之重新布局。尤其是快速交通體系和互聯網，深刻改變了傳統的空間概念，進一步方便了各區域優勢互補。第四，減排產生了新的商業模式、產品和服務，推動了經濟模式的變革。減排政策和綠色技術的發展對創造新的商業模式和服務具有明確作用。以資源能源節約為導向的共享經濟和循環經濟模式通過資源共享和再利用，降低了資源消耗和環境負荷，形成了新的商業模式與消費方式

43、。（四）減排如何促進經濟更加非物質化？要實現非物質化經濟增長，經濟結構需要更多依賴非物質投入方面，如技術、知識、文化、生態服務、環境和創意，利用精神資源實現經濟發展的創新、賦能、增值。第一，投資于技術創新和知識產權保護。以促進高科技和數字經濟的發展，提高和豐富生產力類型，創造新的市場機會，推動非物質經濟穩步增長，增強經濟發展的驅動力。華為公司依托在技術創新上的長期戰略布局，通過大規模投資研發和知識產權保護，成為全球技術創新的領導者，實現了新興數字經濟和綠色效益的連續增長。2023 年，華為的研發投入達到 1647 億元人民幣，占總收入的 23.4%，推動了 5G 技術的全球普及，帶動了上下游產

44、業鏈的協同發展，獲得了良好的經營收益與經濟效益。第二，鼓勵文化和創意產業的發展。鼓勵文化和創意產業的發展，在包括數字媒體、藝術0701擴綠增長：減排如何促進經濟增長和娛樂領域提供文化資金、知識產權保護和市場推廣等政策性支持，可以豐富精神產品供給，刺激精神產品消費，促進產業穩步增長。騰訊公司利用游戲和社交媒體平臺（如微信和 QQ）創造了巨大的數字經濟價值，通過其投資支持了多個初創企業和創新項目，逐漸成為專注發展數字娛樂和創意內容的全球最大社交與游戲公司之一。第三，投資于可持續農業和食品產業。投資于可持續農業和食品產業，鼓勵有機農業和農業科技的發展，積極改變農業和食品業等傳統產業發展方式，提高食品

45、質量和農業可持續性。京東農場通過推廣智能農業技術和有機農業模式，利用大數據和物聯網技術優化農產品供應鏈，提升了農業生產效率和產品質量，并通過與農民合作社合作，推動了農村經濟的發展。第四，鼓勵生態服務和自然資本的保護及可持續利用。確保自然資源的可持續性，維護生態系統，提供水源保護和氣候調節等可持續的生態服務。螞蟻集團通過其綠色計劃，開展螞蟻森林等各類生態公益活動，投資于生態保護和可持續發展項目，為當地居民提供勞動增收機會，提升了企業形象，放大了品牌價值，獲得良好的環境效益和經濟效益。第五，鼓勵和支持非物質經濟增長。通過創新政策、教育和培訓，提高勞動力的技能和創造力，利用減排實現更加可持續、創造性

46、和非物質化的經濟增長。深圳市通過實施一系列創新政策和教育培訓計劃，培育了大量高技能人才，為經濟增長提供動力。2023 年，深圳市的高新技術企業數量達到 2.47 萬家，科技創新對經濟增長的貢獻率超過 60%，不僅提升了城市的創新能力，還促進了經濟的非物質化轉型。三、“雙碳”背景下女性參與和性別主流化對減排促進經濟增長的作用環境決策和政策制定中的性別平等，可以實現可持續未來的更佳環境成果。于是我們需要明晰女性參與和性別主流化在減排促進經濟增長中發揮的具體作用。第一，鼓勵女性參與減排政策制定和實施可以提高社會公平性。性別平等是可持續發展的核心原則之一，確保婦女在減排決策中發揮作用有助于減少性別不平

47、等，促進社會公平和經濟均衡發展。政府和組織應制定性別平等政策，鼓勵女性參與減排決策和項目，確保女性在政府、企業和非政府組織中獲得相應的代表數量和領導地位。此外，培訓可以幫助政策制定者更好地理解性別差異，并確保政策考慮到這些差異。因此應通過性別意識培訓和教育，以增強各界對性別平等問題的認識。例如，在城市空間規劃設計中的性別考量可提高城市效率和安全性，同時解決清潔空氣、安全用水和衛生設施等方面的性別差異影響。第二，性別主流化可以豐富決策過程。婦女的參與意味著可以帶來更多元化的意見和經驗，改善政策的制定和執行流程。性別多樣性有助于避免偏見和盲點，提高政策的質量和效力。鼓降碳減污擴綠增長協同機制專題政

48、策研究08勵女性的參與可以補充不同思維下的環保技術和可持續解決方案，從而促進經濟增長。因此，在制定減排政策時，要注重性別平等，考慮邀請比例合適的女性專家參與政策制定和評估。第三，緩解就業性別歧視問題并撬動社會資本。鑒于婦女在社區和家庭中發揮著重要作用，女性參與可以在社區層面帶動環保倡議，并影響家庭和企業的可持續行為，從而在生活及消費層面提供更多的減排支持?？紤]到現有就業中客觀存在著一定的性別歧視，重視并發揮女性在減排政策中的作用既可以一定程度上緩解性別歧視問題，又可以通過女性間接推動減排的社會資本的參與度。此外，減排政策和綠色經濟領域的發展為女性創造了就業機會，尤其是在清潔技術、可再生能源和環

49、境服務領域。這有助于提高女性就業率，改善社會經濟地位，促進社會消費。在新興產業、第三產業及服務行業，專門針對女性開展技能培訓和就業支持，幫助她們在適合的行業或領域找到就業機會。通過這種方式，不僅可以提高女性就業率，還可推動當地減排與經濟發展。四、政策建議第一，改變減排負擔論的傳統觀念，建立減排促進增長新的政策論述。強化舊的發展觀念無法支持人類的可持續發展的意識，明確減排將淘汰舊的高碳經濟結構，推動新的綠色經濟快速崛起，進而實現經濟的“創造性毀滅”。積極宣傳減排所創造出新的就業機會和市場、產生新的商業模式、產品服務，以及勞動分工和產業鏈條的變革等綠色發展機遇。通過理論培訓、公共宣傳和教育，提高政

50、府、行業、公眾的綠色發展理念及環保意識，增強社會對減排政策的支持和參與，形成全社會參與的綠色發展共識。第二，重視技術創新，實現技術推動的綠色低碳創新發展。持續完善嚴格的環境標準和監測機制，確保減排政策的有效實施，為傳統行業進行技術改造和升級營造優良的政策環境。根據減排舉措的演進，靈活調整各部門職責任務，以動態、發展的視角進行戰略布局，盡早減少對傳統高碳產業的依賴，加快發展低碳和無碳產業，尤其是針對特定高前期成本行業，政府要予以專項資金支持。投資于技術創新和知識產權保護，以促進高科技和數字經濟的發展，提高和豐富生產力類型，創造新的市場機會，推動非物質經濟增長，增強經濟發展的驅動力。第三，秉承綠色

51、發展理念，大力推動綠色消費并倒逼綠色生產。投資向可持續農業和食品產業重點傾斜，大力支持文化和創意產業等非物質化的經濟發展，鼓勵生態服務和自然資本的保護及可持續利用。第四，以系統性觀念，推動“雙碳”目標下的公正轉型。充分考慮減排可能帶來的各種不對稱影響（包括性別主流化在內的），兼顧各主體的切實利益，清楚機會主義的滋生機會以及0901擴綠增長：減排如何促進經濟增長阻礙減排與經濟增長的協同推進的因素，追求合理且可行的綠色公正轉型。在制定政策、設計機制時，充分考慮性別主流化、區域協調等因素，以求科學決策。同時，以系統全局的觀念，加強國際減排合作，積極調整全球分工與價值鏈參與策略，爭取真正意義上的綠色公

52、正轉型，與各國共同應對氣候變化帶來的全球性挑戰。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究1002空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估中國在持續推進大氣污染控制方面取得了良好的成績，但當前空氣質量水平與空氣質量標準仍與國外存在較大差距。隨著中國進入新發展階段，當前空氣質量標準對進一步持續推進減污降碳的約束力已在逐步降低，仍然需要進一步探索和推動空氣質量標準和管理體系的優化和創新。推動空氣質量的根本性好轉需要認識到其與“雙碳”目標實現之間的內在聯系。協同推進減污降碳，有利于中國從根本上推動環境的持續向好，是早日實現“美麗中國”目標的重要舉措。一、背景2013 以來，為改善空氣質量，

53、我國先后頒布了大氣污染防治行動計劃、打贏藍天保衛戰三年行動計劃、空氣質量持續改善行動計劃等政策，瞄準關鍵癥結，大力推動能源、產業、交通結構調整，并實現全國環境空氣質量顯著改善5。2013-2023 年間，全國 PM2.5、SO2平均濃度分別下降 54%、81%，重污染天數減少 90%，改善速度之快前所未有，在世界大氣污染治理進程中也史無前例。在美麗中國建設邁出重大步伐的同時，我們清醒地認識到，大氣污染形勢尚未根本緩解。2023 年全國 PM2.5平均濃度較 WHO 最新準則值高出 6 倍，是歐美等發達國家的 23 倍；當前環境空氣質量與公共健康保護的需求間仍有巨大差距。同時，隨著空氣質量的持續

54、改善，現行環境空氣質量標準（GB3095-2012）的約束性逐漸降低，2023 年全國 339 個地級及以上城市中有 68%的城市實現 PM2.5年均值濃度達標，標準對進一步推動空氣改善的牽引力不足6。另一方面，作為全球最大的能源消費國，中國也面臨著減少二氧化碳排放的迫切需求。2020 年中國政府承諾將在 2030 年前實現 CO2排放達峰，并在 2060 年前實現碳中和。鑒于空氣污染物和溫室氣體的同根同源性，可以實施協同控制策略7。中國政府于 2022 年 6 月頒布了減污降碳協同增效實施方案。這份首次將大氣污染控制和碳減排目標緊密結合的行動方案，標志著中國在協同控制大氣污染和溫室氣體排放方

55、面進入了一個新時代。該方案1102空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估 強調結構調整的關鍵作用，有望從根本上同時減少碳污排放，實現空氣質量改善和碳減排的協同效應。二、環境空氣質量標準修訂歷程回顧（一）發達國家、地區和組織相關空氣質量標準世界衛生組織（WHO）于 1987 年發布了首個基于健康保護的歐洲空氣質量準則，隨后不定期更新并發布基于健康風險評估的空氣質量指導值?；诖髿馕廴緦θ梭w健康更全面、系統的危害認識，2021 年版準則再次將 PM2.5、NO2等年均濃度指導值降低，同時設置各污染物不同過渡階段目標值。美國國家環境保護局（EPA）于 1971 年頒布首個全美空氣質

56、量標準。50 多年來，EPA 定期對6類污染物（地表O3、顆粒物、一氧化碳（CO）、鉛（Pb）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）的濃度標準進行審議和修訂（圖 2.1）。2024 年將 PM2.5年均濃度一級標準由 12 g/m3加嚴為 9 g/m3。2015 年將小時平均 O3濃度限值收緊為 70 ppb。20 世紀 80 年代，歐盟首次頒布了空氣質量限值，隨后逐步修訂完善（圖 2.1）。最近一版歐盟空氣質量標準指令（2008/50/EC）在 2008 年頒布。為應對日益嚴峻的空氣污染問題，歐盟委員會于 2022 年 10 月提議修訂歐盟環境空氣質量指令，為嚴重影響人類健康的污染物設定了

57、更嚴格的限值和目標值，預期于 2030 年 1 月實施8。（二）我國環境空氣質量標準制定/修訂歷程我國大氣環境質量標準于 1982 年頒布實施。1996 年，在煤煙型大氣污染環境管理需求的基礎上，考慮機動車排放污染防治需求，對大氣環境質量標準進行第 1 次修訂，并更名為環境空氣質量標準?？紤]到煤煙機動車復合型污染造成的區域性 PM2.5大氣環境問題日趨嚴重，我國于 2012 年完成了第 2 次標準修訂，增加了 PM2.5和 8h-O3及其濃度限值，收緊 PM10和 NO2等濃度限值等9（圖 2.1）。相比于美國、歐盟和WHO的標準（或指導值），我國6種基本污染物濃度限值整體較為寬松。以 PM2

58、.5濃度為例，WHO 建議 PM2.5的長期暴露指導值為 5 g/m3，短期暴露指導值為 15 g/m3；歐盟和美國基于健康的 PM2.5年均一級標準限值分別為 10 g/m3（預期修改值）和 9 g/m3；而我國年均一級標準限值為 15 g/m3，24 小時平均濃度限值為 35 g/m3，二級標準年平均濃度限值降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究12為 35 g/m3，24 小時平均濃度限值為 75 g/m3。類似地，我國 8h-O3濃度限值是美國和歐洲限值的 2-3 倍?？紤]到我國環境空氣質量標準發布已經超過 10 年，全國和重點區域環境空氣質量形勢明顯改善，國際上美國和歐盟均已提出了新的

59、修改建議，我國有必要開展環境空氣質量標準的評估與修訂研究工作。第十三次修訂NAAQS2024年爭取“十五五”更新標準Plan to update in 15th FYP period圖 2.1 我國和發達國家環境空氣質量標準制修訂歷程（三）我國環境空氣質量評價方法建議1.標準修訂應參考我國及國際先進研究成果空氣質量標準修訂應參考大氣污染對人體健康的最新研究成果10。當前 WHO 的全球空氣質量指標值主要依據歐美等發達國家和地區的環境污染暴露與人體健康影響研究成果。而我國與歐美國家在背景濃度、污染物來源和組成、人群暴露特征和健康效應響應等方面存在顯著差異。因此，建議基于本土化環境健康研究成果選取

60、適合我國的污染物濃度標準限值。2.同步優化空氣質量評價考核方法空氣質量標準修訂需同步優化空氣質量評價方法。從空間分布來看，現行空氣質量評價方法使用的點位主要分布于城市建成區。隨著空氣質量監測網絡在區縣、鄉鎮等地進一步拓展，突顯出區別于城市的污染物濃度空間分布特征，因此需擴展建立全地域空氣質量評價方法。從平均時間和限值水平來看，我國的空氣質量評價方式與歐美存在一定差異。建議不斷優化和完善約束性指標設計方法，盡可能降低氣象波動等不確定性因素對約束性指標考核造成的影響。3.標準限值的修訂需支撐“美麗中國”建設、“碳達峰碳中和”（雙碳）目標要求為實現“美麗中國”建設目標，我國將進一步采取措施、加大污染

61、減排，促使生態環境根本好轉。因此，我國在修訂環境空氣質量標準時應具有一定前瞻性，能夠支撐“美麗中國”目1302空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估 標基本實現。此外，我國明確提出“CO2排放力爭于 2030 年前達到峰值，努力爭取 2060 年前實現碳中和”的目標，因此，應充分考慮應對氣候變化的降碳減污協同作用，設置合理的標準限值，同時基于我國國土面積大、區域發展不平衡的情況，對于達標難度比較大的部分地區應設置過渡期目標值。三、空氣污染與碳排放協同控制路徑（一）我國結構調整行動進展向低碳生產結構轉型和應用先進的能源與減排技術是減少 CO2和大氣污染物排放的基礎。2021 年

62、對中國空氣污染和溫室氣體排放協同控制具有重要意義，因為這一年在關鍵領域取得了多個里程碑。中國在優化能源結構方面取得了顯著進展。到 2021 年，全國非化石燃料發電裝機容量增至11.2億千瓦，占全國總裝機容量的47.0%，首次超過煤電裝機容量（46.7%）11。同時，中國的水電、風電、太陽能和生物質能裝機容量均居世界第一，能源效率也在不斷提高。盡管 2020 年至 2021年期間全國能源消費總量增長了 5.2%，但中國實現了單位 GDP 能耗下降 2.7%、單位 GDP 碳排放減少 3.8%。作為中國碳中和政策的重要組成部分，隨著可再生能源的裝機容量不斷擴大，中國正在通過建設以可再生能源為主的新

63、型電力系統來改造其電力系統。2022 年，中國平均風電利用率為96.8%，平均光伏利用率為 98.3%，全年全國棄風率、棄光率較 2017 年分別下降了 8.8%和 4.3%。中國在產業轉型和結構調整方面取得了顯著成就。2021 年，高技術制造業占規模以上工業增加值的比重提高到 15.1%。同時，在重點重工業領域也取得了顯著進展。例如，2021 年，粗鋼和水泥產量在多年增長后有所下降，分別比上年減少 3.0%和 1.2%。預計隨著結構調整措施的有效實施，工業部門將在“十四五”期間實現碳排放峰值，并在峰值后穩步下降。中國在建立低碳交通系統方面取得了重大進展。電動汽車的推廣顯著加快，2022 年新

64、能源汽車的滲透率提高到 25.6%。交通結構也逐漸優化，2022 年全國鐵路和水路貨運量分別增加了4.5%和 3.8%，這些運輸方式貨運量的增加有助于緩解公路貨運部門的壓力及相關環境影響。（二）降碳減污協同治理進展與成效隨著大氣污染治理及溫室氣體減排政策的持續推進，我國在降碳減污協同治理方面取得了顯著進展，特別是在結構調整措施廣泛落實的行業及區域，降碳減污正向協同改善趨勢顯著。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究14如圖 2.2，從全國尺度看，2015-2021 年間，工業和民用正實現 CO2排放與 PM2.5污染協同改善，正協同效應尤以燃煤過程最為顯著；但部分“煤改氣”政策的實施也使得燃氣過

65、程的 CO2排放（51%-79%；0.8-1.5 億噸）與 PM2.5污染（86%-142%；約 0.01 g/m3）有所上漲。交通行業中，得益于能效提升措施，非道路機械初步實現了正向協同改善；而道路交通的 PM2.5濃度雖進一步降低，但 CO2排放仍呈現較明顯的上漲態勢（約 17%）。電力供熱行業 CO2減排與 PM2.5改善呈顯著負效應：煤電的深度末端控制政策使 PM2.5濃度降低 60%以上，但煤電規模的持續增長，以及近年來氣電設施的明顯增加，導致電力供熱的 CO2排放大幅上漲 30%以上（約 13 億噸）。圖 2.2 2015-2021 年中國 CO2排放與 PM2.5污染協同控制進展

66、（三）碳中和路徑下的空氣質量路徑雙碳背景下，我國 CO2排放將于 2030 年前達峰已成為基本共識。碳中和目標下的深度低碳能源轉型和清潔空氣協同是我國中長期氣候環境治理、空氣質量深度改善的必由之路。根據生態環境部環境規劃院和清華大學測算12,13，如圖 2.3，實現碳達峰、碳中和目標對推動大氣污染物協同減排及空氣質量達標具有顯著作用。On-time peak-net zero-clean air（按時達峰-清華大學規劃路徑）情景和 CAEP-CP（按時達峰-中國環境規劃院規劃路徑）情景是兩組碳達峰、碳中和目標與最佳污染控制政策，主要包括在工業行業加強工業節能、推進工業電氣化進程，在交通行業加快

67、電動汽車普及、推動提高燃油經濟性，在民用部門減少住宅用煤、加強建筑能源規范等控碳措施，以及加強末端治理、促進技術升級等減污措施，從而推動碳排放和污染物排放協同減少。在此努力下，碳達峰目標的實現可推動 2030 年全國 PM2.5年均濃度將下降至 25 g/m3左右（均值：24.6 g/m3，不同情景下 PM2.5年均濃度范圍：22.1-27.0 g/m3），碳中和目標的實現可促使 20601502空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估 年全國 PM2.5年均濃度下降至 10 g/m3左右（均值：8.76 g/m3，不同情景下 PM2.5年均濃度范圍：7.64-11.0 g/m

68、3）。通過提升可再生能源的發電比例，加速終端用能電氣化轉型和節能改造，可進一步推動碳排放提前達峰。若強化 2030 年前的碳減排政策以實現提前達峰（2025 年左右），如圖 2.3 中early-time peak-net zero-clean airr（提前達峰）情景，則相比當前碳達峰碳中和路徑，將在2030年、2040 年、2050 年額外產出 2.54 g/m3、2.00 g/m3、0.98 g/m3的 PM2.5濃度下降收益。010203040502015202020252030203520402045205020552060PM2.5 concentration/g m-3碳達峰-清

69、潔空氣碳達峰-中和-清潔空氣（清華）提前達峰-中和-清潔空氣碳達峰-中和-清潔空氣（環境規劃院）036912152015202020252030203520402045205020552060CO2 emission/Gt碳達峰-清潔空氣碳達峰-中和-清潔空氣（清華）提前達峰-中和-清潔空氣碳達峰-中和-清潔空氣（環境規劃院）陸地碳匯(0.9Gt)美麗中國目標WHO 空氣質量指標(5 g m-3)WHO 過渡目標 4(10 g m-3)WHO 過渡目標 3(15 g m-3)WHO 過渡目標 2(25 g m-3)AB圖 2.3 大氣環境質量降碳減污協同治理中長期路線示意（A：CO2排放，B：

70、PM2.5濃度）然而，協同改善效益并非一成不變，不同的碳中和技術路徑選擇帶來的空氣質量改善協同效益具有明顯差異14。例如，以可再生能源為主的碳中和路徑將比以 CCS 為主的路徑帶來 35%的額外空氣質量改善效益。近年來，我國風電、光伏和生物質發電等零碳技術，以及以 CCUS為代表負碳技術的全面發展，為實現碳中和目標提供了不同的低碳、零碳、負碳技術選擇；而不同的碳中和路徑將會使中國能源系統經歷不同的深刻變革，進而在 2060 年形成差異化的能源產業排放格局。將空氣質量協同效益納入碳中和技術路徑選擇的決策因素，將對未來中長期環境深度改善、切實保障公眾健康具有關鍵意義。盡早實現碳排放達峰；妥善選擇以

71、可再生能源為主導的碳中和技術路徑，建立零碳能源產業系統，更有益于我國中長期空氣質量的深度改善。值得強調的是，2021 年 WHO 加嚴了空氣質量指導值，從保障公眾健康角度為我國雙碳路徑下的空氣質量協同改善提出了更高要求。由于我國各區域能源結構及產業結構的不同，碳中和目標下我國各區域的空氣污染物協同減排效果差異顯著（圖 2.4）。清華大學測算結果表明15，京津冀及周邊地區由于鋼鐵和水泥行業比重較大且難以脫碳，導致化石能源占比及碳排放強度最高，且向非化石能源轉換緩慢，抑制了該區域的協同減排效果。2030 年碳達峰和 2060 年碳中和目標實現時，其化石能源比重仍高達 75.2%和 43.6%，同時

72、 PM2.5暴露水平分別高達 35.0 和 14.4 g/m3。珠三角地區重點發展金融降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究16保險等高端服務業和現代輕工紡織等先進制造業，資本技術密集，化石能源占比低，當前碳排放強度最低；碳減排潛力主要來自電力和交通運輸部門，碳達峰及碳中和時化石能源比重將達到 43.9%和 15.9%，PM2.5暴露水平降低至 11.3 和 4.5 g/m3。長三角地區重點發展裝備制造等先進制造業和現代金融等高端服務業，化石能源占比和碳排放強度居中；其碳減排潛力主要來自電力行業和工業部門，對 NOx 和 PM2.5減排具有較高的協同作用，PM2.5暴露水平在實現碳達峰及碳中和時

73、達到 21.6 和 7.4 g/m3。由此可見，碳中和路徑結合清潔空氣行動可使 2060 年碳中和目標實現時，珠三角地區 PM2.5暴露水平達世界衛生組織最新指導值 5 g/m3；但是，京津冀及周邊地區、長三角地區 PM2.5仍超標高達 188%和 48%。這表明碳中和目標下，必須因地制宜制定降碳減污協同路徑，以期在實現雙碳目標的同時，最大效能地發揮降碳減污的協同效應。圖 2.4 重點區域碳減排潛力關鍵部門及潛在協同減排效果類似地，不同行業協同減排潛力也存在較大差別。隨著污染治理進程的持續深入，中國電力行業末端治理的降碳及污染物協同減排潛力日漸收窄，能源結構轉型和靶向治理策略將成為充分釋放電力

74、行業協同減排潛力的關鍵舉措。在碳達峰減排路徑中，中國電力行業可再生能源和核能發電量占比將在 2050 年提高到 80%，東部及南部地區火電廠 SO2、NOx 排放量將降低50%以上，我國人口密集區域的空氣質量得到顯著改善。在此基礎上，通過實施與碳減排路徑1702空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估 協同的高污染機組提前淘汰和逐步加嚴污染控制水平等靶向治理策略，大力釋放碳減排路徑的協同減排潛力，能夠實現空氣質量協同改善效益的最大化。終端用能電氣化是電力以外其他行業實現碳及污染物協同減排的重要途徑，能夠實現不同程度的正向協同減排。對于交通行業，電動汽車的推廣能夠顯著降低 CO2

75、及關鍵前體污染物 VOCs 和 NOx 排放，為城市人口密集區域帶來可觀的環境效益。實現乘用車 27%的電動化比例及其他公共車隊更高比例的電動化，能夠有效削減京津冀、長三角、珠三角地區年均PM2.5人口加權濃度0.5 g/m3，同時降低各地O3污染，其中北京、廣州等 O3-8h 最高濃度削減量可達 3 ppb。在電氣化進程穩步推進的背景下，電力行業要承擔其他行業電氣化帶來的轉移，打造清潔、低碳、安全、高效的電力系統也成為充分釋放各行業碳減排協同潛力的必由之路。綜上，區域及行業的能源結構及產業結構差異導致其碳減排路徑及其污染物協同減排潛力呈現明顯的異質性，不同技術偏好下的碳中和路徑也將對空氣質量

76、產生顯著影響。識別關鍵產業、制定因地制宜的降碳減污協同路徑將更高效地推動我國雙碳目標的實現，促進空氣質量和人群健康持續改善。四、協同控制政策及工具（一）降碳減污協同治理體系建設伴隨著我國進入新發展階段，進一步深入理解、認識、實踐習近平生態文明思想將在持續推動中國特色社會主義建設中發揮更加重要的作用。在這一背景下，“減污”與“降碳”的相互支撐和相互促進成為了“十四五”期間在生態環境領域貫徹新發展理念、構建新發展格局的重要體現。在國家層面，2021 年以來出臺的“十四五”及更長時間的戰略和規劃文件中，都體現出了減污和降碳相互交融、相互協同的新要求。2021 年 3 月發布的中華人民共和國國民經濟和

77、社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要、2022 年 6 月生態環境部等 7 部門聯合印發的減污降碳協同增效實施方案等，進一步明確了如何以降碳為引領推動經濟社會發展全面綠色轉型、強化多污染物與溫室氣體協同控制，為如何以減污為重要手段促進降碳目標實現提供了方向和指引。管理制度的跟進是保障戰略規劃落地的重要前提。生態環境部以貫徹落實關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見為契機，圍繞降碳減污協同，在環境影響評價、環境監測、環境監管、環境統計等領域完善既有的管理制度，推動將碳排放管理需求降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究18融入到生態環境管理制度中，陸續出臺了關于加

78、強高耗能、高排放建設項目的生態環境源頭防控指導意見、碳監測評估試點工作方案、企業溫室氣體排放報告核查指南（試行）、排放源統計調查制度等政策。（二）降碳減污協同控制評價指標體系建立科學合理的降碳減污協同控制評價方法是實現對協同效果和措施進展情況定量化跟蹤、評估、反饋的基礎。降碳減污協同增效評價目的主要有三方面：一是發現工作推進過程中各地工作的薄弱領域和存在的主要問題，找到潛在的不協同和不夠協同的領域，為及時調整工作重點提供依據；二是通過統一基線的評價工作，實現各地工作的橫向比較，進而為梳理總結特色工作，推廣先進工作經驗提供基礎；三是在綜合評價的基礎上，提高對降碳減污協同增效成果的系統認識，推動降

79、碳減污工作策略及時優化調整，為實現碳達峰碳中和以及美麗中國建設目標提供支撐。為實現上述三方面的目標，評價體系的設計需要與降碳減污協同增效的工作目標和工作任務緊密銜接，并盡可能在四個方面突出特色。一是要實現定量評價。盡量使用可量化的評價指標、設計有說服力的權重體系，通過最終的評價得分實現橫向、縱向間比較。二是要適用逐級評價。盡可能保證系統的延展性，能夠實現自上而下的評價；不僅在不同層級的評價中實現核心結論和核心指標的相互印證，也要在同一層級的評價中實現橫向可比。三是要關注評價重點。整個評價體系的設計要圍繞降碳減污工作重點展開，結合我國生態環境管理工作組織的特點，兼顧工作效果、工作任務和管理體系等

80、方面。在工作效果方面，重點關注空氣質量改善與碳減排的協同效果；在工作任務方面，針對結構調整、源頭防控、協同治理等方面的工作重點，對工作的任務措施實施進度進行客觀評價；在管理體系方面，側重于支撐降碳減污協同增效的管理手段和政策機制創新，評價治理體系和能力現代化的進展。四是要具備評價彈性。結合各地資源稟賦、發展階段特點和工作重點，在評價指標的選擇上提供一定彈性；結合各地工作的不斷推進，適時對部分指標進行調整，以反映不同階段的工作重點。為實現降碳減污協同評價目標，生態環境部環境規劃院構建了降碳減污協同指數（ISEC 指數，Index for Synergies in Environmental pr

81、otection and Carbon reduction）。降碳減污協同指數是以評價降碳減污協同增效水平和效果為核心的綜合性指數體系，既考慮環境質量改善與降碳效果協同，又考慮降碳減污工作措施一體謀劃以及協同管理機制的統籌融合，其內涵主要體現在以下三個方面：（1）協同效果：能夠體現環境質量與碳排放的現狀與變化情況，并量化環境污染和溫室氣體治理的協同控制效果；（2）協同路徑：能夠體現能源結構、產業結構和交通運輸結構優化等相關措施的協同度，以及大氣污染治理路徑及末端治理措施的降碳減污協同效應；1902空氣質量標準升級時間表、污染減排的源頭控制和脫碳潛力評估（3）協同管理：能夠從碳評、降碳減污財政支

82、出、降碳減污試點項目、政策機制創新等角度，有效反映并度量不同管理政策的降碳減污協同效應?；谝陨先矫鎯群?，構建涵蓋環境質量、碳排放水平、協同耦合度、結構調整措施協同度、治理路徑協同度、生態環境管理協同度 6 個一級指標的評價體系。各項指標和計算參數的權重依據其重要程度進行確定，最終實現對減污降碳協同效果和措施進展的定量跟蹤評估。亞洲開發銀行構建了類似的降碳減污評價體系，將空氣污染物減排量與碳排放量合二為一，提出了“減排當量”的概念與相關政策建議。為了評估協同控制成效，可采用兩種關鍵方法，包括絕對和相對分析：（1）評估空氣污染物和溫室氣體之間的物理協同作用，以二氧化碳當量（CO2-eq）衡量減

83、排效果，以確定共同控制的必要性；（2）經濟成本（和效益）的評價，這將決定協同控制的經濟可行性。五、政策建議（1）適時修訂空氣質量標準。我國當前環境空氣質量標準已實施 10 余年，而我國大氣污染特征已發生顯著變化，導致大氣環境管理方法的約束性較差，并且與國際、歐美發達國家存在較大差距。因此，建議基于本土空氣污染現狀、健康效應和基準研究，借鑒世界衛生組織和其他發達國家已有研究、指南和方法，盡快啟動環境空氣質量標準的修訂工作，加嚴顆粒物、臭氧、二氧化氮等污染物濃度限值要求，強化以空氣質量達標為核心的城市空氣質量管理體系。建議 PM2.5年均濃度標準低于 25 g/m3，并增設暖季 O3峰值濃度指標。

84、建議開展對具有短期溫室效應大氣污染物的濃度限值標準、污染管控措施等相關研究。（2）設計滿足多目標條件的協同減排路徑。不同的碳中和技術路徑選擇會使我國能源系統經歷不同的深刻變革，同時帶來的空氣質量改善協同效益具有明顯差異。因此，建議從健康效益、經濟成本的雙約束條件出發，將空氣質量協同效益納入碳中和技術路徑選擇的決策因素，開展基于多目標管控的精細化策略研究，這對未來中長期環境深度改善、切實保障公眾健康具有關鍵意義，從而盡早實現碳排放達峰。妥善選擇以可再生能源為主導的碳中和技術路徑，更有益于中長期空氣質量深度改善。（3）強化重點區域、關鍵領域的協同治理路徑。我國各區域能源結構、產業結構和能效水平各有

85、差異，行業間協同減排潛力也存在較大差別。隨著污染治理進程的持續深入，各行業末端治理技術的碳及污染物協同減排潛力日漸收窄，能源結構轉型和靶向治理策略將成為充分釋放協同減排潛力的關鍵舉措。因此，識別關鍵產業，制定因地制宜的降碳減污協同路徑，充分釋放各行業碳減排協同潛力，將更高效地推動我國雙碳目標的實現、促進空氣質量和人群健康持續改善。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究2003降碳減污：促進電力部門低碳轉型研究表明，終端電氣化是成本最低的減碳途徑，盡快實現電力部門的降碳減污是實現中國碳中和目標的重要舉措。在零碳情景下，終端電力需求將持續大幅增加，需要在滿足電力負荷持續增長的同時實現電力脫碳。隨著規

86、模增長，風能、太陽能和儲能經濟競爭性持續提升，為實現溫室氣體和傳統污染排放減少提供了機遇。建議中國政府制定更為明確的國家目標，到2030 年，可再生能源發電量占比超過 50%（零碳能源占比 60%）；到 2040 年，可再生能源發電量占比超過 80%（零碳能源占比 90%）。為配合這一目標并促進電力脫碳，建議到 2030 年碳排放強度比 2020 年降低 25%，到 2040 年降低 65%。為了建立經濟、可靠、清潔的電力系統，需要在土地使用、電力交易市場、可靠性要求、金融支持以及研發等方面制定配套政策。一、電力系統降碳減污的國際進展與啟示借鑒全球電力行業碳排放正在迅速下降。由于大規模部署了具

87、有成本效益的風能和太陽能，即使電力需求量仍在繼續增長，全球電力部門碳排放量將在 2024 年達峰。主要國家紛紛制定政策，要求電力公司大規模部署可再生能源，并越來越多地通過競爭機制來實現這一目標，推動創新和降低成本。這些政策主要歸納為標準設立、經濟激勵以及研發支持政策等三類，且這三類相輔相成，共同促進了風能、太陽能和儲能的大規模發展16。隨著國際社會對應對氣候變化的關注，政策標準逐漸從針對特定技術的目標轉變為基于碳排放的技術中立標準。例如，美國有 30 多個州制定了可再生能源發電目標，但占全國電力消費量 54%的 23 個州制定了到 2050 年或更早實現 100%零碳電力的目標，并將核電、碳捕

88、獲與封存（CCS）和氫能等不可再生的無碳技術納入其中17。這些技術的額外投入較低，在某些情況下甚至為負，2023 年平均占美國各州年電力成本的 3.5%18。目標設計中優先考慮已商業化的成熟技術，同時也為長期持續的降碳做出規劃。例如，紐約州制定了到 2030 年 70%的可再生能源目標，以支持其 2040 年 100%的零碳電力標準。歐盟制定了到 2030 年可再生能源占 45%的目標，以支持其到 2030 年可再生能源占 55%和到 2040年可再生能源占 90%的整體經濟減排目標。同時，有些地方設定了碳減排目標。例如，北卡羅來納州為其最大的電力公司設定了到 2030 年電力減排 70%的目

89、標，而科羅拉多州也設定了到2103降碳減污：促進電力部門低碳轉型2030 年減排 80%的目標。清潔能源標準為電力公司和電力交易市場參與者提供明確信號，有助于其在發電、輸電等領域進行綜合的最低成本規劃。例如，為實現巴黎協定規定的 2030 年目標，澳大利亞能源市場運營商起草了 2024 年綜合系統計劃，提出了以低成本、可靠的方式實現到 2030 年可再生能源比例達到 82%的目標的路徑19。加利福尼亞州在其通過的 100%零碳電力標準后，其空氣質量和公用事業監管機構聯合制定了基于碳排放質量的目標，對公用事業和輸電運營商未來 10年提出明確要求，督促其以最低成本實現目標。美國聯邦能源監管局最近通

90、過了一項區域規劃框架，要求區域輸電組織將各州目標納入長期區域輸電計劃。容量目標的設定對于支持新興技術的部署和成本降低也很重要。英國成功地利用容量目標來部署和降低海上風電的成本。2019 年，英國政府宣布了到 2030 年海上風電裝機容量達到 30吉瓦的目標，并在2022年4月將這一目標提高到50吉瓦，作為2050年實現碳中和戰略的一部分。目前，英國已部署了14吉瓦的海上風力發電裝機，另有77吉瓦的海上風力發電裝機正在建設中，2015-2022 年間，海上風力發電價格下降了 63%20。同樣，英國在 2010 年完成了 1.3 吉瓦的儲能部署。隨著儲能成本的下降，加州提前幾年實現了這一目標，使其

91、成為全國乃至全球高性價比電池儲能的領導者，截至 2024 年 6 月，加州已部署了 10 吉瓦的電池儲能21。碳強度和其他空氣污染標準是另一種廣泛使用的碳減排機制。2024 年，美國環保署（EPA）制定了限制現有燃煤和新建燃氣發電廠污染強度的性能標準。在國家政策和經濟因素影響下可再生能源部署增加的同時，這些標準確?；剂习l電廠排放減少。EPA 預測，這些目標將推動可再生能源發展以及 CCS 投資。EPA 最初試圖制定電力部門的排放標準（CO2/MWh），允許電力公司做出最經濟的減排選擇，但法律禁止這樣做。清潔能源部署和碳排放控制目標為電力公司投資清潔資源和減少排放指明了方向。為了實現這些目標

92、，需要在市場、土地利用和可靠性等領域出臺配套政策。這些政策主要有七種形式：市場：為了以較低的成本實現目標，公用事業公司和客戶必須構建交易機制，以支持清潔能源發展。例如，德國、英國和澳大利亞都使用差價合約（CfD，Contract for Difference）為參與實時能源市場的清潔能源提供價格下限，通過市場促進清潔能源發展22,23。電價：靈活性是可變可再生能源的必要補充，隨著交通、工業和建筑的電氣化，靈活性變得更加重要。分時電價和虛擬電廠等定價政策有助于用戶激勵與系統成本更加一致，并支持可再生能源的高效整合。價格支持：長期合同或直接補貼有助于促進清潔能源資源的收入穩定性。對可再生能源的補貼

93、在一些經濟體中仍很普遍，如美國，10 年的生產稅減免有助于吸引資本進入可再生能源項目，以代替國家清潔電力標準。特別補貼有助于推動新技術參與競爭并擴大規模。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究22 碳定價：提高化石燃料的成本以反映其社會危害，可以提高清潔能源的競爭力。抬高碳價可以使低碳能源更有利可圖，德國、加利福尼亞和美國東北部地區都在采取這類措施。土地使用政策：可再生能源開發與農業生產可以結合發展，但農業區劃可能沒有反映出這種雙重用途的潛力。海上風能開發水域面臨著許多現有用途的挑戰，包括漁業、軍事用途、貿易路線和生態問題。澳大利亞在其 2024 年綜合系統計劃中提出，積極主動地繪制地圖以確定清

94、潔能源開發和電力輸送區域。政策制定者還可以向開發商提供可訪問的地圖，以提高透明度，從而引導在低沖突地區進行投資。如美國的西部電力協調委員會在其環境數據查看器中就提供了此項服務?？煽啃裕焊呖稍偕茉春蛢δ芟到y可以比目前的電網更加可靠，但它們需要新的方法來量化和補償可靠性。系統運營商不應只采用單一資源的可靠性方法，而應采用現代建模技術（包括詳細的天氣數據集和概率風險評估）對組合進行評估。此外，政策制定者應鼓勵系統運營商評估靈活性、慣性等新的可靠性服務，以保持電網的穩定和可靠。二、中國電力供需發展態勢及驅動因素分析國際社會已在電力低碳轉型方面取得了積極進展。中國經濟仍處于快速增長期，也帶動電力需求持

95、續增長，與發達國家相比電力低碳轉型既有共性也有特性。（一）中國電力需求增速超預期2023 年，中國全社會用電量達到 9.2 萬億 kWh，同比增長 6.8%。2016 年以來，全社會用電0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20 1.40 1.60 1.80 2.00 0.0%2.0%4.0%6.0%8.0%10.0%12.0%14.0%16.0%20102011201220132014201520162017201820192020202120222023GDP增速用電量增速電力消費彈性系 數圖 3.1 2010-2023 年中國全社會用電量增長情況數據來源：中國統

96、計局2303降碳減污：促進電力部門低碳轉型量卻超預期大幅增長，2016-2023 年年均增速高達 6.6%，2020-2023 年連續 4 年電力消費彈性系數超過 1.2（圖 3.1）。盡管 2016-2023 年各部門用電量均穩步增長，但第二產業用電量占比呈現明顯的下降趨勢，而第三產業用電量占比基本穩步上升。（二）驅動力分析經濟增長是用電量增長的直接驅動因素。隨著疫情之后的經濟復蘇和穩增長、擴內需等政策效果逐步釋放，中國的經濟活動穩步恢復，2021-2023 年 GDP 平均增長速度達到 5%，帶動了全社會用電量的高速增長。除了疫情之后經濟增速反彈因素外，終端用能電氣化、數字經濟發展、新能源

97、相關產品產量快速增長等也對全社會用電量增長有較大影響。從終端能源消費結構來看，電力所占比例總體呈現穩步上升的趨勢，從2011年的18.6%提高到2021年的27%。2018年起，“以電代煤、以電代油”加快推進，產生的電能替代總量超過 1500 億 kWh，相當于當年全社會用電量的 2.3%。此后，重點行業的電能替代持續推進，戰略性新興產業發展帶動工業部門用電高速增長，熱泵、電制冷、供暖的應用場景不斷創新和深化。2023 年底新能源車滲透率提高至 6.1%，帶動交通部門電氣化程度快速提高。隨著數字化進程不斷加深，數據傳輸、存儲、計算、應用環節和互聯設備用電量迅速增長。根據中國電子技術標準化研究院

98、發布的綠色數據中心白皮書，隨著云計算、AI、超算等應用發展，數據中心機柜平均功率密度數將逐年提升，同時帶來更高的熱負荷和散熱需求，意味著輔助設施用電量的上升。據中國信息通信研究院測算，2020-2022 年，中國信息通信領域規模以上數據中心用電量持續保持年均 15%的增長速度，并在 2022 年達到 2700 億 kWh，占全社會用電量的 3%。制造業內部結構調整也帶來用電格局的變化，拉動了用電量快速增長。新能源汽車、動力和儲能電池以及光伏電池等“新三樣”產品產量增加導致第二產業用電量超預期增長，主要體現在汽車制造業、電氣機械和器材制造業和非金屬礦物制造業的用電量迅速攀升。近幾年新能源汽車、光

99、伏和電氣設備制造業用電量增長迅速，其中 2023 年占中國全國用電負荷增長的16%左右。此外，近年來極端天氣頻發也導致了電力需求增長。2023 年夏季，中國平均氣溫22.0，較常年同期偏高 0.8。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究24三、降碳減污目標下中國電力系統發展展望（一）經濟增長與終端電氣化推動電力需求持續增長中國經濟增長拉動了電力消費的增長。2030 年電力需求量將從 2023 年的 9.2 萬億 kWh 增長到 13-14 萬億 kWh，2040 年增長到 16-18 萬億 kWh（圖 3.2）。傳統產業的智能化轉型、高新技術產業發展、數據中心等數字基礎設施建設等都是對電力具有高

100、需求的增長極，至 2030 年電力需求增長速度很有可能快于經濟增長速度。從部門來看，工業是電力需求量最大的終端部門，占終端電力需求的一半以上；建筑是第二大電力需求終端部門，但隨著人口數量和建筑面積的逐步飽和，用電量增速逐步放緩；目前，交通部門用電量規模不大，但增速很快，主要來源于電動汽車的加速普及推廣。024681012141618202220302040萬億kWh農業建筑業工業交通建筑制氫電合成燃料圖 3.2 2030、2040 年中國電力消費量及部門電力消費結構展望終端電氣化率提升推動電力需求持續增長。電力是未來新型能源系統的核心，終端電氣化率的提升是構建新型電力系統的關鍵之一。中國終端電

101、氣化率會從目前的 26.8%，分別提升到2030 年、2040 年的 33%-35%、40%-45%。從部門層面來看，建筑部門的電氣化率最高，2040年接近 70%，工業部門的電氣化率增長平穩，交通部門的電氣化率最低，但增速很快。（二）非化石能源支撐新型電力系統發展風、光、水、核等非化石能源裝機將繼續延續快速增長趨勢。2030 年非化石能源裝機占比從目前的 53%提升至 60%-69%，2040 年提升至 75%-91%，成為電力系統的主體，支撐新型電2503降碳減污：促進電力部門低碳轉型力系統發展。相較而言，煤電裝機持續下降，從目前的 40%降低至 2030 年的 27%-30%、2040年

102、的 7%-20%（圖 3.3）。圖 3.3 未來不同電源裝機結構展望由于目前風電、光伏年發電小時數有限，近期非化石能源發電量增長慢于裝機的增長速度，但隨著火電定位由基核電源加速向調峰電源轉變，中期非化石能源發電量增長有望超過裝機的增長速度。2030 年非化石能源發電量占比從目前的 33.7%增長至 50%-54%，2040 年有望增長至 90%-96%。2030 年，煤電在電力系統中仍作為重要的調節性電源，發電量占比為 46%-49%，2040 年，其他靈活性資源部分替代了煤電的調節作用，煤電發電量占比可降至 10%以內。（三）儲能成為新型電力系統的重要支撐風電、光伏發電量取決于風能、太陽能的

103、可用性，發電量可以預測但無法控制。相較于火電或核電機組，單一風電、光伏機組規模較小，因技術原因突然停機導致的風險較小。因此新型電力系統需要通過實施靈活性電價政策提高需求側響應能力，并通過增加儲能、補充靈活性發電等方式提高電力系統穩定性。2030 年以后，需求側響應、新型儲能、抽水蓄能等靈活性資源在電網調節中發揮更加重要作用，2030 年達到 8.9-9.5 億 kW，2040 年達到 23-26 億 kW，其中需求側響應提供一半左右的調節能力。需求側響應包括電動汽車智能充電、工業需求響應、電鍋爐和熱泵。隨著電動汽車數量的不斷提高、充電基礎設施的逐步完善，電動汽車智能充電成為規模擴張最快的新興靈

104、活性資源。另外，也可以通過鼓勵資源共享和跨區輸電來減少調峰需求（見下一節）。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究26（四）跨省跨區輸送電量將持續增長從跨區域輸電路徑來看，到 2030 年，西北到華中、東北到華北、華北到華東等是主要的跨區輸電通道。而到 2040 年，跨區輸電將更加頻繁，除了上述三條從“三北”向中東部負荷中心送電的傳統跨區輸電通道外，華東到華中、華中到華東、華南到華中等中-東南部之間跨區輸電的重要性也將凸顯，為區域電力互濟提供支撐。2030 年跨區輸電量超過 6.1 萬億 kWh，2040年跨區輸電量超過 8.6 萬億 kWh（全國分為東北、華北、西北、華中、南方、華東六個區域）

105、（圖 3.4）。分技術種類來看，集中式光伏主要部署在光照資源充沛、土地條件較為寬松、跨省區輸電網建設具有一定優勢的“三北”地區。2040 年，“三北”的集中式光伏裝機占比將達到 68%，其中一半以上位于西北地區，中-東-南部地區集中式和分布式開發并重。海上風電主要部署于華東和南方地區，其中華東地區海岸線更長、項目開發條件更好，在海上風電發展中占據主導地位。到 2040 年，華東地區的海上風電裝機占比達到 81%，南方地區次之達到 11%。圖 3.4 未來跨省跨區電量輸送情況（五）電力部門低碳轉型加速中國電力部門在“十四五”時期調峰煤電裝機、“以大代小”煤電裝機還會有所增加，電力部門碳排放將在

106、2030 年前后達峰，二氧化碳排放峰值為 58 億噸左右。電力部門碳排放量達峰后會持續下降，2040 年降低到 915 億噸二氧化碳（不考慮 CCUS）。2703降碳減污：促進電力部門低碳轉型中國電力碳排放強度預計在“十五五”時期加速下降，2030 年每 kWh 碳排放下降到 0.43-0.47 kg CO2。2030年以后，電力碳排放強度下降速度進一步加快，2040年達到0.15-0.3 kg CO2/kWh（圖3.5）。圖 3.5 中國電網平均碳排放因子（虛線為預測值）四、政策建議（一）積極促進非化石能源發展，推動電力部門低碳轉型將大規模發展以風電、光伏為主的非化石能源作為落實中國雙碳目標

107、、加快建設新型能源體系的重要實現路徑，到 2030 年風電、光伏發電裝機超過 24 億 kW，發電量占比超過 50%，一度電二氧化碳排放比 2020 年下降 25%左右；到 2040 年風電、光伏發電裝機超過 60 億 kW，發電量占比超過 80%，一度電二氧化碳排放比 2020 年下降 65%以上。做好可再生能源產業發展規劃與國土空間規劃的銜接。加強可再生能源資源開發儲量評估，由國家發展改革委牽頭建立全國可開發資源數據庫，及時將可開發利用范圍等空間信息納入同級國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”，合理安排可再生能源項目新增用地規模、布局和開發建設時序。在大力發展綠電的基礎上，加快電解

108、水制氫、電制液體燃料等領域示范及應用，以綠電發展帶動綠色燃料、綠色化工發展，推動在交通、工業部門實現綠電對油氣的替代。（二）持續推進煤電升級改造，提升煤電高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平深入推進煤電清潔低碳改造。著力提高大容量、高參數、低污染清潔高效煤電機組比例，降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究28探索“煤電+可再生能源+儲能”發展模式，深度拓展煤電調節能力，加大 CCUS 示范應用，推動煤電機組在加快超低排放改造基礎上實現超凈排放。推進煤電向基礎保障性和系統調節性電源轉變。持續加大煤電靈活性改造技術方面的科技投入，完善煤電機組最小出力技術標準，推進深度調峰煤電和到役機組轉應急備用的適應

109、性改造，推動煤電向提供可靠容量、調峰調頻服務加快轉型。因地制宜持續優化智能調度運行方式，提高可再生能源相關氣象觀測、資源評價以及預測預報技術能力，提升對風電和光伏出力的預測精度，實現煤電與新能源耦合運行和在滿足靈活性需求的前提下發電效率最優。優化配套政策支持。加大燃煤機組改造升級專項資金/貸款支持力度，分區域、分機組、分改造內容出臺燃煤機組改造升級金融、減稅退稅等支持政策。加快完善現貨市場、輔助服務機制等，加大有償調峰補償力度，對于煤電企業適當給予新能源指標傾斜。完善煤電退役、備用、延壽相關機制與改造升級要求的協同。（三）構建適應新型電力系統的儲能體系，提升電網穩定性積極引導新能源與儲能協同發

110、展，對新能源配儲規模和比例開展科學論證，創新“新能源+儲能”融合發展模式，加強智慧集控技術應用推廣，發揮儲能布局靈活、響應速度快、調節能力強等優勢，實現風光儲協調互補。推動源、網、荷各環節新型儲能規?；l展。推進電化學儲能、壓縮空氣儲能、熱儲能、重力儲能、氫能等各類短-中-長期儲能發展。統籌分布新能源、可調節工業負荷、建筑柔性負荷、電動汽車、新型儲能等資源，推動源網荷儲一體化項目示范應用。建立“源荷互動”的能源供需新模式。充分挖掘電解槽等工業柔性負荷以及建筑空調、新型儲能、電動汽車等需求側資源調節潛力，推動電力需求響應主體不斷增加、規模不斷擴大。推廣完善充電樁峰谷電價，提高智能有序充電、雙向充

111、放電等車網互動的積極性，充分發揮廣泛分布的電動汽車的儲能調節潛力。（四）加快重大前沿能源技術創新發展，夯實能源低碳轉型基礎加強電力前沿尖端技術的研究，著力解決電力關鍵核心技術難題。鼓勵專精特新企業開展鈣鈦礦光伏、全固態電池、CCUS、新型儲能等關鍵技術突破。加大對新能源產業智能制造和數字化升級支持力度，實現新能源產業與信息技術深度融合。2903降碳減污：促進電力部門低碳轉型積極培育能源領域“顛覆性技術”和“未來產業”。加大對長時儲能、電制燃料、能源區塊鏈、量子電池、可控核聚變等新一代能源“顛覆性技術”的基礎研究，重點突破量子電池、可控核聚變等技術的新觀點、新原理，創建能源“顛覆性技術”知識創新

112、體系。完善長時儲能、電制燃料、能源區塊鏈等技術產業政策支持體系，探索形成有效的產業發展的商業化路徑。（五）建設統一現代能源電力市場體系，促進電力資源在全國范圍優化配置加快全國統一電力市場體系建設，引導各層次電力市場協同運行。加快推進電能量市場、容量市場、輔助服務市場等高效協同的電力市場體系建設，重點建立健全新能源、新型主體等參與電力市場相關機制。加強全國電力互聯互通、推動清潔能源在更大范圍優化配置，打破長期以來以電網經營區為范圍的電力輸送局限。加強蒙西電網與國家電網的互聯互通，推動內蒙古風光資源更多輸送到京津冀、長三角等東部地區。優化完善政策機制，實現國家電網、南方電網以及蒙西電網之間的跨經營

113、區電力輸送與互濟。加強機制銜接協調，厘清環境價值流轉路徑。促進綠電市場、綠證市場、碳交易市場之間的有機銜接，實現“電證碳”市場耦合發展，避免環境價值重復付費和重復激勵。加強綠電、綠證、碳市場之間的數據互通互認，建立綠電環境價值轉移的全流程統一監管平臺。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究3004降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型工業部門是中國碳污排放的主要貢獻者，加強工業加熱過程的電氣化是推進工業部門降碳減污的重要舉措。以工業熱泵和熱電池為主的工業加熱電氣化技術在技術經濟、能耗和碳污排放控制方面已具有一定優勢。然而，推動中國工業加熱的電氣化仍存在阻礙，能源價格之間的差異和電氣化設備的可用性等因素

114、嚴重限制了中國工業加熱電氣化的進程。未來需以工業部門降碳減污協同治理為抓手，進一步對新技術采取財政激勵、制定能效與排放標準、支持研發、工業企業教育等一系列措施促進工業加熱電氣化的推廣。一、背景中國制造業產生的二氧化碳排放量占全國總排放量的 61%，其中近四分之三與工業加熱過程有關。為了實現中國的氣候目標和工業部門凈零碳，必須對工業加熱過程進行脫碳。如果中國電網同樣實現脫碳，那么直接電氣化就是規模、高效供應這些熱量的最實用手段。中國的制造業以五個能源密集型子行業為主：黑色金屬、化工、非金屬礦物（如水泥）、石油精煉和有色金屬，2021 年，這五個行業的能源使用量占中國制造業能源使用總量的 86%。

115、制造業終端能源使用約 70%為化石燃料，而電力僅占 24%。同時，2023 年，中國總發電量中燃煤發電占 66.3%24。工業加熱占中國制造業總能耗的 73%25，從金屬冶煉到不同材料和化學品的加熱、干燥和蒸餾，工業加熱涉及多種工藝流程。中國幾乎 100%的工業加熱能源都由化石燃料提供。這些生產工藝對溫度的要求各不相同，而升溫范圍對于確定最合適的電力技術供熱至關重要。黑色金屬和非金屬礦物是中國需要大量高溫（超過 1100C）工藝熱量的兩個行業（圖 4-1A）；中國超過三分之一的工業供熱需求屬于這一溫度范圍（圖 4-1B）。低溫工業用熱（低于 150）和中低溫用熱（150-300）也各占工業部門

116、工藝加熱需求的四分之一（圖 4-1B）。除溫度因素外，化工和石油精煉等行業可能擁有非常復雜的集成系統來滿足熱能和能源需求，這可能會增加電氣化過程的復雜性26。而食品、飲料和紡織等其他行業的系統可能相對簡單，更容易實現電氣化。3104降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型024681012141618黑色金屬化學品和化學產品非金屬礦物石油煉制和煉焦有色金屬食品、飲料和煙草紡織、服裝和皮革機械紙張、紙制品和印刷其他能源需求(EJ)2021年中國制造業各行業溫度范圍和能源需求1100 C550-1100 C300-550 C150-300 C80-150 C80 C圖 4-1.A）中國制造業各行業的工藝熱

117、能需求和溫度要求（2021），B）中國制造業各溫度等級的工藝熱能需求（2021）。資料來源27,28資料來源27,28二、工業加熱電氣化技術各種電氣化技術都能為工業流程制熱（附錄表 1）。本報告的技術經濟比較部分（如下）重點關注三種特定的電氣化技術：電阻式電鍋爐、工業熱泵和熱電池（包括在附錄表 1 中），因為這些技術廣泛適用于許多工業行業（包括蒸汽發電），并可與化石燃料替代品（如天然氣或燃煤鍋爐和熱電聯產（CHP）系統）進行比較。其他電氣化技術的適用范圍通常較窄（如用于切割和焊接金屬部件的激光、用于干燥油漆和涂層的紅外加熱，或用于熔化鋼材和切割金屬板的電?。?。電阻鍋爐為人熟知，但工業熱泵和熱電

118、池卻鮮為人知。與附錄表 1 所列的其他電氣化技術相比，熱泵和熱電池可以降低工業企業的用電成本。熱泵由于能源效率極高所以降低了成本，而熱電池則使企業能夠購買特別便宜的電力（即在電網供過于求的時段或從廉價的離網風力和太陽能發電中購買電力）。下文介紹了工業熱泵和熱電池技術，側重性能和效率方面。詳細的成本和排放比較見技術經濟比較部分。（一）工業熱泵熱泵是為工業流程提供低溫熱量最有效和最具成本效益的方法。熱泵的效率可比其他電氣化技術高出數倍，因為熱泵不是將輸入的電能轉化為熱量，相反，它將熱量從低溫區域轉移到降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究32高溫區域，操作方式與冰箱或空調非常相似。工業熱泵可以從熱源

119、（如空氣、地面或其他工業流程產生的廢熱）提取熱量，并輸出溫度高達 165的熱量。溫度升得越高，熱泵的效率就越低。熱泵的效率用性能系數（COP）表示，100%的電熱轉換相當于 COP 為 1。將溫度提高 40 至 60的熱泵的 COP 通常為 3 至 4，這意味著它們的效率是理想電阻加熱器的三至四倍。即使是將輸出溫度配置在 165（將溫度升高約130）上限范圍內的熱泵，其 COP 也為 1.5，比理想化的電阻加熱器節能 50%。熱泵效率提高的獨特性不管如何強調都不為過：沒有任何其他電加熱技術或燃料燃燒方法的制熱效率能超過 100%。因此，對于低溫供暖而言，通過熱泵直接電氣化是一條極具成本效益的途

120、徑。盡管如此，將工業設施升級為使用熱泵在技術上仍具有挑戰。熱泵的物理尺寸通常大于具有同等熱輸出能力的蒸汽鍋爐，這可能會在改造空間有限的現有設施時造成困難29。此外，目前最高產能的熱泵的最大輸出功率（每秒熱量輸出）低于最高產能的鍋爐29。盡管這可以通過在一段時間內均衡蒸汽需求來解決（因此需要最大功率較低），和/或通過使用兩臺熱泵，其輸出功率可根據蒸汽需求的變化進行調節，這與運行一臺大型鍋爐相比可以節約能源。工業熱泵在滿足中國工業需求方面潛力巨大。2021 年，中國約有 7,000PJ 的工業非電能需求，即 13%的工業非電能需求屬于熱泵的可行溫度范圍（本報告中采用的溫度上限為 165）25。這一

121、結論與國際能源署和清華大學的研究人員的估計完全一致，他們發現，假設熱泵的供熱溫度高達 200，理論上熱泵可以滿足中國 15%的工業用熱需求29。隨著熱泵技術的改進和中國工業從能源密集型向低能耗型工業的轉型，工業熱泵的潛力將繼續增加。能夠有效利用熱泵的行業包括食品和飲料（干燥、巴氏殺菌、煮沸、熏制）、紙漿和造紙（干燥、漂白）、金屬制品（酸洗、脫脂、電鍍）、塑料制品（注塑成型）、紡織品（著色、干燥、洗滌、漂白）和木制品（干燥、染色、膠合），以及其他各種需要熱水或蒸汽的行業30。有關工業熱泵的商業現狀，請參見附錄中的 A.2 節。（二）熱電池大多數工業用熱需求的溫度太高，熱泵則無法提供。對于這些工藝

122、，熱電池通常是一種可行的選擇。熱電池又稱熱能電池，可將電能轉化為熱能，并可儲存數小時至數天，在需要時再釋放出來。它們能夠在高達 1,700的溫度下提供熱量31。這樣的溫度足以滿足中國至少三分之二的工業供熱需求（最高達 1,100，見圖 4-1B），以及超過 1,100的部分需求。熱電池是大多數工業用熱需求的可行選擇，但主要的例外情況是初級鋼鐵（需要通過化學方法將鐵礦石還原成金屬鐵）、激光焊接或等離子切割等精密應用，以及利用電加熱特殊性能的應用（如無線電波能夠均勻地穿透并加熱材料的內部和外部）。3304降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型熱電池包含大量的蓄熱材料（如磚塊或石墨），這些材料具有很高的比

123、熱容，在高溫下可抵抗化學分解。蓄熱材料被封閉在一個高度隔熱的外殼中，以最大限度地減少熱量損失，在某些系統中，每天的熱量損失率僅為 1%31。電線與電池內部的電阻加熱器相連，電阻加熱器將電能轉化為熱量，被儲存材料吸收。當工業設施準備使用這些熱量時，可通過以下兩種方式從電池中提取熱量：1）通過儲熱材料用泵輸送空氣或蒸汽，吸收熱量后用于工業流程或熱交換器；或 2）打開電池外殼上的百葉窗，通過從加熱的儲熱材料中發射紅外線和可見光來傳輸能量（圖A.2）。這種將熱量儲存在電池中，然后再提取出來的過程非常高效，往返效率高達 95%31。雖然鋰離子等其他電池也具有儲能的能力，但熱電池的單位容量購置成本要低得多

124、。本文所述的工業熱能電池是一種新技術，目前僅有小規模生產，因此有關其購置成本的信息非常有限。但一旦大規模生產熱能電池，估計其單位容量成本僅為 27 美元/千瓦時，而鋰離子電池則為 150 美元/千瓦時32,31。這一價格優勢得益于其簡單的組件，包括不依賴稀土金屬。工業熱電池可在離網或并網配置中使用，并從中獲利，但在每種情況下所帶來的效益都不盡相同。有關每種方法對中國工業部門的益處和實用性的全面探討，請參閱附錄第A.3節“熱電池：并網還是離網？”有關工業熱電池的商業狀況，請參見附錄第 A.2 節。三、技術經濟比較（一）數據輸入和假設以中國為重點，對三種電氣化加熱技術及其它替代技術進行了詳細的比較

125、分析；下文將討論分析結果。關于所使用的數據、方法和假設的完整說明，請參見附錄第 A.4 節。（二）數據分析結果1.成本比較各種工業用熱技術的平準化成本比較（圖 4-2A 包括資本支出（CAPEX）、能源支出（基于附錄表 A.2 所示價格，含購買能源的稅費）和非能源運營支出（OPEX），如人工成本和維護成本，以及 2030 年的預期潛在碳成本。詳細分析結果列于附錄表 A.4：低溫工業熱泵的平準化成本為 38 美元/MWHth（260 元/MWHth），比燃煤熱電聯產低 15%，比天然氣熱電聯產低 20%，比天然氣鍋爐制熱便宜 27%，比電鍋爐制熱便宜 60%。在沒有政策或其他市場干預的情況下（例

126、如，不考慮未來的碳成本），中國的燃煤鍋爐目降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究34前供熱平準化成本最低。然而，如果考慮到 2030 年的預計碳成本（130 元/噸 CO2，或 19.5 美元/噸 CO2），工業熱泵將是為溫度低于 100的工業供熱成本最低的選擇。對于 100-165的工業用熱，使用工業熱泵制熱的平準化成本約為 58 美元/MWHth（391 元/MWHth），比在 80-100范圍內運行的熱泵高出約 50%，這主要是由于熱泵在提供更高的溫度時效率較低（圖 2）。高溫工業熱泵產生的熱量比天然氣鍋爐和天然氣熱電聯產產生的熱量的成本分別只高出 10%和 20%（考慮到 2030 年的

127、預期碳價，這些成本差距會更?。?，因此熱泵在這些溫度范圍內可以與天然氣競爭，特別是因為高溫工業熱泵的價格可能會下降，而且隨著研發和生產規模的擴大，效率可能會進一步提高。我們對熱泵成本的研究結果與國際能源署和清華大學的研究結果一致，他們發現 COP 值為3 的工業熱泵介于本報告中兩種熱泵的 COP 值之間（2.2 和 3.7，詳見附錄表 A.3）。成本為 40美元/MWHth 29，與本報告中兩種熱泵變體（2.2 和 3.7，見附錄表 A.2）的估算成本相差無幾。工業熱電池可滿足溫度遠高于熱泵的供熱需求，成本為 46 美元/MWHth（314 元/MWHth），介于兩種熱泵變體之間。目前，熱電池與

128、兩種天然氣鍋爐技術相比具有競爭力，考慮到 2030 年的碳價后，與燃煤技術相比也同樣具有競爭力。請注意，圖 4-2A 中的成本并沒有考慮化石燃料的使用所造成的公共健康損害，如顆粒物排放導致的過早死亡。也沒有顯示溫室氣體（GHG）排放對氣候損害的貨幣化（除了考慮明確的每噸二氧化碳 130 元的碳價，該價格可能不夠高，不足以完全涵蓋所有氣候損害的價值）。此外，燃煤設備必須滿足當地空氣質量影響的嚴格標準，這涉及到廢氣處理的前期資本和持續運營成本，這些在圖 4-2A 中均未顯示。因此，圖 4-2A 低估了非化石技術的效益。2.能耗工業熱泵的能效比本分析中的所有其他制熱技術都要高得多。例如，低溫工業熱泵

129、的單位產熱能耗僅為燃煤鍋爐的 20%（圖 4-2B）。高溫工業熱泵生產相同數量熱量所消耗的最終能源只有燃煤鍋爐的三分之一。即使與熱電聯產系統、電鍋爐和熱電池等其他替代品相比，工業熱泵的供熱效率也要高得多。非熱泵技術之間的效率差異較小，但由于電阻與燃燒相比效率更高，因此通常更傾向于電氣化技術。在溫度較高和沒有余熱回收的應用中（鍋爐通常會重新使用熱冷凝水，并可能使用熱廢氣預熱給水），電阻技術相對于燃燒技術的效率優勢會更加明顯。3.CO2排放量從 CO2排放量來看，工業熱泵是中國熱能生產中碳強度最低的選擇之一。如圖 4-3A 所示，如果將熱泵發電產生的二氧化碳排放量計算在內，低溫（80-100）工業

130、熱泵的二氧化碳排放量3504降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型0102030405060708090100燃煤鍋爐天然氣鍋爐電鍋爐工業熱泵(80-100C)工業熱泵(100-165C)熱電池燃煤熱電聯產天然氣熱電聯產$/MWhth工業供熱總成本投資成本運營-人力與維保運營-能源成本碳成本(2030)圖 4-2A.包含資本支出、能源和非能源運營支出的平準化總成本，以及 2030 年各種工業用熱生產技術的預測碳價成本.注：1）為煤炭和天然氣技術納入 2030 年的估計碳價，以說明設備運行年份的成本比較，假定國家排放交易計劃將從電力部門擴展到工業部門。2030 年的碳成本是根據 2022 年中國碳價調

131、查估算的33。這里使用的成本是 130 元/噸二氧化碳，或 19.5 美元/噸二氧化碳。2）電氣化技術，包括電鍋爐、工業熱泵和熱電池，沒有額外的碳成本，因為它們的能源來源是電力，而電力屬于國家排放交易計劃的覆蓋范圍。目前的碳價反映在電價中34。雖然 2030 年電力供應商支付的碳價會比現在高，但中國電網的碳強度會更低，清潔發電技術的成本也會更低，因此不應認為考慮了更高的碳價，2030 年的最終電價也會更高。因此，本圖中我們沒有對電氣化技術增加潛在的碳成本。0.00.20.40.60.81.01.21.4燃煤鍋爐天然氣鍋爐電鍋爐工業熱泵(80-100C)工業熱泵(100-165C)熱電池燃煤熱電

132、聯產天然氣熱電聯產MWh/MWhth中國每單位供熱終端能耗圖 4-2B.使用工業熱泵和替代技術的單位熱量最終能耗.注：輸入的能源可以是熱能（單位為兆瓦時熱，MWhth），也可以是電能（單位為兆瓦時電，MWhe）。因此，我們使用 MWh/MWhth 作為單位和指標來評估生產單位熱量的最終能源強度。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究36分別比天然氣、煤炭和電鍋爐低 26%、60%和 73%。與燃煤熱電聯產系統相比，低溫工業熱泵的二氧化碳排放量減少了 53%。對于溫度較高（100-165）的工業熱泵，每單位熱量的 CO2排放量分別比燃煤熱電聯產機組、燃煤鍋爐和電鍋爐低 21%、33%和 55%。如

133、上所述，本分析采用中國 2021 年的電網排放系數（0.581 噸 CO2/MWh）來計算所有電力技術制熱的 CO2排放強度。這就是為什么電鍋爐和熱電池是圖 3A 中排放最高的技術。熱電池的排放強度略高于電鍋爐，因為熱電池在儲熱時會有熱損失，而鍋爐會立即使用其產生的熱量。此外，我們假定熱電聯產裝置產生的電力將減少從電網購電的需求，因此熱電聯產技術的直接排放部分被無需耗電而避免的排放所抵消?？紤]到天然氣熱電聯產機組能夠抵消中國重煤電網產生的二氧化碳排放，以及天然氣相對于煤炭的二氧化碳排放強度較低，天然氣熱電聯產機組是 2021 年中國工業熱力生產中二氧化碳排放強度最低的選擇。然而，隨著中國電網的

134、脫碳，結果將大不相同。研究表明，要實現中國的碳中和目標，中國的電力行業需要在 2050 年前實現零排放或負排放35。假設中國實現了這一目標，那么 2050 年中國的電網排放系數將為零。因此，工業熱泵、熱電池和電鍋爐將不會排放二氧化碳（圖4-3B）。同時，熱電聯產機組將不再抵消電網的CO2排放，因此其排放強度將高于 2021 年。這一結果突出表明，要通過電氣化實現工業用熱的脫碳，中國電力行業必須先實現脫碳。0.00.10.20.30.40.50.6燃煤鍋爐天然氣鍋爐電鍋爐工業熱泵(80-100C)工業熱泵(100-165C)熱電池燃煤熱電聯產天然氣熱電聯產tCO2/MWhth中國每單位供熱CO2

135、排放（2021年）CO2 排放CHP 代償0.000.050.100.150.200.250.300.350.400.45燃煤鍋爐天然氣鍋爐電鍋爐工業熱泵(80-100C)工業熱泵(100-165C)熱電池燃煤熱電聯產天然氣熱電聯產tCO2/MWhth中國每單位供熱CO2排放（2050年）圖 4-3.A）中國（2021）各種技術生產單位熱量的 CO2 排放量。B）假設電網完全脫碳，中國（2050）各種技術生產單位熱量的 CO2 排放量。注：1）基于 2021 年中國電網排放系數；2）考慮了熱電聯產機組現場發電抵消電網 CO2排放。3704降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型4.常規污染物排放除溫室

136、氣體外，化石燃料燃燒還會排放常規污染物，如氮氧化物（NOx）、氧化硫（SOx）、粗顆粒物（PM10）和細顆粒物（PM2.5）。這些污染物會導致肺病、哮喘、心臟病發作和過早死亡等健康問題。2021 年，電力技術的污染物排放量低于燃煤鍋爐和燃煤熱電聯產，但高于天然氣技術，這反映了中國電網的電力來源組合（圖 4）。到 2050 年，假定中國實現目標、電網實現脫碳，因此電加熱技術將不會造成常規污染物排放（圖 4，綠色方框內為電力技術）。00.511.522.533.5燃煤鍋爐天然氣鍋爐電鍋爐工業熱泵(80-100C)工業熱泵(100-165C)熱電池燃煤熱電聯產天然氣熱電聯產每單位供熱污染物排放(20

137、21)NO(kg/MWh)SO(kg/MWh)PM(100 g/MWh)PM.(100 g/MWh)圖 4.2021 年中國單位供熱量的傳統污染物排放量。假設電網完全脫碳，2050 年綠色方框內的技術將沒有污染物排放。5.分析結果摘要總體而言，分析結果表明，根據工業熱泵和熱電池的平準化制熱成本，它們在中國具有很強的競爭力。在不考慮碳價的情況下，低溫工業熱泵的成本在所分析的替代技術中僅次于燃煤鍋爐。但如果考慮到將來的碳成本，低溫工業熱泵是最便宜的技術。熱電池和高溫工業熱泵的成本較高，但與化石技術相比仍具有廣泛的競爭力，尤其是在考慮到碳成本、環境限制和當地可再生資源的情況下。與本分析中考慮的所有其

138、他技術相比，工業熱泵的高能效可節省 50-80%的最終能源使用總量。與化石替代品相比，熱電池只能節約少量能源，但它們允許在電網電力過剩時購買能源，降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究38從而限制了工業用電需求對新電網基礎設施或發電能力需求的影響。從二氧化碳排放量來看，考慮到天然氣熱電聯產機組抵消電網電力購買的部分，2021 年天然氣熱電聯產機組的排放量最低，但隨著中國電網的脫碳，所有電力技術都將實現零排放（熱電聯產技術的排放強度將上升），因此電力技術是工業供熱脫碳的最佳長期解決方案，符合中國的國家排放目標。四、障礙與政策選擇雖然在中國工業供熱中采用清潔直接電氣化是實現國家排放目標的關鍵一步，但

139、這一能源轉型仍面臨幾大障礙。其中最主要的是可再生能源電力與化石燃料（尤其是煤炭）之間的價格差異，以及電力部門完全轉向零碳能源所面臨的更廣泛挑戰。此外，某些類型工業設備的電氣化技術有限，以及其他技術障礙也會帶來挑戰。附錄第 A.6 節將深入探討這些障礙?？朔系K和促進工業電氣化的主要政策方法包括 對新技術的財政激勵（資本支出）：政府可提供設備退稅，以降低新工業設備的成本，并提供改造補助金，幫助支付設備安裝費用，補償企業損失的生產時間。政府還可通過低息貸款、貸款損失準備金、貸款擔?；虺鍪勖舛悅裙ぞ?，為工業電氣化項目融資，從而改善獲得低成本融資的途徑。能效和排放標準：溫室氣體或常規污染物排放標準

140、可以鼓勵電氣化，從而消除工業設施的排放。能效標準應該中立于技術和燃料，這樣企業就可以通過改用比化石燃料使用效率更高的電力來達到標準。標準的設計應隨著時間的推移而不斷收緊，從而推動持續創新和改進。綠色政府采購：政府可以從用于購買工業產品（如公共建筑和基礎設施中使用的鋼材或水泥）的資金中撥出一部分，用于采購溫室氣體排放量低或為零的材料，從而為清潔技術創造一個有保證買家的受保護市場，使其能夠擴大規模。研發支持：政府可為研發提供資金支持，以改進清潔工業技術；政府實驗室可與私營企業和學術機構合作（公私合作伙伴關系）；還可資助試驗或示范工廠，以幫助技術從實驗室過渡到市場。免于停產令：在高污染日停產令要求中

141、，給予使用電氣化加熱設備的企業豁免以持續運營。企業培訓：教育活動、技術指南和案例研究可幫助工業企業管理者熟悉電氣化技術方案及其益處。通過補貼清潔供熱生產或使用清潔供熱生產的商品材料、資助電力系統升級（如向工業3904降碳減污：推動工業用熱電氣化轉型設施輸送電力的線路和變壓器）、擴大國家排放交易計劃系統以涵蓋工業企業、使用碳差價合約來彌補支付碳價與采用清潔生產方法之間的成本差距，從而促進煤電價格平價。擴大省際電力交易：將可再生能源發電能力豐富的西部省份的可再生能源輸送給制造商。步驟包括擴大輸電基礎設施和發展省際現貨電力市場。利用中國綠色能源證書（GEC）制度的最佳實踐：確保清潔能源不被重復計算，

142、并幫助企業在國內和國際上獲得使用清潔能源的信用。逐步淘汰工業設施的自備化石燃料發電：中國 13%的火力發電能力不是在發電廠，而是在工業設施自備發電，其中 97%依賴煤炭。這些設施應轉向購買電網電力（或在可行的情況下通過零排放資源自發自用）。附錄第 A.6 節對每個政策方案都有更詳細的解釋。五、政策建議中國制造業的 CO2排放量占全國總量的 61%，其中近四分之三與工業加熱過程有關。因此，要實現中國的氣候目標，就必須實現中國工業加熱過程的脫碳。如果能得到快速脫碳的電網的支持，直接電氣化將是供應這些熱量的最實用、最節能的方式。幸運的是，電氣化技術可以在不同行業所需的各種溫度范圍內提供熱量。工業熱泵

143、在較低溫度范圍內（165以下）具有無可比擬的效率，因此非常適合食品、飲料、紡織和其他行業。在較高溫度范圍內，熱電池可提供高達 1,700的熱量。在并網和離網配置下，配合增長的可再生能源部署，熱電池可大幅降低企業用電成本，幫助縮小企業面臨的電力與煤炭之間的價格差距。當并網使用時，熱電池應用企業可以在電力充足時用電，而在電力不足時不購電，從而幫助平衡電網。為促進這些技術的應用，有必要采取政策干預措施，包括支持研發、教育工業企業、促進煤電平價的機制、清潔生產的財政激勵措施以及能效和排放標準。政策制定者應優先考慮能帶來最大效益的工業設施電氣化地區，如電網脫碳程度較高的地區、受本地排放污染影響的地區以及

144、有低碳發展目標的地區。在具體行業中，政策制定者可根據技術成熟度和電氣化設備的經濟承受能力，優先考慮某些類型設備的電氣化。此外，中國的政策制定者還可以利用有針對性的電力部門改革，使工業企業更容易采購清潔電力，例如擴大現貨市場的省際電力交易，并使中國的綠色電力證書與國際最佳實踐保持一致。工業熱泵和熱電池在性能、成本競爭力和減排方面表現優異，建議在部署這些技術時首先制定計劃，支持中國在這兩項技術方面開展工業試點項目。這將積累該領域工程性能以及長期運營成本方面的數據，并向工業企業證明，這些技術將是實現其設施脫碳的有效解決方案，且降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究40不會降低成本、性能或產品質量方面的

145、競爭力。盡管未來的挑戰是復雜和多方面的，但中國龐大的現代化工業產能意味著中國有潛力成為電氣化工業加熱設備的最大制造商和最大用戶。有了正確的政策方針，中國可以成為清潔工業技術的領導者，并實現其氣候目標。4105降碳減污法規制定與執行降碳減污協同增效理念的推行需要在法律法規體系建設層面進行深度融合與高效執行。當前，我國環境法律法規體系雖已初具規模，但在應對氣候變化、促進碳減排與污染治理協同方面仍顯不足。法律空白、立法分散、規范沖突及執行乏力等問題亟待解決。隨著生態環境法典編纂的推進及環境公益訴訟的興起，為構建更加系統、協同的法律框架提供了新契機。環境立法需要進一步深入剖析如何在法典編纂中融入降碳減

146、污協同理念，優化環境法基本制度，同時探索通過公益訴訟制度創新，強化司法力量在環境保護特別是碳減排領域的作用。通過完善環境公益訴訟落實降碳減污協同理念也是加強降碳減污法規執行的重要環節，通過保障多元主體參與環境公益訴訟，促進環境立法的有效實施。一、背景本章節旨在對降碳減污協同增效理念在法律法規制定與執行中的貫徹問題進行研究，為國合會研究工作提供前期支撐?，F行環境法律法規及其執行與降碳減污協同增效理念的要求尚存差距。一是目前尚未制定法律位階的應對氣候變化法。該法醞釀多年但尚未被列入全國人大常委會立法規劃的正式立法項目。二是已有氣候變化立法來源分散且位階不高。碳排放權交易管理條例只是針對單項制度的規

147、定，大部分氣候變化立法是生態環境部、國家發改委等部委發布的部門規章以下的規范性文件。三是氣候立法與相關環境、資源、能源法規的關系不明。目前我國已在生態環境保護領域頒行 30 多部法律、近 100 部行政法規，涉及污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展等各領域，內容分散且相互重復、沖突，需要按照降碳減污理念推進整體性、系統性、協同性立法。四是氣候法規執行不力。行政監管執法面臨碳排放來源廣泛且體量巨大的挑戰，公益訴訟司法面臨預防氣候風險不確定性的挑戰，公眾參與面臨氣候問題復雜性、利益廣泛性等特征的挑戰?，F行的立法與司法實踐為落實降碳減污協同增效提供了機會。在法規制定層面，可以借助生態環境法典編纂的契

148、機在更高的整體層面增進降碳減污規則的協同?，F行大氣污染防治、森林等生態系統保護、可再生能源、資源綜合利用等領域的環境法律法規需與氣候變化法相協調，規劃、監測、標準、環評、許可、應急、修復等環境法基本制度也均有拓展降碳功能的空間。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究42在法規執行機制層面，旨在調動司法力量保護環境的公益訴訟制度亟需適應降碳減污的需要進行創新。目前檢察機關是提起民事與行政公益訴訟的主力軍，需要在大氣污染防治等公益訴訟案件中拓展降碳減污協同訴求，并且與法院一同探索降碳減污協同增效的裁判規則。不僅如此，氣候變化問題錯綜復雜且牽涉廣泛的社會利益，環境公益訴訟也要為公眾與社會組織理性參與氣

149、候法規的執行提供渠道。本章節將探討與分析如何按照降碳減污協同增效理念更新現行法律法規及其執行，并且以正在編纂中的生態環境法典以及蓬勃發展中的環境公益訴訟為重點。報告首先探討通過生態環境法典編纂貫徹降碳減污協同理念的基本思路，以及在總則編、污染控制編、綠色低碳發展編中的具體貫徹路徑。進而分析通過完善環境公益訴訟來落實降碳減污協同理念的基本思路，以及在民事公益訴訟、行政公益訴訟中的具體落實路徑。最后，報告提出針對降碳減污法規制定與執行的政策建議。二、通過生態環境法典編纂貫徹降碳減污協同理念（一）生態環境法典編纂貫徹降碳減污協同理念的基本思路1.生態環境法典編纂的工作進展、基本結構與主要內容生態環境

150、法典編纂旨在梳理、分類與整合目前以 34 部環境法律為主的環境立法體系，并且按照生態文明理念全面、系統地更新現行環境法律制度。目前生態環境法典編纂已被列入十四屆全國人大常委會立法規劃的一類立法項目，將于 2024 年年底前提交人大常委會審議，并擬于2026 年 3 月或 2027 年 3 月的大會通過。經過學界與實務界的前期研究，生態環境法典編纂將以“可持續發展”為價值核心和邏輯主線、以“生態環境法典”命名、選擇“適度法典化”模式、采用“總則-分編”結構。2019 年以來中國法學會環境資源法學研究會組織全國環境法學者，起草了由總則、污染控制編、自然生態保護編、綠色低碳發展編、生態環境責任編構成

151、的 生態環境法典專家建議稿（草案），這一五編制結構為全國人大法工委開展法典編纂工作奠定了基礎。其中，總則編提取現行立法的共通性規范，包含立法目的、基本原則、基本制度等內容。污染控制編以編訂為主，優化提煉污染控制法律規范，建立以保障公眾健康為核心的污染控制法律制度體系。自然生態保護編以纂修為主，系統整合自然保護法律規范，建立“山水林田湖草沙”統籌治理的自然生態保護法律制度體系。綠色低碳發展編統籌編訂纂修，補充完善綠色低碳發展法律規范，建立“尊重自然、順應自然”的綠色低碳發展法律制度體系。生態環境責任編通過界定“生態環境法律責任”的概念建構法律責任制度及其救濟體系，提高生態環境法典的裁判規則供給能

152、力。4305降碳減污法規制定與執行在法典編纂完成后，現行污染防治類單行法將被廢止，相關自然生態保護類單行法則將根據法典進行全面修訂，綠色低碳發展類單行法則視具體情形被廢止或修訂。2.貫徹降碳減污協同理念的基本思路生態環境部 2021 年發布的關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見（環綜合20214 號）將“突出協同增效”確立為基本原則之一，要求“協同控制溫室氣體與污染物排放，協同推進適應氣候變化與生態保護修復等工作，支撐深入打好污染防治攻堅戰和二氧化碳排放達峰行動?！币浴敖堤紲p污協同增效”為重點的“雙碳”法治建設不是針對單一事項立法，要求秉持整體法治理念，重視立法對象之間的

153、內在關聯性，在制度設計上為大氣污染物和溫室氣體排放協同治理提供法律依據，這一綜合性立法需求只能通過當前的生態環境法典編纂得以實現。在生態環境法典的五編制結構中，總則編、污染控制編與綠色低碳發展編是貫徹降碳減污協同理念的重點部分?？倓t編作為統領法典各編的基礎性與綜合性規范，需在立法目的與基本原則層面上融入降碳減污協同增效理念，并且拓展生態環境規劃、標準、調查監測、環境影響評價、許可等制度的降碳減污協同功能。污染控制編將整合與更新目前所有的污染防治立法，尤其是大氣污染防治立法，拓展在環境質量標準與污染物排放標準、污染控制規劃、排污許可、環境保護稅等污染控制制度的降碳功能。在此基礎上，綠色低碳發展編

154、重點提供超出總則編與污染控制編調整范圍的專門降碳法律制度，吸收現行可再生能源法節約能源法循環經濟促進法清潔生產促進法等綠色低碳發展立法，并對應對氣候變化作出專門規定。（二）降碳減污協同理念在污染控制編的貫徹1.污染控制編的核心理念、基本結構與主要內容污染控制編以現行污染防治立法為基礎進行編纂，以科學整理現行污染防治單行法以實現其體系化和吸納打贏“污染防治攻堅戰”“降碳減污協同增效”等最新的生態文明體制機制改革制度成果為預期目標。污染控制編編纂以可持續發展為邏輯主線，預期貫徹的核心理念是堅持可持續發展系統理論下污染控制的整體觀，可持續發展空間維度下環境要素之間的聯系觀，可持續發展“以人為本”理念

155、下保障人類健康的價值觀。在基本結構及其主要內容上，污染控制編共有十章內容，整體上按照“總分”邏輯結構具體展開制度設計：第一章為“一般規定”，主要規定的是污染控制基本規定以及污染防治規劃、污染控制領域基準與標準、排污許可與重點污染物總量控制、環境保護稅等一般制度；第二至第九章分別規定的是水污染控制、海洋環境污染控制、大氣污染控制、土壤污染控制、固降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究44體廢物污染控制、噪聲污染控制、放射性污染與電磁輻射污染控制、有毒有害化學物質與新污染物環境風險管控；第十章規定行政法律后果，包括第一節規定的污染控制法律責任一般規定，以及第二至九節分別對應第二至第九章規定的污染控制

156、行政法律責任。2.降碳減污協同理念在章節設置與條文內容中的體現我國在推進“雙碳”工作時，既明確了以“降碳”為戰略方向，又確定了“降碳減污協同增效”的實現路徑。污染控制編以現行污染防治立法為基礎進行編纂，這是創設降碳減污協同治理制度的重點，主要體現在以下三方面。第一，更新污染控制立法理念。包括以下幾個方面的內容：第一，完善法律原則，在“堅持預防為主、防治結合、綜合治理、污染擔責原則”基礎上引入“降碳減污協同治理原則”，以發揮原則條款的立法功能，為污染控制編具體制度部分增設協同規定溫室氣體排放制度提供指引與依據。目前對僅在總則編中規定基本原則條款，還是同時在各分編中規定原則條款，尚在討論中，未形成

157、定論。本研究建議在總則編規定基本原則基礎上，污染控制編將“降碳減污協同治理原則”納入其中。第二，完善“政府環境污染防治監督管理職責”條款，規定為“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，加強對環境污染防治工作的領導，采取措施防治環境污染，組織、協調、督促有關部門依法履行污染防治以及協同控制溫室氣體的監督管理職責?！钡谌?，完善“環境污染控制監督管理機構”條款，該條款可以完善為“國務院生態環境主管部門對全國環境污染防治工作與溫室氣體減排工作實施統一監督管理?！钡诙?，完善污染控制一般制度。污染控制編的一般制度是普通適用于多種類型的環境污染控制的共性制度。目前，污染控制編規定的污染控制的一般制

158、度主要包括“污染控制規劃”“污染控制領域基準與標準”“排污許可與重點污染物總量控制”“環境保護稅”等，可契合降碳減污協同治理需求完善以下幾個方面：第一，完善污染控制規劃制度，將大氣污染物與溫室氣體協同控制的目標及其要求納入污染防治規劃中。第二，完善污染控制領域基準與標準制度，在厘清降碳減污復雜多元效應關系的基礎上，將溫室氣體控制要求融入環境質量標準與污染排放標準體系中，強化污染物排放標準與碳排放標準的銜接與融合，為降碳減污協同治理制度實施提供支撐。第三，完善排污許可制度，在污染控制編的排污許可制度中融入與整合碳排放許可制度內容，發揮排污許可制度實現降碳減污協同治理的基礎性制度功能。第三，在大氣

159、污染控制專章針對性創設專項制度。污染控制編設置大氣污染控制專章，在一般規定基礎上針對重點區域、重點行業的大氣污染行為構建具體制度。為實現大氣污染物與溫室氣體的協同控制，重點區域、主要行業以及關鍵環節的協同治理是重點，具體制度路徑包括：第一，在重點區域大氣污染聯合防治制度中增設降碳減污協同治理的規定。進一步完善“統籌協調重點區域內大氣污染防治工作”“制定重點區域大氣污染聯合防治行動計劃，明確控制目標，4505降碳減污法規制定與執行優化區域經濟布局，統籌交通管理，發展清潔能源，提出重點防治任務和措施，促進重點區域大氣環境質量改善”的規定，將統籌溫室氣體控制與大氣污染物控制作為促進重點區域大氣環境質

160、量改善的重要組成部分。第二，大氣污染控制專章中大部分條款是針對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業和其他大氣污染等領域行業分別制定具體的大氣污染控制制度，建議在這些具體規定之前，增加一個條文，規定根據不同行業的大氣污染物與溫室氣體控制的效果與路徑，制定協同減排的指標體系、開展綜合目標管理。第三，針對重點行業、重點大氣污染物治理的特殊性，精準精細地制定大氣污染防治協同控制制度體系，包括：制定重點行業大氣污染深度治理與節能降碳一體推進制度；制定鋼鐵、水泥、焦化行業及鍋爐超低排放改造制度；制定大氣污染物與溫室氣體排放協同控制改造提升工程激勵與試點制度；制定 VOCs 等大氣污染物治理源頭替代措施優先制度

161、；制定大氣污染治理設備節能降耗、激勵大氣污染治理設備自動化智能化運行制度；制定移動源大氣污染物排放和碳排放協同治理。（三）降碳減污協同理念在綠色低碳發展編的貫徹1.綠色低碳發展編的核心理念、基本結構與主要內容黨的二十屆三中全會明確要求“加快經濟社會發展全面綠色轉型”，推進“綠色低碳發展”。在此基礎上，中共中央、國務院印發了關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見，這是中央層面首次對加快經濟社會發展全面綠色轉型進行系統部署。綠色低碳發展致力于實現經濟可持續，故綠色低碳發展編的調整范疇兼顧環境保護和經濟發展兩大領域，并通過推動經濟發展低碳轉型升級以落實“兩山論”，實現環保和經濟發展的統一。由此，本編

162、治理手段倚重倡導性、鼓勵性的、柔性手段的運用，并輔之以義務性、強制性手段。綠色低碳發展編以“先總后分再總、先國內后國際、先既定后未定”為編纂思路，以“清潔生產（前端）綠色流通（中端）綠色消費（后端）”的經濟閉環為形成邏輯，對既有法律規范予以取舍；同時保持法律體系的適度開放性與發展性，根據綠色低碳發展的政策啟示與時代要求關照到綠色能源、氣候變化應對、國際合作等社會重要問題。據此，本編可形成“基本規定+資源能源綜合利用+氣候治理+行政法律后果”的結構框架，具體落實為“一般規定、清潔生產、綠色流通、綠色消費、綠色能源、氣候變化應對、綠色低碳發展國際合作、行政法律責任”共八章的篇章體例。2.降碳減污協

163、同理念在章節設置與條文內容中的體現第一，在一般規定章的整體體現。一是完善基本原則。在“統籌規劃、合理布局、政府推動、市場導向、共同參與”等基本內容規定的基礎上，增加了“協同推進降碳、減污、擴綠、增長”的內容，以進一步突出基本原則的功能性價值，為綠色低碳發展編落實降碳減污協同理降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究46念提供原則性和整體性指引。二是優化職責配置內容?！皣鴦赵喊l展改革部門負責綜合協調全國的綠色低碳發展工作。國務院生態環境等有關主管部門，按照各自的職責，負責有關的綠色低碳發展監督管理工作”的基本體制規定，實際上為協同推動降碳減污確定了整體工作機制依據。三是確定降碳減污協同理念落實的基準

164、制度。通過建立“綠色低碳發展標準體系”“溫室氣體排放控制制度”等法律制度，以為協同推動降碳減污提供統一的基準，為進一步開展工作提供基本的依據。四是實施推動協同降碳減污的具體方式。通過設立“鼓勵發展節能環保產業”“創新管理”“鼓勵支持制度”等具體制度的條款，為推動協同降碳減污的具體實現提供重要的方式支撐。第二，在資源綜合利用環節的具體體現。首先，清潔生產作為前端性控制環節，推行清潔生產工作是實現“降碳減污協同增效”的重要手段，降碳減污協同既是推行企業清潔生產工作的基本理念，又是考核企業清潔生產工作的重要指標。其次，“綠色流通”從廣義的流通角度貫徹了降碳減污協同理念，具化為“綠色物流”和“循環利用

165、”兩部分。遵循以下邏輯：第一，“綠色物流”一節包含“流通減耗要求”“綠色物流體系”等物流環節的一般性規定，具體性條款依照“包裝運輸倉儲”的物流活動環節依次進行規定。在具體條文上，通過“循環和綜合利用”“降低資源能源消耗減少廢物產生”“減量化和再利用”“綠色、減量化、可循環”等表述予以內化降碳減污協同理念。第二，“循環利用”一節包含“再制造”“廢物回收體系”“產業廢物交換信息系統”“循環利用國家標準”進行普遍性規定，并在接下來的條款中對重點涉及降低碳排放、減少污染以及二者協同的“循環利用國家標準”進行了詳細規定，包含農業領域、林草領域、工業領域、采礦領域、建筑領域以及其他關鍵、新興領域等。綜上，

166、“綠色流通”章從全環節和多領域都詮釋了降碳減污協同理念，為降碳減污協同治理實施提供了制度支撐。最后，“綠色消費”章制度編排依循消費流程的基本規律，在消費流程前端，注重綠色低碳產品的認證、標識、推廣及使用；在消費流程中端，主要規制重點領域的消費綠色轉型；在消費流程末端，主要規制綠色消費的保障，從而實現資源節約型、環境友好型消費。第三，在綠色能源章的具體體現。大氣污染物和溫室氣體的排放集中在能源的開發利用過程中，實現能源結構的轉型升級是落實降碳減污協同理念的重要路徑。目前，促進能源結構調整的法律文本主要包括可再生能源法節約能源法等，“能源發展”章應以此類規范為參考，遵循可再生能源增加與能源節約的編

167、纂思路，開展制度規范的設定。首先，促進可再生能源增加具體包括：一是，強調可再生能源開發利用總量目標，“通過制定可再生能源開發利用總量目標并采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展”。二是，提升可再生能源電力消納能力，“建立健全可再生能源電力消納保障機制”。三是，強調可再生能源具體類型的發展導向，規定“生物質燃料發展”“太陽能利用促進”等內容。其次，節約能源具體包括：一是，明確節能的規劃和標準，“將節能工作納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃”中，4705降碳減污法規制定與執行并“依法組織制定并適時修訂有關節能的國家標準、行業標準，建立健全節能標準體系”。二是涵蓋具體節能領域，如“建筑物節能

168、”“交通節能”等。最后，采取能源發展保障措施，通過制定有利的產業政策并運用財稅等手段，為能源發展提供助力。第四，在應對氣候變化、國際合作章的具體體現。一是整體結構上，應對氣候變化章、國際合作章以深入推動應對氣候變化國家戰略為規范目的，圍繞當前中國氣候變化應對既有的法律條文與政策文件，吸收了產業結構、溫室氣體排放控制、碳匯能力建設等關鍵性問題的針對性機制，為貫徹降碳減污協同理念的工作提供了方向。二是在應對氣候變化章中，應對氣候變化章圍繞減緩與適應的編纂邏輯進行展開，通過溫室氣體排放總量和強度控制制度、氣候變化統計核算制度、碳排放配額分配制度、碳排放權交易制度、碳排放監管制度、溫室氣體自愿減排交易

169、制度、氣候風險評估制度、提升碳匯能力制度等規定，為協同推動降碳減污提供了制度基礎，為進一步開展工作提供實施依據。三是在國際合作章中，國際合作章聚焦于綠色低碳發展國際合作的深化和“一帶一路”倡議的推進，制定目的在于促進國際合作向綠色低碳發展，使國內與國際協同應對氣候變化。通過綠色能源國際合作、綠色產品國際貿易、綠色金融國際合作、基礎設施國際合作等綠色發展國際合作重要領域的規定，細化了降碳減污協同的工作方向，推動國內與國際共同推動降碳減污協同行動的展開。三、通過完善環境公益訴訟落實降碳減污協同理念（一）環境公益訴訟概況與落實降碳減污協同理念的基本思路1.環境公益訴訟概況環境公益訴訟是指為保護生態環

170、境和防治污染而提起的訴訟，旨在維護社會公共利益。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。民事公益訴訟是指檢察機關、社會組織等主體對污染環境、破壞生態的行為提起的民事訴訟。行政公益訴訟是指檢察機關對行政機關在環境保護領域違法行為提起的訴訟。根據 2023 年 10 月 21 日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議最高人民法院關于人民法院環境資源審判工作情況的報告，2018 年 1 月至 2023 年9 月，全國法院系統共審結不同主體提起的環境公益訴訟案件 2.3 萬件。檢察機關在民事和行政公益訴訟中扮演著日趨核心的作用。僅 2023 年，全國檢察機關辦理生態環境和資源保護領域民事和行政

171、公益訴訟案件 8 萬多件，為美麗中國建設貢獻法治力量。2.貫徹降碳減污協同理念的基本思路從整體上把握降碳減污協同治理理念，需要立足大氣污染公益訴訟，充分認識到其與氣候變化訴訟的重要關系。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究48貫徹降碳減污協同治理理念的重要抓手是大氣污染公益訴訟。大氣污染和氣候變化同源，是指二者主要都是因傳統化石燃料燃燒排放物質所造成的大氣的不利改變。煤炭等化石燃料在燃燒過程中既會排放顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物，也會排放二氧化碳、黑碳等氣候污染物（王金南等，2010）。此外，大氣污染物與溫室氣體密切聯系，在一定條件下還可能相互作用。一方面，大量溫室氣體排放所引起的氣

172、候變暖會加重和放大大氣污染對人體健康和生態系統的影響；另一方面，大氣污染也會加劇全球變暖效應。例如，輻射強度大、溫度高的氣候條件下，空氣中的氮氧化物和揮發性有機化合物經由一連串的光化學反應生成臭氧、甲醛、乙醛等多種二次污染物。而臭氧本身既是空氣污染的元兇，也是導致全球變暖的短壽命氣候污染物。恰由于大氣污染和氣候變化具有同源性，大氣污染物排放的控制和溫室氣體減排具有協同效應。這種協同效應包含兩個方面的內容：一方面是在控制溫室氣體排放會減少大氣污染物排放（如二氧化硫、一氧化碳等）；另一方面是在控制大氣污染物的排放及生態建設過程中減少或吸收二氧化碳等溫室氣體。在同源性的視角下，大氣污染公益訴訟所推動

173、的大氣污染物減排也會產生一定的碳減排效應。因此，目前的大氣污染公益訴訟本可以直接服務于氣候變化訴訟的目的，通過司法從末端倒逼產業結構和能源結構調整，從而減少溫室氣體的排放。而如果二氧化碳被定性為大氣污染物，納入到與大氣污染物協同治理的軌道中，大氣污染公益訴訟甚至可以成為氣候變化訴訟的直接路徑。目前，歐盟將未納入歐盟排放交易指令的二氧化碳排放納入污染物管理，適用工業污染物排放指令；美國也在馬賽諸薩州訴聯邦環保署一案中明確了二氧化碳等溫室氣體符合清潔空氣法下“空氣污染物”的廣泛定義，因而美國環境保護署有權對溫室氣體排放進行監管。（二）落實降碳減污協同理念的民事公益訴訟路徑1.民事公益訴訟制度與實踐

174、概況我國的民事公益訴訟制度最早于 2013 年民事訴訟法第 55 條提出，對污染環境損害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，這是在我國的基本法律中首次對公益訴訟的規定。然而，由于當時的相關法律法規未能進一步詳細規定何為機關與有關組織，在 2013 年民事訴訟法修改后，法院仍然難以受理公益訴訟案件。2015 年環保法被稱為史上最嚴的環保法，其中第 58 條明確了社會公益組織的原告資格；2017 年民事訴訟法再次修改其中第 55 條，又補充增加了人民檢察院作為環境民事公益訴訟的原告。2023年，檢察院辦理民事公益訴訟案件22109件，最終提起

175、民事公益訴訟11303件，其中多為刑事附帶民事公益訴訟（8654 件，占檢察機關 2023 年起訴總量的 89.9%）。檢察機關4905降碳減污法規制定與執行已成為環境民事公益訴訟的主要提起人，社會公益組織提起的民事公益訴訟數量較少。在雙碳領域，2023 年最高人民法院發布司法服務“雙碳”指導意見，發出“雙碳”自主行動司法動員令。甘肅法院在審理中國氣候變化訴訟首案“自然之友訴國家電網棄風棄光”民事公益訴訟案中，協調引導違反可再生能源法規定、未全額收購當地風電和光伏發電（稱作“棄風棄光”）的被告電力公司，與相關社會組織達成調解協議，電力公司承諾投資至少 9.13 億元用于風電、光伏發電等新能源配

176、套電網建設，有效保障可再生能源推廣，促進防治大氣污染、減少溫室氣體排放。除了“棄風棄光案”這一針對范圍間接排放而提起的民事公益訴訟外，大氣污染民事公益訴訟同樣是民事公益訴訟踐行“降碳減污協同理念”的主要路徑。從入選“2016 年度人民法院十大民事行政案件”的山東德州全國首例大氣污染民事公益訴訟，到 2017 年檢察院開始探索提起大氣污染行政公益訴訟，再到 2018 年北京首例由檢察院提起大氣污染民事公益訴訟勝訴，大氣污染公益訴訟的理論與司法實踐近年來得到了長足的發展。2.通過民事公益訴訟落實降碳減污理念的具體路徑如前文所述，大氣污染與氣候變化之間具有同源性與同步性，在減排方面具有協同效應，大氣

177、污染民事公益訴訟中成功的司法經驗可以為中國氣候變化訴訟提供重要思路。本文認為對大氣污染民事公益訴訟的有益探索不僅可以幫助氣候司法掃清規范障礙，甚至可以成為未來氣候變化訴訟的直接渠道。首先，在被告與所涉具體污染行為層面，大氣污染民事公益訴訟的被告與氣候變化訴訟中的被告具有高度一致性。石油化工行業、傳統制造業和汽車制造商是大氣污染民事公益訴訟中最常見的被告，這些企業在排放大氣污染物的同時，產生大量的溫室氣體。除此之外，養殖場在產生惡臭氣體的同時，也會產生大量的甲烷氣體?？梢?，大氣污染物的排放“大戶”，往往也是溫室氣體的排放“大戶”。其次，就損害后果而言，在大氣污染民事公益訴訟中，盡管損害的程度仍須

178、原告證明，但只要涉及超標排放或未經許可排放，損害的存在則不證自明。就因果關系而言，大氣污染民事公益訴訟采取了證明責任倒置的規則。這兩項規則如若適用于氣候變化訴訟，將大大減輕原告的舉證責任。當然，這些規則是否完全適用于未來的氣候變化訴訟，還有賴于相關環境政策和法律制度的發展與逐步完善。由于當前中國尚不存在溫室氣體減排的法律強制性規制措施，因此也就不存在“超標排放”或“無證排放”的問題。不過生態環境部的成立，使實現大氣污染物和氣候污染物的協同控制成為可能，大氣污染民事公益訴訟確定的司法規則仍然有望在未來的氣候變化訴訟中運用。最后，法院選擇何種救濟方式是決定影響大氣污染民事公益訴訟是否能同時減少氣候

179、污染降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究50物排放的重要因素。由于中國尚未實現大氣污染物與溫室氣體排放的協同控制，有些減少大氣污染物排放的措施可能會增加溫室氣體的排放。有鑒于此，工廠完全停產、停止焚燒危險廢物或關停污染嚴重的生產裝置等“停止侵害”的救濟方式，會直接對溫室氣體減排產生積極影響；而要求“改建環保治理項目以實現達標排放”的方式則不一定會導致溫室氣體的減排。通過以上分析，大氣污染民事公益訴訟對氣候變化訴訟的適用性，可總結為以下情形：首先，當溫室氣體和大氣污染物未實現協同控制時，若法院判令大氣污染民事公益訴訟的被告停止或減少大氣污染物的排放，尤其是在完全停止排放時，大氣污染民事公益訴訟將

180、成為實現氣候變化訴訟目的的有效渠道。但若法院僅判令被告治理污染物，此時難以確定大氣污染民事公益訴訟是否能成為氣候變化訴訟的間接路徑。第二，在溫室氣體和大氣污染物協同控制得到保證時，尤其是溫室氣體列入大氣污染物時，無論是判令治理還是停排或減排，大氣污染民事公益訴訟都將成為氣候變化訴訟的直接路徑。四、政策建議（一）生態環境法典污染控制編拓展污染控制制度的降碳功能一是更新立法理念引入“降碳減污協同治理原則”，明確各級人民政府及其生態環境部門依法履行污染防治以及協同控制溫室氣體的監督管理職責。二是完善污染控制一般制度契合降碳減污協同治理需求，包括污染控制規劃、調查監測、污染控制領域基準與標準、環境影響

181、評價、排污許可與重點污染物總量控制、環境保護稅等。三是在大氣污染控制專章針對性創設專項制度，針對重點區域、重點行業的大氣污染行為構建大氣污染物與溫室氣體的協同控制制度。（二）生態環境法典綠色低碳發展編提供降碳的專門法律制度一是在資源綜合利用環節專章中，通過生產、物流、消費等全環節的節能低碳，以及農業、工業、采礦、建筑等多領域的循環利用來推動降碳減污協同。二是在綠色能源專章中，遵循可再生能源增加與能源節約的編纂思路開展制度規范的設定，通過能源結構的轉型升級來從源頭上實現降碳減污協同。三是在應對氣候變化專章中圍繞減緩與適應展開，規定溫室氣體排放總量和強度控制制度、氣候變化統計核算制度、碳排放配額分

182、配制度、碳排放權交易制度、碳排放監管制度、溫室氣體自愿減排交易制度、氣候風險評估制度、提升碳匯能力制度等專門法律制度。5105降碳減污法規制定與執行（三）多元主體參與環境公益訴訟落實降碳減污協同增效理念一是檢察機關可依托現有法律框架，在部分省、市或地區開展試點，探索以減緩或預防溫室氣體非法排放、預防氣候風險、加強氣候變化減緩與適應為目的的民事或行政環境公益訴訟。切入點可集中在氣候風險信息披露、打擊漂綠行為、嚴控高耗能高排放項目審批與建設、碳市場、加大對甲烷和氟化溫室氣體非法排放的打擊力度等方面。例如，在綠色金融領域可結合信息披露和環境影響評價等機制探索預防性公益訴訟，加強“高能耗、高排放”項目

183、投資風險防控。又如，在高氣候風險、高洪澇風險區空間發展規劃中，檢察機關可采取預防性舉措確保氣候適應措施落實到位。二是政府嘗試提起同降碳減污協同相關的生態環境損害賠償訴訟，適度拓展生態環境損害賠償訴訟的氣候變化應對功能。三是保障社會公眾組織提起降碳減污協同相關的民事公益訴訟的路徑，理順包括原告資格、訴訟費用在內的社會組織為原告的民事公益訴訟的提起機制。四是法院探索降碳減污協同公益訴訟案件審理中涉及因果關系、救濟方式等在內的氣候司法疑難問題，創新司法適用的理念、理論，適時發布指導性案例，明確環境公益訴訟和生態環境損害賠償的法律適用和裁判標準。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究5206政策建議一、

184、建立減排促進增長的新政策論述，結合政策與市場，豐富減排技術資金供給，改善制度環境，推動綠色發展，實現公正轉型。1）通過理論培訓、公共宣傳和教育，提高政府、行業、公眾的綠色發展理念，宣傳推廣減排所創造出的綠色發展機遇，形成全社會參與的綠色發展共識。2）加強政策引導，激發綠色金融和碳交易系統的活力，吸引社會資本。構建市場為主、政府支撐的資金政策體系。改進績效考核，強調“降碳、減污、擴綠、增長”的協同。通過嚴格環境標準，促使傳統行業升級，加快低碳產業發展，擴大可再生能源投資，確保經濟可持續性。3）倡導綠色發展，促進經濟非物質化，重點投資可持續農業、食品、文化創意產業，支持生態服務與自然資本保護，兼顧

185、各方利益，追求綠色公正轉型，加強國際減排合作。確保對新建基礎設施或者存量設施修復時的大規模投資符合最高的環境和溫室氣體標準。同時需注意，在 2050 年以前，大部分關鍵設施是最后一次更新。二、及時修訂空氣質量標準，設計多目標協同減排路徑，加強重點區域和關鍵領域的協同治理。1）根據本土空氣污染現狀、健康效應和基準研究，借鑒世界衛生組織和其他發達國家的研究、指南和方法，盡快修訂環境空氣質量標準，嚴格顆粒物濃度限值，強化以空氣質量達標為核心的城市空氣質量管理體系。建議將 PM2.5年均值標準設為 25 微克/立方米或更嚴格，并開展將O3暖季峰值濃度納入環境空氣質量標準指標的研究。2）從健康效益和經濟

186、成本出發，將空氣質量協同效益納入碳中和技術路徑選擇的決策因素，進行多目標管控策略研究。選擇以可再生能源為主的碳中和路徑，建立零碳能源產業系統，推動中長期空氣質量深度改善。3）識別關鍵產業、制定因地制宜的降碳減污協同路徑，充分釋放各行業碳減排協同潛力，高效推動我國雙碳目標的實現、服務空氣質量和人群健康持續改善。5306政策建議三、積極促進非化石能源的發展，持續推進煤電升級改造，構建并增強儲能體系，提升電網穩定性，推動電力部門低碳轉型。1）制定明確的可再生能源發展目標：到 2030 年，風電和光伏發電裝機容量將超過 2400 GW，發電量占比超過 50%，單位發電量的二氧化碳排放量較 2020 年

187、下降約 25%；到 2040 年，風電和光伏發電裝機容量將超過 6000 GW，發電量占比超過 80%，單位發電量的二氧化碳排放量較 2020 年下降 65%以上。做好可再生能源產業發展規劃與國土空間規劃的銜接，并促進綠電市場、綠證市場和碳交易市場之間的有機銜接。2）隨著時間的推移，清潔能源技術的廣泛應用會越來越多地替代煤炭。從美國的退煤經驗和我國清潔能源的快速增長來看，我們樂觀地認為，這一過渡可以很快完成。我們必須確保過渡方案可以同時提高能源安全。在降低煤電比例的基礎上，進一步通過“煤電+儲能”、CCUS（碳捕獲、利用與封存）等技術助力煤電脫碳，推動煤電機組實現超凈排放。3）推進電化學儲能、

188、熱儲能、壓縮空氣儲能、重力儲能、氫能等各類短期、中期和長期儲能的發展。統籌分布式新能源、可調節工業負荷、建筑柔性負荷、電動汽車和新型儲能等資源，推動源網荷儲一體化項目的示范應用。加強全國電力互聯互通，推動清潔能源在更大范圍內的優化配置，打破長期以來以電網經營區為范圍的電力輸送局限。四、推動工業用熱的電氣化轉型，推廣工業熱泵、熱電池等技術應用，并利用財稅政策促進技術研發和實現煤電平價，從而加快工業電氣化進程。工業熱泵和熱電池技術是實現工業低溫（165及以下）和中高溫（1700及以下）電氣化的可靠技術，可滿足超過三分之二的工業加熱需求。由于當前煤電成本差異、電氣化工業設備的可得性不足以及電網高碳強

189、度等障礙，推動工業用熱電氣化以實現工業脫碳仍面臨挑戰。建議通過以下措施提高電氣化設備的供給和采用，并降低電網碳強度：1）利用設備退稅、設備更換補助和低息貸款來鼓勵電氣化，以降低采用這些技術所需的投資成本。2）加強既有的能源效率標準、排放標準和綠色政府采購計劃亦可促進向直接電氣化的轉型。3）研究機構，如中國科學院運營的實驗室，可以與私營企業合作推行研發項目，以推動早期技術的發展。同時，研發資金也可以不僅限于支持實驗室規模的研發，還可以資助試點或示范工廠以對技術進行驗證。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究544）促進煤電平價，這可以通過制定碳價或補貼潔凈電力和支持電氣化升級來實現。5）跨省電力交

190、易和改善中國的綠色電力證書系統也可幫助普及清潔電力。五、生態環境法典的總則編和污染控制編擴展污染控制制度的降碳功能，綠色低碳發展編則提供降碳的專門法律制度，鼓勵多元主體參與環境公益訴訟，落實降碳減污協同增效理念。1）更新立法理念，提出“降碳減污協同治理原則”，明確各級人民政府及其生態環境部門依法履行污染防治和協同控制溫室氣體的監督管理職責。2）完善污染控制的一般制度，以契合降碳減污協同治理的需求，并在大氣污染控制專章中創設專項制度，針對重點區域和重點行業的大氣污染行為，構建大氣污染物與溫室氣體的協同控制制度。綠色低碳發展編提供降碳的專門法律制度，涵蓋多個環節和領域，制定節能低碳的制度規范，完善

191、法律制度要求。3）檢察院在碳匯保護和大氣污染公益訴訟等領域，進一步探索民事與行政公益訴訟的開展思路；政府則嘗試提起與降碳減污協同相關的生態環境損害賠償訴訟，拓展生態環境損害賠償訴訟應對氣候變化的功能，保障社會公眾組織提起降碳減污協同相關民事公益訴訟的路徑。55附錄A.1.工業加熱電氣化技術現狀表 A.1.電加熱技術、溫度范圍和示例行業 電加熱技術最佳溫度范圍行業范例工業熱泵低食品、紡織品、木制品、化學品介質加熱（微波和無線電波加熱）低(a)食品、紡織品、塑料零件、木材紅外線加熱低-中塑料制品、木制品、涂料和粘合劑、食品電阻式電加熱（帶或不帶蓄熱裝置）中-高玻璃、化學品、塑料部件(b)電磁感應高

192、鋼鐵、有色金屬電弧/等離子炬高鋼鐵、金屬部件激光和電子束高金屬零件、機械、車輛注：(a)雖然電介質加熱能夠達到極高的溫度，但它絕大多數用于低溫應用，如烹飪食物和干燥材料，因此在本表中被歸類為低溫技術。(b)電阻技術用途廣泛，可用于產生蒸汽、加熱熔爐或窯爐、蒸餾液體、驅動化學反應等。雖然其他技術更適合某些工藝（如感應或電弧熔化金屬），但大多數行業至少有某些工藝適合使用電阻技術。11.522.533.544.555.5620406080100120140性能指數(COP)溫度升高(C)用熱溫度升高與工業熱泵性能圖 A.1.按不同升溫水平配置的工業熱泵的熱泵效率(COP).注：數據點顯示的是實際銷售

193、的熱泵的測量結果，這些熱泵配置為輸出不同溫升水平的熱量。虛線為理論擬合曲線30。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究56圖 A.2.工業熱電池示意圖31A.2.熱泵和熱電池的商業現狀工業熱泵的商業現狀2021 年全球熱泵市場規模為 530-680 億美元，主要用于水加熱和 HVAC 系統。工業熱泵所占份額要小得多，為6-1億美元，約占市場的2%28。2022年的一項研究確定了47家熱泵制造商28。在全球范圍內，大多數工業熱泵的最高溫度為 90-100C。有幾家公司向市場推出了輸出溫度更高的熱泵（如 165C），但 Kobelco 已不再生產熱泵，Viking 也已倒閉。幾名前維京公司員工成立了

194、 Heaten 公司，該公司聲稱其 Heat Booster 工業熱泵可產生高達 200的溫度，創下了新紀錄?？傮w而言，100-200C 溫度范圍內的競爭者很少，可解決的市場非常大，因此對于新市場進入者來說，這是一個充滿希望的領域。越來越多前景看好的案例研究展示了工業熱泵的應用。國際能源署的一份報告詳細介紹了許多成功案例，其中包括熱泵為巧克力和奶粉制造、汽車噴漆和零件鍍鉻提供工藝熱量36。在中國，熱泵已被工業企業用于橡膠、煙草、化學品、鹽和原油的制造以及印染37。工業熱電池的商業現狀熱能存儲的商業化應用已有一段時間，其中最著名的是熔鹽儲能（MSES），通常用于存儲聚光太陽能熱發電（CSP）收集

195、的能量。截至2022-2023年，中國至少有14個正在運營的CSP項目，另有 30 個帶熱存儲的 CSP 項目正在建設中38,39。這表明了中國在熱存儲技術方面的經驗和興趣。57附錄然而，MSES 系統不同于本報告所述的熱電池技術。熔鹽具有高腐蝕性，難以操作，因此投資成本較高40。比工業熱電池可達到的 1700C 低得多。因此，MSES 系統通常更適合在太陽能發電廠儲存能量，而不是為工業設施提供熱量。本報告介紹的熱電池技術主要處于試驗、示范或早期商業化階段。市場調研公司 Solrico 對全球儲熱系統供應商進行了概述41，發現有 32 家公司提供“新一代”高溫儲能技術，其中 28家以工業領域為

196、目標。20 家公司的技術可將熱能儲存在 565C 以上的溫度中，12 家公司可將能量儲存在 1,000C 或以上的溫度中。19 家公司在不改變相位的固體材料中儲存能量，7 家公司使用熔鹽，3 家公司使用相變材料1，3 家公司使用其他技術。7 家擁有商業工廠，14 家擁有示范工廠，6 家擁有運行或在建的試驗工廠2。A.3.熱電池：并網還是離網？工業熱電池可在離網或并網配置中使用，并從中獲利，但在每種情況下，它們所帶來的好處都不盡相同。一些工業設施可以不依賴公用事業控制的電網，直接采購清潔電力，例如擁有或購買設施附近的專用風力或太陽能發電場的電力。這種電力比按零售價從電網購電便宜得多，因為工業設施

197、只需支付發電成本，而無需支付電網基礎設施維護成本（如大量輸配電線路）、公共福利費用或公用事業公司的利潤率。然而，風能和太陽能發電量會根據風力和日照情況在一天和一年中發生變化。大多數工業設施更愿意保持可靠、已知的運行時間，有些設施每天 24 小時運行，以充分利用其資本設備，避免設備冷卻。熱電池可使工業設施在可再生能源電力過剩時儲存熱量，并在風能和太陽能發電量較低時提取熱量，從而將可變電力轉化為穩定可靠的工業加熱。這種離網方法的好處是電費低廉且可預測，不會受到電網價格波動的影響（電網價格可能受到全球天然氣和煤炭價格、公用事業政策和計劃、輸電線路擁堵等因素的影響）。在電網不可靠的地區，如果有少量的備

198、用發電或電力儲存來滿足非熱能需求，熱電池和離網發電可使設施在電網中斷時仍能運行。對于以清潔能源為目標的企業來說，與從電網購電相比，離網配置可以直接證明其電力來自可持續來源，而從電網購電的企業能否做到這一點可能取決于特定公用事業公司是否提供可再生能源信用額度（RECs），也稱為能源歸屬證書（EACs），以及這些信用額度是否經過額外性審查并為國際所接受。欲了解更多有關1相變材料在轉變為液體的過程中儲存能量，并通過凝固釋放能量。MSES 系統涉及相變（最初熔化鹽），但在整個熱充放電過程中，鹽通常保持液態，有用能量以潛熱形式儲存在熔鹽中，因此 MSES 不被視為相變儲存技術。2此處引用的所有數字均來自

199、引用文章所附的 PDF 表格。PDF 表格中的數字與文章中的數字略有不同。據我們估計，PDF表格更具權威性。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究58中國可再生能源信用額度（稱為“綠色證書”）的信息，請參閱下文的“政策選擇”部分。許多工業設施可能沒有興趣或沒有能力采購自己的離網可再生能源電力供應。例如，許多中國制造企業位于東部省份，而這些省份的土地和新增可再生能源發電的能力往往受到限制。然而，并網熱電池可能會通過促進價格搜索和優化而帶來好處。根據電力供應和需求的變化以及輸配電線路的擁堵情況，公用事業公司的發電和輸電成本全天都在變化。根據中國電網脫碳的目標，隨著風能和太陽能在電力公司投資組合中的比

200、重越來越大，這種差異也會越來越大。使用蓄熱電池的工業設施可以選擇何時購買和儲存大量電力，將能源作為熱能儲存起來，然后在電網電力需求最大（因此也是最昂貴）的時候將其用于生產。有關中國日內（使用時間）電價差異及其對熱電池經濟性影響的數據，請參見圖 A.3 以及附錄 A.4 部分的相關討論。由于并網電池可在電力充足時利用電力，而在電力需求旺盛時避免使用電力，因此可提供靈活性服務，從而提高電網的可靠性。這為電力公司和工業設施的合作創造了機會。針對熱電池用戶的新費率等級可以反映出該技術較低的服務成本，并鼓勵在低需求時段進一步優化和利用電網。并網電池還能降低峰值凈負荷，減少對燃料發電和輸配電基礎設施的需求

201、，從而使電網受益。如果在工業工藝加熱中使用電力替代化石燃料，理論上熱電池可以將大部分增加的電力需求轉移到非高峰時段，從而大幅降低所需的電網建設和向清潔工業轉型的投資成本。A.4.數據輸入和假設我們以中國為重點，對三種電氣化加熱技術及其替代品進行了比較分析。在分析中，我們盡可能使用中國的數據，并在無法獲得中國數據的情況下使用經過調整的國際數據。具體而言，我們使用了中國煤炭、天然氣和電力工業用戶的能源價格數據。我們使用了 2019 年至 2023 年第二季度典型煤炭的平均能源價格3（5000 千卡/千克較低發熱值，中國通常報道的是較低發熱值）42。參考了 2022 年部分城市工業用戶的天然氣價格4

202、3以及報告的工業電價44。本分析中使用的能源價格匯總見表 A.2。3 國家統計局（NBS）定期報告和公布煤炭、天然氣和其他材料等主要生產資料的市場價格。這里是 2023 年 8 月的一個例子：https:/ 59附錄表 A.2.中國工業用戶能源價格4244 類型 每單位元元/兆瓦時美元/兆瓦時年份煤（5000 千卡/千克）每公噸 780.39 元134$20平均從 2019 年至2023 年第二季度天然氣每立方米 3.76 元337$502022 電力每千瓦時 0.64 元635$942021 注：1 元人民幣=0.15 美元，2019 年至 2023 年第二季度的平均匯率。來源：https:

203、/ 24 小時熱容量，充電率是其穩態熱輸出率的 3.5 倍。在風能和太陽能資源豐富的地區（特別是德克薩斯州西部），這種配置的單位熱量輸出平準化成本最低31。在中國任何風能和太陽能資源充足的地區，這種電池配置都具有代表性(在風能或太陽能資源較差的情況下，可能需要更多的存儲時間和更高的充電率，以使電池能夠在較少的有利時間內充滿電，從而提高電池熱能的平準化成本）。中國的工業鍋爐普遍容量較小，且嚴重依賴煤炭。90%以上的工業鍋爐蒸汽輸送能力小于35 公噸/小時，約 70%的工業鍋爐輸送能力在 2 至 7 噸/小時之間。中國工業鍋爐的平均能力約為 4 噸/小時，65%以上的工業鍋爐使用煤炭49。中國化石

204、燃料鍋爐的典型效率存在一定的不確定性。2014 年，聯合國工業發展組織發現，中國工業鍋爐的典型效率為 70-79%50。2015 年，中國特種設備檢測研究院測試了 2000 多臺較小容量的工業鍋爐（出力小于 10 噸/小時），發現典型效率為 80-81%49。2020 年中國工業鍋爐能效國家標準（GB24500-2020）指出，小型燃煤鍋爐（小于 20 噸/小時）的熱能效率為 80%，以 LHV 衡量4天然氣鍋爐的能效往往高于燃煤鍋爐，根據最新的中國標準，本分析采用的熱能效率為 92%515。電鍋爐能效假定為 99%(表 A.2)。如圖 8 所示，工業熱泵的效率（性能系數；COP）因其可提供的

205、溫度范圍而異。在本分析中，低溫工業熱泵（80-100C）的平均COP為3.7，而中低溫工業熱泵（100-165C）的平均COP為2.2。4 LHV 是中國用于報告燃料能量含量和能效的標準。LHV 假設廢氣中的水蒸氣沒有被冷凝以回收其潛熱。5 這些效率數據是基于新售出設備的標準，最適合用于前瞻性分析，即比較購買新的燃煤或燃氣鍋爐和新的電動替代設備。用電動鍋爐取代老舊、低效的燃煤或燃氣鍋爐，可以節省更多的能源。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究60分析還采用了 70%的平均利用率和所有技術 20 年的總使用壽命。表 A.3.工業熱能技術的效率/COP 和利用率 類型 效率（LHV）性能系數(CO

206、P)燃煤鍋爐 80%天然氣鍋爐 92%電鍋爐 99%工業熱泵（80-100 C）3.7工業熱泵（100-165 C）2.2熱電池95%燃煤熱電聯產87%天然氣熱電聯產90%資料來源45,28,46,48,47,49,51 注：LHV=較低熱值；COP=性能系數；CHP=熱電聯產。高溫熱泵的 COP 為 2.2，相當于溫度上升 90 度，這意味著熱源溫度為 10-75 C。這包括室溫熱源。低溫熱泵的 COP 值為 3.7，相當于溫度上升 45 度，這意味著熱源溫度為 45-65C。如果熱源由工廠內其他工業設備的廢熱加熱，則可以實現這一目標。有關這些供熱技術在中國的具體投資成本和非能源運營成本（人

207、工成本和維護成本）的信息更難找到。本研究使用了 Agora 報告的投資成本和非能源運營成本46。對德國的資本和非能源運營成本進行了報告，但對中國的成本進行了調整52,53。此外，我們還使用了中國能源統計年鑒中的中國燃料能源含量（以 LHV 為單位）54。的燃料二氧化碳排放系數55。這些能源含量和排放因子是中國國內溫室氣體排放清單中使用的56。同樣，中國國內溫室氣體清單使用的 2021 年電網電力排放強度為 0.581 噸 CO2/MWh56，本分析也采用了該值。在 2013 年開始的地方碳排放交易試點之后，中國于 2021 年 7 月啟動了全國碳排放交易計劃（ETS）。目前，全國碳排放交易計劃

208、僅涵蓋電力行業，但預計將擴大到其他行業，如鋼鐵、水泥和電解鋁行業。2022 年，中國的平均碳價格為 55.3 元人民幣/噸二氧化碳（8.3 美元/噸二氧化碳）57。2022 年中國碳定價調查對中國約 500 個行業利益相關者進行了調查，根據該調查，到 2025 年，中國的碳價格預計將提高到 87 元/tCO2（13 美元/tCO2），到 2030 年將提高到 130 元/tCO2（19.5 美元/tCO2）33。我們在分析中使用的是 2030 年的數值，因為這遠在新工業設備的運行壽命之內，所以謹慎的設備管理者在決定今天購買哪種設備時應考慮這些碳成本。61附錄圖 A.3.2022 年中國工業用電

209、用戶當日電價差異58。注圓圈的顏色表示電價處于深谷（大幅折扣）、低谷（折扣）、平谷（典型）、峰值（高）還是尖峰值（極高）。每個圓圈內的數字表示每天電價處于該價格體系的小時數。在上海的表格中，“2PT”指“兩部制電價”，“1PT”指“單一制電價”，這是兩種電費計費方式。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究62熱電池的日電量差異在一天中，中國電網的電價各不相同，有些時段的電價會比一般或“統一”電價優惠。相反，在“高峰”和“尖峰”時段，電價比“統一”電價時段更貴。圖 A.3 顯示了 2022 年中國工業用電的日內價格比，不同省份和不同月份的價格比有所不同，有時還受其他因素的影響。如上所述，蓄電池可以

210、并網，也可以離網。在本分析中，我們假設蓄電池是并網的，在電價低廉的時段充電（“谷價”和“深谷價”），在其他時段放電，這樣工業企業就可以避免在平峰、高峰或超高峰時段購電。我們所模擬的熱電池位于廣東省或山東省，這是中國人口最多的兩個省份，同時也是日電價差異最大的兩個省份，這一特點使得熱電池更具成本效益。(由于這些原因，廣東省或山東省很可能是最早部署熱電池的地區）。因此，使用蓄熱電池的工業企業購買電網電力的成本僅為必須每小時平均購買電力的企業（如模擬的電阻鍋爐和熱泵技術）的 34%。A.5.分析結果詳情表 A.3.中國供熱技術成本比較 燃煤 鍋爐天然氣 鍋爐電 鍋爐工業熱泵（80-100C）工業熱泵

211、（100-165C）熱電池燃煤熱電聯產天然氣熱電聯產單位：元/兆瓦時 th資本支出2521147477858383運營支出-能源 16829764117228922493138運營支出-人工和維護20104152648389潛在碳成本（2030）51284615平準化成本264355659260391314305325單位：美元/兆瓦時 th資本支出$4$3$2$11$11$13$12$12運營支出-能源$25$44$95$25$43$33$14$20運營支出-人工和維護$3$1$1$2$4$1$12$13潛在碳成本（2030）$8$4$7$2平準化成本$39$52$97$38$58$46$4

212、5$48注 1)資本支出包括購買、安裝和集成。2)就電力而言，假定碳價格反映在電價中34。見圖 4 詳見圖 4 注釋 2。3)假設熱電池 OPEX 與電鍋爐 OPEX 相似，因為沒有關于熱電池維護成本的數據，而且它們使用與電鍋爐相似的組件（電阻加熱和泵）。A.6.障礙和政策選擇中國工業清潔電氣化的障礙在中國，工業加熱廣泛采用清潔電力有兩個主要障礙：一是可再生能源電力與化石燃料（尤63附錄其是煤）之間的價格差異，二是某些類型工業設備的電氣化選擇有限。此外，電力部門必須轉向零碳能源，如風能、太陽能、地熱能、水電和核能（同時還要增加電力產出和提升電網容量，以滿足日益增長的工業用電需求）。電力行業的增

213、長和脫碳超出了本文的討論范圍，但研究人員已經繪制了路線圖，包括國際能源署59、能源基金會中國35、Abhyankar et al.60、RMI61、中國電力企業聯合會62、國家電網能源研究所63、中國工程院64。因此，本文重點討論上述工業電氣化的兩大主要障礙。能源價格中國化石燃料的單位能源價格低于電力成本。對于工業能源購買者而言，煤炭的價格約為134 元/兆瓦時（19.8 美元/兆瓦時），而天然氣的價格為 337 元/兆瓦時（49.6 美元/兆瓦時），電力的價格為635元/兆瓦時（93.6美元/兆瓦時）（圖A.4）。中國工業用電價格高的部分原因是，工業用電客戶的電費平均比居民用電客戶高出約 4

214、0%，以幫助補貼日常消費者的用電成本65（在美國和歐洲，工業用電價格低于居民用電價格，這反映了一個事實，即工業大量購買電力，每單位電力的服務成本較低）。對工業用電客戶征收附加費是對工業電氣化的一種抑制。0100200300400500600700煤天然氣電力元/MWh中國工業能源價格（2021年）圖 A.4.中國工業能源購買價格注：圖示為平均價格。電價可能全天大幅波動；有關“峰值”和“谷值”電價，請參見圖 A.3。煤炭和煤炭產品是中國工業工藝加熱最常用的燃料，而煤炭的單位能耗成本僅為電力的五分之一。在工業供熱方面，電的使用效率要高于煤（如表 A.2 所示，將效率為 80%的燃煤鍋爐與效率接近

215、100%的電鍋爐進行了比較），但這往往不足以克服煤與電之間的巨大成本差距。但降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究64是，正如我們所討論的，有兩種電力技術可以提供比通常更多的節約：熱泵和熱電池。熱泵的效率是電阻式電加熱器的數倍，因此與其他電氣技術相比，熱泵可以大大縮小成本差距。例如，系數為 3.75（即效率為 375%）的熱泵的效率是效率為 75%的燃煤鍋爐的五倍，因此就單位熱量的能源成本而言，這兩種技術基本相當。熱電池的效率約為 95%，與大多數其他電力技術相當。熱電池可以讓工業企業在最便宜的時段購買電力，而避免在最昂貴的時段購買電力，從而實現成本節約。在中國，工業企業的購電成本因省市和時間而

216、異。在許多省份，最低成本時段的電價僅為同一地點平均電價的 30-40%（圖 A.3）。例如，如果將效率為 60%的燃煤蒸汽系統替換為效率為 95%的熱電池，同樣可將設施的平均電費降低 60%，那么單位能源的燃料成本幾乎相等。其他電氣化技術（如無蓄熱的電阻式電加熱器、紅外線加熱器、電磁感應、電介質加熱、激光等）本身的效率不足以縮小價格差距。即使是熱泵和蓄熱電池，也只能在特定條件下縮小價格差距（例如，當熱泵配置為提供小幅度升溫時，或者當蓄熱電池所在的省份每小時電價波動較大，并將這些波動傳導給工業用戶時）。通常情況下，煤炭至少保持較小的價格優勢。因此，政府政策對于幫助電氣化技術的運營成本低于燃煤技術

217、至關重要。這可以采取激勵措施，降低清潔電力的成本；也可以采取碳定價或其他政策，提高煤炭的成本；還可以采取能效或排放標準，要求煤炭具有更好的環保性能。此外，燃煤會排放對健康有害的常規（非溫室氣體）污染物，嚴格限制這種污染的標準可以通過要求煤電廠安裝和使用更好的廢氣處理技術來增加煤電成本。電氣化設備的可用性部分由于上述能源價格障礙，對某些工業技術電氣化版本的需求有限。雖然可以買到電氣化鍋爐和工業熱泵，但熱電池還很新，一些技術的電氣化等效物（如蒸汽裂解爐或水泥窯的電加熱）仍處于研究階段。即使是商業技術，如高溫工業熱泵，如今也只能少量生產，因此熱泵制造商需要提高產量，以滿足中國工業加熱電氣化可能帶來的

218、大量需求。由于采用率有限，中國的工業設施對工業熱泵所能提供的效益和潛力認識有限。有關商業化工業熱泵的信息并不廣泛。它們的性能和主要特點（制熱量、能耗、穩定性、空間要求）需要驗證和廣泛共享。需要將工業熱泵在不同工業部門和流程中的應用作為相關案例研究介紹給工業設施（有關實例，請參見上文“工業熱泵的商業現狀”部分）。熱電池的情況也大致相同，其商業應用還處于早期階段。在這方面，政府政策同樣可以發揮作用，鼓勵對這些技術的需求，并讓制造商確信需求將持續多年（這樣他們就可以放心投資新的生產線和工廠來制造電氣化工業設備）。隨著每年生65附錄產更多的設備，單位成本將因規?；貓蠛瓦吀蛇厡W而下降，這有可能推動更多的

219、需求。因此，政策可以啟動一個良性循環，逐步降低技術成本，增加市場需求。其他技術障礙采用電氣化供熱技術還面臨其他一些挑戰。首先，以電力取代化石燃料可能要求工業設施大幅改變其當前的電力/熱能系統。這需要對不同規模、地點和時間（日和/或季）的熱需求和熱源進行優化和匹配。一個設施擁有的集成系統越多，使用無須改造設備的技術直接實現設施供熱需求電氣化的難度就越大。其次，升級現有的工業加熱系統不僅需要投資新的生產設備，還可能需要擴建現有的電力基礎設施，無論是在工廠內、工廠外，還是兩者兼而有之。工廠可能需要更多的變壓器、開關裝置、配電盤和電線，以支持新增電氣化加熱系統帶來的電力需求增長。設施通常需要與當地公用

220、事業公司合作進行這些升級。第三，由于擔心工藝中斷、需要對員工進行再培訓以及新技術的長期可靠性或維護需求的不確定性，工業設施通常會規避風險。第四，工業設備的使用壽命通常較長，而目前大部分設備都依賴化石燃料制熱。因此，等到現有設備磨損殆盡后再用電氣化設備取而代之，會大大延緩工業電氣化進程。工業電氣化政策對新技術的財政激勵（資本支出）雖然電力成本是主要障礙，但購買和安裝新的電氣化工業設備的成本也可能成為工業企業的障礙。設備退稅可以降低符合特定效率或排放強度閾值的新資本設備的成本。這些激勵措施可以根據設備的性能進行調整：返利的大小可以根據設備的環保性能超過閾值的程度來確定。設備制造商可以申請這些返利，

221、并且必須提交測試結果，以證明其設備達到了所要求的性能閾值；如果時間和資金允許，政府可以對產品進行測試，以獨立驗證制造商提交的材料6。同樣，改造補助也可以為符合條件的企業采用新技術提供類似的資金支持，幫助他們支付安裝新設備的費用（以及在安裝過程中暫時停止生產）。政府可以對有資格獲得改造補貼的企業和活動類型進行限制，例如要求安裝的設備符合排放基準，或要求企業為當地社區提供一定數量的高薪工作。其他國家也制定了此類計劃。例如，2024 年 3 月，美國清潔能源示范辦公室6如果清潔設備在取代燃燒化石燃料的設備之前至少 5 到 10 年（即在沒有額外激勵措施的情況下）就被取代，則可以提供額外的激勵措施，條

222、件是燃燒化石燃料的設備必須被可核查地銷毀（不得出售給任何買家，無論是在中國境內還是境外）。政府可將此作為一項報廢計劃，由政府購買舊設備，并將其熔化，制成再生鋼。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究66向 33 個工業脫碳項目提供了超過 60 億美元的資金，其中許多項目涉及對現有設施進行改造，所有項目都帶來了顯著的社區效益、工人保護和就業機會66。當資金用于購買電氣化設備和改造設施時，政府還可以通過改善獲得低息貸款、債券和其他融資機制的途徑，使資本支出更易于管理。當政府與私人貸款人合作時，這種方式會更加靈活，成本效益也更高，無論是通過集合（將多個較小的工業項目集中在一起以擴大規模和分散風險）、共

223、同貸款以分擔貸款風險和利潤、實施貸款損失準備金或擔保以減少私人貸款人在貸款無法償還時的風險，還是通過出售免稅債券為工業電氣化項目籌集資金。對政府來說，這些辦法比退稅或稅收抵免成本更低，因為貸款是連本帶利償還的。綠色銀行，如康涅狄格州綠色銀行（美國歷史最悠久的綠色銀行），展示了政府或準政府實體如何利用這些工具為節能和清潔能源項目融資67。能效與排放標準制定溫室氣體排放和能效標準是促進工業脫碳的進一步途徑。標準將性能最低的產品清除出市場，確保所有新出售的設備都達到一定的最低環保性能水平。為了推動持續創新，標準應隨著時間的推移而變得更加嚴格，而不是保持一個靜態的基準。最佳做法是在一開始就在標準中加入

224、改進機制，例如每 3 年確定市場上前 50%的產品成為下一個 3 年期新的最低性能閾值。這樣既能確保標準無需定期重新評估和辯論，又能讓工業企業了解標準是如何制定的，以及未來幾年的預期。(當產品接近實用或熱力學效率極限時，市場上產品的效率范圍會變得越來越小，因此可以將標準寫得收緊更慢，或停止收緊）。有些標準可適用于特定的設備，如將電能轉化為有用熱量的效率。更靈活的方法是將標準適用于整個工業設施，規定每生產一種產品可以排放多少電力或廢氣。對于商品產品，如特定化學品，這通常是最簡單的方法。對于非商品產品，工廠可以報告其當前的能源使用和相關排放情況，并根據這一基準線或在有前幾年數據的情況下根據歷史平均

225、值制定有針對性的改進計劃。典型的標準決定了哪些產品可以在市場上銷售（賣給任何買家），而綠色政府采購(GPP)計劃則可以專門為政府采購的產品制定排放強度標準。由于政府采購大量工業產品來支持建筑和基礎設施，因此它們是許多熱激勵產品（如鋼材、混凝土和玻璃）的主要買家。2019 年，中國中央政府的采購總額約為0.5萬億美元，如果包括國有企業的采購，則超過2萬億美元68。此外，GPP 標準不一定只適用于政府所有的設施，也可以擴展到任何接受政府資金或補貼作為支持條件的項目。因此，對政府采購制定標準仍然可以為清潔工業產品創造一個巨大的市場，而且在政治上可能比在整個市場上執行這些標準更加可行。這為清潔工業技術

226、創造了一個受保護的啟動市場，使其能夠擴大規模并降低成本。67附錄中國于 2006 年啟動了首個 GPP 項目，如今，中央、省、縣、市等各級政府的 GPP 項目和要求錯綜復雜69。這為促進工業電氣化提供了強有力的政策基礎，例如，將電氣化生產作為政府在現有 GPP 項目下決定購買產品時的一項標準。研發支持通過支持研究與開發（R&D）來促進早期技術的發展，是加快基礎性進步并將技術從實驗室推向市場的重要途徑。例如，20 世紀 70 年代對太陽能光伏研究的投資，在后來成為美國國家可再生能源實驗室的過程中發揮了關鍵作用，促進了成本的下降，使太陽能產業最終在全球范圍內蓬勃發展70。像中國科學院這樣的政府實驗

227、室可以為正在進行的工業電氣化技術優化和規?；芯刻峁┮粋€理想的場所，而提高電氣化工業技術的能效和集成便利性的研究也可以列入科技部的重點項目清單。政府實驗室最有效的方式不是孤立運作，而是與學術機構和私營企業合作。通過合作，可以獲得更廣泛的專業知識，并有助于確保研究項目了解私營企業的市場知識，如工業企業的具體需求。在一些伙伴關系中，私營企業還可以提供成本分擔支持，以換取知識產權（IP）所有權或優惠的知識產權許可條款。例如，美國能源部建立了創新中心，將政府、學術界和私營部門的合作伙伴聚集在一起，共同開發技術，以解決特定的脫碳挑戰71。同樣，中國也主張建立一種創新模式，將產業、高等教育和更廣泛的研究社

228、區的研發工作結合起來（產學研一體化）。德國的 Frauenhofer-Gesellschaft 是一個由 76 家應用研究機構組成的網絡，其收入的大約30%來自聯邦和州政府，其余部分則用于合同研究。這些研究機構在綠色氫能、生物塑料和氫轉化為甲醇技術方面取得了多項進展70。政府撥款還可以激勵獨立機構對特定技術進行投資；2019 年，此類撥款推動了美國 44%的基礎研究和 33%的應用研究72。政府應將這些補助金用于旨在開發和完善工業電氣化技術的研究項目，包括工業熱泵和熱電池。在實驗室階段之后，政府可以通過成本分攤安排，幫助資助利用創新工業供熱脫碳技術的試點或示范工廠，這有助于私營企業在更大范圍內

229、展示新技術的性能和競爭力。在實驗室階段，在某些情況下，由政府提供 100%的研究費用是合適的。但隨著技術的成熟和發展，到了建設試驗或示范工廠的階段，成本分擔（而不是由政府為整個項目提供資金）有助于優化政府資源的使用，只支持私營企業認為具有市場潛力并愿意提供資金的技術。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究68停產令豁免在中國的一些地區，政府要求工業企業在空氣質量差于特定閾值的日子里停止運營73。政府可以為使用最低比例電加熱設備的工業企業提供豁免，允許它們在高污染日繼續運營。工業企業教育電氣化工業供熱技術，尤其是工業熱泵和熱電池等新技術，在中國還不為人所知。提高工業企業對工業加熱直接電氣化方案的熟

230、悉程度對于采用這些方案至關重要。為此，應開展有關電氣化技術的全國性教育活動，編制目錄、指南和案例研究，幫助工業企業的決策者了解相關選項、優勢和挑戰。這將使他們能夠就何時過渡到電加熱、使用哪種類型的設備、其設施可能需要哪些電力基礎設施升級等問題做出深思熟慮的決定。一旦某項技術足夠普及，教育工作通?？捎尚袠I貿易團體負責。例如，中國熱泵聯盟(CHPA)和中國節能協會(CECA)提供有關熱泵的教育材料，并舉辦年度會議。類似的協會也可以在教育企業了解熱電池或其他電氣化技術方面發揮作用。促進煤電價格平價(OPEX)除了設備的可用性，工業電氣化的最主要障礙是單位能源的電費遠遠高于化石燃料（圖 A.4 所示）

231、。這種成本差距可通過高效電氣技術（如工業熱泵）或有選擇地在低價時段購電并將其儲存在熱電池中（圖 A.2 所示）來部分彌補。然而，即使考慮到這些技術優勢，如果沒有政策支持，電力通常仍比煤炭昂貴。因此，幫助促進煤電價格平價的政策措施是加速清潔技術應用的有力工具。一種方法是對工業企業購買清潔電力的成本進行補貼。這可以刺激清潔發電能力和電氣化工業設備的部署，但不能激勵能效的提高，因為補貼不提供減少能源消耗的信貸。一種更為靈活的方法是，如果產出的產品完全使用清潔能源生產，則對這些產品的生產進行補貼。這不僅可以激勵制造商轉向使用清潔能源，還可以降低生產過程中的能源強度。與清潔電力補貼相比，基于產出的激勵措

232、施涉及更多的監管復雜性，因此它們最適用于商品產品（如鋼鐵或甲醇），在這些產品中，產出數量易于衡量，不同生產設施和公司生產的材料也具有可比性。通過制定國際公認的指南，工業企業可以用來測量其產品的碳強度，從而進一步降低復雜性，使企業只需測量和報告一次其排放強度，這些數據既可用于國內（例如，獲得基于產出的補貼），也可用于國際（例如，將產品出口到具有碳邊界調整機制的地區，如歐盟）。電費的另一個方面是升級向工業設施供電的電力線、變壓器和其他設備所需的投資。政府可以提供補貼以降低這些升級的成本，也可以直接指示電力公司降低電力服務升級的費用，特別是當政府直接控制電力公司時，可以根據需要向電力公司提供指導和財

233、政支持。69附錄碳定價還可以鼓勵工業加熱技術的直接電氣化。自 2021 年 7 月起，中國開始在全國范圍內實施碳排放交易體系（ETS），該體系目前僅涵蓋發電廠，應擴大至工業設施，尤其是五大高排放行業：黑色金屬、化工、非金屬礦物、煉油和煉焦以及有色金屬。歸根結底，碳定價體系的目標是促使工業企業轉向清潔工藝，而不是讓企業支付碳費用后繼續使用骯臟工藝。然而，如果碳價較低，支付碳價可能比改用清潔工藝更便宜。政府可以利用 碳差價合同 來解決這個問題，即政府與使用低碳或無碳工藝的制造商之間的協議。制造商的溫室氣體減排成本與碳價格之間的任何差額都由政府支付，從而有效地縮小了通過減排來合規的企業與通過支付碳價

234、格來合規的企業之間的潛在成本差距。政府可以采取“反向拍賣”的方式，讓制造商參與競標，以盡可能低的價格向政府資助的項目提供某種產品（如鋼鐵或水泥），同時只使用清潔生產方法，而不是與特定的制造商談判合同（這可能很復雜，成本很高，而且會刺激制造商夸大其清潔生產成本）。然后，政府根據反向拍賣中的最低（中標）出價設定適用于所有制造商的“碳差價合同”價值。這有助于確保政府不會為清潔產品支付過高的費用，并避免了評估單個公司的財務和環境績效以及制定公司特定合同的監管復雜性。促進獲得清潔電力的政策要使工業電氣化為中國的氣候目標做出貢獻，工業企業使用的電力必須是不排放二氧化碳。因此，在制定促進采用電氣化供熱技術的

235、政策的同時，還必須制定幫助工業企業獲得清潔電力的政策。(幫助中國電網全面脫碳的政策也很有幫助，但不在本文討論范圍之內）。擴大省際電力交易目前，中國的省際電力交易非常少。2022 年，省際電力交易占售電量的 12%74，這些交易大多基于長期合同，而非有助于電網平衡或可再生能源整合的動態供需信號75。中國某些西部和西北部省份存在可再生能源過剩問題，這些地區可再生能源裝機容量大，但城市中心和工業設施較少。2022 年，八個省區（甘肅、貴州、內蒙古、寧夏、陜西、青海、新疆和云南）的風能和太陽能裝機容量分別占中國總裝機容量的 43%和 48%76，但占中國國內生產總值的比例卻不到 12%77。大多數制造

236、業都在東部省份，那里幾乎沒有多余的可再生能源電力可供購買。東部省份生產的可再生能源電力通常需要用于填補政策規定的配額，如可再生能源組合標準(RPS)，因此無法由特定的工業企業通過購電協議進行采購，或者即使進行采購，也不會產生額外的溫室氣體減排效果。為了擴大電力交易，并幫助將清潔電力從電力過剩地區輸送到擁有大量工業設施的地區，中國需要擴大有形電力傳輸基礎設施，并建立省際監管和“現貨”電力市場即根據供需情況進行電力交易，交易時間通常從日前到送電前不到 60 分鐘不等78。中國已開始朝著這個方向降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究70大步邁進。2023 年，中國啟動了省際電力現貨交易試點項目，目標是

237、到 2030 年建成全國電力現貨市場75。利用中國綠色能源證書制度的最佳實踐為了確定是否遵守了要求提供或使用可再生能源電力的法律（如中國的 RPS 或 ETS），有必要跟蹤可再生能源的發電量。在包括中國在內的許多國家，這種跟蹤是通過可在市場上交易的可再生能源證書（RECs）來實現的。不同國家的可再生能源證書版本略有不同；中國的版本稱為綠色電力證書（GEC）。開發可再生能源證制度的一個關鍵挑戰是避免重復計算，即不能為了滿足要求而多次計算同一種可再生能源。從歷史上看，中國允許對同一種電力提供幾種不同類型的激勵措施。例如，可再生能源發電企業在獲得全球可再生能源補貼的同時，還可參與基于同一發電量的碳補

238、償市場797。在 2023 年對 GEC 項目進行改革之前，一些可再生電力生產商能夠將 GEC 與所生產的電力“拆分”，將 GEC 出售給一家公司，使其能夠滿足清潔電力使用要求，然后將實際電力出售給電網公司，電網公司會將這些電力計入中國的 RPS 要求，這又是一個重復計算的例子808。RE100 是一個由數百家國際公司組成的聯盟，它為其成員公司是否有資格使用可再生能源制定了集中化準則79。但是，RE100 發現，GEC 證書本身并不符合額外性和避免重復計算的國際標準。該聯盟認為，為了使清潔能源的使用在中國境外得到認可，全球可再生能源證書用戶必須清退為可再生能源發電簽發的所有證書和其他“環境和社

239、會”文書，確保沒有任何證書被出售、轉讓或在其他地方被索取79。這種變通辦法并不總是切實可行或具有成本效益，因此中國企業很難確保其使用的清潔電力得到國際認可。國際認可之所以重要，有幾個原因。首先，一些從中國采購零部件或材料的國際公司已承諾使其供應鏈脫碳，或者他們希望將產品賣給有此類要求的買家。其次，無法證明其產品是清潔生產的中國出口商可能會被征收基于碳的邊境費用，如歐盟的碳邊境調整機制。美國也在討論碳基邊境稅。第三，向政府銷售或用于政府資助的項目可能需要遵守綠色政府采購規則。在這方面，只有國際認可的可再生能源證才算數。一些國家使用國際機構管理的可再生能源證，如國際可再生能源證（I-RECs）和全

240、球可再生能源可交易工具（TIGRs），而不是制定自己的可再生能源證制度和標準。中國的一些可再生7 在某些情況下，可再生能源發電企業除獲得證書外，還可獲得上網電價補貼，但現在已不再允許獲得全球可再生能源證書的項目這樣做83。8 這些并非中國可再生能源證制度面臨的唯一挑戰。例如，在估算清潔電力的環境效益時，監管機構根據年平均電網排放系數，假設清潔電力取代了電網平均電力。但當大部分清潔電力被調度時，用清潔電力替代電網電力的排放效益就會降低。估算效益的更準確方法是將可再生能源電力的調度時間與同一小時電網的排放強度相匹配。71附錄能源項目發行了 I-RECs 和 TIGRs，以迎合跨國公司的需求80。然

241、而，由于擔心失去對該項目及其要求的控制，中國政府通過了一項法律，規定全球可再生能源證書將是中國唯一用于跟蹤可再生能源的工具，而其他證書（如 I-REC）的使用將被逐步淘汰81。此舉還避免了省級和地方官員設計和推出自己的、相互競爭的證書計劃。避免出現大量不同類型的可再生能源證是一件好事，因為這可以確保清潔電力在全國范圍內按照統一標準進行衡量，并可減少重復計算的機會。但是，中國選擇將 GEC 標準化，這就要求 GEC 的設計必須穩健，并得到國際認可。中國應確保 GEC 標準完全符合國際標準。為避免重復計算，可能有必要要求可再生能源生產商為其所發的每一度電選擇單一的激勵措施（如參與碳市場或獲得 GE

242、C 證書）。一個復雜因素是，中國在中斷六年后于 2023 年重新啟動了自愿碳市場。該項目使用可交易的中國核證減排量（CCER）證書。合并 GEC 和 CCER 項目可能是有益的，例如，在碳市場中使用 GEC 而不是 CCER81。這需要協調，因為這兩個項目由不同的部委管理。GEC 由中國國家能源局簽發，而 CCER 則由生態環境部負責。逐步淘汰工業化石燃料現場發電截至 2018 年，中國工業企業的火力發電容量約為 153 千兆瓦，占中國火力發電總容量的13%。超過 97%的工業自發電能力依賴煤炭82。對于這些設施而言，如果通過燃燒更多化石燃料來生產更多現場電力，那么改用用電設備可能會加劇排放。

243、對這些企業來說，重要的是要從電網購買電力，因為電網中可再生能源電力的比例已達到約 30%（年平均值），并將根據中國的國家目標（如上所述）進一步脫碳。大多數工業企業不可能在現場安裝大量的可再生能源發電設備，因此用電網電力取代自發自用是這些企業的最佳選擇。降碳減污擴綠增長協同機制專題政策研究72參考文獻1 潘聰超龐建明.氫冶金技術的發展溯源與應用前景 J.中國冶金,2021.2 EBENSTEIN,A.,M.FAN,M.GREENSTONE,G.HE,P.YIN and M Z.Growth,Pollution,and Life Expectancy:China from 19912012J.Am

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286、 Scott Vaughan 先生，以及生態環境部大氣環境司趙春麗處長在課題實施過程中提供的寶貴咨詢和建議。同時感謝課題組支持專家北京大學環境科學與工程學院張世秋教授、湖石可持續發展研究會胡濤理事長、綠色創新發展研究院胡敏主任、國家發展和改革委員會能源研究所李忠副所長、國際氣候研究中心 CICERO 高級研究員 Jan Ivar Korsbakken 和瑞典查爾默斯理工大學工業能源政策教授 Tomas Kberger對項目報告的審閱和建議。特別感謝國合會國際支持辦公室專家 Kristine St-Pierre 對性別議題的指導。感謝國合會秘書處張慧勇處長、龐驍先生、費成博女士，以及秘書處和國際支持辦公室的王美真女士等在組織與協調方面的大力支持。