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1、城鄉建設綠色發展與氣候適應2 0 2 4 中國環境與發展國際合作委員會中國環境與發展國際合作委員會 專題政策研究報告專題政策研究報告 城鄉建設綠色發展與氣候適應 全球性變化中的氣候適應 20242024 年年 1010 月月 I 專題政策研究項目組成員專題政策研究項目組成員 中外組長中外組長*:*:中方組長：李曉江，國合會特邀顧問，第五屆國合會委員，全國工程勘察設計大師 外方組長：本格爾茨，荷蘭基礎設施與水資源管理部戰略司司長 核心專家核心專家：中方專家：鄭德高，中國城市規劃設計研究院副院長 呂曉蓓，中國城市規劃設計研究院深圳分院副院長 肖禮軍，中國城市規劃設計研究院西部分院副院長 林辰輝，中

2、國城市規劃設計研究院上海分院副院長 黃 艷，長江市水利委員會，中國三峽大學校長 陳敏鵬，人民大學教授、世界適應科學計劃（WASP）聯合主席 李 昊，中國城市規劃設計研究院高級工程師 白 晶，中國城市規劃設計研究院深圳分院副所長 余 妙，中國城市規劃設計研究院西部分院副所長 謝 磊，中國城市規劃設計研究院上海分院所長 王永強，長江科學院水資源所副所長 程淑婕，長江科學院水資源所博士后 外方專家：Rogier van den Berg，世界資源研究所羅斯可持續城市中心全球主任 Marloes Dignum，荷蘭基礎設施和水管理部高級戰略師 Paul Gerretsen，荷蘭三角洲大都市協會主席 J

3、essica Gordon，中加州氣候研究所研究主任 Harry den Hartog，代爾夫特大學和同濟大學研究員 Willem Ligtvoet，水氣候與可持續發展顧問 Laura Nougues，荷蘭三角洲研究院（Deltares）研究員和顧問 Henk Ovink，全球水經濟學委員會執行董事 Chris Zevenbergen，代爾夫特大學和 IHE 代爾夫特水教育研究所教授 Liu Qiaodan,代爾夫特理工大學博士 支持專家：支持專家：中方專家：徐宗學，北京師范大學特聘教授 吳浩云，太湖流域管理局原副局長 劉 芳，南充水文水資源勘測中心副局長 王家卓，中規院生態市政院院長 張永香

4、，國家氣候中心氣候變化戰略研究室副主任，首席研究員 許吟隆，中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所研究員 劉伯紅，中華女子學院兼職教授，全國婦聯婦女研究所原副所長 胡群芳，同濟大學教授，上海防災救災研究所所長助理/研究室主任 II 王成坤，中國城市規劃設計研究院深圳分院所長 彭天蔚，湖北省生態環境科學研究院水環境所副所長 任華平，湖北省湖泊保護中心副主任 熊春茂，湖北省水利廳原總經濟師 許繼軍，長江科學院副總工程師、水資源所所長 楊永德，原中華人民共和國生態環境部長江流域局副局長 外方專家：Marc de Bel，荷蘭三角洲研究院（Deltares）項目經理 Floris Boogaard，

5、荷蘭三角洲研究院（Deltares）氣候適應專家 Nanco Dolman，荷蘭三角洲研究院（Deltares）水韌性城市專家 Annet Kempenaar，格羅寧根大學空間設計和水管理助理教授 John Ganzi，氣候變化風險管理專家 Prisca Haemers，歐盟委員會適應氣候變化特派團政策官員 Marko Hekkert，荷蘭環境評估署（PBL）署長 Wiebke Klemm，荷蘭海牙市景觀設計師 Anjali Mahendra，世界資源研究所羅斯可持續城市研究中心全球研究部主任 Tjitte Nauta，荷蘭三角洲研究院（Deltares）戰略研顧問和區域經理 Thad Paw

6、lowski，韌性城市和景觀研究中心管理總監 Marc Reinke，荷蘭 DNB 中央銀行可持續金融辦公室主任 Marijke Romijn-Meijer，荷蘭基礎設施和水管理部管理助理 Lindsey Schwidder，代爾夫特理工大學水創新與影響項目經理 Tim Selders，泥炭地創新中心（VIC）主任 Niels van Steenbergen，比利時佛蘭德斯水運管理局部門負責人 Philippe Tulkens，歐盟委員會適應氣候變化小組團長 Renske de Winter，荷蘭三角洲研究院（Deltares）海岸、三角洲和氣候變化專家 Stefanie Wolf,KAH，水

7、利工程與水資源研究所研究員 協調員：協調員：中方協調員：張永波，中國城市規劃設計研究院信息中心主任 秦 奕，中國城市規劃設計研究院信息中心規劃師 外方協調員：Jan Bakkes，綜合評估協會副主席 Frans van de Ven，荷蘭三角洲研究院（Deltares）戰略顧問和高級專家 國合會秘書處：穆 泉，國合會秘書處 費成博，國合會秘書處 王美真，國合會秘書處國際支持辦公室 *本專題政策研究項目組聯合組長、成員以其個人身份參加研究工作，不代表其所在單位，亦不代表國合會觀點。III 執行執行摘要摘要 氣候變化風險日益加劇，更加系統的氣候適應行動已刻不容緩。氣候變化風險日益加劇，更加系統的氣

8、候適應行動已刻不容緩。氣候變化與非氣候驅動因素（人口、經濟和土地利用發展、現有政策和社會制度）的相互作用，導致中國及全球城市和鄉村地區、大河流域、河口三角洲和沿海地區的人口稠密地區面臨的安全風險倍增。氣候變化導致極端天氣事件頻率和強度增加，造成嚴重的經濟損失、人員傷亡和社會混亂，給全球各地的防災管理系統和長期氣候適應能力帶來挑戰。本研究結合實證研究和案例分析的方法，探討中國和西歐等典型地區的氣候適應差距和氣候適應經驗，在此基礎上建立城鄉地區的氣候適應能力評估框架，并針對人口稠密的城鄉地區提出提高氣候韌性能力的優先事項和政策建議。（一）主要發現 1.氣候變化以及熱浪、風暴、降水峰值、洪水和干旱等

9、極端天氣的強度已經超出了當今地區和城市的災害管理能力，氣候適應差距在全球普遍存在。相關研究和課題組在在中國、荷蘭、比利時和德國的實地考察證實了這一點，近年來上述國家頻繁的極端降雨事件（如歐洲的“水炸彈”）、極端洪水、持續高溫干旱等災害所造成的破壞就是明確的例子。2.氣候適應對于政府和社會公眾是一項重大挑戰，但目前對于氣候變化的緊迫性，氣候適應能力差距的普遍性以及需要系統開展氣候適應行動的認識并不充分。根據對長江上游的成渝城市群、長江下游的太湖流域、珠江三角洲等城鎮和人口密集地區的實證研究，以及西歐萊茵河和默茲河流域的國際案例，氣候適應存在的主要短板和面臨挑戰包括：1）城市空間格局適應氣候變化的

10、韌性不足；2）應對氣候變化的法規、規程和標準仍有待完善；3）城市防災工作的跨部門協同不足，應急管理部門的統籌協調職能未充分發揮；4）社區居民的風險意識、抵御風險能力不足；5）區域合作的機制仍有待完善。3.開展氣候適應評估對于確定氣候適應面臨的關鍵挑戰、適應差距和優先事項至關重要。氣候適應五種關鍵能力的概念為評估氣候適應能力、縮小氣候適應差距提供了一個概念性框架。這些能力重點包括：1）通過提高預防能力、抵御能力和恢復能力，能夠有效適應和應對災害風險，加強安全韌性能力；2）通過提高政策和決策過程中的適應能力和變革能力，以應對未來氣候變化帶來的長期挑戰。此外，培育十項必要的有利條件對提高上述能力至關

11、重要。4.氣候適應不是一項獨立的挑戰，需要系統應對，應納入從國家到地方的各級綜合性、戰略性規劃和不同領域的部門政策中。研究結果表明，有必要結合地IV 區土地、水等資源環境本底，面對氣候適應要求調整各項政策和空間規劃。綜合分析和結合災害事件的氣候韌性“力力測”應成為提高政策針對性、增加公眾參與以及衡量適應措施績效的基礎。推動氣候適應措施從零散的、被動反應的方式向綜合系統方法轉變，需要各層級政府和社會共同做出巨大努力。要實現這一轉變，必須通過加強城鄉社區和多元的利益相關主體共同參與，從而形成對氣候適應的目標共識和共同承諾。5.氣候適應具有綜合效益，不僅能降低氣候變化帶來的災害風險，還是促進綠色發展

12、的重要機遇。在氣候適應項目中將傳統基礎設施建設與基于自然的解決方案（Nbs）相結合，在減少極端天氣事件可能造成的損害的同時，可以實現氣候適應的多重效益。結合氣候適應措施的實施，有利于推動相關領域的技術創新，帶動各類資金投資基礎設施改善、城市韌性空間建設、生態環境修復等領域，加快實現綠色發展。相比于氣候減緩行動，氣候適應所帶來的效益雖然具有突出的正外部性，但通常難以通過市場化經濟手段直接量化，很多時候只有在災害發生后才能顯現。因此在地方政府推動本地城鄉發展的同時，國家政府應強化在氣候適應工作中的主體作用，從規劃、建設、運營、應急救災和災后重建各方面對氣候適進行長期投入和支持，加快區域和地方層面的

13、氣候適應進展。6.政府在制定和實施氣候適應政策時，應充分考慮不同地區、不同人群面對氣候變化時脆弱性存在的明顯差異和不公平問題，加強氣候適應政策的社會公平和區域協調考慮。其中，中國的氣候適應可加強銜接“共同富?！蹦繕?，提高適應的公平性。7.政府在幫助提高區域和地方的氣候韌性能力，以及制定和支持關于未來經濟、社會和空間發展與投資決策過程中的氣候適應措施方面發揮著至關重要的作用。提高氣候適應能力的優先事項包括：1）加強對氣候變化和氣候災害的預測和預警能力；2）提高防災設施和關鍵性基礎設施應對極端天氣災害的抵御能力，加強生命線工程面對氣候變化的適應性和冗余備份能力；3）從國家、區域到地方層面開展對氣候

14、適應的定期評估，識別地區面臨的主要氣候風險、適應能力差距和短板以及潛在的解決途徑；4）充分考慮水資源、地形地貌等自然資源條件，合理轉變城鄉空間規劃建設方式，加強預留及保護城市水體等自然調蓄空間；5）建立完善氣候適應的制度框架，包括完善區域流域統籌調度的應災機制，各級政府對氣候變化和氣候適應的研究支持機制，對各類氣候適應政策和措施有效性、實施績效的評估機制。8.由于城市空間布局對城市發展影響往往會持續上百年，因此從國家到地方各層級政府需要在城市規劃、建設決策過程中應充分考慮氣候適應問題。加快氣候適應性發展的正確措施包括重新評估現有的政府和社會相關投資計劃，以及結合災后重建提高氣候適應能力。但是各

15、個國家現有的法律法律、保險行業要求可V 能無法為氣候適應投資提供充分支持。9.氣候適應需要大量的資金投入支持，這對目前的法律法規、金融行業監管要求提出新的挑戰。與此同時，沿襲原有模式的發展和投資計劃可能會導致嚴重的經濟損失和不良的氣候適應結果。例如可能會增加氣候災害高風險地區資產的“擱淺”和損失風險，也可能會損害子孫后代的解決氣候適應問題的潛力。如何完善相關財政和金融政策來加強對氣候適應的投資，對于加快氣候適應至關重要，需要后續開展深入研究。10.綜合科學研究、社會和經濟發展需求制定系統化的氣候適應政策，在全球各國都是正在探索的新領域。因此，全球不同國家、地區和城市之間應進一步開展國際合作和交

16、流，在減少災害風險、制定短期和長期有效的氣候適應戰略等方面加強集體智慧共享和相互有效學習，從而促進氣候適應能力的轉型發展。（二）主要政策建議 1.氣候風險日益加劇，災害損失巨大，全面實施氣候適應行動刻不容緩，各級政府應立即提高氣候適應在發展政策和治理體系中的優先地位。2.建立從中央到地方，跨區域與流域、跨部門，政府、社會與公眾協同的氣候適應短期和長期行動的系統性框架。3.建立氣候適應評估機制，識別關鍵領域、關鍵設施的氣候適應短板和優先事項，為城鄉聚落提高氣候適應能力提供扎實的基礎。4.重視氣候適應中的社會公平與性別議題，加快提高欠發達地區、鄉村地區、小城鎮，以及婦女、兒童、低收入人群等弱勢群體

17、的氣候適應能力。5.考慮到氣候適應在科學研究、政策制定等等方面的研究仍處于起步探索階段，因此建議國合會加強對于氣候適應政策研究、國際交流合作的關注和支持。關鍵詞：關鍵詞：氣候適應、韌性、適應能力、有利條件、案例研究、從災害中吸取經驗教訓、力力測”、氣候適應公平、多尺度、跨部門和跨地區政府合作、多學科氣候適應規劃和設計 目目 錄錄 城鄉建設綠色發展與氣候適應城鄉建設綠色發展與氣候適應全球性變化中的氣候適應全球性變化中的氣候適應.1 一、導言：全面實施氣候適應戰略的緊迫性一、導言：全面實施氣候適應戰略的緊迫性.1 二、認識框架：明晰氣候適應的重點目標二、認識框架：明晰氣候適應的重點目標.3（一）城

18、鄉氣候適應能力評估方法.3（二）增強氣候適應韌性的五種能力.3（三）小結.5 三、實證研究：識別城鄉氣候適應的短板與優先事項三、實證研究：識別城鄉氣候適應的短板與優先事項.6（一）成渝地區案例研究.6（二）太湖流域案例研究.8（三）珠江口地區案例研究.11（四）萊茵河-默茲河-斯海爾德河三角洲案例研究.13（五）小結.15 四、案例借鑒：從災害中吸取經驗教訓四、案例借鑒：從災害中吸取經驗教訓.16（一）防災預警類案例.17（二）救災類案例援助、復合風險、脆弱性.18（三）重建類案例適應、復原力、創新.20（四）經驗教訓總結.21 五、公平和性別：關注弱勢人群和地區五、公平和性別：關注弱勢人群和

19、地區.23（一）氣候變化中存在的社會與性別不公平.23（二）氣候適應行動可能會進一步擴大社會不公平.24（三）氣候適應行動中的社會公平策略建議.24（四）“共同富?！笨勺鳛閷崿F氣候適應公平的政策工具.25 六、重要經驗：空間、時間和治理維度六、重要經驗：空間、時間和治理維度.26（一）與空間尺度有關的新認識.26（二）與時間維度、投資和金融有關的新認識.28（三）與治理有關的新認識.30 七、評估操作框架：為城鄉氣候適應評估提供有效的工具七、評估操作框架：為城鄉氣候適應評估提供有效的工具.32（一）框架作用.32（二）評估內容與環節.32（三）評估重點.33 八、政策建議八、政策建議.35 參

20、考文獻參考文獻.37 1 城鄉建設綠色發展與氣候適應城鄉建設綠色發展與氣候適應全球性變化中的氣候適應全球性變化中的氣候適應 一、導言一、導言：全面實施氣候適應戰略的緊迫性：全面實施氣候適應戰略的緊迫性 氣候變化危機已經到來！2014-2023 年成為有記錄以來最熱的十年，更頻繁、更嚴重的極端天氣事件導致全球范圍內的人員傷亡、經濟損失、社會動蕩和生物多樣性的喪失（WMO，2024）。人類和大自然已經遭受前所未有的洪水、干旱和熱浪災害。而導致這些變化的氣溫升高問題在未來幾十年甚至幾百年內仍將延續。這一趨勢將導致更多的不利影響和風險，包括海平面上升、水資源短缺等。僅僅采取氣候減緩措施、減少溫室氣體排

21、放已不足以消除氣候變化帶來的不利影響，必須堅持氣候減緩與氣候適應并重，從而有效管理當前和預期對人類和自然的影響。雖然氣候變化是全球性問題，但實現氣候適應卻需要因地制宜。城市是各類要素資源和經濟社會活動最集中的區域，也是遭受氣候變化風險損失最為嚴重的區域。例如，近年來中國的鄭州 720 特大暴雨（2022）、成渝地區高溫干旱（2022）、京津冀特大暴雨（2023）、深圳特大暴雨（2023）、長江中下游特大洪水（2024）等災害事件，造成了巨大的生命財產損失。特別是長三角、珠三角、萊茵河三角洲等河口三角洲地區城市化與工業化較高，人口、產業活動高度聚集，面臨更加突出的氣候風險。不僅是城市，農村地區也

22、面臨氣候變化的不利影響，包括對居民生命安全和農業生產的威脅和挑戰。氣候變化導致的農業歉收將導致食品價格過高，引發饑荒、貧困等風險；因此需要轉變農業生產方式以適應氣候變化。由于日趨頻繁的洪澇災害和干旱期間的水資源短缺等問題，流域綜合管理比以往任何時候都更加重要。因此，上游、下游地區的水資源管理必須相協調，以防止暴雨導致的洪澇災害，確保干旱時的用水供應，同時保持航道通航。為了實現對氣候變化的共同應對，需要加強跨國、跨地區和國際組織間的合作，以確保氣候適應措施的有效性和及時性。此外，必須采取氣候適應措施保護生物多樣性。氣候變化也對社會公平的負面影響也不容忽視，婦女、老人和兒童等弱勢人群受到的氣候變化

23、不利影響更加嚴重。農村地區居民的生活水平低于城市，為必要的氣候適應措施的投入資源和能力有限，面臨氣候災害時的脆弱性更加突出。因此必須重視氣候適應當中的社會公平問題，包括國家之間、區域之間和代際之間的公平。氣候變化的長期性，加上人口密集地區的持續擴張提高了實現氣候適應的難度。人口密集的城鄉區域既是氣候變化影響的重點地區，也可以成為適應氣候變化的轉型中心。近年來世界各國已發起了許多氣候適應領域的倡議和規劃，如荷蘭政府 2015 年發布的三角洲空間適應決策（Delta Decision for Spatial Adaptation），2022 年中國 17 個政府部門聯合發布的國家適應氣候變化戰略

24、2035，以及開展的氣候適應型城市建設”點行動。這些政策是氣候適應行動的良好開端。但當前氣候適應行動仍然面臨多方面問題，如對氣候變化帶來的多系統疊加風險預警能力不足、城市空間與關鍵性基礎設施適應能力不足、氣候適應工作系統性和跨部門協同型不足等。因此，有必要將氣候適應上升為國家戰略，系統全面開展城市氣候適應行動。本期特別政策研究（SPS）圍繞如何提升城鄉建設領域的氣候適應能力展開研究。研究目標之一是提供符合中國城鄉建設領域實際特點的氣候適應評估框架，識別城鄉適應能力短板，明確氣候適應的優先事項。本次研究同時探討了不同國家應對氣候變化和氣候災害的案例，總結了其中可以汲取的經驗教訓。相關的研究結論是

25、通過實證研究、案例分析、廣泛地2 征求專家意見和在中國、歐洲地實地工作方位得出的。通過研究，總結面向氣候適應目標建立氣候韌性的關鍵能力，以及如何加強這些能力的措施方法。本次研究明確指出了立即采取氣候適應行動、開展城市氣候適應能力評估、推動政府、社會等利益相關主體之間開展合作的緊迫性，以及將有關氣候適應中的社會公平問題、長期和短期氣候變化事件的科學研究結論納入政府決策的必要性。相關各章的簡要內容如下。第二章介紹了系統評估和加強氣候適應能力的概念框架。該框架確定了五種能力（預防能力、抵御能力、恢復能力、適應能力和變革能力）和必要的有利條件，可用于指導評估和理解具體地區的氣候韌性能力。第三章基于實證

26、研究的方法分析了四個案例地區的氣候適應現狀，包括氣候變化主要風險、存在的氣候適應差距和面向未來的適應需求。案例地區覆蓋了流域上游、下游、河口三角洲等不同類型的區域。第四章重點關注全球不同地區應對極端氣候災害事件的經驗教訓。相關案例表明氣候變化導致的災害影響可能是毀滅性的，但在災害應對和恢復重建過程中也為不同國家提供了可能的學習經驗，可以從中選擇好的措施和方式納入未來的政策中。第五章討論了氣候適應中的社會公平問題。指出有必要以社會與性別公平的理念實施氣候適應行動，增強弱勢群體的氣候適應能力。第六章從空間、時間和制度三個方面，分析了關于氣候變化的經驗認識。包括空間維度對協調城市和區域之間關系的認識

27、，時間維度對平衡氣候適應五種關鍵能力的短期、長期行動的認識。第七章介紹了指導城鄉地區開展氣候適應評估的通用性操作框架，該框架基于對氣候韌性五種能力及必要有利條件的理論認識，通過評估識別城鄉地區氣候適應的差距和短板，為明確氣候適應的政策優先事項、制定和實施氣候適應規劃提供工具支撐。第八章建議各國政府立即全面實施氣候適應行動，提高氣候適應在國家政策中的優先地位，加強對氣候適應的長期規劃和支持。本章還強調了跨地區、跨部門合同的重要性，建議建立氣候適應評估機制，重視氣候適應行動的公平性以及加強氣候適應研究的國際合作交流。3 二、二、認識認識框架：框架：明晰氣候適應的重點目標明晰氣候適應的重點目標 在當

28、前氣候變化風險加劇，氣候適應能力差距普遍存在的背景下，需要一個對氣候適應能力和氣候韌性能力的評估概念框架，以系統地評估不同國家和地區的氣候韌性能力和適應政策與措施。該框架還旨在分析從氣候災害和險情中吸取的經驗教訓。它適用于不同的空間和時間尺度，從地方到河流流域，從造成山洪暴發的短期暴雨事件到海平面上升、干旱風險增加等長期緩慢增加的災害風險。評估應基于對當地地理狀況的分析、從過去災害中吸取的經驗教訓以及對多種氣候風險的系統分析，同時考慮到未來預期的社會經濟發展趨勢和自然地理環境變化。評估可為政府、企業和居民提出可行的建議。（一）城鄉氣候適應能力評估方法 近年來，為了推動氣候適應措施的有效實施和加

29、快轉型，聯合國等國際組織和世界各國都在加強對氣候適應措施的監測和評估。聯合國、美國和歐盟等各國政府、“全球 100 韌性城市”等國際組織、科研機構、咨詢公司推出了多種評估方法，以評估氣候適應的必要性、氣候適應措施的收益、加速氣候適應的外部條件情況。其中一些方法支持對氣候風險和適應機會進行定性評估，而另一些方法則采用定量評估的方式。方法的理論背景也不完全相同，一些源自韌性和減少災害風險的研究，另一些參考了可持續發展理論。課題重點參考的研究包括 IPCC 報告(2012、2022)、美國第五次國家氣候評估（2023）、聯合國國際減災戰略(2015、2023)、歐盟適應氣候變化戰略（2022）、Le

30、euwen 等人(2012)、De Graaf-van Dinther 和 Ovink(2021)、可持續發展城市指數(Arcadis，2024)、紐約和比利時佛蘭德斯地區氣候適應規劃等研究。盡管不同研究的氣候適應評估框架并不統一，但可以確定構建氣候適應和氣候韌性能力的 3 個階段：(1)準備和預防，(2)抵御，(3)恢復和重建。因此課題綜合相關研究基礎，通過建立一個能夠“容納”其他評估方法框架的通用性概念框架結構，與現有評估方法協同工作，并可根據評估地區面臨的災害風險類型、地理、經濟、文化及政策背景來調整細化框架。由于氣候變化的長期趨勢存在不確定性，未來的城鄉發展需求也是未知的，抵御氣候風險

31、的基礎設施的使用年限一般都是幾十年甚至上百年，因此評估框架應著眼長遠，考慮長期動態評估的要求。該框架建立在對當地和區域（流域）范圍內的生態環境、社會和經濟系統全面分析的基礎上，深入分析評估現有系統的脆弱性、暴露度和相關影響因素進行評估。該框架不應只關注減少“短期”的災害風險，如洪水和干旱等“突發性”災害，還應包括平均氣溫升高、海平面上升等長期緩慢變化導致的風險。該框架應有助于明確提高抗災能力的潛在政策建議，包括短期適應性和長期變革性變化，以及在治理結構、資金支持、標準和立法等支持氣候適應根本性變革所需的有利條件。（二）增強氣候適應韌性的五種能力 氣候變化導致的各類風險正在不斷加劇，中國和全球各

32、地的極端天氣及相關災害事件頻率持續增加（IPCC，2022 年）。因此推動氣候適應的關鍵是是建立氣候韌性能力。要科學規劃和實施氣候適應措施，首要目標是最大限度地降低氣候極端事件的風險。同時，氣候適應的作用不僅是減少災害風險，如果合理設計和實施氣候適應措施，還能產生巨大的經濟、4 社會和生態系統服務效益。因此如何同時最大限度地降低風險，最大限度地發揮綜合效益，是氣候適應的核心挑戰。綜合的氣候韌性能力應該包括 5 種能力（De Graaf-van Dinther 和 Ovink，2021 年）。圍繞評估城鄉地區的預防能力、抵御能力、恢復能力、適應能力和變更能力，以及研究創造變革能力的條件的影響，可

33、以構建城鄉氣候適應能力的評估框架。1.氣候韌性的五種能力 下文簡要介紹了這五種能力。更詳細的說明詳見附件 1。（1）預防能力：指城鄉地區通過防災設施建設等手段提高致災閾值和降低災害風險的能力。例如，在防洪工作中，可以通過修建河堤和提高河道泄洪能力，提高河流應對洪水流量的閾值。確定預防災害最大閾值和防災設計標準既需要考慮過去的歷史災害數據，也需要考慮未來的氣候變化、海平面上升等趨勢。（2）抵御能力：指極端天氣導致的災害發生后，城鄉地區減少災害損失的能力。例如，降低洪災中人員和經濟損失的能力，或者在干旱災害中減少水資源損失的能力。抵御能力的影響因素包括是否采取降低災害損失的措施、有效的預警系統、公

34、眾宣傳和教育、合理的防災救災管理機制等方面。（3）恢復能力：指城鄉地區在受災后，恢復到與災前一致或更好狀態（重建得更好）的能力。該項能力的目標重點是實現災害快速、有效的恢復重建。影響因素包括資金、技術、專業人員等方面的投入。根據災害影響的空間范圍尺度和災害嚴重程度，災后恢復的事件從幾周到數十年部等。（4）適應能力：指應對未來氣候變化不確定性，以及人口、經濟、技術等方面發展不確定性的能力。提高基礎設施的長期適應能力，保持開放和多樣性的氣候適應措施設計，都有助于提高適應能力。（5）變革能力：指當前的社會、經濟和治理系統在面對預期的災害風險（如氣候變化影響）時，通過創造有利的政策及其他環境條件，轉變

35、為具有不同系統特征的新系統，進而實現主動改變和適應變化轉型的能力。2.培育 5 種能力的必要條件 要采取行動提高氣候適應的 5 種能力，就必須創造相應的有利條件。如果這些條件沒有得到充分滿足，對現有基礎設施和有關政策的調整將面臨巨大困難。建立和提升這 5 種能力的有利因素條件（Mazzucato,2019;Sommer,2019;Brown and Clarke,2007,ARB,1997）包括以下幾個方面：宣傳氣候適應的緊迫性：向社會公眾、政府決策者提供氣候變化相關數據信息，提高開展氣候適應行動的積極性?？绲貐^、跨領域的系統性適應方法，統籌考慮生態環境、經濟和社會系統的視角。能力培訓：加強個

36、人、社區和組織相關的知識和技能培訓，以制定、實施和保持創造氣候韌性能力的干預措施?？尚诺臄祿托畔ⅲ洪_展獨立研究和提供公開透明的數據和信息，并面向全社會共享。資金支持：為相關措施提供充足、協調的資金，公平公正的分配氣候適應的投資責任和收益。公眾參與：推動公民、企業、非政府組織等主體共同參與氣候適應。政策、法律和治理框架支持：加強政策、立法、法規、規劃戰略的支持，促進氣候適應措施的制定和實施。5 創新：針對現有氣候適應面臨問題探索新技術、新模式和新產品，創造新價值，推廣成功案例經驗。結合空間規劃設計方法進行氣候適應研究。政府和社會多元主體合作：通過共同合作開展氣候適應措施。由政府保障早期資金支持

37、以帶動投資。公平分擔風險和收益機制：重視社會的公平性和包容性。公平面對氣候變化的風險和分配收益，保護弱勢群體。（三）小結 綜上所述，預防能力、抵御能力和恢復能力與減少災害風險以及為地區創造其他領域的綜合價值有關。適應能力重點通過提高基礎設施的應對能力，從而適應氣候變化背景下的新條件和新要求。而變革能力則與社會發展、政府治理機制及其對社會、經濟、環境和空間轉型發展的支撐能力有關；即通過引導創造有利條件，促進社會、經濟、環境和空間系統面向氣候適應目標實現全面轉型。6 三三、實證實證研究：研究：識別城鄉氣候適應的短板與優先事項識別城鄉氣候適應的短板與優先事項 世界各國在遭受氣候災害后普遍開始采取氣候

38、適應行動。由于開始意識到氣候變化及其對極端天氣事件的不利影響，各國不同層級的政府機構對氣候適應的態度更加積極主動，努力提高面對氣溫升高、極端天氣事件頻率和強度增加、海平面上升及其不利影響的韌性抵御能力。其中，人口稠密的大河流域和河口三角洲地區受氣候變化和極端天氣事件的沖擊和影響十分明顯，例如中國長江上游的成渝地區、長江下游的太湖流域、珠江口地區、歐洲西北部萊茵河-默茲河-舍爾特河三角洲等近年來都受到嚴重極端天氣事件的挑戰。本章針對上述4 個地區，提供了在中國、西北歐和歐盟進行的案例研究的結果，包括面臨的災害問題、實施的氣候適應實踐，以及從提高氣候韌性的 5 種能力和創造必要有利條件的角度評估當

39、前氣候適應領域存在的差距。關于案例更加詳細的介紹可參見附件 2.1 和 3.1，關于課題組在案例地區實地考察期間的調研情況和可參見附件 5 和附件 6。（一）成渝地區案例研究 1.氣候變化趨勢 成渝地區屬于濕潤的亞熱帶季風氣候和高原高山氣候區，年均氣溫 4-20.9，年降水量800-1200mm。近 50 年來，該地區氣溫整體呈波動上升趨勢，年均上升速率約為 0.14/10a，降水則呈線性減少趨勢，下降速率約為 17.5 mm/10a。地區極端天氣事件增多，如高溫和暴雨。旱澇急轉的發生頻率減少但強度增加，表現出氣候變化的極端化特征。圖 3-1 近 50 年成渝地區降水及氣溫變化趨勢統計圖（數據

40、來源：陳忠升,高翊富,趙仕梅.1960-2017 年成渝經濟區氣候變化時空特征分析J.西華師范大學學報（自然科學版）,2019,40(3):296-303.）2.氣候變化引發的主要災害和問題 短期暴雨引發洪澇災害。短期暴雨引發洪澇災害。夏季暴雨是成渝地區最常見的極端天氣，近年極端氣象水文事件趨多增強，尤其是重慶遭受了多次大洪水和內澇侵襲的災害，強度和頻次較往年有明顯增加。如 2020 年 7-8 月，長江上游發生大范圍、長歷時、高強度降雨，32 條江河超警戒水位、超保證水位，重慶遭受歷史罕見特大洪水，致主城區及潼南等 15 個區縣 26.32 萬人受災，直接經濟損失 24.5 億元。高溫干旱引

41、發山火災害。高溫干旱引發山火災害。成渝地區森林資源豐富，植被覆蓋率高，伴隨近年高溫、干旱等極端天氣的不斷出現，森林山火呈現多發頻發態勢。2022 年夏季，重慶市遭遇了長時間的極端高溫和干旱天氣，35以上氣溫持續時間長達 37 天，先后發生森林火災 32 起，北7 碚、巴南等 12 個區縣于 8 月 17 日-8 月 26 日集中爆發山火。單起山火撲滅時間長達 1-5 天，過火總面積達 22.62 平方千米（受害森林面積 3023.5 畝）。高溫干旱引發能源短缺。高溫干旱引發能源短缺。成渝地區能源結構以水電、煤電和天然氣為主，其中四川省水電占比接近 80%，在枯水期產能下降明顯，導致電力供應不足

42、。同時，作為“西電東輸”工程主要省份，四川省每年超過 30%的發電量外輸其他省份，進一步導致本地電力供應緊張，尤其是在高溫干旱等特定時期出現嚴重電力短缺。2022 年夏季，四川省遭遇了 41 天的極端高溫干旱天氣，最高氣溫達到 44。期間全社會最高用電負荷達 5988.8 萬千瓦，同比增長1.3%，創歷史新高。同時，干旱期間全省降水量較多年平均偏少 43%，水電發電量由同期 9億干瓦時斷崖式降至 4.4 億千瓦時（日均降幅 2%），降幅超 50%，造成嚴重的供電缺口。高溫干旱引發農業減產。高溫干旱引發農業減產。得益于近年來農業資金及科技力度的大幅投入，成渝地區糧食總產量由 2003 年的 42

43、71 萬噸提升至 2023 年的 4690 萬噸，糧食產量受氣候變化的影響程度在逐漸減弱，但極端氣候，特別是因干旱導致農業灌溉用水緊缺、糧食減產的情況仍有發生。2022 年 6-10 月四川省干旱災害造成 20 市（州）138 縣（市、區）761.6 萬人次受災，農作物受災面積 52.2 萬公頃，直接經濟損失 48 億元，為近 10 年以來最重。高溫熱浪威脅健康安全。高溫熱浪威脅健康安全。極端高溫、連續高溫成為成渝地區的顯著氣候現象，使居民飲用水、電力需求不斷升高，而干旱缺水、發電不足等進一步加劇高脆弱性人群用水困難，并引發中暑、脫水、心腦血管疾病、呼吸系統疾病、熱射病等健康危害。2022 年

44、夏季，重慶市高溫熱浪持續 41 天，市急救中心急診部不到半個月接診 11 例熱射病患者，其中 1 人死亡。3.已采取的氣候適應重點措施（1）推進防災減災工程建設推進防災減災工程建設 基本形成以三峽水庫為核心的長江上游水庫群，防洪庫容總計約 387 億立方米，有效發揮攔洪削峰錯峰作用；持續推進河道堤防達標建設，提升洪澇災害防御能力；組織挖掘防火隔離帶，并優化基礎設施布局和設計，提升基礎設施運營管理水平等。（2）強化氣候監測預警強化氣候監測預警 如新建地面氣象監測站，建成由地面氣象觀測站、高空氣象觀測站等組成的地空天三位一體綜合氣象觀測系統。強化風險調研判別，組織地質工程師和網格員執行汛期和雨情“

45、三查”，細化強降水預警顆粒度，提升氣候變化監測預警和風險管理能力。（3）健全應急響應機制）健全應急響應機制 包括市級統籌實行災情日調度制度，制定高溫干旱天氣糧油作物生產應對技術措施等技術指南,充分利用水利設施增加應急灌溉能力，組織晚秋生產補歉，組織抗旱農技服務隊深入農村、加強區域協調及人員物資調動能力等。如“820”特大洪水期間緊急避險 25.1萬人，緊急轉移安置 13.27 萬人。2022 年高溫山火期間，及時啟動應急響應，調派甘肅、四川、云南 3 個森林消防救援總隊，共 1500 余人投入重慶山火救援一線。（4）提升經濟社會系統適應能力）提升經濟社會系統適應能力 開展適應氣候的多元供能保障

46、提升工程、電力協同保障工程等，新開辟應急水源，對地處偏遠、缺水嚴重的地方及特殊困難群體開展分片應急送水，以增強經濟社會系統對氣候變化的適應能力。此外，印發重慶市適應氣候變化行動方案、四川省適應氣候變化行動方案，提出以氣候適應推動地區經濟社會綠色發展轉型。4.當前氣候適應方面存在的差距（1）預防能力預防能力 成渝地區應對多類氣候災害的能力存在不足。應對洪澇災害方面，成渝地區應對多類氣候災害的能力存在不足。應對洪澇災害方面，“水進人、水、人進”的洪澇應對模式沒有得到有效推廣，重慶中心城區 50 年一遇防洪護岸工程達標率不足50%。應對森林火災方面應對森林火災方面，林分結構適應性不足，耐火型、耐旱型

47、林樹種比例不足，山火阻8 隔系統建設有待提升。應對干旱帶來的農業減產方面應對干旱帶來的農業減產方面，成渝部分地區的農作物品種選擇不適應氣候變化，缺乏抗病蟲、抗旱、抗澇等能力，同時，由于缺乏對“堰塘-沖田”系統系統性的保護和修復，塘田渠局部破壞導致旱澇調節能力下降。（2）抵御能力）抵御能力 一是一是氣候變化風險預測能力不強，風險精準識別評估與規劃應對能力較弱。氣候變化風險預測能力不強，風險精準識別評估與規劃應對能力較弱。成渝地區區域氣候預估模式不健全，氣候預測預報模型粗略，制約風險預警能力。如 2020 年 8 月重慶罕見大洪水期間，由于預報信息及時性不足，導致物資來不及轉移，加重受災損失。氣候

48、災害風險地圖系統還未建立，缺乏針對災害的實時識別與防控體系，災前、災中無法精準識別受災空間范圍及影響烈度，致使規劃及應急預案存在滯后性。二是公眾防災救災意識和應對氣候變化的宣傳二是公眾防災救災意識和應對氣候變化的宣傳有待有待加強。加強。如 2020 年 8 月重慶罕見大洪水時，部分受威脅商戶因對洪水強度認識不足，存在僥幸心理拒絕轉移，最終因災造成損失。成渝地區農村地區的信息傳播條件有限，農民群體難以獲取到最新的氣候變化信息和科學知識，如高溫干旱期間部分農民認為災害是自然現象，無法避免，缺乏應對的主動性和積極性。對高脆弱性人群的關注不足，2020-2022 年高溫災害期間，政府、衛生機構宣傳多以

49、面向用人單位為主，集中于高溫津貼、高溫假、農民工群體權益保護等內容，缺乏對老人、小孩等高脆弱性群體的關懷。三是三是供電、供水、排水等城市生命線系統還在存在基本功能難以保障的問題。供電、供水、排水等城市生命線系統還在存在基本功能難以保障的問題。如森林防火通道狹窄、坡度陡，大型車輛及機械難以上山，山火期間救援物資運送不及時。成渝地區骨干供水管網范圍較小，無法為廣大農村地區補充水源，同時山地農村缺乏備用水源，且未形成“大中小微”并舉的水資源配置網絡，導致在高溫熱浪時山地農村出現飲水困難的現象。（3）適應能力）適應能力 一是重點設施適應能力存在不足一是重點設施適應能力存在不足，包括防洪工程、特高力直流

50、工程、水利灌溉工程、城市降溫設施、應急飲水工程等方面。例如，隴電、藏電、疆電入川等特高力直流工程體系尚未形成，沿江污水設施及管網抗力能力不足，農田水利工程與農業灌溉系統還不夠完善等。二是電力供應受氣候影響顯著。二是電力供應受氣候影響顯著。重慶自有能源資源開發潛力不大，可供開發利用的清潔能源非常有限，四川能源結構較單一，主要能源供應來自水利發電，發電量受氣候影響顯著。另外，成渝地區電力輸送以外送為主，約占自身水力發電量的 30%，應急能源保障不足。（4）變更能力）變更能力 一是一是成渝地區成渝地區存在部門存在部門協作不足、信息共享不暢協作不足、信息共享不暢問題問題。水資源、能源等方面跨區域聯合調

51、度機制還有待完善，在干旱與洪澇發生時，難以實現對洪水防控、農業灌溉等方面的總體調度協調；區域聯動的森林山火救援機制、抗災救援機制等有待完善。二是二是公眾公眾對對氣候變化氣候變化適應行動的認識和參與意識相對薄弱，適應行動的認識和參與意識相對薄弱，綠色低碳的生產生活方式還未得到推廣綠色低碳的生產生活方式還未得到推廣。（二）太湖流域案例研究 1.氣候變化趨勢 太湖流域近年來汛期降雨顯著增加，極端天氣頻發。區域年降雨量整體上升，環太湖區域、浦東浦西區和杭嘉湖區西部降雨增幅較大。汛期均降雨量占年均降雨量的 59%，基本與年降雨量保持同頻變動。近年來隨著氣候變化的加劇，流域整體面臨海平面上升、強對流天氣多

52、發、暴雨強度加大等新形勢。同時，流域增溫趨勢明顯，1990 年以來，流域內氣溫波動幅度整體呈增長趨勢，整體平均氣溫每十年上升 0.29。特別是上海高溫熱浪的影響不斷加劇，2022 年創下多個高溫紀錄。9 圖 3-2 太湖流域 1990-2018 年各點平均氣溫波動變化空間分布圖 2.氣候變化引發的主要災害和問題（1）極端降雨發生頻率和強度明顯增強，多碰頭事件轉為洪澇防御重點）極端降雨發生頻率和強度明顯增強，多碰頭事件轉為洪澇防御重點 短歷時強對流天氣易造成城市局地性短歷時強對流天氣易造成城市局地性內澇內澇。根據上海市 2004-2015 年數據統計，夏季當處于副高控制之下時，平均每 11 天就

53、會有 1 天出現熱對流降水。以 2023 年上海 721 大暴雨為例，中心城區、青浦區和閔行區北部持續降水 6 個小時，兩小時內超 100mm 的雨量站點達 71 個。單站最大降水量為 170.0mm，最大 60 分鐘降水量 121.5mm，超百年一遇小時雨強，導致市區多處發生積水，下立交積水最深處約 120cm，道路最大積水為 0.3-0.57m。臺風頻發，“風、暴、潮、洪”四碰頭致災最為嚴重。臺風頻發，“風、暴、潮、洪”四碰頭致災最為嚴重。歷年來上海市的災害以風、暴、潮“三碰頭”為主，風、暴、潮、洪四碰頭事件自 2010 年至今，累計發生過 2 次，為 2013年“菲特”、2021 年“煙

54、花”。以臺風“煙花”為例，臺風期間恰逢天文大潮汛，受黃浦江上游來水影響，米市渡站創歷史新高達 4.79m（超歷史最高水位達 20cm）。（2）高溫熱浪）高溫熱浪水文干旱帶來的汛期反枯、咸潮入侵等復合災害鏈影響逐步加大水文干旱帶來的汛期反枯、咸潮入侵等復合災害鏈影響逐步加大 持續性高溫少雨天氣易導致流域“汛期反枯”。持續性高溫少雨天氣易導致流域“汛期反枯”。2022 年 7-10 月長江流域降水整體較常年同期偏少 40%以上，局部地區偏少 80%，局部地區高溫天氣超過 40 天。在旱澇變化異常疊加全球氣候變暖背景下，長歷時的高溫少雨天氣及“汛期反枯”極端水文事件應當引起重視。咸潮入侵影響上海長江

55、原水安全穩定供應。咸潮入侵影響上海長江原水安全穩定供應。長江口咸潮入侵時，上溯咸水會造成長江口水源地取水口含氯濃度超標，嚴重影響水源水質。監測數據顯示，2022 年發生的長江口咸潮使得上海沿江 3 處水源地的連續不可取水天數均超過 27 天，極大制約全市水資源保障。（3）上海等長江下游沿海城市受海平面上升威脅加大）上海等長江下游沿海城市受海平面上升威脅加大 持續高溫加劇海平面上升威脅。持續高溫加劇海平面上升威脅。持續增溫進一步增加海平面上升速度，上海、杭州、寧波等沿海城市風險加劇。根據吳淞驗潮站觀測數據，1912-1960 年間上升速率為 0.92mm/a，1960 年至今明顯加快，達到 2.

56、03mm/a，預計至 2050 年，海平面將較 2020 年上升 160mm，黃浦江防汛墻現有 1000 年一遇防洪標準將降低至 150 年一遇，江海防線面臨嚴峻考驗。3.已采取的氣候適應重點措施（1）以大圩區為單元，不斷擴大城市防洪設防范圍與防御標準）以大圩區為單元，不斷擴大城市防洪設防范圍與防御標準 通過小圩變大圩、聯圩并圩等方式，流域內重要城市防洪標準基本都達到 50 年一遇及以上標準。截止 2020 年，流域內共建成圩區 3195 座，總排澇動力達 20664m3/s。單個大圩區由 10-20 平方公里擴張至如今的 50-150 平方公里，排澇模數達到 3m3/s/km2以上，是流域平

57、均排澇水平的 2.1 倍。（2）逐步拓展城市生態空間，高溫適應能力有所增強）逐步拓展城市生態空間，高溫適應能力有所增強 在全球碳中和趨勢下，太湖流域通過擴大綠地面積、提高綠地覆蓋率等方式，增加城市10 的綠色空間。各市積極開展綠化空間拓展工程，既有效抑制城市的無序蔓延，也緩解城市熱島效應。2022 年，流域建成區綠化率達 41.03%，較 2010 年增長 12.0%，超過全國平均水平（39.29%）。4.當前氣候適應方面存在的差距（1）預防能力預防能力 一是一是局部防洪排澇設施在應對巨災時存在短板。局部防洪排澇設施在應對巨災時存在短板。目前，上海市防汛工程體系基本完善，但仍然存在 236.4

58、 公里主海塘（占全市 47.4%）尚未達到 200 年一遇設防標準、黃浦江約 90公里防汛墻安全超高不足、外圍水閘及泵站規劃實施率僅達到 72%及 43%、中心城雨水管渠僅 19.43%達到 3-5 年一遇標準等問題。2021 年“煙花”臺風期間，黃浦江中上游局部段防汛墻出現越浪和漫溢，浦南東片部分區域內澇嚴重，暴露區域防洪除澇能力還存在一定短板。二是二是自然調蓄空間減少，擴張性建設加劇內澇風險。自然調蓄空間減少，擴張性建設加劇內澇風險。根據土地利用變化分析，2000-2010年、2010-2020 年兩階段建設用地面積分別增長了 56.0%、40.3%，而承擔重要調蓄功能的二、三級河道分別銳

59、減 19.9%、38.3%，導致匯流速度加快，流域調蓄能力總體降低；此外，受聯圩并圩和新建圩區影響，圩外河網洪水調蓄能力不足流域 100 年一遇洪水總量（163 億 m3）的 20%，圩區運行調度難以充分發揮圩內調蓄效用，仍以滿足城鎮自身排水需求為先。（2）抵御能力）抵御能力 一是一是突發氣象災害預警、極端災害預測水平有待提升。突發氣象災害預警、極端災害預測水平有待提升。2020 年上海市突發強天氣有效預警時間提前至 42 分鐘，僅高于全國平均水平 2 分鐘，對災害性天氣預警時間和準確率有待進一步提升。以 2021 年 7 月 21 日為例，上海中心氣象臺于 15 時 51 分發布暴雨藍色預警

60、信號，預測 6 小時內本市大部地區將出現 1 小時 35mm 以上的短時強降水，16 時 02 分發布暴雨黃色預警，實際 16 時-18 時超 100mm 的雨量站點達 71 個，部分區域已超過暴雨紅色預警信號。在突發事件關聯性、耦合性不斷增強的情況下，各類突發事件風險的交織疊加增加了應急處置的復雜性，當前上海市盡管對單災種風險預測體系較為完善單災種風險預測體系較為完善，但對“四碰頭”事件等極端災害、關聯性災害模擬預測相對不足。極端災害、關聯性災害模擬預測相對不足。二是雖然二是雖然應急預案體系框架基本建立，但銜接度和精準度不高，綜合指導作用未能充分應急預案體系框架基本建立，但銜接度和精準度不高

61、，綜合指導作用未能充分發揮。發揮。以上海市為例，現行的綜合性保障預案難以適應極端災害事故災害場景下的城市運行狀態；如氣象災害、海洋災害、旅游突發事件等多個專項預案多為 2015 年以前編制，尚未根據新興安全問題、防災減災技術進步等因素做出及時調整，對災害應對的綜合指導作用有待加強。三是三是韌性防災相關規劃對高風險地區、基層治理單元等特定空間對象指引不足。韌性防災相關規劃對高風險地區、基層治理單元等特定空間對象指引不足?，F行綜合防災規劃只考慮了市-區-街道（鄉鎮）三級防災分區，對社區層面應急能源冗余設計、應急物資配送通道、社區空間平急轉換等安全防控體系缺少詳細指引。此外，對于高風險性和高脆弱性地

62、區，對中老年人及弱勢群體在災害應對中的空間需求考慮較少。四是四是社區社區等基層等基層安全防災設施配套不足，公眾防災意識不強。安全防災設施配套不足，公眾防災意識不強。目前城市在 15 分鐘生活圈建設中，對氣候適應與安全韌性需求考慮較少，防災減災設施配套不足，街道、社區等治理基層單元災害應對的綜合性、專業性人才隊伍建設相對薄弱，社區應急預案實際操作難度大、預案演練經驗匱乏。應急宣傳教育組織呈現“碎片化”狀態，居民對面臨風險缺乏充分認知，對提升個體、家庭及社區應災能力還不夠重視。（3）適應能力）適應能力 一一是是流域上下游城市間防洪標準缺乏協同，城市間雨洪管理統籌難度大。流域上下游城市間防洪標準缺乏

63、協同，城市間雨洪管理統籌難度大。目前，無錫、嘉興等上游城市中心城區防洪標準達 300 年一遇，而下游上海地區中心城市防洪標準為 200年一遇，上海黃浦江上游郊區段防洪標準為 100 年一遇，上下游城市間防洪標準缺乏協同。二二是是水源地之間聯動能力較弱，水源地之間聯動能力較弱，持續高溫疊加海平面上升影響，持續高溫疊加海平面上升影響，供水安全性供水安全性存在風險存在風險。受全球氣溫升高、海平面上升等因素影響，取水口遭遇咸潮風險增大；此外，受上游來水重11 金屬超標、船舶污染等影響，黃浦江上游水源地水質面臨風險。然而，當前上海市長江、黃浦江水源地及其原水系統都相對獨立，關聯性弱，難以應對某個水源發生

64、故障時及時調配水源的挑戰。（4）變更能力）變更能力 一是對氣候變化帶來的各類新環境變化認識不足。一是對氣候變化帶來的各類新環境變化認識不足。近年來太湖流域地理環境發生了較大變化，但當前流域層面對極端自然災害形成機理、潛在隱患認識還不夠。例如受上游來沙減少、漲落潮動力變化等因素影響，上海青草沙水庫存在堤防結構垮塌風險，嚴重威脅城市供水安全。二二是是應急管理部門的統籌協調職能未充分發揮。應急管理部門的統籌協調職能未充分發揮。目前流域內一些地方的應急協調機構，如應急委、減災委等，執行辦公室分別設置在不同部門，導致難以高效發揮專業指揮、物資調配、力量協調等統籌協調作用，需要進一步完善多部門統籌協同機制

65、。（三）珠江口地區案例研究 1.氣候變化趨勢 近年來，珠江口地區暴雨頻率和強度增加，且呈現歷時短、降雨強度高、局地性強的特點。暴雨中心向高度城鎮化區域轉移，極端降雨量每十年上升 44.3 毫米，極端降雨頻次每十年上升 1.6 次。同時，海平面上升疊加風暴潮威脅珠江口近海脆弱區域。2.氣候變化引發的主要災害和問題（1）極端暴雨災害）極端暴雨災害 暴雨洪澇災害致災因子包括導致暴雨積水無法及時排出的一切人為因素，如城市防洪排澇系統不達標、下水道修建位置不合理、下水道入口管理維護不到位等。氣候變暖增加了城市地區極端降雨的頻率和強度，導致城市地區的災害頻率和受災程度上升。暴雨洪澇災害還具有連鎖性與突變性

66、，連鎖性是指生命線系統在關鍵點或面上因洪澇而遭受損害，系統內或系統間形成連鎖反應，出現災害影響范圍與災情急劇擴展的現象；突變性是指隨著工程設施建設標準的提高，標準內的洪澇可以得到有效抑制，一旦超出防御能力，災害損失與影響急劇上升的現象。由于城鎮高度依賴生命線系統，致使洪災影響范圍超出受淹范圍，間接損失甚至超出直接損失。以深圳市以深圳市 2023 年“年“9.7”極端特大暴雨為例?！睒O端特大暴雨為例。受臺風“?？睔堄喹h流、季風和弱冷空氣共同影響，深圳市“9.7”極端特大暴雨強度超強、持續時間超長、強降雨范圍超大。全市平均雨量 281.7 毫米，最大為羅湖 466.2 毫米，最大 2 小時、3

67、小時、6 小時、12 小時、24小時、48 小時、72 小時雨量打破深圳市 1952 年有氣象記錄以來七項歷史極值。全市 31 宗水庫超汛限水位。引發大面積內澇、河道漫溢、地下空間被淹、山體滑坡等次生衍生災害，全市受淹范圍超 18 平方公里，緊急轉移 22 萬多人，220 個建筑地下室和 7 個地鐵站進水。（2）海平面上升）海平面上升 海平面上升的災害效應與海岸帶系統的地質構造、陸地地貌、海岸類型、海岸沖淤動態、水動力條件等條件有關，將加強潮汐和波浪等海洋動力作用，加劇河口海岸地區咸潮災害發生，延長咸潮持續時間，同時加強沿海地區的海水拖頂效應，使城市自然排水能力下降，城市污水排放困難甚至倒灌，

68、加大泄洪和排澇難度，加重洪澇災害。以珠江口海平面上升情況為例。以珠江口海平面上升情況為例。根據香港天文總臺數據，1954-2023 年維多利亞港的平均海平面上升速度為每十年 31 毫米。中國海平面公報顯示，2022 年珠江口沿海海平面達到 1980 年以來最高，較常年（1993-2011 年）高 138 毫米，也高于中國沿海海平面平均水平（較常年高 94 毫米）。以深圳蛇口為例，假設 2100 年海平面升高 1 米，100 年一遇最高潮位重現期將減為小于 10 年一遇，50 年一遇和 100 年一遇最高潮位分別為 3 米和 3.3 米，12 威脅沿岸工程設施安全。（3）咸潮上溯和水資源危機）咸

69、潮上溯和水資源危機 氣候干旱年份淡水河流量不足，海水倒灌是珠三角河口地區形成咸潮的主要原因，海平面上升、濫采河沙導致江河下游河床坡度減小、生產和生活用水急劇增加導致江河水流量減少，是進一步擴大咸潮上溯范圍的客觀因素。當咸潮上溯范圍擴大至水廠取水口，會影響水資源正常供應，使自來水變得咸苦，含鹽量、含氯量上升，危害人體健康，還可影響工業企業正常生產。目前珠三角城市供水水源以河道取水為主，提水量占比超過 50%，本地水庫調蓄能力和應急備用水源不足，外調水量更是嚴重不足，占比低于 10%，因此在枯水季節，河道徑流量減少，河道取水口極易受咸潮影響。另一方面，由于人口和經濟活動高度集聚，珠江三角洲城市水資

70、源需求總量大，對水資源供給帶來巨大的力力，珠三角東部以 43%的水資源支撐 68%的常住人口和 74%的經濟總量。供水危機將導致居民用水短缺、工業用水短缺、農業用水短缺和生態市政用水短缺等一系列次生災害。自 2021 年底開始，珠江流域降雨持續偏少，珠江流域遭遇 60 年來最嚴重干旱。主要江河來水偏少 30%-70%，其中東江、韓江來水偏少 70%。2022 年 2 月 15 日前后正值天文大潮，潮位偏高、潮差較大，疊加 6 級至 7 級東北風的不利氣象條件，珠江三角洲河口地區咸潮上溯、海水倒灌現象多次發生。根據南海區海洋災害公報，珠江口咸潮上溯距離最遠超過60 公里。受此影響，廣東省珠海、中

71、山、東莞、廣州等地部分地區供水安全面臨挑戰。圖 3-3 水資源供給危機災害鏈傳播示意 3.已采取的氣候適應重點措施（1）珠江流域部門聯動應對咸潮上溯災害珠江流域部門聯動應對咸潮上溯災害 2022 年珠三角咸潮上溯災害期間，水利部堅持以流域為單元，調度西江、東江流域水庫群為下游補水力咸，并部署珠江水利委員會與福建、廣西和廣東水利廳協作，實施西北江、東江和韓江水量調度，向下游集中補水、力咸，使有限的水源發揮了最大的抗旱效益。（2）粵港澳深度合作展開氣候應對與海上應急救援粵港澳深度合作展開氣候應對與海上應急救援 2019 年廣東省政府與香港成立建設“粵港環保及應對氣候變化合作小組”，致力于改善珠江口

72、地區的區域空氣質量、保護水環境、林業護理、海洋資源護理和應對氣候變化等工作。2024 年廣東省政府與香港、澳門簽署粵港澳應急管理合作暨大灣區應急救援行動合作框架協議，加強粵港澳三地在應急管理救援的合作和交流。（3）港深聯合社會力量共同應對氣候變化港深聯合社會力量共同應對氣候變化以紅樹林保護修復為例以紅樹林保護修復為例 學習國際經驗、加強與香港合作，深圳等城市開始積極引入 NGO 組織也開始加入保護和管理紅樹林的行列。如在深圳發展起來的紅樹林基金會（MCF）是中國第一個由民間發起13 的環?；饡?，也是中國大陸唯一一個運營和維護紅樹林自然保護區和紅樹林公園的非營利性社會組織。2020 年，深圳市

73、政府與 MCF 簽訂了深圳灣濱海濕地保護和發展合作框架協議，旨在創建濱海濕地保護的深圳模式，成為全球濕地保護的樣板。4.當前氣候適應方面存在的差距（1）預防能力預防能力 一是城市空間格局韌性不足。一是城市空間格局韌性不足。城市空間形態無法適應極端暴雨，部分排洪河道局部過流能力不足，雍高上游水位，造成排水不暢；部分城市建設位于低洼地區，易形成區域性洪澇災害。二是地下空間等城市脆弱節點防災能力不強。二是地下空間等城市脆弱節點防災能力不強。如深圳市地鐵系統為百年一遇防洪標準，但與之相連的地下人行通道、停車場、商場等防洪標準低于地鐵，成為防內澇短板。深圳、廣州等珠三角城市擁有多業態的地下交通超級綜合體

74、，如崗廈北、春風隧道等，深度大、范圍廣、業態復雜，風險隱患多，逃生救災難度大。（2）抵御能力）抵御能力 一是氣象災害一是氣象災害監測預警能力存在短板。監測預警能力存在短板。氣象災害監測和預警能力總體領先，已建立空間和時間分辨率較高的立體觀測網，應用于城市防災減災工作中，但交通設施等專項預警能力存在短板。大量基礎設施在高運行強度下安全隱患逐步增加，防控力力逐年增大，遇強降雨等極端天氣易發生坍塌事故。目前設施隱患檢測以人工巡查為主，傳統檢測方式時效性和全面性不足，先進檢測手段應用范圍有限。二是城市生命線工程等重大基礎設施防災韌性有待提升二是城市生命線工程等重大基礎設施防災韌性有待提升。在 2023

75、 年 9 月 7 日暴雨事件中，深圳多個小區由于二次供水設施、供電設施被淹導致斷水、斷電，應急排水設施短缺導致災后積水無法迅速排除，供水供電設施無法及時修復，居民生活和企業生產活動難以迅速恢復正常，造成經濟損失。三是社區及居民防災意識有待增強。三是社區及居民防災意識有待增強。2023 年 9 月 7 日暴雨事件中，多個小區積水嚴重，地下車庫受淹，因未提前組織開展車庫車輛轉移，大量車輛被淹沒，居民財產遭受損失。雖然氣象、應急等部門提前以短信、電視、微信等方式發布應急預警公告，但仍出現居民在紅色預警期間未及時避險，企業未按規定停工造成受傷的情況。（3）恢復能力）恢復能力 部分城市的地下空間內部配置

76、的抽排設施數量和抽排能力不足，抽水泵等防汛設備儲備和跨部門調派機制不完善，導致地下停車場等設施被淹后不能及時恢復。（4）適應能力）適應能力 一是海平面升高加劇了年度風暴潮和濱海城市洪澇的致災程度，導致城市實際的防洪潮和防風暴潮災害能力下降。核電站等重大基礎設施的防潮水位達不到設計水位要求，在海平面上升的長期影響下，對未來可能發生的超常規災害認識不足。二是對咸潮入侵和海岸侵蝕的適應能力不足，沿海生態系統易受到破壞。（5）變革能力）變革能力 防災工作系統性和跨部門協同仍有待進一步完善。防災工作系統性和跨部門協同仍有待進一步完善。區域和流域的防洪統籌協調仍有待完善，珠三角跨區域河道上下游、左右岸治理

77、標準存在差距，當出現流域型洪水時，洪澇災害易在流域上下游傳導。珠三角地區水資源區域協同機制有待完善，在由于咸潮上溯導致城市供水不足時，流域水資源調配機制存在不足。（四）萊茵河-默茲河-斯海爾德河三角洲案例研究 萊茵河-默茲河-斯海爾德河三角洲涉及三個國家、眾多地區、省份、水務局以及數百個城市和市政當局。每個管轄區都有自己的政府、立法、法規、慣例和文化，并受到歐洲立法14 和慣例的制約。盡管存在各種差異，適應氣候仍是它們的優先事項。該地區地勢平坦、低洼，但人口稠密、高度城市化、工業化和農業密集。這使得他們的脆弱性或損害敏感性非常高，以至于氣候災害在經濟和社會上都是不可接受的。過去幾十年極端天氣事

78、件和險些釀成的災難不斷增多，極端天氣暴露和海平面上升的情況將嚴重加劇，適應氣候變化迫在眉睫。歐盟、各國、各地區、市政當局和水利部門都制定了促進適應的法律法規，積累關于適應措施及其有效性、實施和維護需求方面的知識、經驗和技能。它們都在規劃和實施大大小小的適應項目，并且都為此提供了預算，重點主要在河流、沖積層和沿海防洪上，而較少關注干旱和高溫以及與之相關的水質、鹽堿化、通航能力、土地沉降和野火等問題。歐洲的目標是使氣候適應以地方為基礎，具有系統性和包容性，重點是：1）支持地區和地方政府在當地努力加強物質和社會適應能力；2）投資加強大型河流系統、湖泊和海岸防御的適應能力。集中加強預防能力（提高災害發

79、生的閾值），旨在避免極端事件損害的投資；而對于創建氣候韌性所需的低于能力、恢復能力、適應能力和變革能力的關注似乎較少。1.預防能力 滯留能力或海綿能力被認為是在極端降雨、干旱和熱浪時期避免損失的關鍵；一方面可以避免峰值排水和洪水，另一方面可以使水資源滿足基本用水需求。已經投入了大量資金，在萊茵河支流、馬斯河、斯海爾德河及其支流沿岸建立更多的滯洪能力，以抵御洪水。用于抗旱的滯留通常與地下水資源管理和地表水鹽度控制有關，是國家氣候適應政策和投資的另一個目標，如佛蘭德藍色協議和荷蘭三角洲淡水計劃。干旱/滯留措施的空間整合需要對土地提出大量要求，因此具有挑戰性。2.抵御能力 規劃和設計目標應包括最大限

80、度地減少極端事件造成的損害，這些極端事件超出了供水系統的閾值或設計能力，如 2021 年的“水炸彈”和 2018 年的干旱。像荷蘭所做的那樣，利用此類極端事件對城市地區和區域進行氣候力力測”，是實現風險對話和適應的重要第一步。正如在德國埃森埃施韋勒及其周邊地區所看到的那樣，由于現有的城市結構、既得經濟利益和對空間的爭奪，將重要的關鍵基礎設施、脆弱人群和功能重新分配到該地區最安全的地方在實踐中證明是非常困難的。智能建筑和基礎設施有助于降低極端天氣對城市和農村地區造成破壞的風險。德國和荷蘭正在考慮制定新的建筑法規，但尚未全部實施。有效的早期預警和應急規劃對于減少損失同樣重要，2021 年 7 月德

81、國魯爾河和阿爾-埃爾夫特河流域的洪災就令人痛心地證明了這一點。3.恢復能力 在整個三角洲地區，災后恢復的準備工作都很有限。在某些情況下，如在佛蘭德斯，恢復的資金部分由私人保險承擔；通常情況下，國家政府必須承擔損失。而且，正如在德國和比利時所看到的那樣，“重建得更好”并不總是被允許的。法規規定，你必須只重建失去的東西?？梢约訌妼υ馐軇搨氖芎φ叩幕謴徒M織和社會心理幫助。德國的研究表明，與受過高等教育、富裕和健康的社會群體相比，社會弱勢群體更容易受到極端天氣的影響。在災后恢復中應考慮到這種不平等現象。4.適應能力 剛性、灰色的適應措施是穩健的，使用壽命長。但是，考慮到新的條件和/或新出現的社會需求

82、，過長的使用壽命可能會適得其反。荷蘭的研究表明，當當地條件在未來發生變化時，大多數以自然為基礎的藍綠色解決方案能夠更好地適應和/或形成新的平衡。為了最大限度地減少極端事件造成的破壞（即應對能力），同時最大限度地發揮藍綠基礎設施提供的效益和生態系統服務，歐洲各地目前正在開發綠色和灰色基礎設施的創新型智能組合。荷蘭海牙15 的智能綠色屋頂和城市水緩沖區就是很好的例子。5.變革能力 正如荷蘭三角洲計劃、佛蘭德斯的藍色交易和西格瑪項目、北萊茵-威斯特法倫州和萊茵蘭-法爾茨州的洪災恢復活動以及歐盟氣候適應特派團所證明的那樣，氣候適應是一個持續的合作學習過程，需要研究新的解決方案、途徑和方法。事實證明，“

83、基于研究的設計”是應對這一復雜挑戰的寶貴方法，可以創造出長期靈活的創新解決方案。荷蘭以適應為目標的 “設計研究”以 “2023 年領土展望”和 “三角洲方案”等情景研究為基礎，這些研究顯示了潛在決策可能帶來的未來空間發展。這種方法允許專家與當地利益相關者合作共同制定計劃。荷蘭的地方城市適應項目表明，共同制定計劃有助于提高公眾對問題的認識，并加深對干預措施特點的理解。新的規劃和設計原則正在（將要）出臺，例如荷蘭國家政策簡介“水與地下水領域”，其中包括氣候問題絕不能被轉移的原則，既不能在空間上轉移到相鄰地區，也不能在時間上轉移到下一代人身上，更不能從私人土地轉移到公共空間中。目前，公眾認為適應氣候

84、變化是政府的責任。人們和企業意識到了氣候變化，但沒有意識到需要為更頻繁、更嚴重的極端天氣事件做好準備，仍缺乏對現有行動前景的了解和宣傳。為適應措施提供持續的資金至關重要。與比利時佛蘭德斯地區“西格瑪”計劃項目的不定期資助相比，荷蘭三角洲基金提供了持續的資金支持。為適應措施保留的長期預算也為促進政府與社會資本合作、知識研究和創新提供了連續性。（五）小結 從四個地區的案例來看，普遍存在的氣候變化對城市的挑戰包括：1）極端天氣（特別是極端降水）的頻率和強度總體呈上升，加劇了城鎮空間的洪澇災害風險；2）海平面上升帶來的各類災害風險加劇，疊加沿海城市總體向海發展的明顯態勢，放大了氣候變化帶來的風險；3）

85、高溫熱浪不僅引發了山火災害和能源短缺的危機，同時疊加城市高密度開發的熱島效應，加劇了對市民健康乃至生命的危害；4）極端干旱不僅對城市生活、工業用水保障帶來負面影響，也會對內河航運、水生態質量產生威脅。盡管各地區在地理條件、氣候、人口、福利、政治和行政制度等方面存在很大差異，但盡管各地區在地理條件、氣候、人口、福利、政治和行政制度等方面存在很大差異，但這四個地區在應對氣候危機的能力方面都暴露出非常相似的不足，包括：這四個地區在應對氣候危機的能力方面都暴露出非常相似的不足，包括：1）城市空間格局適應氣候變化的韌性不足，以藍色和綠色自然為基礎的解決能力不夠；城市生命線工程等重大基礎設施仍存在短板；2

86、）社會對氣候變化帶來的各類新環境變化認識不足，應對氣候變化的法規、規程和標準仍有待提升；3）城市防災工作的跨部門協同不足，應急管理部門的統籌協調職能未充分發揮，對突發氣象災害預警、極端災害預測水平有待提升；4）社區居民的風險意識、氣候風險評估能力和降低風險的干預措施不足；5）區域合作的機制仍有待完善，城市間的氣候危機應對預案仍有待銜接；6）除超特大城市外，中小城市、小城鎮和鄉村因財政資金匱乏、基礎設施建設較為落后等因氣候變化面臨的風險也在加劇。為了應對這些挑戰，必須進一步了解當地特有的氣候脆弱性，并確定氣候適應措施是否能滿足本地城鄉發展和居民生活改善的需求。城鄉應對氣候變化的 5 種關鍵能力建

87、設行動不應該千篇一律、沒有區別，迫切需要制定因地制宜但又協調一致的氣候適應戰略因地制宜但又協調一致的氣候適應戰略。16 四四、案例、案例借鑒借鑒：從災：從災害害中中吸取經驗教訓吸取經驗教訓 本章對全球各類案例進行了反思大多數學習案例都是由嚴重出錯的事情引發的，并且與氣候變化有關。這些案例的反思基于報告提出的氣候評估的認識框架，包括氣候適應的五種關鍵能力和十種有利條件。為了便于介紹，案例和相關分析結論按照三個典型階段進行了分類。一是防災預警類階段；二是救災階段，涉及災后援助、復合風險、脆弱性等概念；三是重建階段，涉及適應、復原力、創新等概念。氣候相關災難及其后續影響為我們提供了寶貴的經驗，有助于

88、更好地防范、應對氣候災害并實現災后恢復。這些經驗對于建設具有氣候韌性的環境至關重要。本章反思了全球范圍內的一系列案例這些案例大部分對應嚴重的氣候災害事件和深刻的教訓。在眾多的案例中，本章精選了幾個具有明確啟示意義的典型案例，并進行了概述。這些案例既具備全球視野，也為中國提供了更為詳盡的信息?；诒緢蟾娴脑u估框架涵蓋五個關鍵能力和十個有利條件本章將這些案例和發現按照災難風險管理的三個主要階段進行分類。一是防災預警類階段；二是救災階段，涉及災后援助、復合風險、脆弱性等概念；三是重建階段，涉及適應、復原力、創新等概念。下圖概述了了本章的邏輯思路，也說明了氣候適應關鍵能力、必要的有利條件和減少氣候災害

89、風險之間的關系。圖 4-1 減少災害風險的各個階段和發展氣候韌性能力的 5 種關鍵能力及其有利條件關系示意圖 本章基于第三章的 4 個主要案例，以及其他 16 個案例（全部列于專欄 4.1）進行討論與分析。本章重點概述了其中的 11 個案例。更多詳細信息請參見報告附件。本章對每個案例暴露出的適應短板和啟示進行深入分析，以便為未來的減災與氣候韌性建設提供參考。專欄專欄 4 4-1 1：本章分析的案例名錄（部分主要案例在本章第二節進行展開分析）：本章分析的案例名錄（部分主要案例在本章第二節進行展開分析）主要案例（第主要案例（第 3 3 章）章）案例 1：成渝地區案例 案例 2：太湖流域案例 案例

90、3：珠江口地區案例 案例 4：萊茵河-默茲河-斯梅爾德河三角洲案例 防災預警類案例防災預警類案例 17 案例 5：2021 年河南省鄭州市“720”特大暴雨災害 案例 6：全民預警倡議（聯合國）案例 7：孟加拉國預警系統 案例 8：新加坡智慧水項目 救災類案例救災類案例 案例 9：2020 年 8 月 20 日重慶罕見特大洪水 案例 10：美國加州山火 案例 11：肯尼亞內羅畢反復遭受洪水侵襲 案例 12：2022 年德國亞琛地區的洪水災后重建 重建重建類案例類案例 案例 13：2023 年京津冀特大暴雨災害 案例 14：紐約颶風桑迪的應對 案例 15：佛蘭德斯洪水后的流域韌性規劃 其他案例其

91、他案例 案例 16：川渝地區高溫干旱災害 案例 17：莫桑比克 案例 18：秘魯應對洪水的韌性工作組 案例 19：水是氣候行動的核心 案例 20：水作為杠桿創新準備 更多洪水相關案例分析，參見：https:/ 事實證明，提高預警能力并建立相關系統，是有效保護社會免受自然災害影響的關鍵措施。通過加強數字監測和風險監測系統，協同受災社區完善急響應計劃，并提升公眾的風險意識，可以大幅減少人員傷亡。研究顯示，早期預警覆蓋面廣的國家（涵蓋政府預警和公眾防災一是）的災害死亡率比覆蓋面有限的國家低八倍（The Global Status Report，2022 年）。對于災難性事件，只需提前 24 小時預警

92、，就能將重大損失減少 30%（全球適應委員會）。全球范圍內，由于缺乏適當的預警系統和防災能力，氣候的極端天氣事件對非洲、南亞、南美和中美洲以及小島國的風險是其他地區的 15 倍之多。1.案例 5：2021 年河南鄭州“7.20”特大暴雨災害 2021 年 7 月 17 日至 23 日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發生嚴重洪澇災害，特別是 7 月 20 日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產損失。災害發生后，鄭州市及時組織處置重大險情，積極開展災后救助，但仍暴露出不少問題。防汛準備不足是造成這些影響嚴重的重要原因。存在的問題包括以下幾個方面。一是預警發布能力不足。二是應急響應滯后，預警與響應聯動機制不健

93、全，誰響應、如何響應不明確。相比之下，該地區最早啟動應急響應的城市登封市比鄭州市提前了 17 個小時，其死亡和失蹤人數也是該地區 4 個城市中最少的。三是媒體宣傳警示不到位，鄭州當地媒體沒有很好地提醒公眾。四是公眾的安全意識和避險意識不強。傷亡模式就說明了這一點：因災死亡失蹤人員遇難前多數仍正?；顒游床扇”茈U措施，甚至有部分是轉移后擅自返回而遇難。2.案例 6 與案例 7：全民預警倡議與孟加拉國的預警系統 2022 年 3 月，聯合國秘書長安東尼奧古特雷斯發起了全球“全民預警”倡議，旨在18 通過 5 年內建立廣泛的災害預警系統，盡量讓所有人能夠普遍免受極端天氣、洪災的侵害。隨著氣候變化帶來的

94、災害的破壞力加劇，全球范圍內對預警系統的需求持續攀升，社會經濟和環境系統的脆弱性進一步顯現。截至目前，包括孟加拉國、馬爾代夫和蘇丹的 30 多個國家已加入了“全民預警”倡議，致力于實施災害預警、防范、監測以及應急響應計劃。盡管中國已經建立了全面的氣象觀測系統以評估氣候變化帶來的影響和風險，但由于預警與預防機制不健全，在面對重大自然災害時，仍可能遭受重大損失。世界氣象組織（WMO）、聯合國防災減災署（UNDRR）、國際電信聯盟（ITU）和紅十字會與紅新月會國際聯合會（IFRC）與合作伙伴共同開發了以人為本的多種災害預警系統（MHEWS）。該系統整合了災害預測信息，幫助機構和社區做好防災、救災工作

95、。MHEWS系統的構建基于四個核心要素：一是災害風險知識；二是對災害的探測、觀測、監測、分析和預測；三是預警信息的發布和傳播；四是備災和應對能力。孟加拉國曾長期飽受災害困擾，但通過颶風防范計劃（CPP）的成功實施，已成為一個在災害前能夠迅速做好準備的典范。在該計劃框架下，孟加拉國擁有超過 7.6 萬名志愿者，其中半數為女性占半，深入最偏遠的社區傳遞最準確的預測數據，引導民眾前往多功能避難所。這種前所未有的大規模社區動員依托于國家政策和立法的支持，確保了計劃的一致性、連續性和堅定承諾。3.案例 8：新加坡智慧水項目（Water Wise）新加坡自獨立以來就面臨著淡水供應問題，因此采取了一系列創新

96、且大膽的水資源彈性策略。這些策略為新加坡的淡水安全與韌性戰略的結合奠定了堅實基礎。新加坡的“四個國家水龍頭”指的是其四大供水來源：1)當地集水區的水；2)進口水；3)高品質再生水（NEWater）；4)海水淡化。新加坡實施了三管齊下的水管理策略，以滿足日益增長的用水需求：一是收集每一滴水，二是不斷地重復用水，三是淡化更多的海水。（二）救災類案例援助、復合風險、脆弱性 救災是減少災害風險的關鍵組成部分。這包括在災前、災中或災后直接采取各項行動，以挽救生命、減少對健康的影響、確保公共安全，并滿足受災民眾的基本需求（聯合國防災減災署）。這些措施包括建立快速響應的應急管理體系，進行現場評估，開展搜救工

97、作，提供醫療救治，并確保安全疏散。災后，還需要應對一系列后勤保障挑戰，如為受災民眾提供臨時住所、食物、飲用水、衛生設施、醫療和心理支持，同時修復包括通信在內的重要基礎設施。援助必須及時送達受災最嚴重的地區。尤其是對貧困者、老年人、兒童、殘疾人和傷員等脆弱群體的個性化救援響應更為至關重要。及時的救援行動還能夠有效遏制次生災害的發生，例如洪水后可能引發的疾病傳播等。相比之下，本報告中的第 11 個案例內羅畢的洪災案例情況則完全不同，其中沒有任何積極行動或可供學習的經驗。實際上，這是一個消極的洪水案例，對洪水風險較高的河流沿岸的非正式住區造成了嚴重影響。這些極度脆弱的社區不但未得到援助，當地民眾還在

98、災后被驅逐，且沒有得到任何補償。有效的救援需要政府迅速響應，同時為社區和個人提供能力建設支持，使他們能在災后采取應對行動。這通常要求不同層級的機構間協調。例如，在重慶案例（案例 9）中，地方、國家政府通力協作。應急救援、警察和消防部門在災后搜救、保護人員和財產等方面發揮至關重要的作用。同時，民間社會和公眾也扮演著重要角色，提供可靠信息、資源、相互援助，并與地方政府合作，確保救援工作的順利進行。救災工作通常會持續很長時間，遠超過災后的初期救災階段，并有助于提升社區的長期韌性，比如美國加利福尼亞州案例（案例 10）所示。19 1.案例 9：2020 年 8 月重慶罕見特大洪水 2020 年 8 月

99、 18 日至 20 日，受上游強降雨影響，重慶遭受洪澇災害，導致重慶主城區等 15 個區縣 26.32 萬人受災，直接經濟損失 24.5 億元。隨后采取的救災措施包括強化流域洪水聯合調度，通過跨部門會商協調，啟動多輪次水庫群聯合調度，攔蓄洪水超 60 億立方米，將長江寸灘站約 100 年一遇特大洪水調度削減為約 20 年一遇大洪水，減少轉移人口29 萬余人。此外，重慶市還將市、區、街道和社區各級的應急管理和疏散系統聯系起來。除此以外，在適應洪水方面還更積極地采用了與水共存的方式。例如，磁器口古鎮因地勢低洼受嘉陵江洪水影響大，通過洪澇風險區劃定、分層引導功能業態布局、強化歷史洪水位線標識警示等方

100、法，積極探索“水進人、水、人進”應對模式，將洪澇災害損失降到最低。2.案例 10：加州山火案例 2013 年 8 月 17 日，美國加州山火爆發，燒毀面積超過 1041 平方公里，成為加州歷史上第三大山火，也是蔓延速度、火勢強度、波及范圍、煙霧影響最為嚴重的火災之一。這場大火對當地經濟造成了嚴重沖擊，威脅到清潔水源的供應，擾亂了數千人的生活，并對空氣質量造成了極大影響。在美國聯邦計劃（即“全國抗災能力競賽”，隸屬于“重建設計”項目）的資金支持下，當地、加州和美國聯邦政府攜手合作，針對尚未滿足的恢復需求，并致力于構建長期的抗災韌性能力。該項目采用系統性方法，著力解決森林恢復、經濟振興和社區建設問

101、題。為此，建立了兩個社區韌性中心，這些中心在災難發生時可以作為疏散中心，而在平時則具備多重功能：例如作為取暖和避暑中心、停電時作為醫療設備的充電站、當地小型企業的商業廚房、社區團體和非營利組織的會議場地以及職業培訓中心。由于其多功能性，這一模式正在全州范圍內得到推廣應用，為提升社區抗災韌性提供了有效模板。圖 4-2 美國加州社區和流域韌性計劃框架示意圖（該圖示展示了該計劃綜合考慮了森林恢復、經濟恢復以及社區建設等多個方面）3.案例 11：肯尼亞內羅畢反復遭受洪水侵襲 2024 年春季，受 2023 年厄爾尼諾現象影響，肯尼亞遭遇強暴雨引發的山洪，導致至少228 人死亡，72 人失蹤，超過 21

102、.2 萬人流離失所。1961 年至 2018 年期間，肯尼亞共記錄了21 次重大洪水災害，其中大部分發生在最近幾年。在內羅畢地區，洪水災害不斷暴露出城市規劃、排水系統及應急響應機制中的嚴重缺陷。這些事件造成的社會經濟損失是巨大的?；惱?、穆庫魯和瑪薩瑞等貧民窟受災尤為嚴重，這些地區基礎設施匱乏，排水系統不完善，20 居民極易受到暴雨的侵襲。洪水對內羅畢造成的廣泛破壞凸顯了實施全面防洪管理和緩解策略的緊迫性。政府機構、非政府組織和社區團體需要共同努力，加強預警系統，改進基礎設施和排水系統，推廣可持續的土地利用方式，提高災害準備和應對能力，增強風險溝通和公眾意識，并促進跨部門合作。然而，在政策制定

103、、執行以及利益相關方的協調方面仍存在明顯不足。因此，迫切需要一個全面且基于實證的政策框架，以解決洪水產生的根源，應對極端天氣事件，并整合融入可持續解決方案。4.案例 12：2022 年德國亞琛地區的洪水災后重建 2021 年 6 月，亞琛等德國西部地區發生的洪水造成了重大破壞和人員傷亡，這次洪水屬于 400 年一遇的嚴重災害。該地區地形以丘陵為主，河流密布。為了科學指導重建工作，德國成立了一個多機構聯合項目負責對重建工作進行科學監測。項目組明確提出了對更智能工程解決方案的迫切需求，特別是需要重新審視區域內眾多小型橋梁的建設設計方式。同時，項目組再次強調了山坡和狹窄山谷中合理利用土地的必要性，以

104、及民眾獲取風險信息和在災害預警信息的及時性。盡管這類災害被認為是百年一遇，但地方層面仍需積極做好充分準備和培訓。由于保險政策限制，個人住宅和小企業的重建大多在原址進行，且要求恢復為原樣，這實際上加劇了未來的風險。此外，項目組還監測到了洪水對人們心理健康的影響，以及社區社會網絡在災后重建中所發揮的作用。（三）重建類案例適應、復原力、創新 在全球范圍內，在災后進行總結反思似乎成為一種普遍現象。然而，如何更迅速地汲取教訓并在全球范圍內實現創新以加強防災、救災和重建能力，已成為當前一個亟待解決的重大挑戰。投資于氣候準備工作不僅能顯著減少損失和降低風險，其投資回報率更可高達五到十倍，甚至更多。這類投資帶

105、來了多方面益處，如健康狀況的改善、安全性的提升、生態環境的優化、性別差距的縮小以及青年能力的增強等，其綜合效益更是不可估量。面對災害，防災和災后重建都至關重要。全球范圍內災害的影響凸顯了脆弱性建立在硬化不透水地面的城市人工系統顯然難以適應未來的變化。近年來，全球城市擴張主要集中在洪水風險最高的區域。許多城市缺乏應對暴雨內澇的能力，也缺少足夠的公園綠地或綠色屋頂來緩解熱島效應；同時，排水系統更是在極端天氣下頻頻失效。這不僅威脅到城市氣候韌性，還對邊緣化社區和生物多樣性產生了災難性影響，進而威脅到糧食安全和經濟發展。因此，必須加快學習步伐，明確該如何減輕災害影響和適應氣候變化，提前做好準備，并投資

106、于可持續的未來，確保不讓任何人掉隊。然而，這些教訓的代價往往是十分昂貴的。實踐表明，是時候采取行動了，需要通過創新和韌性應對當前的社會、經濟、文化和生態挑戰。1.案例 13：2023 年京津冀特大暴雨洪澇災害與災后重建 2023 年京津冀特大暴雨洪澇災害后，中國政府采取多項措施。首先是加強規劃引導，由國家發改委牽頭組織編制 以京津冀為重點的華北地區災后恢復重建提升防災減災能力規劃。其次是開展災后恢復重建，包括推進流域水利設施重建、加強重點地區氣象監測網絡建設、完善城市排水防澇設施等，提高區域防災減災能力。其他應對措施包括增加投資、發行更多國債和加快防災項目建設，從而到 2024 年實現防洪設施

107、達標的目標，并提高城市排水能力。2.案例 14：紐約颶風桑迪的應對 2012 年，颶風桑迪猛烈襲擊了美國東北部沿海地區，給當地帶來了巨大災難。為應對21 此次災害，奧巴馬總統成立了颶風桑迪災后重建特別工作組，旨在通過災后重建工作推動區域向更具韌性的狀態發展。為此，工作組啟動了“設計重建”計劃，該計劃融合了政策制定、重建項目和設計競賽等多類元素，匯聚各級政府、利益相關方和居民的力量，共同創新并制定出新的區域韌性標準。十支由建筑師、城市規劃師、工程師、科學家和活動家組成的團隊與社區和政府機構展開了合作。2014 年，聯邦政府向各州和地方政府撥款 9.3 億美元，用于實施六個獲獎設計方案?！霸O計重建

108、”計劃的核心啟示可以為全球脆弱地區的創新、全面和包容性發展提供指導?！霸O計重建”計劃還通過全國災害韌性競賽在全國范圍內得到了推廣（參見案例 10）。3.案例 15：佛蘭德斯洪水后的流域韌性規劃 2021 年 7 月，馬斯河與德默爾河遭遇特大洪水侵襲后，佛蘭德斯政府迅速組建了一個跨學科防洪專家小組。為了保護佛蘭德斯地區，并明確所需達到的水安全標準，該小組提出了“韌性流域”戰略規劃，該戰略包含十項協調一致的行動措施，這些措施幾乎完全契合第二章中提出的、并在圖 4.1 中展示的有利條件。這些行動措施涵蓋了設定水安全目標、將水資源、土壤和氣候安全作為空間規劃的核心要素、實施四個跨部門區域計劃，以及制定

109、知識與創新計劃等。專家小組的建議標志著佛蘭德斯在水安全和水資源保障方面邁出了新的一步，通過重新優化的系統性方法推動本地區全面的韌性流域建設。（四）經驗教訓總結 1.宏觀視角下的微觀細節 災害如同對城市的 X 光檢查，氣候相關災害尤為如此。氣候變化作為一個風險放大器，會加劇凸顯城市中固有的問題?；仡櫄v史可以清楚地發現，一個國家的城市發展和土地利用規劃是人類不斷適應環境、尋找安全居所的過程。在氣候變化日益加劇的背景下，必須放遠眼光，在規劃空間適應性時，從更長的時間跨度、更廣泛的空間區域以及更多層級的極端情景出發，制定出更加全面有效的應對策略。首先，從更長遠的歷史角度來看，災害始終伴隨著城市發展。從

110、災害中學習，不僅僅是從一兩場災害中汲取教訓，更要從歷史中吸取智慧。因此，有必要回顧歷史上的重大災害事件，并借鑒其中的傳統智慧。情景分析方法為此提供了有力支持，有助于評估城市在極端情況下可能遭遇的潛在問題，進而明確影響范圍、識別各系統的脆弱性，并規劃出可行的應對措施。這一過程必須與城市的防洪設計安全標準相結合，考慮洪水或歷史洪水的重現頻率。其次，災害的源頭不僅限于城市內部，更可能來自外部，特別是流域地區。因此，進行氣候適應性評估時，必須涵蓋不同的空間尺度，特別是流域尺度，以評估城市風險及上下游、左右岸之間的相互影響。在追求安全的同時，高質量的空間發展還需要兼顧環境保護和生態系統恢復的需求，力求找

111、到全面而均衡的解決方案。2.重要經驗教訓與指導原則 在更廣闊的視角下，可以從實際發生的災害案例中提煉出 7 個方面的重點經驗和教訓：（1）本章聚焦于“災害”，強調了災后創造氣候適應機遇的重要性即打破常規做法和習慣，以及采用特殊方法來實現這些突破。這些常規措施往往阻礙了氣候適應行動的實施、開展合作和進行非傳統思考，而這些都是實現韌性能力轉型提升所必需的。（2）在重建以及重建后的治理運營過程中，必須堅定地面向未來，而非沉溺于過去。本章的案例展示了如何以更加美好、更具韌性的未來為導向，運用創新的方法和工具來探索未來并驗證想法。（3）在應對脆弱性方面，基于風險的基礎設施和服務至關重要。如本報告所示，相

112、關22 工具正在逐步完善。因此，應將氣候風險信息納入空間規劃、城市基礎設施和運行服務的各個環節，同時加強地方適應能力，推廣成功案例和對失敗措施進行問責。（4）在災害事件發生后暫時停下腳步，進行深入反思和學習。然而，鑒于災難帶來的混亂與痛苦，以及人們對迅速響應和重建行動的期待，這通常是一個艱難的決定。但無論如何，從工程和其他角度深入理解問題的根源，對于更好地重建至關重要。（5）從災難中汲取教訓，代價高昂且令人痛苦。相比之下，從其他地方發生的災難中吸取教訓，并進行共享建立集體智慧，顯然是更好的選擇。與同行網絡建立聯系、參與聯合國倡議、分享創新方法經驗（如“全民預警”和“水作為杠桿”），這些都是重要

113、的機會。（6）案例表明，創新技術都是應對氣候變化及其引發風險的關鍵，貫穿從監測預警到實施決策的各個環節（如力力測”、氣候監測網絡、預警系統、洪旱風險評估、數字孿生技術等）中。創新技術的應用可以在方法論和戰略層面為提升氣候適應能力提供有力支撐。（7）所有案例都強調了治理和流程的重要性，包括：有為的政府機構、政治意愿和領導力、信任與抱負。短視的政策議程嚴重阻礙了適應規劃的進程。實現氣候韌性需要將國家層面的戰略和資源與地方的具體情況、機遇和需求相結合，跨越各種分歧實現廣泛參與和社會公平，以及為創新和”驗提供支持。以上案例中記錄的一連串極端天氣事件、災害和個人損失讓人想起曾任美國總統奧巴馬的一句話：“

114、我們是感受到氣候變化影響的第一代人，也是能夠為此做些事情的最后一代人”。實際上，中國、美國等世界主要國家政府都十分關注氣候適應問題。2024 年 1 月，中國國家主席習近平發表文章，提出要提升適應氣候變化能力，守牢美麗中國建設安全底線。2024年 7 月，美國現任總統和副總統再次強調將適應氣候變化問題作為國家的長期挑戰，提出運用科技創新來提高氣候適應韌性。23 五、公平和性別：關注弱勢人群和地區五、公平和性別：關注弱勢人群和地區 大量證據表明，氣候變化背景下，在社會和經濟上處于不利地位的地區和人群受到氣候變化的不利影響更為嚴重，導致社會不公平問題進一步嚴重（“氣候正義”議程）。因此在氣候適應中

115、要更加關注增強鄉村和欠發達地區、女性等弱勢群體的氣候適應能力，提高社會與性別公平。（一）氣候變化中存在的社會與性別不公平 大量證據表明，在社會和經濟上處于不利地位的人更大比例地遭受氣候變化的影響。研究一再發現，經濟資源和政策參與度是應對氣候風險能力的關鍵驅動因素。抵御氣候變化的生活方式的能力取決于社會經濟變量，這些變量決定了人們是否有能力搬遷到更安全的地區，確保自己的資產，并獲得便利設施、服務和社會保護。例如，貧民窟等非正規住區中存在的貧困、嚴重缺乏住房和基本生活服務（如水、衛生設施、電力）等問題，加劇了其中居民面對氣候變化影響的脆弱性，并使他們進一步陷入貧困。全球有超過 11 億人生活在貧民

116、窟等非正規住區，預計到 2050 年還將有 20 億人生活在這樣的環境中（聯合國，2023）。因此，提供低碳、氣候適應性強的基礎設施和服務是將對最脆弱人群的影響降至最低的關鍵要求。1.城鄉和區域差距 在中國和全球許多國家，城鄉差距、區域差距依然十分明顯。鄉村和欠發達地區由于基礎設施的相對落后、經濟資源的有限性以及公共服務的不足，往往缺乏足夠的能力來應對極端天氣事件和帶來的突發災害，如洪水、干旱和風暴等，以及氣候變化帶來的長期影響，如海平面上升和生態系統、化。與此形成鮮明對比的是，城市地區通常擁有更為完善的基礎設施、更強的經濟實力和更豐富的資源。這些優勢使得城市能夠更有效地投資于氣候適應措施，例

117、如建設高效的防洪系統、提升建筑物的能源效率、開發城市綠地和公園等，以減輕氣候變化帶來的負面影響。在亞洲和撒哈拉以南非洲的欠發達國家和低收入國家中，快速發展的城市地區面臨著三重挑戰：缺乏基本的基礎設施和公共服務、人口不斷增長以及極端高溫和洪水等不斷增加的氣候災害。此外，由于農村地區的干旱和其他氣候影響，大量氣候移民涌入城市尋找發展機會。大城市、小城市都還沒有為快速遷入的人口做好氣候適應方面的準備。同時，鄉村和欠發達地區面對氣候變化的脆弱性還與其人口結構的不合理性密切相關。相較于城市地區，這些地區的老年人、兒童和婦女人口比例較高，而這些群體在面對氣候災害時往往更為脆弱，需要更多的保護和支持。此外，

118、農田的、化現象，如土壤鹽堿化，以及供水水源的不穩定性，也加劇了這些地區的脆弱性。這些問題不僅影響了當地居民的生計，也對糧食安全和生態平衡構成了威脅。2.性別差距 目前氣候適應方面的性別差異研究還處于探索階段（Roy 等，2022）。但來自世界各地的多方面數據表明，女性面對氣候變化的脆弱性更明顯，受到不成比例的多種不利影響，包括災害傷亡、流離失所、性別暴力，以及生計和多種權利的侵犯。同時考慮到其他弱勢人群也面臨和女性類似的高脆弱性問題，因此本報告更加強調包括女性、老年人、兒童等在內的的廣義的弱勢群體面臨的氣候變化風險差距問題，在制定和實施氣候適應政策時必須考慮這種差異。例如，根據聯合國環境規劃署

119、的數據，因氣候變化而流離失所的人中 80%為女性24(WEF)。面對氣候變化風險，孕婦、貧困、邊緣化和農村年輕婦女的健康受影響最大。在巴基斯坦洪災期間，近 70 萬孕婦得不到孕產婦醫療護理，她們自己和新生兒缺乏食物、安全或基本醫療護理，自然流產率急劇上升（水援助組織，2022 年）。女性除了面臨更大的災害風險，同時還缺乏足夠的遷移能力和資源用于應對災害（UNDP，2007）。很多貧困婦女居住于偏遠地區，在面臨氣候災害時，很難獲得足夠的政府資金支持和服務（孫大江等，2016）。（二）氣候適應行動可能會進一步擴大社會不公平 多項研究表明，氣候適應行動可能會加劇現有的不公平問題（Barnett,20

120、06）。氣候適應行動往往被視為政府的責任，而不是社會公眾利益，在決策和實施過程中多元利益主體的公共參與程度有限，導致落后地區或女性等弱勢群體被忽視或被排除在氣候適應措施之外。特別是鄉村、小城市和欠發達地區，因為經濟條件的限制、基礎設施的短板和政府關注度的不足，難以獲得必要的資源來應對氣候變化帶來的挑戰。氣候適應行動有時也會忽視最弱勢群體的具體需求。包括在貧困情況下因照顧他人的責任而面臨氣候變化帶來的更大負擔的婦女(https:/data.unwomen.org/features/why-climate-change-matters-women)，還有老人、兒童、非正規住區的居民，以及在建筑、環

121、衛和快遞運輸等行業工作的低收入戶外工作者?？傮w來說，政府在制定和實施氣候適應政策時的偏向性是加劇社會不公平的重要原因。不合理的氣候適應行動的意外后果包括社會不平等、弱勢地區和群體被忽視和不合理的土地利用規劃（Anguelovski，2016；Sovacool，2015）。城市因其經濟和政治的重要性，往往成為政策制定和資源配置的焦點，而鄉村和欠發達地區則相對邊緣化，難以獲得同等的政策支持和資源投入。這種政策上的不均衡分配，不僅加劇了城鄉發展的差距，也削弱了鄉村地區應對氣候變化的能力，使得這些地區在氣候變化面前顯得更加脆弱。此外，很多國家的小城市和城郊地區面臨著最大的人口增長力力，而氣候適應規劃的

122、制定能力和獲得的資源支持卻最低。因此，即使是同一國家的城市地區之間，以及欠發達國家和較發達國家的城市地區之間，氣候適應差距也非常大。以上這些由社會經濟發展水平差異所導致的適應政策不公平，對全球實現應對氣候變化的均衡適應和長遠可持續發展構成了嚴峻挑戰。（三）氣候適應行動中的社會公平策略建議 社會平等是所有人的責任，氣候變化適應政策必須將不加劇社會不公平作為基本目標。換句話說，在制定和實施氣候適應干預措施時，應將“不造成傷害”作為一項原則（類似醫學的倫理學原則“do no harm”，WHO，2024）。目前全球政策和學術界公認，在進行城市氣候變化適應政策和規劃時，一方面規劃過程必須具有包容性，讓

123、每個人都參與進來（IISD）；另一方面干預措施應確保公平的政策結果，即需要確定適應政策決策的受益者和受損者，評估其如何影響各類弱勢群體的脆弱性（GCA 和世界資源研究所,2019）。結合實地調研工作，研究團隊探討了城市和農村的各種氣候適應案例，后者往往具有更大規模的區域影響。無論是比利時佛蘭德斯的“西格瑪”計劃，還是荷蘭泥炭地地區的農業創新實驗，以及德國亞琛露天礦的生態恢復計劃，都對農村環境以及附近的城鎮產生了直接影響。這些案例表明，必須以綜合的方式解決城鄉問題。事實上，城鄉之間的城郊地區對于建設城市和區域的氣候韌性能力至關重要?？梢詮男∫幠５牡胤健秉c項目開始，盡可能多地聽取本地居民和利益相關

124、者的意見。同時，還需要對更大范圍內的城鄉相互聯系建立總體的認識。因此，對空間和社會系統采取綜合干預措施是必不可少的。例如，保護和恢復綠色和藍色空間（公園、農田、森林、湖泊、河流和其他水體）可在城市和區域層面上抵御洪水和25 高溫風險，同時提高宜居性，改善公共衛生，并為市民創造經濟機會。以氣候風險評估結果為依據進行空間和土地利用規劃，有助于防止在風險易發地區進行新的開發，使市民遠離危險。對氣候適應具有共同的認識和共同學習是氣候適應取得良好成效的關鍵(https:/journals.open.tudelft.nl/abe/article/view/7152)。開放共享的信息提供，有助于讓氣候適應重

125、要的利益相關者參與進來，實現可持續轉型。因此，關于提高氣候適應包容性和公平性的一項建議是，在相關規劃和實施過程中通過公眾參與促進共同學習，以共同制定對未來的共同愿景，從而提高氣候適應的支持度和有效性。專欄專欄 5 5-1 1 確保氣候適應中確保氣候適應中社會公平社會公平的案例的案例1 2022 年 7 月，加拿大 CANUE 的研究人員推出了 HealthyPlan.City 工具。該工具將城市環境的健康相關屬性與加拿大人口普查的社會人口統計數據可視化，提供交互式地圖，允許用戶將城市環境的不同特征（如熱島和樹冠覆蓋）與加拿大社區中潛在弱勢群體（即老年人、兒童、可見少數族裔、低收入個人或獨居個人

126、）的比例疊加在一起。該工具使政策制定者、規劃者和倡導團體能夠確定哪些社區將從增加的功能中受益最多（例如，新公園或更多的樹木和植被）或應優先考慮干預措施的地方（例如，在極端高溫事件期間定位冷卻中心）。中國實施的“光伏扶貧”項目，通過在貧困地區建設太陽能發電設施，不僅為當地居民提供了清潔能源，還通過發電收益幫助貧困家庭增加收入。此外，中國還通過“綠色金融”政策，為鄉村和欠發達地區的氣候適應項目提供資金支持，確保這些地區能夠獲得必要的資源，以應對氣候變化帶來的挑戰，從而在全國范圍內實現更加均衡和公平的氣候適應能力提升。（四）“共同富?！笨勺鳛閷崿F氣候適應公平的政策工具 2021 年，中國“十四五”規

127、劃和 2035 年遠景目標綱要發布將“共同富?！弊鳛閲艺呖蚣艿幕?，旨在加強社會公平和區域均衡，縮小城鄉差距。它代表著一種發展戰略的轉變，即通過改善農村基礎設施（公共服務、數字連接等）和縮小經濟差距，從注重（城市）增長和財富積累轉向更加均衡和包容的發展模式。這對可持續空間發展和氣候適應具有直接影響。它還旨在減少碳排放（Zhao 等，2023 和恢復生態環境質量(Ma 等，2023）。目前，中國城市和農村在應對洪水風險和適應措施方面仍存在顯著差異（Palmer，2023）。城市地區在人口密度和經濟方面極易受到洪水的影響，雖然并不是每次都能抵御災害影響，但通常具備更好的氣候變化影響抵御能力。在

128、每年的汛期，農村地區通常受災最重（Give2asia.org，2024）。為抵御中國未來最主要的 3 種氣候風險，即農業旱災風險、城市內澇風險和沿海風暴潮風險，需要對提升城鄉地區氣候適應能力的基礎設施進行大量投資（世界資源研究所，2021）。城市的適應措施有時甚至會對農村地區造成巨大的空間影響，這是一種氣候適應中的社會不公平。此外，社會往往可能忽視農村地區面臨的風險問題會影響到每個人的食品安全保障（Den Hartog，2023B；Liu 等人，2023）。因此，中國應將“共同富?！钡恼吣繕藬U展到氣候適應領域，圍繞社會公平發展、增進人民福祉的要求，精心設計氣候適應與投資規劃，合理安排實施行動

129、和分配資源，鼓勵當地居民和社會組織參與氣候適應行動，保障氣候適應政策的公平性。1 關于更多包容性的氣候適應（以及氣候減緩）規劃和政策案例，可以參見世界資源研究所（WRI）為 C40 城市氣候領導聯盟提供的研究成果。26 六六、重要重要經驗：經驗：空間空間、時間時間和治理和治理維度維度 本章概括了在不同類型空間（如城市、農村、三角洲、山區及丘陵地帶）和時間范圍（長期、中期、短期）內加速氣候適應的新認識。它著重指出了不同地區面臨的脆弱性，如城市地區由于極端天氣事件和基礎設施短板面臨的供水挑戰，農村地區因旱災導致的供水和供電問題，沿海城市群的海水入侵問題，以及山區和丘陵地區的山洪和滑坡風險。為了加強

130、構建氣候韌性所需的五種能力所需的基礎條件，需要對政策制度和融資機制進行變革。本章還總結了各種適應措施和汲取的教訓，為制定后續政策建議奠定基礎。在綜合報告案例、參考文獻，以及課題組在中國和歐洲的工作訪問經歷，本章提煉總結相關的重要經驗。除了評估氣候適應的五項核心能力外，本章在總結經驗時還充分考慮了各地情況和條件的特殊性。這些特殊性涵蓋了自然地理特征及其帶來的特定風險、有利或不利條件，以及“治理機制”即政府各層級和各部門之間的關系，以及政府當局與私人個體、社會組織之間的職責劃分?？傮w經驗包括：需要抓緊行動。鑒于現有的氣候適應差距、準備適應行動所需的準備時間以及令人擔憂的氣候預測結果，必須加速氣候適

131、應行動?！皽蕚鋾r間在延長，而預警時間卻在縮短”。需要轉變零散和被動的適應方法，這些方法只能恢復現狀，或充其量帶來漸進式的變化但目前氣候適應需要實現變革性的改變。需要因地制宜，構建集體智慧。各國政府，以及像歐盟和聯合國這樣的國際政府組織，必須發揮引領作用，特別是在設定目標水平、擴大和傳播科學知識、推動創新設計，以及在各層級開展氣候適應評估和推動合作等方面。需要加強不同政府機構之間的協調。因為空間規劃、發展規劃、基礎設施建設、雨水管理、防洪、綠地管理和社區治理等都承擔著適應氣候變化工作的部分責任，但往往在各個層面上都缺乏協同合作的協調機制。面向多重目標（包括人類福祉、氣候和生物多樣性）設定適應目標

132、。這可以促進達成一致的氣候適應目，并有助于在實施過程中進行權衡取舍。在設計和實施適應措施時，應考慮到公平性問題，因為不同個體在應對氣候變化風險和參與適應方面的能力存在差異?？傮w而言，本章提出在不同層面上評估氣候韌性的有前景且實用的工具、方法，可為氣候適應措施的規劃提供支持。同時，本章也指出了目前研究方面的不足，例如，在當前的國合會的研究計劃中，對氣候適應的經濟和融資問題的重視程度仍有待加強。（一）與空間尺度有關的新認識 1.城市地區 氣候適應工作往往聚焦于城市地區，因此在案例研究結合各地城市具體情況，分析了相關的脆弱性、適應差距和經驗教訓等內容。然而，一個長期存在的挑戰依然存在：即如何超越既有

133、在特定時間和地點、針對災害事件的被動適應實現適應措施的轉型。本章認為以下方面應還有改進空間：采取著眼長遠和獲得廣泛支持的任務導向型方法。從其他地區汲取經驗教訓借助如 C-40 城市氣候領導聯盟、大自然保護協會等同行學習網絡，荷蘭三角洲研究院（Deltares）等獨立科研機構，以及聯合國“全民預警”倡議等聯合國計劃。結合對國家或區域層面的評估開展城市氣候適應評估推動地方城市實施適應評估舉措，構建長期氣候韌性能力。本報告在案例研究和實地工作訪問發現了可推廣27 的實際案例。具體經驗是城市擴張加劇了與水相關的脆弱性：極端天氣事件（風暴、強降雨、洪水、高溫和干旱）發生頻率的增加對城市水管理構成了嚴峻挑

134、戰。城市擴張將城市周邊空間納入城市邊界，使更多人生活在城區內。然而，很多地區加速的城市化進程超過了供水等基礎設施的建設速度。人口增長與基礎設施適應能力之間的不匹配，極大地增加了城市供水系統的脆弱性。在城市擴張過程中，為了建設而拆除了原有的供水和水利設施，這進一步增加了洪水風險和供水的脆弱性。排水、供水基礎設施的老化以及因此產生的更新需求是近期迅速增加的挑戰。此外，這些基礎設施并未針對未來的氣候條件進行設計和建設。為了減少氣候變化帶來的負面影響，城市擴張與更新必須考慮中長期氣候變化的影響。特別是，面向長期的區域和國土空間規劃，需要更加重視氣候適應策略?？刹扇〉拇胧┗虿呗园ǎ罕Ｗo城市地下空間（如

135、停車場、地下購物中心、火車站和隧道），并將其視為潛在資源，用于構建更加靈活且可持續的水管理系統?？紤]到地下空間開發的易災性、利用的局限性以及救援困難等問題，應加強其合理規劃和安全控制。由于不同管理機構間的地下空間所有權可能錯綜復雜，因此對地下空間的規劃需要更加謹慎細致。通過“力力測”來評估基于自然的解決方案在極端天氣條件下失效的風險，并考慮將基于自然的“綠色”解決方案與“灰色”工程基礎設施相結合，從而形成多層次的、“藍綠灰色結合”的防洪和雨水利用系統（詳見第三章太湖流域案例）。盡量減少極端天氣事件對排水系統容量造成的破壞。為此，應采用能最大化居民和生態系統日常效益和服務的解決方案。一個相關的案

136、例是湖南省湘潭市開發的氣候適應支持工具系統。它為用戶提供了防洪工程、水資源管理和生態保護等多方面的適應措施建議。該系統能夠輔助用戶分析降雨、水位變化、土壤類型和土地利用等數據。它為湘潭市在城市空間規劃中考慮氣候適應問題提供了一個有效的工具，并且可以根據其他地區的需要進行調整和優化。2.農村地區 與全球其他國家相比，中國農村地區因其高人口密度、高度依賴農業、基礎設施薄弱以及顯著的城鄉差距，而面臨著更突出的氣候變化挑戰。這些挑戰包括居民健康風險、農業減產，以及農村地區的水電供應中斷問題。實施這些措施不僅能保護農村地區，還能有效緩解城市地區面臨的洪水、水資源短缺和水質問題。農村地區應對干旱和洪水的適

137、應措施和經驗教訓包括：需要通過改進既有基礎設施和擴大雨水收集系統（如比利時佛蘭德斯地區的成功實踐）來提高水資源管理的效率。需要增強公眾對旱災的關注度和參與度。西歐的許多從業者都強調，社會對話是適應氣候變化的基礎，因此，需要政治支持和信息工具來推動這一對話。社會資本和社區文化在洪災造成的精神和社會損失的恢復過程中發揮著至關重要的作用（例如德國魯爾河和阿爾-埃爾夫特河流域“水炸彈”災后重建案例）。加大對農村地區的財政投入，以改善老舊基礎設施、提升農業生產能力和水資源管理能力等，從而促進城鄉之間的協調發展（詳見第五章）。3.河口三角洲地區 相關研究關于河口三角洲地區目前已達成以下共識：一是當前戰略過

138、于側重短期解決方案，這限制了設計可持續、長期解決方案的能力。因此，從被動和漸進的適應性規劃轉向有計劃的適應性規劃，積極主動地應對未來的挑戰。二是對河口三角洲地區的綜合理解和認識還存在顯著差距，特別是對其動態和復雜行為的認識不足。采用基于系統的方法對于有效管理河口三角洲至關重要，可確保解決方案在不斷變化的氣候條件下既可持續又具有韌性。從案例中體現的具體問題包括：28 沿海城市群海水入侵問題日益加劇，需要采取高成本的解決方案。如連接多條河流的入?？诨驅⒌⑷氲叵?，以確保未來的用水供應水平。盡管海水入侵問題由來已久，但情況正在惡化，成為沿海地區水資源管理者和海平面上升早期預警信號之一，同時也對農業

139、適應性構成了威脅。除了永久凍土地區外，土壤沉降通常與地下水（如抽取、軟土地區的地下水位管理）密切相關，是洪水風險管理中的一個復雜因素。這種現象不僅出現在世界各地的許多大都市，也出現在如萊茵河馬斯河三角洲的泥炭地區。土地沉降、雨水或河流洪水風險以及海平面上升是相互疊加的，并且都與氣候變化有關。特別是當許多河口三角洲地區特有的泥炭土發生氧化時，沉降會迅速發生并帶來問題。因此，持久的解決方案必須考慮地下水狀況，從而解決土地的利用問題，無論是用于城市、農業或其他經濟目的，還是用于自然生態保護。4.山區與丘陵地帶 山區與丘陵地帶因其獨特的地形特點，在極端暴雨情況下極易發生山洪和泥石流，這兩類災害具有突發

140、性和難以預測性，常導致巨大損失。自 1949 年以來，中國山區已有超過 19萬人因山洪而喪生。最近的一個例子是四川康定發生的山洪泥石流災害：2024 年 8 月 3 日凌晨，康定市三個村莊在短時間內遭遇了突如其來的極端降雨，進而引發了山洪災害，導致12 人死亡，15 人失蹤。人們發現，在狹窄的山谷中，橋梁和小涵洞在洪水期間會顯著加劇破壞程度，因此應改變建設方式。盡管蓄水容量有限，但許多分散的蓄水設施仍然有助于降低洪水風險。在山區和丘陵地區修建水庫時，必須考慮到潰壩的風險、氣候變化的應對措施，并普遍提高人們對次生災害風險的認識（例如第四章關于秘魯的案例）。5.流域層面 綜合流域管理將整個流域視為

141、一個統一的整體，進而制定協同的管理和發展計劃。這種管理方式會全面考慮不同層面的相互依存關系，包括流域層面（如上下游、左右岸、干流和支流）、城鄉層面（如城市、農村和自然區域），以及不同區域政府（城市/直轄市、省或國家，取決于河流是否為跨境河流）。在規劃階段，為確保實現計劃的目標和任務，必須確保在所有空間尺度上的干預措施都保持協調一致。河流沿岸和蓄滯洪區的土地利用規劃在洪水、干旱和水質問題的管理中扮演著至關重要的角色。在運營階段，流域管理的工程措施和非工程措施對于提高氣候適應能力至關重要，即需要采取這些措施來最大限度地減少極端事件造成的損失。同時，監測、預警和實時控制方面的新工具和技術，如數字孿生

142、技術、大數據和云計算等技術，也在迅速發展。例如，中國通過加強各省市之間的合作，對長江流域進行綜合治理，提高長江流域抵御暴雨、洪水和干旱等極端天氣事件的能力。長江流域的水庫調度在緩解水旱災害方面發揮著至關重要的作用。2022 年大旱期間，上游 51 座水庫為下游補水 83 億立方米。2024 年 1、2 號洪水期間，流域水庫群攔蓄水量 2335 億立方米，緩解了下游的防洪力力。2023 年，湖北省發布了 湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要，從省級層面強調了流域綜合治理。（二）與時間維度、投資和金融有關的新認識 1.不同時間尺度的策略 有效適應氣候變化需要針對不同時間尺度（長期為幾十年、中期為數

143、月至數年、短期為數小時至數月）持續實施有差異但方向一致的戰略。規劃戰略適用于中長期，而應急行動策略則適用于短期。那些之前未考慮氣候變化的重大基礎設施和房地產開發項目需要進行調整，以提高它們對長期保護某一地區所需的預防能力、適應能力的貢獻。雖然建議對在建的29 基礎設施和城市開發項目進行評估，但這一過程可能會帶來一些挑戰。需要在調整建設方案對應的時間、資金成本和提升氣候適應能力目標之間作出權衡。一是建議將防洪和水管理系統、城鄉空間規劃以及城市更新項目的規劃期限設定為2050 年，并考慮至 2100 年的遠景展望。這是因為海平面上升、降雨模式和水資源變化等長期的氣候影響將在長期內對這些設施和項目的

144、作用產生深遠影響。同樣地，社會系統也常常需要長期規劃來實現變革。以教育系統為例，在歐洲的經驗表明職業培訓，特別是針對實際工作人員的培訓，必須跟上氣候適應技術快速發展的步伐。這一需求不僅存在于工程領域，也存在于法律和傳媒等領域。二是在中期時間尺度內（數月至數年），需要采用調整建筑標準、優化交通系統等措施來適應氣候變化帶來的挑戰，并且要與技術進步、經濟發展和社會需求的變化相協調。三是在短期時間尺度內（數小時至數月），可以采取應急策略來提高適應能力，如建立緊急響應機制、優化水資源調配以及提升公眾的環保意識。如果要保持預防能力、應對能力和恢復能力的最新狀態，需要每 5-10 年進行一次評估。應反復進行

145、評估和力力測”，以發現人口稠密地區在氣候韌性方面存在的新缺陷。2.投資與融資領域的認識（1）采用氣候適應收入流的新視角 氣候適應投資的經濟回報和融資機制與氣候緩解存在顯著差異，主要體現在收入流方面。氣候適應可以避免巨大的損失和災難，同時藍綠和灰色結合的氣候適應措施也能帶來多重生態系統服務和社會效益。然而，這些措施往往不會產生直接的收入現金流，且成本效益平衡通常需要數年時間才能顯現。在項目層面，有時可以采用公私混合融資方式。目前存在利用這種方式獲得適應性資金的商業模式案例，其會計核算區分了貨幣成本和收入，如旅游業增長帶來的稅收優惠，以及非貨幣性利益，如降低洪水風險。然而，這需要精心管理各方期望，

146、清晰核算各類成本和收益，并在項目的公私合作伙伴之間達成明確的法律協議。例如，中國長江三峽集團通過設立生態補償基金，積極參與了長江流域的生態恢復與保護工作。自 2013 年起，三峽集團圍繞“不造成凈損失”的目標，在長江流域實施了一系列珍稀魚類棲息地保護舉措。這些努力有助于維護水生生物多樣性，增強生態系統的穩定性和韌性，從而更好地適應氣候變化。此外，三峽集團還利用綠色債券和綠色金融產品等多樣化手段，為生態補償項目提供穩定的資金支持，實現了生態效益與經濟效益的雙贏。同時，集團還加強與資本市場的合作，吸引更多社會資本參與綠色投資，共同推動氣候變化應對和可持續發展目標的實現。在全球范圍內，人們越來越關注

147、基礎設施投資，旨在減輕氣候相關災害的經濟影響，并促進經濟穩健恢復。然而，目前仍過分偏重于灰色基礎設施。這表明迫切需要證明對可持續藍綠基礎設施（BGI）投資的經濟可行性，并營造有利環境以擴大這些舉措?；A設施投資不應僅限于新項目的建設和維護，還應包括現有基礎設施的升級和更新，以確保在面對未來挑戰時具備韌性和可持續性。氣候變化可能會導致基礎設施資產閑置。包括過時的基礎設施，也包括適應能力不足的新基礎設施。因此，適應新的、尚不完全了解的氣候條件和其他需求，是明智投資的關鍵。目前，國合會（CCICED）研究計劃對氣候適應融資問題的探討并不充分。這是一個有待研究的重要問題，但也超出了本期課題研究的范圍，

148、有待后續深入研究。（2）存量基礎設施和建筑的改造 未來幾年，建筑和基礎設施的改造、城市更新項目，以及空間布局和土地利用的調整項目將大幅增加。在中國，對建筑和基礎設施進行改造或更新的需求往往比西方國家更為迫切。中國建筑的設計使用年限往往為 30 年，而中國城市的大量建筑以及接近或達到這一樓齡。30 深圳就是一個鮮明的例子，其大部分建筑都是在過去 30 到 40 年間建設的。對基礎設施和建筑的更新改造促進了中國適應能力的提升，并解釋了其相對較高的“綠色轉型”速度。在許多西方國家，建筑和重要基礎設施大多建于二戰后。如今，隨著技術進步、氣候變化、能源轉型、人口變化和社會需求的不斷發展，這些設施也亟需進

149、行大規模維護和重新評估。這再次凸顯了中國過去 70 年發展相對于其他國家，在時間維度上被力縮的特征?？紤]到基礎設施更新改造的長期性和所涉及高額投資，明智地利用基礎設施更新既是一個主要的機遇，也是一個巨大的挑戰面臨。中歐水資源交流平臺提出的一個觀念非常有用，它提醒我們需要在升級或改造現有基礎設施，以及設計和安裝新基礎設施的同時，盡量降低成本，最大化社會效益。（3）對當前的投資組合的影響 當前面臨的主要挑戰是在十年內實現氣候適應能力的快速提高。通常，大規模的長期政策項目存在許多提高氣候韌性的良好機會，而這些項目的啟動往往并非出于氣候原因。例如，中國的產業升級、各地的大規模城市更新項目，以及之前提到

150、的基礎設施改造項目。因此，有必要審查和調整各地所有正在實施的重大投資項目。因此，在許多國家的城市和近郊地區，有必要啟動一個覆蓋 2025 年至 2035 年的加速行動計劃。這一計劃需明確具體的氣候風險（若尚未明確），并評估本報告及其他資料中定義的五大關鍵適應能力方面的表現。為實現氣候適應的公平，既需要發揮創造性和從實際出發，又需特別關注弱勢群體的需求。（4）金融業對氣候適應的響應 在德國和荷蘭等國家，如果災害保險制度設計不合理，可能會嚴重阻礙災后的恢復重建工作。鑒于過去的錯誤教訓和未來的氣候變化趨勢，如果將災后重建的要求定為恢復到災前狀態的原樣（如原址重建），實際上可能會導致重建效果更差（即不

151、適應）。因此，災后重建是提升氣候韌性的寶貴機會，應該被充分利用。對金融行業及其貸款和投資組合的總體監管中，國家監管機構越來越關注氣候風險，并要求貸款機構評估和限制其貸款組合中的氣候和生物多樣性風險。盡管這種增強的監管本身并未直接產生本報告所定義的適應能力，但它確實促進了一種商業環境的形成，使得人們越來越意識到氣候變化對傳統投資構成的風險，并使投資者意識到自己在這些方面的責任。央行和監管機構綠色金融網絡（NGFS）是這一領域的關鍵組織，其成員包括 139 家監管機構，中國人民銀行也位列其中。（三）與治理有關的新認識 1.國家、地區和部門層面的合作經驗 在積極應對、高效且公平地適應氣候變化的過程中

152、，一個主要挑戰在于打破政府機構內部不同層級和地區政府、不同部門之間，以及政府與私營部門之間的壁壘。與氣候變化適應相關的區域協調合作呈現出多樣化的形式。本期報告研究涉及的實例包括：1）為太湖治理工作設立的太湖流域管理局；2）中國廣東省與香港、澳門之間的定期合作；3）中國主要流域的水利委員會；4）歐洲委員會及其水框架指令；5）保護萊茵河國際委員會；6）區域性聯盟，如由四個相鄰城市共同發起和維護的荷蘭三角洲大都市協會（Deltametropool），專注于通過設計進行空間規劃和分析；此外，還有之前流域相關 SPS 提到德美國密西西比三角洲海灣研究所。31 2.治理方法和工具方面的經驗 由于涉及大量資

153、金，因此需要由國家政府負責建立和維護科學咨詢機構以應對氣候變化。這要求滿足兩個關鍵條件：穩定的資金來源，以及向政府和社會各界提供獨立且主動的咨詢建議的授權。本期研究所分析的案例和工作訪問中，有五種工具或方法可供參考。（1）力力測”方法。為了解城市和區域面臨的氣候脆弱性，力力測”是一種有效工具。其核心問題在于評估在區域內，系統、組織及五種關鍵能力如何應對極端天氣事件。力力測”可以應用于不同的空間層次，如城市群、交通樞紐或醫院等具體地點。歐洲在金融行業（即“力力測”一詞的起源領域）已廣泛接受與氣候變化相關的力力測”方法。為了獲得實用且現實的結果，力力測”也應用流域。流域范圍通常超于單個城市，或包含

154、多個行政區，因此組織起來可能較為復雜，但這一步驟至關重要。一旦應用于整個地區甚至小國家，將力力測”結果提供給規劃者和廣大公眾是有益的。一個很好的例子是這個在線地圖集（www.klimaatadaptatienederland.nl）。荷蘭的氣候掃描網站（www.climatescan.nl）上，可以獲得一份關于全球已實施氣候適應措施的全面概覽。該在線地圖集為用戶提供了大量與氣候變化適應相關的信息，包括最新的研究成果、實用的工具和指南，以及最新的活動信息。因此該線地圖集為不同群體提供了學習和理解氣候變化適應的機會，同時也提高了公眾對氣候適應的認識。（2）情景分析法。全面應用情景分析法將帶來諸多益

155、處。特別是，針對社會經濟發展趨勢（如技術創新、人口、產業）進行的空間差異化情境分析，有助于制定具備綜合、長期視角的適應策略。（3）戰略探索與規劃氣候適應干預措施的發展。這是一項復雜的挑戰。通過設計研究和協同創意規劃流程，涉及多學科專家和所有直接利益相關者，是識別關鍵決策并制定廣受認可的適應計劃的重要步驟。這些計劃將顯著提升地區的宜居性和居民的福祉。（4）有效預警系統的發展。有效的預警系統能夠保護人們免受自然災害的侵襲。近年來，全球預警系統的發展日新月異。2022 年 3 月，聯合國秘書長安東尼奧古特雷斯啟動了全球“全民預警”倡議。世界氣象組織、聯合國減少災害風險辦公室、國際電信聯盟和國際紅十字

156、與紅新月會聯合會及其合作伙伴，共同推出了以人為本的多災種早期預警系統（MHEWS）。（5）數字孿生技術已成為流域管理的重要工具，有助于提升對氣候變化的適應性。該技術通過將現實世界映射到數字世界，能夠全面反映真實流域的全生命周期過程。在極端天氣事件發生時，數字孿生流域系統基于實時監測能夠助力管理人員進行預警、預覽和制定預案，以及提供風險評估和決策支持。此外，對氣候風險和適應能力進行定期、系統和權威的評估，對于推動適應行動、加強合作、提高公眾參與、評估公平性和公正性、探索新信息和技術至關重要。氣候適應評估可以系統地識別城市和地區所面臨的氣候風險和適應差距，評估結果可為制定有效的適應戰略和行動計劃提

157、供科學依據。關于中國的氣候適應評估有兩個總結性認識：一是在城市層面。正如上文所述，建立城市氣候適應評估體系既是必要的，也是適時的。這一機遇來自中國住房和城鄉建設部開展的“城市體檢”工作，該項工作可為構建氣候適應評估體系提供了機制基礎。二是在國家層面。本報告的中國案例未過多提及國家總體層面的情況。然而，對國家氣候適應政策進行客觀和權威的評估，對于制定國家指導方針和適應目標至關重要。這需要加強政府機構之間的合作，為氣候適應項目和研究提供穩定的資金支持，在空間規劃上做出明確決策，并宣傳相關信息。此外，評估還應關注戰略性和長期性問題，如海平面上升，以及針對高溫和干旱等氣候變化趨勢調整農業生產方式等。3

158、2 七、評估操作框架：為城鄉氣候適應評估提供有效的工具七、評估操作框架：為城鄉氣候適應評估提供有效的工具 第二章提出的氣候評估概念框架用于指引第三章的案例研究和第四章從災害中學習經驗教訓，對當前氣候韌性能力的差距和短板提出了新的見解，包括物質系統方面以及制度和治理系統方面?；跉夂蜻m應評估的概念認識框架，以及第三章、第四章的案例經驗，本章提出建立一個通用性的氣候適應評估操作框架，為不同國家的城鄉地區氣候適應評估明確全面的、一致的氣候適應評估內容和環節步驟。（一）框架作用 氣候適應評估是將氣候適應緊迫性的認識與氣候適應措施行動聯系起來的重要紐帶。建立通用性的評估操作框架，通過明確全面一致的分析評

159、估內容和統一的評估環節流程，可以為地方、區域和流域等不同尺度制定有效的氣候適應規劃提供支撐。通過應用該框架，可以識別城市和農村地區面臨的主要氣候風險，分析構建氣候適應性城市和社會所需 5 種關鍵能力及必要條件的現狀情況和不足。評估也是氣候適應規劃或計劃的重要前提，可為規劃和計劃確定目標提供支撐，評價規劃氣候適應措施的有效性，并為明確地方、區域和流域等不同尺度地區氣候適應的政策優先事項提供支持。氣候適應評估概念框架提出的 5 種關鍵能力和 10 種有利條件則涵蓋了氣候韌性各種潛在的薄弱環節，包括恢復能力、長期適應能力和社會的變革能力。此外，該認識框架從長遠角度出發明確了氣候適應對應的發展機遇，即

160、最大限度地減少極端事件可能造成的損害，同時最大限度地提高氣候適應措施提供的綜合效益。這為如何創造具有氣候韌性的環境以及及時實現所需適應的瓶頸提供了新的思路。因此，氣候適應評估的操作框架納入氣候韌性的 5種關鍵能力，在評估內容中對其進行重點分析，從而為氣候適應規劃制定及其成功實施奠定堅實的基礎。（二）評估內容與環節 氣候適應評估需要具有全面性，即需要綜合考慮氣候變化風險和適應措施對安全、經濟、社會、環境和文化的影響。綜合全球（IPCC）、國家（美國、歐盟）、城市（紐約、東京、比利時佛蘭德斯地區）等不同層級的氣候適應評估相關案例經驗，城鄉地區氣候適應評估框架可以分為 4 個部分或步驟。4 個部分應

161、按順序依次開展，形成全面的氣候適應評估結論。此外，從地方到區域、流域等不同的空間層次，應按照一致的步驟環節開展氣候適應評估，同時考慮自身特征，在具體評估內容中進行差異化的評估。1.氣候適應背景評估 一方面是對氣候變化趨勢及其影響開展評估，評估應在與評估地區相關的更大空間范圍內開展。另一方面應對本地城鄉地區的基本特征、發展趨勢和未來情景開展評估，包括地形地貌、土地利用、社會經濟發展的現狀特征和未來預測情景、基礎設施條件等。2.氣候變化風險與機遇評估 通過利用極端氣候事件進行“氣候-力力測”，從災害因素、暴露度、脆弱性（改編自 IPCC，2012 年）等方面評估不同地區面臨的氣候變化風險。在此基礎

162、上對照地域特征，重33 點識別本地面臨的關鍵災害風險（key risk）和脆弱性方面存在的突出問題，以及基礎設施、政府治理等系統應對風險面臨的主要挑戰和差距。此外，還應分析氣候適應措施所氣候適應對城鄉可持續發展帶來的協同效益和多重機遇，以便后續推動氣候適應措施同其他政策措施協同開展，如帶動投資、加快技術創新、優化空間格局、推動綠色發展。3.氣候適應措施評估 從提高地區氣候適應能力的目標出發，可以從創造氣候韌性能力的 5 種能力（預防能力、抵御能力、恢復能力、適應能力、創新變革能力）以及建立這些能力所需的有利條件的角度開展氣候適應措施評估，重點在于通過識別其中的薄弱環節來指引制定氣候適應措施?；?/p>

163、于設計的研究（Research by design）經常用于制定全面的計劃方案，并提煉出推薦方案。由來自不同學科的專家組成的聯合設計團隊，包括相關的多元利益主體，可為復雜規劃問題提供替代解決方案。規劃的氣候適應措施，應開展有效性評估、可行性評估。適應的公平性和公眾參與也是制定氣候適應行動計劃的重要方面。本步驟應促進氣候適應規劃與其他空間尺度的氣候適應戰略和規劃協調一致。即地方規劃應與城市層級的規劃相協調，城市層級的規劃應與區域層級的規劃相協調，區域規劃應與流域層級或國家層級的規劃相協調。4.實施績效評估 此外，氣候適應行動的實施和適應能力的建設，往往需要長期的工作和資金支持。因此，實施進展監測

164、和事后績效評估既是保障目前計劃實施的必要方法，也是推動新一輪氣候適應規劃的起點。由于新數據不斷涌現，新的外部發展條件和要求也會隨時間推移而變化，因此應定期開展氣候適應評估，比如至少每十年開展一輪評估。圖 7-1 城鄉建設領域氣候適應能力評估框架（三）評估重點 1.加強跨區域、跨部門的協同，共同開展城鄉氣候適應能力的綜合評估 在氣候適應評估中應加強不同區域、不同政府部門的協同。包括應明確統一的氣候適應愿景目標，統籌不同地區、不同部門之間的風險和利益；通過信息共享等機制建設，建立統34 一的氣候適應評估框架和數據、方法基礎；建立跨地區、跨部門以及城市內部不同層級治理主體之間的協同機制。需要將對單項

165、災害的分項評估、對單個措施的“成本-效益”評價決策，轉向基于綜合風險和機遇管理的多目標決策評估，并在考慮未來長期發展的不確定性的情況下提出評估結論。2.評估地區面臨的重點氣候風險，分析關鍵設施的適應能力和組織機制的變革能力 首先，不同地區、城市應基于自身地域特征，開展氣候變化風險評估，重點識別本地面臨的重點災害風險和突出問題。其次，應對照關鍵風險，定量評估城鄉地區現有基礎和公共服務設施的適應能力、使用壽命和面對極端災害風險的脆弱性。固定資產投資是否會因為設施老化或氣候適應政策的變化導致資產“擱淺”或貶值。此外，還應評估有關政府部門、企業和社會組織面向氣候適應的轉型發展能力，外部環境是否具備充分

166、的有利條件支持面向未來的轉型。3.加強不同氣候災害風險間的相關性分析，開展氣候適應的情景分析和壓力測試 氣候適應評估應根據氣候變化及其他社會、經濟和科技發展的不同可能情景，在基于對單種類型風險發生概率和災害損失預測的基礎上，開展對風險、適應措施的情景分析，以指引制定動態適應方案。既要考慮短期面臨的氣候變化風險和問題，也需要研判未來長期氣候變化趨勢導致的風險，進行綜合評估。應重點關注不同風險災害之間的關聯性和相互影響，以及城鄉地區不同類型設施、城鄉系統與所處區域和流域在面對氣候災害風險時的相互影響。4.根據地區特征和空間差異，開展差異化的評估 從地理空間單元和層級差異的角度出發，充分考慮不同區域

167、和流域之間、城鄉之間存在的顯著差異，開展差異化的評估。需要針對不同空間區域的城鄉聚落系統，結合自身特征建立氣候適應評估框架和明確評估重點，如河口三角洲地區、人口密集的流域中小游、流域上游的生態脆弱地區等。5.重視對氣候適應措施可行性、實施績效的評估 應綜合科學研究結論、財務資金分析等多方面因素，對氣候適應具體措施的可行性、有效性進行評估。目前常用的“成本-效益”評估方法難以準確評估氣候適應措施的收益，特別是長期收益。部分原因為缺乏對適應措施績效收益準確、可靠的監測數據，以及合理公平的成本和收益共擔機制。因此需要對氣候適應措施和政策的效果開展長期監測評估，從而為完善氣候適應的經濟投資和金融支持決

168、策模型提供信息支撐。6.應將適應公平、公眾參與作為氣候適應評估的重要方面 氣候適應評估應加強對欠發達地區、弱勢群體面臨氣候變化風險、自身脆弱性的關注，評估氣候適應措施是否體現了社會公平和性別平等原則。在氣候適應評估中加強公眾參與，鼓勵公眾、企業等利益相關方與政府部門共同開展氣候適應評估和適應措施的制定、實施。35 八、政策建議八、政策建議（一）氣候風險日益加劇，災害損失巨大，全面實施氣候適應行動刻不容緩 氣候變化是一個風險倍增器，氣候變化和極端天氣的加劇對城市和鄉村造成的破壞和不利影響已經超出了所有科學預期，嚴重威脅到城鄉居民生活和生命財產安全。迫切需要把增強氣候適應安全和氣候韌性上升到國家最

169、重要的重大戰略層面，如同氣候減緩、綠色低碳戰略。1.應立即提高氣候適應在國家的發展政策和治理體系中的優先地位，加快各個領域的氣候適應工作；從國家到地方各級全面增強氣候適應的五方面關鍵能力建設（預防能力、抵御能力、恢復能力、適應能力和變革能力），以消除氣候適應差距。2.氣候適應戰略既要應對近期極端天氣災害的挑戰，也要應對緩慢發生的長期氣候變化影響，如海平面上升、氣溫升高、鹽堿化、季節性降雨模式變化、水資源供應和生態系統變化。增強城鄉地區政府和基層社區從規劃、建設、運營到災害救助、災后重建全過程的安全韌性。（二）建立從中央到地方，跨區域與流域、跨部門，政府、社會與公眾協同的系統性行動框架 氣候適應

170、不是一項獨立的挑戰，需要同時考慮從中央到地方，具體地區到宏觀區域和流域，以及城鄉聚落多層次的氣候適應方法，并納入各層級、各部門的發展戰略。應堅持國家主導、區域統籌、多元主體協同的行動框架，建立跨地區、跨部門以及政府與多元主體之間的氣候適應行動協調機制。1面向 2035、2050 年長期目標和 2100 年的遠景展望，從國家到地方政府制定和實施系統性的氣候適應綜合方案和近期行動計劃，并納入各層級、各部門的政府發展戰略。2 在所有政策領域制定和致力于實現積極主動、面向未來的氣候適應目標和具體指標，建立支持氣候適應戰略的法規體系、行政體系、財政金融體系、政策體系和知識數據體系等基礎性制度。3針對氣候

171、變化影響的長期性，加大對氣候適應的長期財政投入，統籌生態修復、防災救災、城市基礎設施建設等不同領域的政府投資。4借鑒國際經驗，推動長江三角洲、粵港澳大灣區、成渝地區等人口經濟高密度的重點地區在氣候適應領域的區域協同和跨地區合作。（三）建立氣候適應評估機制，識別關鍵領域、關鍵設施的氣候適應短板和優先事項，為城鄉聚落提高氣候適應能力提供扎實的基礎 結合各地的自然資源稟賦、氣候變化特征、社會經濟發展水平，建立本地化的城鄉氣候適應評估框架。由政府組織開展區域、市域、城區多層級的氣候適應評估，推動與政府其他評估工作的銜接協同。例如，在中國可將氣候適應評估工作納入當前城鄉建設部門、自然資源部門的“城市體檢

172、評估”制度。36 1 評估既要分析氣候風險和導致的問題，也要明確城鄉聚落氣候適應能力存在的差距；通過評估識別關鍵氣候風險、關鍵領域和關鍵設施的適應短板，明確氣候適應行動的優先事項和實施方案。2根據氣候適應的要求對現有法律法規、防災與基礎設施技術標準，教育培訓計劃和資助機制開展評估，并根據氣候適應能力建設的要求對其進行調整。3定期向區域、地方政府提供氣候研究的最新研究成果和建議，以及對各級政府氣候適應政策和措施的評估結果。（四）重視氣候適應中的社會公平與性別議題，加快提高欠發達地區、鄉村地區、小城鎮，以及婦女、兒童、低收入人群等弱勢群體的氣候適應能力 社會公平和性別研究及相應的政策制定應成為氣候

173、適應戰略研究與政策、行動的重要組成部分。應當特別關注上述各類地區城鎮與人群的氣候適應能力提升，以及相應的安全及福祉保障。1針對鄉村、中小城市和小城鎮氣候災害抵御能力弱的現實問題，盡快提高這些地區的防災基礎設施建設標準，加大資金投入，加快設施和能力建設。2改善面向婦女、老人、兒童等弱勢人群面對災害的應急救助服務能力，降低他們的氣候災害風險。3廣泛開展氣候適應和防災減災宣傳科普活動，開展公眾參與活動，提高社會公眾對于氣候適應的了解和支持。（五）加強國際合作，開展多專業多學科聯合研究，為氣候適應戰略奠定重要的科學基礎 氣候適應的相關研究和政策實踐仍處于起步階段，因此應加強氣候變化和氣候適應基礎理論和

174、技術方法研究，鼓勵科研機構、高校和第三方機構參與氣候適應評估和研究工作，積極推動跨國、跨地區的國際合作和交流。1應加強持續和深入的國際合作，學習世界各地的氣候適應成功經驗，幫助在氣候適應政策的制定方面實現跨越式發展。2開展跨學科、跨政策領域的綜合、長期和任務導向的政策研究；針對未來發展不確定性，提出具有高度適應性的氣候適應措施建議，避免氣候適應措施造成負面效果（不良適應）。3建議國合會支持開展對氣候適應融資問題的專項研究。氣候適應的資金保障是影響各國實施氣候適應行動的重點問題，目前相關研究和實踐都處于起步階段，亟待加強。37 參考文獻參考文獻 1 World Meteorological Or

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