什么是監管尊從？從監管尊從的來源談起

1 監管尊從的基本涵義

各國監管當局在對跨境經營的市場參與者進行監管時，應當基于監管制度結果評估的“相似性”，彼此給予尊重或信賴。實踐中，它與國民待遇(national treatment)、承認(recognition)和單一牌照(passporting)等廣義機制的使用相關聯。

2 從不同角度對監管尊從的理解

首先，監管尊從是國際社會為解決國際金融領域市場分割問題而提出的。所謂市場分割，是指國際金融市場因金融監管的差異而發生的分隔或碎片化，從而使作為有機整體一部分的市場與其他市場自由聯系能力下降的情況。市場分割問題不僅限制了金融產品本身的風險管理能力，影響了資本市場多種功能的發揮，而且削弱了跨境證券監管合作的基礎。出于解決市場分割問題的迫切需要，國際社會在G20的主導下開始尋找新方法、探索新機制。于是，監管尊從概念便應時而生。

其次，監管尊從的核心要義在于強調各國監管當局在跨境證券監管中應當基于監管結果的“相似性”彼此給予尊重或信賴。監管尊從的核心精神在于強調跨境證券監管合作，它要求東道國監管當局在跨境監管活動中，應當基于對母國的監管、監督、執行制度在投資者保護、市場完整性和降低系統性風險等方面效果的評估，在其結果與本國的制度具有“相似性”的情況下，給予母國監管以尊重或信賴。由此可見，監管尊從在本質上是一種“等效性”協調的法律方法，它促使東道國監管當局基于監管結果評估的“相似性”，以非岐視的方式給予母國的監管以相應認可，從而對跨境經營的外國實體免于施加或免于重復施加當地監管要求。

其三，監管尊從決定(deference determination)通常與國民待遇、承認以及單一牌照等廣義機制相關聯。依監管結果評估的“相似性”程度不同，監管尊從決定可以采取不同的類型，并通過一種或多種跨境監管合作機制來實施。

3監管尊從的來源

“監管尊從”相關表述最早見于2013年G20領導人圣彼得堡峰會的公報文件中。該公報稱，為推動解決全球范圍內現有的政策沖突和制度不一、監管空缺和監管重疊問題，推動建設一個透明、可持續運行的金融市場，與會領導人一致同意：各轄區及監管機構應當基于監管和執行制度質量的評估，在結果相似的情況下，以非歧視的方式，彼此給予尊重或信賴(to defer to one another)，并適當尊重母國的監管制度。

為了落實G20峰會領導人達成的政策共識，FSB和IOSCO等國際標準制定組織開始系統探討監管尊從相關問題，包括對其概念進行更細致的思考(more refine thinking on the concept of deference)。經過幾年的努力，有關研究取得了明顯進展。2019年，IOSCO在《市場分割和跨境監管》的報告中指出，“監管尊從”作為一個總括性(overarching)概念，用以描述監管當局在對跨境經營的市場參與者進行監管時，應當彼此給予尊重或信賴。實踐中，監管尊從也可以與豁免、替代合規、承認或等效以及單一牌照等不同監管機制的使用相關聯。

隨后，FSB在《關于市場分割的報告》中直接認同了IOSCO上述報告中的概念，并明確將“監管尊從”作為應對市場分割問題的一種監管工具加以推介。該報告指出：市場分割問題可以通過加強監管當局對不同法域的監管制度比較的能力等措施來解決，包括那些可能促進有關承認和監管尊從決定的措施;而且近年來，監管尊從方法在一些國家或地區已被證明是一項有用的工具。受G20大阪峰會及FSB的委托，IOSCO于2020年6月出臺了《關于監管尊從流程的良好實踐》(Good Practices on Process for Deference)。該文件基于主要國際金融中心的監管實踐，以評估環節為核心，就監管尊從流程推出了一套良好實踐標準，初步搭建起監管尊從的制度框架，由此實現監管尊從由一個抽象概念向一項跨境金融監管合作機制的轉變。

參考資料：李仁真,楊凌. 監管尊從:跨境證券監管合作新機制[J]. 證券市場導報

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