CCICED：2022-2023專題政策研究前期研究報告-重塑土地利用方式（47頁）.pdf

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1、 中國環境與發展國際合作委員會中國環境與發展國際合作委員會 專題政策研究前期研究報告專題政策研究前期研究報告 重塑土地利用方式重塑土地利用方式 生物多樣性、氣候變化、食物、水等多目標協同 中國環境與發展國際合作委員會中國環境與發展國際合作委員會 20202 23 3 年年會年年會2022023 3 年年 8 8 月月 專題政策研究專題政策研究項目組成員項目組成員 （中外組長、成員、支持專家及協調員姓名、單位、職務/職稱）中外組長中外組長*:中方組長 張永生 中國社會科學院生態文明研究所所長，研究員，國合會特邀顧問 外方組長 朱春全 世界經濟論壇 自然倡議大中華區總負責人 中外成員中外成員*:賈

2、克敬 自然資源部中國土地勘測規劃院 規劃總師、研究員 歐陽志云 中科院生態環境研究中心 研究員、美國科學院 外籍院士 許吟隆 中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所 研究員 孔令橋 中科院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室 副研究員 姚 霖 中國自然資源經濟研究院科技外事處 副處長、研究員 趙明月 中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所 助理研究員 孟 菡 聯合國環境署世界保護監測中心（UNEP-WCMC）中國事務代表 Tanja Ploetz 世界自然基金會（WWF）德國 可持續食物系統高級顧問 Karel van Bommel(卡雷爾)荷蘭王國駐華使館 農業參贊 Tamas

3、Hajba(海博)經濟合作與發展組織（OECD）駐華高級顧問 劉國良 南京加林系統工程技術有限公司 總經理 Akanksha Khatri 世界經濟論壇 自然和生物多樣性行動倡議總監 禹 湘 中國社會科學院生態文明研究所 副研究員 張卓群 中國社會科學院生態文明研究所 副研究員 亢楠楠 中國社會科學院生態文明研究所 助理研究員 董亞寧 中國社會科學院生態文明研究所 助理研究員 馬曉琴 中國社會科學院生態文明研究所 博士后 顧問專家顧問專家:王毅 全國人大常委會 委員，國家氣候變化專家委 副主任，中科院科技戰略咨詢研究院 副院長 周宏春 國務院發展研究中心 研究員 陳志鋼 浙江大學公共管理學院、

4、中國農村發展研究院（CARD）講席教授，中國農村發展研究院 國際院長 李忠 國家發改委能源研究所 副所長 周洲 阿拉善 SEE 生態協會會長、創始終身會員，北京天創盛世數碼科技公司董事長、創始人 張立 阿拉善 SEE 生態協會 副會長，北京師范大學 教授 凌松挺 阿拉善 SEE 生態協會東吳中心 主席 喬輝 阿拉善 SEE 生態協會東海中心 主席 Eva Sternfeld 中德農業中心 主任 Ursula Becker 德國國際合作機構 SDG 目標審查和實施進程 項目主任 Linda Wallbott 德國國際合作機構 SDG 目標審查和實施進程 顧問 Niels Thevs 德國國際合作

5、機構中德環境伙伴關系項目 主任 Jan Bakkes,荷蘭環境評估機構 總干事高級戰略顧問 Guido Schmidt-Traub SYSTEMIQ 合伙人 Jean-Louis Weber 經濟環境核算國際顧問；曾任歐洲環境署高級顧問 Gim Huay Neo（梁錦慧）世界經濟論壇執行董事、自然與氣候中心全球總監 Jack Hurd 世界經濟論壇董事會成員、自然倡議全球聯合總監、熱帶雨林聯盟全球執行總監 Nicole Schwab 世界經濟論壇董事會成員、自然倡議全球聯合總監、1t.org 全球執行總監 支持專家：支持專家：張玉梅 中國農業大學經濟管理學院 教授 張博文 阿拉善 SEE 生態

6、協會/SEE 基金會 副秘書長 李燕 阿拉善 SEE 生態協會/SEE 基金會 國際合作經理 代敏 德國國際合作機構中德環境伙伴關系項目 執行主任 Jan-Hendrik Eisenbarth 德國國際合作機構中德環境伙伴關系項目 顧問 蔡伯賢 世界經濟論壇自然倡議項目培訓生 協調員協調員:中方協調員 徐政雪 中國社會科學院生態文明研究所 研究助理 外方協調員 胡 悅 世界經濟論壇 自然行動議程大中華區主管 *本專題政策研究項目組聯合組長、成員以其個人身份參加研究工作，不代表其所在單位，亦不代表國合會觀點。執行摘要執行摘要 目前，地球系統正面臨著來自人類活動導致的巨大風險，這一風險反過來又威脅

7、人類社會的穩定和發展。氣候變化、生物多樣性喪失、水和糧食安全等問題，都同土地利用直接相關。但是，土地利用方式的轉變，不只是一個簡單的土地規劃問題，根本上是發展模式轉變的問題。不同的經濟活動需要不同的土地利用方式，而不同的土地利用方式，又對自然產生不同的影響。中國的生態文明建設，為綠色轉型提供了根本方向和保證。解決土地利用以及生物多樣性喪失、氣候變化、糧食安全、環境污染等問題，必須跳出傳統工業化思維，通過發展范式轉型，將傳統工業化模式下這些目標之間的相互沖突關系，轉變成生態文明下的相互促進關系。本研究在生態文明新的要求下，對中國土地利用方式轉變與昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架、“雙碳”、水和糧

8、食安全等目標協同方面存在的主要問題進行識別，對這些問題的國內外研究現狀與政策進展進行評估，揭示現有研究及政策面臨的不足，提出新的政策思路，為接下來的特別政策研究（SPS）提供研究方向。議題議題（一一）從人與自然和諧共生高度謀劃發展從人與自然和諧共生高度謀劃發展 解決環境與發展問題，必須“從人與自然和諧共生高度謀劃發展”（中共二十大報告），徹底轉變發展方式，建立起生態環境保護與經濟發展之間相互促進的關系。土地利用的現狀與問題土地利用的現狀與問題：工業化、城鎮化、農業現代化帶來中國經濟高速發展的同時，也對土地利用變化產生了巨大影響。中國耕地資源總量整體下降，草地資源總量下降，建設用地總量快速擴張；

9、得益于近些年在保護和修復方面的努力，林地和濕地面積整體呈現增加態勢；荒漠化和沙化土地面積持續減少，但沙化和荒漠化趨勢并未減弱。未來重點研究方向：未來重點研究方向：從人與自然高度謀劃發展，實質上是對工業革命后形成的發展理念和發展范式的深刻轉變。需要研究這些轉變背后的具體機制。主要包括：發展范式轉變的重大理論問題；傳統工業化模式轉變及其對土地利用的影響；傳統城鎮化模式轉變及其對土地利用的影響；綠色農業轉型及其對土地利用的影響；發展方式轉變對經濟地理格局的影響，等等。議題議題（二）（二）農業綠色轉型農業綠色轉型 中國僅擁有世界 9%的耕地，6%的淡水資源，卻要養活世界 18%的人口，農業生產壓力巨大

10、。在過去四十年，中國的農業取得了巨大成就。但同時，也面臨嚴重的農業面源污染和生態環境問題，迫切需要一場升級版的綠色革命。目前大部分研究思路，是冀望在不改變基于傳統工業化模式的農業現代化發展內容的條件下，更多地通過綠色技術創新解決農業發展帶來的環境問題。但是，如果不改變農業發展的內容，就無法從根本上解決農業發展與環境保護之間的相互沖突關系?；净菊哒咚悸匪悸罚阂皇菑娜伺c自然和諧共生的更宏大視野，重新審視農業綠色發展體系內容。二是在環境和健康目標下，重新審視農業發展的成本和收益（包括非貨幣和收益）。三是優化調整農業支持政策，促進農業生產內容向綠色健康農產品和生態服務轉變。四是建立農業科技創新

11、和推廣體系。未來重點研究方向未來重點研究方向：一是開展環境、健康目標下中國農業發展的成本和收益評價研究，揭示中國農業綠色轉型的好處。二是分析不同農業政策對農業產出、健康、資源、環境、溫室氣體排放以及生物多樣性等方面的影響。三是開展中國農業綠色創新體系研究，突破綠色技術瓶頸以推動化學農業生產方式綠色轉型。議題議題（三）環境與健康目標（三）環境與健康目標下的食物安全下的食物安全 目前，關于糧食安全的文獻研究，更多的是如何增加供給以保障糧食市場的供需平衡，很少關注中國糧食需求演變背后的內在機制及其對包括保障糧食安全、健康、應對氣候變化以及環境保護等在內的人類福祉的影響。關于營養視角的糧食需求雖有不少

12、研究，但對于中國實際人均糧食需求同健康需求偏離的深層次原因，則缺少深入分析?；舅悸坊舅悸罚喝绻皇窃趥鹘y的食物安全定義下通過不斷增加供給以滿足市場糧食需求，就難以真正實現糧食安全，而且可能加劇健康和環境問題的惡化。只有讓糧食需求回歸其健康需求本質，體現以人民為中心的發展理念，食物系統才能促進食物安全、生態安全、健康等目標的協同實現。未來重點研究方向未來重點研究方向：一是開展健康和環境雙贏膳食模式研究；二是開展糧食消費需求的成本和收益評價研究；三是開展健康與水氣土環境目標下的中國糧食安全政策研究。議題議題（四）（四）國土空間治理與政策國土空間治理與政策 我國人口眾多，但土地、能源、礦產等主要

13、資源的人均占有量遠低于世界平均水平，同時適合生產和生活的空間有限且分布不均衡。十八大之前，我國各部門的規劃種類繁多，自成體系，各類空間約束性規劃無力。十八大之后，在全面推進生態文明理念大背景下，構建統一的空間規劃體系，構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。中國的空間規劃體系在世界上是獨具特色的，可為其他國家提供重要借鑒,且對于在全球范圍內實施巴黎協定、昆明蒙特利爾全球生物多樣性框架，尤其是行動目標 11，具有極其重要的意義。政策思路：政策思路：要在生態文明思想指導下，從更全面的角度尋求系統的協同的解決方案，國土空間規劃可以從頂層設計發揮重要作用。通

14、過提升規劃能力和統一規劃標準、優化資源配置、探索耕地規劃和管理創新途徑等，傳統工業化模式中 土地利用-糧食-生態環境 之間的矛盾關系有可能轉變為協同增效的關系。1 行動目標 1：確保所有區域，處于參與性、綜合性、涵蓋生物多樣性的空間規劃，和/或其他有效管理進程之下，到 2030 年之前使具有高度生物多樣性重要性的區域，包括生態系統和具有高度生物多樣性的區域的喪失接近于零，同時尊重土著人民和地方社區的權利。未來重點研究方向：未來重點研究方向：一是協調好生態安全、糧食安全、水資源安全之間的關系。二是充分認識區域資源稟賦、環境本底和社會經濟特征，制訂差異化的土地利用對策。三是在嚴守安全底線的同時，充

15、分考慮和平衡利益相關方權益的政策手段。四是根據最新的膳食指南和未來人口的變化趨勢，重新估算中國食物供給及對于農業用地的需求。議題議題（五）通過自然資本核算來權衡土地用途（五）通過自然資本核算來權衡土地用途 自然提供的資本和生態系統服務是人類社會和經濟發展的基礎?，F階段，對土地用途的評估和規劃主要集中在經濟和社會層面，缺乏對自然資本和生態系統服務所提供的價值和效益的充分優化整合。因此，通過利用或開發適用的和一致的自然資本和生態系統服務核算方法，就可以更好地讓決策者了解他們的土地使用選擇對環境、社會和經濟的當前與長期影響。自然受益的政策思路自然受益的政策思路：一是分析協同的本質，并加強多目標協同的

16、模型研究；二是借助信息技術預測和展示土地利用決策的長期、跨區域和跨產業部門的影響，提升決策質量。三是在關鍵產業部門的綠色發展中加強自然受益轉型。未來重要研究方向未來重要研究方向：一是研究如何在土地利用規劃和管理決策中充分考慮自然資產的保值增值和生態系統服務的穩定和持續供應。二是研究利用自然資本核算和生態系統服務評估作為產業自然受益轉型過程中對土地利用決策的依據。三是構建自然受益模型及可在多尺度應用的具體衡量指標,推進落實多項環境目標之間的協同增效。關鍵詞：綠色轉型，土地利用，生物多樣性，糧食安全，健康，協同增效，自關鍵詞：綠色轉型，土地利用，生物多樣性，糧食安全，健康，協同增效，自然受益型經濟

17、然受益型經濟 目錄目錄 一、引 言.1 二、議題研究.4（一）從人與自然和諧共生高度謀劃發展.4 1、重新反思現代化.4 2、中國土地利用變化情況及存在的問題.4 3、在人與自然和諧共生高度謀劃發展.7 4、未來重點研究方向.8（二）農業綠色轉型.9 1、中國農業綠色轉型的迫切性.9 2、現有研究和實踐存在的突出問題.11 3、實現農業綠色轉型的思路.12 4、未來重點研究方向.13（三）環境與健康目標下的食物安全.14 1、中國糧食系統的成就及挑戰.14 2、現有研究和實踐存在的突出問題.15 3、環境與健康目標下的食物安全思路.16 4、未來重點研究方向.17（四）國土空間治理與政策.18

18、 1、我國國土空間規劃的多目標協同治理挑戰及現況.18 2、我國推進綜合國土空間治理所面臨的挑戰.20 3、改進國土空間規劃的政策思路.23 4、未來重點研究方向.25（五）通過自然資本核算來權衡土地用途.26 1、當前土地規劃和土地利用決策中存在的問題.26 2、自然資本核算和生態系統服務評估的現狀與機遇.27 3、實現自然受益轉型的政策思路.28 4、未來重要研究方向.33 參考文獻.36 1 一、引一、引 言言 目前，地球系統正面臨著來自人類活動導致的巨大風險。這一風險反過來又威脅人類社會的穩定和發展。世界經濟論壇于 2023 年 1 月發布的2023 年全球風險報告顯示，減緩和適應氣候

19、變化的行動失敗、自然災害、生物多樣性喪失和環境惡化這五項風險，繼 2020 年后連續第 4 年入選全球十大風險并位居前列。生物多樣性喪失更被視為未來十年快速惡化的全球性風險之一。氣候變化和生物多樣性喪失，又直接威脅世界糧食安全。氣候變化、生物多樣性喪失、水和糧食安全等問題，都同土地利用直接相關。就陸地和淡水生態系統而言，土地用途改變是 1970 年以來對生物多樣性影響最大的直接驅動因素1?！巴恋丶仁菧厥覛怏w（GHG）的源，也是溫室氣體的匯，在地表和大氣之間的能量、水和氣溶膠交換中發揮著關鍵作用”，“如果將與全球糧食系統上下游生產活動的相關排放納入，估計（糧食系統）排放量占人為 GHG 凈排放總

20、量的 21-37”，“可持續土地管理有助于減少包括氣候變化在內的多種壓力因素對生態系統和社會的負面影響”2。隨著世界能源轉型的加速，一個很容易被忽視的事實是鋪設太陽能電池板和建設風力發電站也需要大量土地。公用事業規模的太陽能和風能發電場制造單位發電量所需的空間至少是燃煤發電廠的十倍，其中包括生產和運輸化石燃料所需的土地59。如何通過土地利用方式轉型，解決生物多樣性、氣候變化、糧食安全等問題，就成為一個重大而緊迫的議題。但是，土地利用方式的轉變，不只是一個簡單的土地規劃問題，根本上是發展模式轉變的問題。由于傳統工業化模式以物質財富的大規模生產和消費為中心，而物質財富的生產又建立在“高碳排放、高生

21、態環境破壞、高資源消耗”基礎之上，環境與發展之間往往具有內在的沖突。土地利用是人類經濟活動與大自然相互作用的主要載體。不同的經濟活動需要不同的土地利用方式，而不同的土地利用方式，又對自然產生不同的影響。中國過去土地利用方式變化及其生態環境后果，很大程度上是傳統工業化模式的產物。傳統工業化模式將發展視為工業化、城鎮化、農業“現代化”的過程，由此形成工業化模式下的土地利用方式及其后果。工業化過程需要從大自然攫取原材料從而改變土地用途，同時向大自然排放廢棄物，也就不可避免地帶來大量污染，從而導致土地功能的喪失，也對環境、生物多樣性帶來破壞。城鎮化是過去四十年中國經濟高速增長的重要引擎。中國城鎮化率1

22、從 1978 年的 17.9%，提高到 2022 年的 65.22%，由此帶來居民生活和消費方式的改變，以及大量土地用途的改變。國家新型城鎮化規劃（20142020 年）指出：“土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效是我國城鎮化快速發展過程中必須著力解決的突出矛盾和問題?！蓖瑫r，農業從植物性產品為主的食物生產，轉向以肉蛋奶為主的動物性產品生產，直接和間接（通過飼料生產）擴大對農業用地的需求。在農業生產方式上，傳統的多樣 1 國家統計局主要以常住人口城鎮化率來反映城鎮化率，指“一個地區城鎮地域上的常住人口占該地區全部常住人口的比重，反映常住人口的城鄉分布情況?！笨蓞⒖紘医y計局網站：http

23、:/ 2 化生態農業被單一農業（monoculture）、化學農業所取代,給農業發展帶來長期風險，如污染對土壤生產力的負面影響，作物疾病和氣候變化使農業脆弱性增加。這樣，在傳統工業化模式驅動下，土地利用方式就不斷改變。一方面，除工業化和城鎮化用地外，對農業用地的需求也不斷增加。比如，全球范圍，77%的農業用地直接和間接用于動物性產品生產。另一方面，帶來了大量環境和資源問題，包括溫室氣體排放、生態破壞、環境污染、資源消耗。如果不從傳統工業化模式轉向綠色發展，將環境與發展之間的關系從過去的相互沖突轉向相互促進，則僅僅通過提高土地利用效率就難以從根本上解決問題。生物多樣性和氣候變化就是明顯的例子。2

24、022 年 12 月 19 日，在中國作為主席國的主導下，196 個締約方通過了昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架（Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework），這是全球生物多樣性保護的里程碑。但是，這一框架提出的雄心勃勃的目標如何自我實現（self-enforcing），則是一個重大挑戰?！皭壑昴繕恕敝晕茨軐崿F，根本原因是在傳統工業化模式思維下尋求生物多樣性保護，而生物多樣性恰恰又是被傳統工業化模式破壞。因此，只有轉變傳統發展模式，將發展與保護從過去的權衡（trade-off）關系，轉變到協同增效（synergy）的關系，生物多樣性保護

25、的目標才能有效實現。大量研究顯示3-5，環境保護意味著巨大的經濟機遇。根據世界經濟論壇新自然經濟系列洞察報告（2020）5，通過 15 項自然受益轉型（nature-positive transitions），到 2030 年，全球將創造 10 萬億美元的新增商業價值和 395 萬個綠色工作機會。中國的生態文明建設，為綠色轉型提供了根本方向和保證。中共二十大將建設中國式現代化作為今后的中心任務。生態文明在其中的基礎性和戰略性地位，體現在中國式現代化的基本特征、本質要求和目標中。中國的“十四五”規劃和 2035 年遠景目標綱要，對生態文明建設也進行了具體規劃。WEF新自然經濟系列報告中概述的 1

26、5 項轉型，揭示了環境保護給中國帶來的巨大經濟機遇。因此，重塑土地利用以解決生物多樣性喪失、氣候變化、糧食安全、環境污染等問題，必須跳出傳統工業化思維下，通過發展范式轉型，將傳統工業化模式下這些目標之間的相互沖突關系，轉變成生態文明下的協同增效關系，以形成自然受益型經濟（Nature Positive Economy）。本前期研究（scoping study）在生態文明新的要求下，對中國土地利用方式轉變與生物多樣性、“雙碳”、水和糧食安全等目標協同方面存在的主要問題進行識別，對這些問題的國內外研究現狀與政策進展進行評估，揭示現有研究及政策面臨的不足，提出有新意的政策思路，為接下來的特別政策研究

27、（SPS）提供研究方向。具體而言，揭示如何以土地利用變化為主線，通過將傳統工業化模式轉變成自然受益型經濟（nature positive economy），建立起土地利用、生物多樣性保護、氣候變化、糧食安全和水安全等之間的協同關系。本項目主要研究下面五個重點議題，每個議題均包括以下四個主要內容。第一，識別問題。識別五個領域中的重要問題。3 第二，分析問題。對識別的重點問題進行分析，評估這些問題的治理體制、政策與研究現狀揭示背后的重點、難點及原因。第三，解決問題。在前面分析的基礎上，就這些問題提出思路性政策建議。第四，在此基礎上，對未來五年特別政策研究（SPS）重點研究提出設想。4 二、議題研究

28、（一）從人與自然和諧共生高度謀劃發展 研究問題：跳出傳統工業文明的思路，在生態文明思路下，研究如何促進發展范式轉變，建立起生態環境保護與經濟發展之間相互促進的關系。解決環境與發展問題，必須“從人與自然和諧共生高度謀劃發展”1，徹底轉變發展方式。因此，必須將昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架、巴黎氣候協定等國際公約和可持續發展目標全面納入生態文明建設整體布局,推動人與自然和諧共生的現代化。1 1、重新反思現代化、重新反思現代化 中國共產黨二十大確立了黨在新時代新征程的中心任務，即“團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國

29、式現代化在人與自然和諧共生的高度謀劃發展，突破了工業革命后建立的基于人類中心主義的不可持續現代化模式，是對工業革命后建立的不可持續的現代化概念的重新定義6。工業革命后，社會生產力取得前所未有的進步，以工業化國家為代表的少數國家，率先實現所謂的現代化。目前全球廣為接受的現代化概念，就是將現有發達國家的標準當作現代化的默認標準。如果將現代化分為兩個維度，即“實現什么樣的現代化”（What）和“如何實現現代化”(How)，后發國家的現代化探索，重點都是如何實現發達國家那樣的現代化，而對于現代化的內容，則很少進行反思。毫無疑問，工業革命后，發達國家建立在傳統工業文明基礎上的現代化模式，極大推動了人類文

30、明進程，中國亦是這種現代化概念的最大受益者之一。但是，這種基于傳統工業化模式的現代化有其內在局限：一是難以避免發展目的與手段的背離；二是由于這種模式建立在高資源消耗和高環境破壞基礎上，不可避免地導致生態環境不可持續；三是由于這種模式的資源環境代價高，這反過來又影響了傳統現代化發展模式的長期生產力，其只能讓世界上少數人口過上豐裕的現代生活，一旦擴大到更大范圍就會帶來全球不可持續的危機。因此，僅僅思考“如何實現現代化”已遠遠不夠，更應該對“實現什么樣的現代化”進行深刻反思和重新定義，建立面向未來和全球普適的中國現代化新論述。中國式現代化，本質上是對工業革命后形成的現代化概念的深刻反思和重構7。2

31、2、中國土地利用變化情況及存在的問題中國土地利用變化情況及存在的問題 工業化、城鎮化、農業現代化帶來中國經濟高速發展的同時，也對土地利用變化產生了巨大影響。土地利用包括農用地、建設用地以及未利用地三大類，共 12 個一級類、73 個二級類（GB/T 21010-2017）。根據第三次全國國土 1 中共二十大報告 5 調查（簡稱“三調”）數據（圖 6-2-1），這三種土地類型面積分別為：中國農用地面積達到了 101.72 億畝，占國土總面積 70.64%，是土地利用主要類型。未利用地面積 36.14 億畝，占國土總面積 25.10%，其中鹽堿地、沙地、裸土地以及裸巖石礫地面積為 25.12 億畝

32、。建設用地面積為 6.13 億畝，僅占國土面積4.26%，這意味著基于自然的解決方案（Nature Based Solution,NBS）具有巨大潛力，具體分析如下：(1）耕地資源。耕地資源總量整體上下降。在非農建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，這種變化很大程度上受農業結構調整與國土綠化影響。動物性食物以及深加工食品的大量生產，直接或間接帶來對這類產品用地需求量的增加，導致耕地流向草地以及種植水果等園地。據“三調”數據成果顯示，耕地面積（19.18 億畝）相對“二調”來說，10 年間減少了 1.13 億畝，其中耕地凈流向園地 0.63 億畝（圖 6-2-2），同期又有 8700 多萬畝農用

33、地即可恢復為耕地，1.66 億畝農用地通過工程措施可恢復為耕地。在落實最嚴格的生態環境保護制度下，全國有 0.12 億畝耕地凈流向林地、濕地等生態用地。耕地與其他不同土地用途之間的轉換不僅影響了耕地數量安全和質量安全，還直接或間接帶來了糧食不安全、氣候變化、生物多樣性喪失等不可持續性危機。（2）草地資源。草地資源總量下降。這種變化也受農業生產結構調整和國土綠化影響。農業生產對動物性食物的大量生產，帶來畜禽養殖量劇增，導致對有限草地的過度放牧，全國重點天然草原平均牲畜超載率高于 10%8。與此同時，大量草地轉換為林地，以增加耕地面積，提升自然生態系統能力。草地向其他土用途的轉換破壞了天然草地植被

34、以及土壤結構，經過地表風蝕等自然活動形成草地鹽堿化、沙漠化。據“三調”數據成果顯示，中國草地面積 39.68億畝，位居世界第二位，但相對于“二調”仍減少了 3.42 億畝。（3）林地和濕地。林地和濕地面積整體呈現增加態勢，但更多的是依賴于政府政策的推動。據“三調”數據成果顯示，中國林地面積 42.62 億畝，相對于“二調”增加了 4.53 億畝，增幅為 11.88%，為全球貢獻了四分之一的新增森林面積。中國濕地面積 3.52 億畝，位居亞洲第一，包括濕地公約劃分的 42類濕地。林地和濕地這類生態用地面積增加，更多的是依賴于政府政策的積極推動，實質上是一種國家森林（濕地）政策路徑。比如，林地方面

35、實施的天然林保護修復工程、國家森林儲備建設工程、退耕還林還草工程等，濕地方面實施的退耕還濕、退漁還濕、濕地補水等工程，初步建立了以國家公園、濕地自然保護區、濕地公園為主體的濕地保護體系。（4）建設用地。建設用地總量的快速擴張，不僅帶來了其他地類的大幅減少，還帶來了大量建設用地閑置和低效利用問題。據“三調”結果顯示，全國建設用地總量 6.13 億畝，較“二調”時增加了 1.28 億畝，增幅 26.5%。這意味著，大量耕地、林地以及草地等自然土地被占用為建設用地。清華大學地球系統科學系宮鵬研究組最新研究結果顯示，中國城市建成區面積占用自然土地面積約1475.51 萬公頃，其中耕地占比 80%、林地

36、轉換用地占比 8.1%、草地轉換用地占 6.6%。與此同時，中國建設用地存在大量閑置和低效利用，節約集約程度不高。2017 年中國人均建成區面積達到了 152 平方米，已經超過了日本人均 1356 平方米9。全國村莊用地規模達 3.29 億畝，其中農村居民點中閑置用地約占10%-15%。（5）荒漠化和沙化土地?；哪蜕郴恋孛娣e持續減少，但主要地類沙化和荒漠化趨勢并未減弱。據全國第六次荒漠化和沙化調查公報數據顯示，截止 2019 年，荒漠化和沙化土地達到了 42615.36 萬公頃，占國土面積 44.4%，但相對于 2014 年，5 年間荒漠化和沙化土地面積凈減少 712.32 萬公頃，這說

37、明中國的荒漠化治理成效十分顯著。但是，主要地類的沙化和荒漠化趨勢并未減弱。比如，牲畜的大量養殖帶來過度放牧，對天然草地植被的破壞導致草地沙化；對耕地的高強度掠奪式利用帶來土壤質量下降，易產生耕地沙化和荒漠化；林地被占用為耕地或作其它用途，也易發生沙化和荒漠化。草地、耕地以及林地具有明顯沙化趨勢的面積達到了 2689.4 萬公頃。因此，如果不解決形成荒漠化和沙化的土地利用問題，在干旱少雨的氣候環境下，荒漠化和沙地面積仍將不斷擴張。圖 6-2-1 中國土地利用現狀 資料來源：作者根據第三次全國國土調查成果數據繪制 圖 6-2-2 不同土地用途轉換 資料來源：作者根據第三次全國國土調查成果數據繪制

38、7 3 3、在人與自然和諧共生高度謀劃發展在人與自然和諧共生高度謀劃發展 上述問題不只是重新規劃土地的問題，更是深刻轉變發展范式的問題。只有從人與自然和諧共生的高度謀劃發展，徹底改變土地利用方式，才能將生物多樣性、糧食安全、環境保護之間相互沖突的關系，轉變成相互協同乃至相互促進的關系?；谏鷳B文明的中國式現代化，就為這種轉變提供了可能。生態文明在中國式現代化中的基礎性和戰略性地位，體現在什么是中國式現代化、如何建設中國式現代化、中國式現代化目標等方面。第一，體現在“什么是中國式現代化”上。中國要實現的現代化，是中國式現代化，而“人與自然和諧共生”則是中國式現代化的五個基本特征1之一，也是中國式

39、現代化的本質要求。這五個特征是一個有機整體，沒有人與自然和諧共生，其他幾個方面的特征就缺乏基礎。第二，體現在“如何實現中國式現代化”上。黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，而實現高質量發展，就必須“完整、準確、全面貫徹新發展理念”。綠色發展，正是新發展理念的核心要義之一。同時，在全黨“必須牢記”的五個“必由之路”中，貫徹新發展理念是“新時代我國發展壯大的必由之路”。第三，體現在“中國式現代化目標”上。黨的二十大報告明確全面建成社會主義現代化強國“分兩步走”的戰略安排：從二二年到二三五年基本實現社會主義現代化；從二三五年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和

40、諧美麗的社會主義現代化強國。其中，“美麗中國”是現代化強國的五大目標之一。黨的二十大對生態文明建設進行了新的戰略部署，全面開啟生態文明建設新篇章。在戰略層面，中國式現代化是大會報告提出的今后我國的中心任務。中國式現代化的重要特征、內在要求和目標，將全方位體現在中國經濟社會發展戰略和行動中。這其中，“人與自然和諧共生”的生態文明建設，也將隨之全面融入各方面工作。黨的二十大報告第十部分專門以“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”為題，強調了生態文明建設的重要性，并作出相應的戰略部署。在這一部分中，習近平總書記強調生態文明建設的重大意義，指出“大自然是人類賴以生存發展的基本條件。尊重自然、順應自然、

41、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展?！?0 總之，中國式現代化是對工業革命后建立的現代化模式的重新思考和定義。其中，人與自然和諧共生的現代化，是中國式現代化的基礎?，F代化模式的轉變意味著發展內容和發展方式的轉變。相應地，傳統工業化模式下形成的土地利用方式，也要發生深刻轉變。這種轉變就會建立土地利用和生物多樣性保護、氣候變化、食物、水等目標之間的協同關系。1 中國式現代化的五個基本特征：是人口規模巨大的現代化、是全體人民共同富裕的現代化、是物質文明和精神文明相協調的現代化、是人與自然和諧共生的現代化、

42、是走和平發展道路的現代化。8 4 4、未來重點研究方向、未來重點研究方向 從人與自然高度謀劃發展，實質上是對工業革命后形成的發展理念和發展范式的深刻轉變。當傳統工業化模式因為不可持續而必須進行轉型時，背后的發展理論、工業化模式、城鎮化模式、農業現代化模式、基礎設施等，都需要進行轉變。這些轉變，都會體現在土地利用方式轉變及其后果上。為此，需要研究這些轉變背后的具體機制，一是重大理論問題。發展范式的深刻轉變背后，涉及到對發展的基本問題的重新思考，包括為什么發展、發展什么內容、如何發展，以及發展模式的全球普適性。二是傳統工業化模式轉變及其對土地利用的影響。通過研究土地利用方式轉變對生態環境的影響揭示

43、土地利用方式轉變對生態環境破壞的機理。三是傳統城鎮化模式轉變及其對土地利用的影響。城鎮化方式及其承載的內容的轉變對生態環境的影響及其含義。四是綠色農業轉型及其對土地利用的影響。目前各國農業“現代化”，很大程度上是在傳統工業化思維下進行，包括農業的生產內容和生產方式。發展方式的轉變，意味著農業現代化的內容和方式都發生轉變，從而對土地利用有不同的含義。五是發展方式轉變對經濟地理格局的影響。不同的發展模式有不同的空間含義。比如，昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架的 3030 目標，在傳統工業化模式和綠色發展模式下，就分別有不同的含義。9 （二）農業綠色轉型 上世紀中葉興起的農業綠色革命，極大促進了農業

44、生產力，農業供給內容和農業生產方式發生了巨大轉變。與此同時，單一農業、化學農業、工業化農業也對農業生物多樣性帶來巨大沖擊，化肥農藥大量使用導致農業面源污染嚴重，農業成為重要的碳源。全球而言，農業、林業和土地利用的碳排放占近20%。因此，中國農業迫切需要一場升級版的綠色革命，以更好地解決糧食安全、農民增收、生態環境保護等問題。1 1、中國農業綠色轉型的迫切性中國農業綠色轉型的迫切性 改革開放 40 多年以來，中國農業取得了舉世矚目的成就。人均糧食產出達到了 486 公斤（國際安全警戒線為 400 公斤），農村居民人均可支配收入達到了萬元以上。但是，由于工業化農業、化學農業的發展建立在高資源消耗、

45、高生態環境破壞的基礎之上，其對耕地和水資源的過度利用，以及對化肥和農藥的嚴重依賴，導致了土地退化、環境（水、氣和土）污染、氣候變化、生物多樣性喪失等不可持續性問題。工業化農業的不可持續性是中國農業發展面臨的嚴峻挑戰。工業化農業及其后果，很大程度是傳統工業化模式對農業“現代化”改造產生的。其中，農業生產內容（what）從植物性產品過度轉向了動物性產品，農業生產方式（how）從傳統的多樣化生態農業轉變為單一生產的工業化農業、化學農業11。農業生產中，種植業比重不斷下降（圖 6-2-3），2021 年產值僅為農業總產值的一半左右1，而畜牧漁業比重不斷增加，2021 年產值較 1978 年增長了 2

46、倍多，達到了 37.0%。相應地，肉蛋奶等動物性產品的產量大幅增加（如圖 6-2-4），2021 年高達 9074 萬噸，遠高于世界其他國家。大量生產必帶來大量消費（如圖 6-2-5），人均肉類消費量達到了 61.89 公斤，高于 42.26 公斤的世界平均水平，正在追趕美國 126.74 公斤的水平。這種動物性食物攝入量增加、植物性食物攝入量減少的飲食模式，無論是食物攝入總熱量還是結構上，均同人類健康膳食需求發生了偏離，最終導致大量“富貴病”的發病率快速上升。目前，中國成年人超重和肥胖比例率達到了 50.7%12,引致的死亡人數每 10 萬人達到了 41 人（圖 6-2-6）。中國的人均蛋白

47、質消費量在 1999 年到2019 年 20 年間迅速增長，從低于世界平均水平到遠超 OECD 國家的平均水平，僅略低于人均蛋白質消費量最高的美國和法國，幾乎與排名第三位的澳大利亞持平13。與此同時，畜牧漁業的快速增長意味著更多的飼料糧和牧草消耗，推動土地用途轉變、化肥和農藥等農業投入品消耗增長、甲烷等溫室氣體排放增加等。比如，2019 年中國農業用地單位面積化肥使用量較 1961 年增長了近 17 倍（圖 6-2-7），是世界平均水平的 2.7 倍多；農藥使用量增長了 77.3%（圖 6-2-8），高于世界農藥使用量 50.8%的平均水平增長率?；瘜W和農藥的過量使用，導致農業面源污染嚴重。由

48、于動物性食物生產的土地消耗量以及溫室氣體排放 1 種植業產值占比從 1978 年 80.0%下降到了 2021 年 53.29%。10 量遠大于植物性產品生產，大量動物性食物生產導致更多土地資源消耗，溫室氣體排放，而且化學污染、氣候變化等又反過來給農業生產、糧食安全造成了嚴重威脅。如果中國農業發展模式一直向基于傳統工業化模式的工業化農業（化學農業）發展，必將給人們健康和生態系統帶來嚴重損害。這同農業發展的根本目的就會發生背離。農業發展的根本目的是為人類提供健康農產品和生態服務。因此，中國農業發展模式亟需轉型，使其回歸到農業發展的根本目的，即農業發展的初心，以促進食物安全、水安全、人類健康、遏制

49、土地退化、減少環境污染、應對氣候變化、保護生物多樣性等多個目標之間形成協同關系。圖 6-2-3 農業各產業產值比重 圖 6-2-4 中國肉奶類產量 注：肉類包括牛肉、羊肉、豬肉、家禽以及其他肉類。資料來源：圖 6-2-3 來自于作者根據相關數據研究繪制，圖 6-2-4 來自于相關數據庫（/https:/ourworldindata.org/meat-production/）圖 6-2-5 中國人均肉類消費量 圖 6-2-6 肥胖引致的死亡率 資源來源：圖 6-2-5 和圖 6-2-6 均來自于相關數據庫（/https:/ourworldindata.org/meat-production/）（

50、/https:/ourworldindata.org/obesity/）注：歸因于肥胖的死亡率以每 10 萬人計算。11 圖 6-2-7 中國農業化肥使用量 圖 6-2-8 中國殺蟲劑使用量 資料來源：/https:/ourworldindata.org/pesticides/注：肥料包括氮肥、鉀肥以及磷肥。2 2、現有研究和實踐存在的突出問題現有研究和實踐存在的突出問題 農業綠色轉型是上世紀 60 年代農業綠色革命的升級版（農業 3.0 時代）。聯合國糧農組織推薦利用生態農業路徑（agroecological approaches）來保護農業生產的基礎，該做法包含以多樣性為代表的 10 個要

51、素1?，F有關于農業綠色轉型研究的文獻，更多的是討論農業生產方式(how)的綠色轉型，很少關注農業發展內容（what）如何綠色轉型。關于農業綠色發展的文獻，無論是關于農業綠色發展內涵，還是關于綠色發展評價指標體系以及實踐機制等內容，更多的是討論如何通過改進農業生產方式來減少對環境的破壞。比如，農業綠色發展的評價指標體系著重強調資源節約、環境友好、生態保育、質量高效等內容。綠色技術創新被視為是實現農業綠色發展的關鍵手段。比如，通過測土配方施肥與病蟲害防控技術提高化肥農藥利用率，利用厭氧消化技術減少農業廢棄物排放，以及利用碳封存技術減少碳排放14-15。這種思路更多的是將農業綠色轉型當作一個生產技術

52、問題，冀望在不改變基于傳統工業化模式的農業現代化發展內容的條件下，更多地通過綠色技術創新解決農業發展帶來的環境問題。關于中國農業綠色發展制度和政策體系的重點，更多的也是強調農業生產方式如何實現綠色化，以減少農業對環境的負面影響，缺乏對農業發展內容如何轉型以實現農業綠色發展的關注。比如農業綠色發展制度，主要是以資源管 1 10 個要素包括：多樣性、知識共同創造、創新及分享、協同作用、效率、循環利用、抵御力、人文和社會價值、文化和飲食傳統、負責任治理、循環和互助經濟。具體可參考：https:/www.fao.org/agroecology/overview/10-elements/zh/12 控、

53、環境監控和產業準入負面清單為主。農業綠色發展政策體系內容主要以農業資源環境保護（比如土壤污染防治行動計劃、耕地質量提升行動計劃）、農業投入綠色化補貼（比如農作物良種補貼等），以及農業綠色發展技術體系為主。其中，農業綠色發展技術體系包括農業生產功能區布局、農業生物資源保護利用體系、農業綠色技術創新等。中國政府一直高度重視農業綠色發展，為此實施了一系列舉措，取得了顯著成效。比如，農業廢棄物資源化利用行動的實施，將 2021 年全國畜禽糞污綜合利用率提高到了 76%以上；開展化肥減量增效、有機肥替代化肥行動后，2021 年施肥總量較 2015 年下降了 13.8%，化肥利用率達到了 40%以上；開展

54、秸稈處理行動以及農膜回收行動后，秸稈綜合利用率提高到了 88.1%，農膜回收率超過了 88%16。但是，中國農業綠色發展實踐更多的是如何減少農業生產對環境的負面影響。這只是解決了工業化農業（化學農業）的局部問題，并沒有徹底解決農業系統帶來的其他不可持續問題。比如，土地利用變化引致的生物多樣性損失、溫室氣體排放等。顯然，如果不改變農業發展內容，只是改變農業生產的方式，就無法從根本上解決農業發展與環境保護之間的相互沖突關系，也即無法實現土地利用方式轉變與生物多樣性保護、氣候變化、糧食安全、環境保護等目標之間的協同。比如，通過農業綠色投入以及廢棄物資源化循環利用等減少生產環節溫室氣體排放，對于農業生

55、產帶來土地用途轉變的溫室氣體排放、生物多樣性損失等不可持續問題，就有其局限。3 3、實現農業綠色轉型的思路實現農業綠色轉型的思路 農業綠色轉型的方向，是回歸到滿足人們對健康營養食物的需求這個根本目的。因此，不僅要強調農業生產方式的轉變，更要強調農業生產內容的轉變。根據生態文明建設的要求，農業生產活動需要逐步實現由碳源向碳匯的轉變，減少傳統消費模式下對動物性產品的過度生產和消費，增加植物性肉類和奶制品替代品的生產。在農業生產方式上，將化學農業和單一農業，轉變為利用自然肥料和氣候智能型技術培育作物多樣性的農業，以保持農業產業的商業活力，促進多樣化生態農業的發展。農業綠色轉型將農業發展與環境保護之間

56、相互沖突的關系轉變為相互促進的關系，以實現經濟效益與生態效益的雙贏11。實現農業綠色轉型的基本思路如下：一是從人與自然和諧共生的更宏大視野，重新審視農業綠色發展體系內容。包括農業綠色發展的內涵、評價體系、政策以及實現機制等，以促進農業發展與環境保護形成相互促進關系，示范和推廣高產穩產的再生農業，實現健康、生物多樣性保護、雙碳、糧食安全等多個目標協同。二是重新審視農業發展的成本和收益（包括非貨幣和收益），通過借鑒國際上的碳標簽制度，建立起反映不同食品的碳、水和資源強度的綜合機制，最大限度地將農業生產的社會成本內部化，通過改變產品相對價格來轉變農業發展內容。13 三是優化調整農業支持政策，促進農業

57、生產內容向綠色健康農產品和生態服務轉變。取消對自然有毒有害的農業補貼，加強對促進人體生理健康且環境損害較低的綠色產品生產的財政支持，包括生產過程中綠色投入品的補貼、銷售端價格信息體系的支持等，以增加這些產品的供給。與此同時，對非健康的垃圾食品和資源環境成本較高的產品使其價格反映健康和環境成本，以減少這些產品的供給。四是建立農業科技創新和推廣體系。加大對顛覆性、集成性綜合綠色技術創新的支持，突破農業領域的技術瓶頸，提高農業資源利用效率，減少對化學污染、氣候變化、環境破壞等負面影響。加大數字化智能化信息技術的推廣應用，促進農業綠色智能高效。4 4、未來重點研究方向未來重點研究方向 在現有研究的基礎

58、上，針對農業綠色轉型問題，未來的研究應從以下幾方面開展：一是在環境、健康目標下重新評估中國農業發展的成本和收益評價研究。系統地分析評價中國農業發展的健康成本和資源環境成本，以及促進農民增收、農村發展等方面取得收益，旨在揭示中國農業綠色轉型的好處。二是開展中國農業政策效果的評價研究，優化農業政策以支持農業綠色轉型。構建經濟學模型，分析不同農業政策對農業產出、健康、資源、環境以及生物多樣性等方面的影響，旨在優化中國農業政策，以支持農業綠色轉型。三是開展中國農業綠色創新體系研究，突破綠色技術瓶頸以推動化學農業生產方式綠色轉型，大力推廣再生農業。從經濟學的視角系統地分析農業綠色創新的重點、難點及其背后

59、的內在機制，提出破解綠色技術創新難題的政策建議。14 （三）環境與健康目標下的食物安全 食物安全是國民經濟的基礎?，F有不同的糧食安全定義，更多的是關注糧食供給如何滿足糧食需求，對糧食需求是否合理卻缺少關注。比如，根據 1996年世界糧食峰會的定義，糧食安全是指所有人在任何時間都能夠獲得足夠的安全和有營養的食物，并滿足其飲食需求和食品偏好，以過上積極健康的生活。由于糧食供給和需求已經充分市場化，對糧食安全的評估和工作重點，實際主要還是如何保障市場供求平衡。目前面臨的突出問題是，糧食的市場需求主要由商業力量驅使，不僅未能反映糧食安全定義中的健康的生活（“healthy life”）的需求，而且同健

60、康的生活需求（無論是總量還是食物結構）發生較大偏離。對糧食安全問題需要重新思考，不僅考慮市場供求穩定，也要考慮健康和環境要求。這種重新思考，對農業發展方向、食物安全和資源與環境效果均有新的含義。1 1、中國糧食系統中國糧食系統的成就及的成就及挑戰挑戰 改革開放以來，中國糧食系統取得了舉世矚目的成就。2022 年，中國糧食產量較 1978 年增長了 125.3%，遠超過人口增長率 46.7%，對減少饑餓、延長預期壽命、降低嬰幼兒死亡率以及減貧做出了巨大貢獻。與此同時，也出現了大量同糧食相關的健康和環境問題。目前，中國成年人超重和肥胖率高達50.7%11，歸因于肥胖的死亡率達到了 6.4%1。糧食

61、系統的溫室氣體排放占中國溫室氣體排放總量的 8%2。健康、氣候變化等問題反過來又影響糧食系統安全，使得食物、健康以及環境等系統之間形成了惡性循環關系。糧食安全、健康、氣候變化等問題，都與糧食需求變化直接相關。就糧食安全問題來說，由于中國糧食需求量一直在不斷增加，即使糧食產量也在不斷增加，但糧食凈進口量也不斷上升，糧食供需始終處于緊平衡。中國糧食需求量的快速增長與糧食的過度消費和浪費密切相關。中國飲食結構正在由植物性食物向深加工、動物性食物轉變，引致飼料糧需求量不斷增加。中國三大主糧全產業鏈損失率約占其產量的 20.7%，若將三大主糧損失率減少 40%，可節約1100 億斤3。與此同時，中國居民

62、飲食結構的轉變，使實際飲食模式同營養健康需求發生偏離，由此帶來大量健康問題。并且，工業化食品和動物性食物需求量的持續增加，直接或間接地帶來了土地用途轉變，進而導致氣候變化、生物多樣性損失等不可持續問題。因此，糧食安全、健康、氣候變化、生物多樣性保護等目標的協同實現，亟需轉變糧食需求模式，使其回歸到營養健康需求本質，體現以人民為中心的發展理念。糧食供給與需求是糧食系統的兩個杠桿，如果只是單方面強調糧食供給，糧食系統會失衡，而且還給人類系統帶來其他問題，與糧食系統發展促進人類福祉的提高發生了背離。1 資源來源于/https:/ourworldindata.org/obesity/2 生態環境部統計

63、公報，2018。3 中國農業產業發展報告 2023 15 2 2、現有研究和實踐存在的突出問題現有研究和實踐存在的突出問題 目前，關于糧食安全的文獻研究，更多的是討論中國未來需要多少糧食，以及如何增加供給以保障糧食市場的供需平衡，很少關注中國糧食需求演變背后的內在機制及其對包括保障糧食安全、健康以及環境保護等在內的人類福祉的影響。關于糧食需求量的討論，文獻更多的是討論對糧食的市場需求量，缺乏對糧食健康需求量的分析。比如，利用收入、價格等經濟因素構建模型17-21、或者基于糧食歷史消費趨勢對不同用途的糧食需求變化率做出定性假設22-25，以測算中國中長期糧食需求量，研究結果大多是中國未來糧食需求

64、量大幅增加。實際上，商業力量驅使下市場的糧食需求量，會隨著經濟增長而不斷增加。這也是為什么中國糧食產量不斷增加的情形下，糧食供需始終處于緊平衡狀態的原因。關于營養視角的糧食需求量，國內外學者作了大量研究。但總體來看，這些文獻有一個共同點，即利用國家膳食指南標準對糧食需求量作簡單測算，對實際需求與健康指南標準相背離背后的原因和機制，則缺少深入分析。比如，唐華俊等（2012）測算了中國實際人均糧食需求量和基于中國膳食指南標準的人均糧食需求量，發現健康膳食標準下的人均糧食需求量顯著低于實際人均糧食需求量26。但是，對于中國實際人均糧食需求量同健康需求偏離的深層次原因，則沒有進行深入分析，也沒有系統地

65、分析糧食需求演變對中國保障糧食安全以及糧食系統的健康環境影響。關于糧食系統對健康與環境的影響的研究，更多的是強調轉向健康膳食結構以及減少食物浪費損失對健康與環境的好處，但缺乏對當前膳食結構背后形成機制的分析，也沒有對食物系統演變進行經濟性分析。比如，柳葉刀委員會（EAT-Lancet Commission）的研究發現，如果全球當前膳食結構轉向健康膳食結構（healthy diets），每年可預防約 1080 萬至 1160 萬人數死亡，占成人死亡總數的 19.0%-23.6%，到 2050 年，食物系統能夠為全球約 100 億人口提供健康飲食，并且保持在安全運行空間26。中國政府高度重視糧食安

66、全問題，制定出臺了一系列政策法規，以保障中國糧食安全?？傮w來看，中國的糧食安全政策始終以擴大生產、增加供給為核心目標。比如，建國初的統購統銷政策，解決了工業化和城鎮化初期發展的糧食供應危機。1985 年至 2004 年，這一時期糧價大幅波動，糧食產量持續徘徊。為此國家圍繞糧食儲備、流通、銷售等環節出臺了一系列政策1，保障了糧食產量安全，2003 年糧食產量較 1985 年增長了 24%。2004 年以后，國家出臺了多項糧食支持政策。比如，農業稅等稅的取消，多項生產要素補貼政策2，以及糧食最低收購價和臨時收儲政策。這些政策在一定程度上增加了農民種糧食收益、提高了種糧積極性，保障了糧食供給安全。目

67、前，中國糧食已實現了“十九連豐”，谷物基本自給，人均達到了 486 公斤，超過了國際糧食安全警戒線（人均 400 公斤）。1 糧食安全政策包括關于建立國家專項糧食儲備制度的決定關于建立糧食收購保護價格制度的通知關于進一步深化糧食流通體制改革的決定等。2 補貼政策包括農民種糧直接補貼、良種推廣補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼、農業保險補貼等。16 但是，目前關于中國糧食政策的研究，更多的是側重于供給側，很少涉及糧食需求側。如果只是從糧食供給單方面考慮糧食系統，忽視關乎糧食系統發展目的的需求側，就難以實現糧食安全的目的，而且還會對人類健康和環境保護造成負面影響，同糧食系統發展的根本目的發生背離。比

68、如，糧食需求同健康需求發生偏離的條件下，只是單方面增加糧食供給以滿足糧食需求，勢必帶來大量化肥和農藥、土地、水資源等農業生產要素的消耗，進而帶來環境污染、氣候變化、生物多樣性損失等不可持續問題，反過來又影響糧食安全。特別值得重視的是土壤肥力的維持與土壤污染的防治。減少和治理工業污染，減少和科學使用化肥、農藥、殺蟲劑和農業塑料，保持和恢復土壤的健康和肥力等對于食品安全和糧食安全都很重要。進一步，糧食政策的支持使谷物等以更低價格作為飼料糧，帶來深加工食品、動物性食物的大量生產，引導人們大量消費，同健康膳食結構偏離，導致心血管等“富貴病”發病率大幅上升。最終，食物安全、健康以及環境等目標之間形成了惡

69、性循環關系。因此，糧食安全政策不僅要考慮糧食供給，也需要考慮糧食需求，以引導糧食系統與生態系統之間形成相互促進關系。3 3、環境與健康目標、環境與健康目標下下的的食物安全思路食物安全思路 如果只是在傳統的食物安全定義下通過增加供給以滿足市場對糧食的需求，就難以真正實現糧食安全，而且可能加劇健康和環境問題的惡化。只有讓糧食需求回歸其健康需求本質，體現以人民為中心的發展理念，食物系統才能促進食物安全與生態安全目標的協同實現?；舅悸啡缦拢阂皇莾灮Z食安全定義，為糧食系統可持續發展提供科學指導。在食物安全、健康、生態安全等多個目標協同實現的條件下，重新思考當前糧食安全定義的框架內容，評價這些內容對于

70、多目標實現的局限性。將糧食消費需求涉及的環境與健康等內容納入糧食安全定義框架，構建包括糧食供需的多維度框架，為糧食政策制定與糧食安全評價提供科學指導。二是調整糧食安全政策，優化糧食系統供給。調整糧食財政支持政策方向。增強對營養健康和可持續糧食的財政支持，以增加優質口糧的供給、減少劣質糧食的生產。重構糧食價格，以充分反映糧食消費對健康和環境的外部性成本，可以借鑒國際上的碳標簽制度，建立起反映不同食品的碳、水和資源強度的綜合機制，并逐步將這些成本反映在商品的市場價格中，以引導飲食模式的選擇。三是優化中國膳食指南，促進糧食安全、健康和環境保護等目標協同實現。評價中國當前膳食結構、膳食指南的健康以及環

71、境效果。在人體健康需求的基礎，根據營養學原理，考慮健康、經濟上可負擔、水氣土環境保護和農業生物多樣性保護等多個目標協同實現的條件下，優化中國當前的膳食指南，以促進糧食安全、人類健康和生態安全等目標的協同實現。17 4 4、未來重點研究方向未來重點研究方向 在現有研究的基礎上，針對糧食安全問題，未來應從以下幾方面開展研究：一是開展健康和環境雙贏膳食指南研究，以引導居民膳食結構向健康膳食結構轉變、農業和食物系統生產內容向健康和可持續食物生產轉變，以促進糧食安全、雙碳目標、生物多樣性保護等多目標協同實現。二是開展糧食消費需求的成本和收益評價研究，促進糧食系統轉型。構建經濟學模型，分析不同糧食消費需求

72、情景下糧食安全、健康以及資源環境等系統變量的演變，旨在提出多目標協同實現的糧食系統發展模式。三是開展健康與水氣土環境目標下的中國糧食安全政策研究，以促進糧食安全、雙碳目標、生物多樣性保護等多目標協同實現。構建經濟學模型，分析不同糧食安全政策對糧食安全、健康、環境、氣候變化等方面影響，旨在構建多目標協同實現的糧食安全政策體系。18 （四）國土空間治理與政策 土地資源包含土壤、水、生物多樣性等，為人類提供了基本的產品和服務，主要包括食物、水、纖維、能源、原材料，以及生活和工作的場所。土地又是一種有限的資源，它提供的功能對我們的經濟、環境和社會文化福祉至關重要。然而，在目前的土地利用制度下，這些土地

73、的功能并不總是相容的，甚至有時是相互沖突的,導致在傳統的土地利用制度下可持續性難以在權衡中實現。要從更全面和協同的角度尋求系統的解決方案，國土空間規劃可以從頂層設計發揮重要作用。傳統的土地利用特別是不可持續的耕地擴張阻礙可持續發展的進程。IPCC 的報告更指出2，土地退化加劇氣候變化，而氣候變化反過來又會加劇土地退化和荒漠化，進一步引發糧食安全問題。雖然糧食安全是一個需要考慮多種因素的全球目標，土壤的健康程度，尤其是肥力狀況是所有農業生產系統賴以建立和維續的基本要素1。因此，決策者在制定綜合國土空間治理體系時一方面必須應對快速城市化，另一方面也要協同生物多樣性保護“30 x30”2、“雙碳”、

74、水和糧食安全等宏大目標，可謂非常具有挑戰性。中國的空間規劃體系在世界上是獨具特色的，可為其他國家提供重要借鑒,且對于在全球范圍內實施巴黎氣候協定碳中和目標，昆明蒙特利爾全球生物多樣性框架，尤其是目標 1，具有極其重要的意義。1 1、我國國土空間規劃的多目標協同治理挑戰及現況、我國國土空間規劃的多目標協同治理挑戰及現況 我國人口眾多，逾 14 億的人口規模已經超過了所有發達國家人口數量的總和28。與此同時，我國適合生產和生活的空間有限且分布不均衡，雖然總體自然資源豐富，但土地、能源、礦產等主要資源的人均占有量遠低于世界平均水平29?？焖俪擎偦瘜е罗r田大幅減少30，到 2030 年，我國城市化率將

75、會達到70%，或將因此損失約 2000 萬畝優質耕地31。這將對糧食安全構成潛在威脅。國務院在全國國土規劃綱要（20162030 年）中特別提出四點32：（1）自改革開放以來，我國產業和就業人口持續向東部沿海地區聚集，導致市場消費地與資源富集區之間的空間錯位。由于經濟布局與人口、資源分布不協調，導致能源資源長距離調運、產品和勞動力大規?？绲貐^流動，增加了經濟運行成本、社會穩定和生態環境風險。（2）城鎮、農業和生態空間之間的結構性矛盾凸顯。隨著城鄉建設用地的擴張，農業和生態用地空間受到擠壓，城鎮、農業、生態空間之間的矛盾加劇。（3）一些地區的國土開發強度與資源環境承載能力不相匹配。例如，京津冀、

76、長江三角洲、珠江三角洲等地區國土開發強度接近或超出資源環境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區卻尚有 1 參考 Ronald Vargas，聯合國糧食及農業組織全球土壤伙伴關系秘書長相關洞察,https:/www.un.org/en/un-chronicle/soils-where-food-begins.2 昆明蒙特利爾全球生物多樣性框架達成了 23 個 2030 年全球行動目標，其中目標 2 包含“確保到2030 年，至少 30%的陸地、內陸水域、沿海和海洋生態系統退化區域得到有效恢復”；目標 3 包含“確保和促使到 2030 年至少 30%的陸地、內陸水域、沿海和海洋區域，特別是對生物

77、多樣性和生態系統功能和服務特別重要的區域，通過具有生態代表性、保護區系統和其他有效的基于區域的保護措施至少恢復30%”，簡稱“30 x30”。19 較大潛力。（4）沿海地區的國土開發與海洋資源環境條件不相適應，圍填海規模增長迅速且利用粗放，導致可供開發的海岸線和近岸海域資源日益匱乏。同時，涉海行業用海矛盾突出，漁業資源和生態環境受到嚴重損害。十八大之前，我國各部門的規劃種類繁多，自成體系，各類空間約束性規劃無力。制約國土空間治理能力的具體原因在于：（1）規劃時限不同，以及（2）技術標準和信息平臺不同，特別是各個規劃使用了不同的技術平臺，基礎圖件不同，統計口徑不一，用地分類不統一。一個曾出現的現

78、象是，同一片土地在國家土地規劃中被歸類為基本農田，在林業規劃中被歸類為林地。十八大之后，在全面推進生態文明理念大背景下，構建統一的空間規劃體系勢在必行。2015 年 9 月，中共中央、國務院印發了生態文明體制改革總體方案，提出要構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題。2019 年，國家發布了關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見，要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實行“多規合一”33，要求構建“五級三類”的國土空間規劃體系?！拔寮?/p>

79、”規劃分為國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級，對應中國的行政管理體系，自上而下編制，落實國家戰略，體現國家意志?！叭悺泵鞔_橫向銜接“總體規劃”、“詳細規劃”和“專項規劃”三種規劃類型。同年，我國政府發布了自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知（自然資發201987 號），正式啟動各級國土空間規劃編制工作。目前全國國土空間規劃綱要（2021-2035 年）（以下簡稱全國綱要）已獲國務院批準，而尚未公開發布。全國綱要是對全國國土空間的整體安排，涵蓋國土空間保護、開發、利用和修復的政策總綱，也是地方國土空間規劃編制的基本依據。各級行政區劃（省、市、縣、鄉）的國土空間規劃由當地政府組織編制，目前

80、處于審批階段。省級規劃依據全國綱要中規定的目標、指標、戰略、布局、重大工程和政策要求進行編制，并指導下級規劃的制定。需要國務院批準的城市國土空間總體規劃由市政府編制，經同級人大常委會審議后報送國務院審批。其他市、縣和鄉鎮規劃由省級政府根據當地實際情況進行確定和編制，需符合特定的內容和程序審批要求。不過，正如國家發改委在 2020 年發布的全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（20212035 年）指出34，由于山水林田湖草作為生命共同體的內在機理和規律認識不夠，落實整體保護、系統修復、綜合治理的理念和要求還有很大差距。此外，權責對等的管理體制和協調聯動機制尚未建立，統籌生態保護修復面臨較

81、大壓力和阻力。因此，我國在優化土地利用的同時，也應致力于協同多個目標。目前，浙江、江西、上海、山東、安徽、四川等省份已經頒布了生態保護紅線的詳細管理規定，其他大部分省份則正在征求意見或即將頒布相關規定。自然資源部將定期評估生態保護紅線的保護成效，并促進各部門之間的協同合作，加強對生態保護紅線的監管?！叭齾^三線”的劃定結果更表明，全國的生態保護紅線總面積不低于 315 萬平方公里，其中陸域生態保護紅線面積不少于 300 萬平方公里，占陸地國土面積的比例三成以上。海洋20 生態保護紅線的面積不少于 15 萬平方公里。生態保護紅線囊括了大多數草原、重要濕地、珊瑚礁、紅樹林、海草床等關鍵生態系統。通過

82、將生物多樣性“30 x30”、“雙碳1”、水和糧食安全等方面的研究結果與空間規劃相結合，政策制定者可以制定更全面的戰略，以優化土地利用。這些綜合方法可以帶來更加具有韌性和平衡的土地利用管理，確保我國土地及其他資源的可持續未來。2 2、我國推進綜合國土空間治理所面臨的挑戰、我國推進綜合國土空間治理所面臨的挑戰 現有文獻關于國土空間治理所研究的更多是城市建設，比較少關注鄉村空間的治理，導致缺乏理論支持，難以應對不斷變化的城鄉關系。這進而妨礙了國家適應當今時代“多規合一”國土空間規劃的要求35。缺乏有效的實施措施也在科學地控制分散、底層、復合的鄉村空間方面帶來了重大挑戰36-37。國土空間規劃的一個

83、重要目標是在全國范圍內建立統一的空間布局和綜合發展與保護策略38。然而，目前鄉村空間開發與利用的不合理狀態成為實現空間規劃整合目標的重要障礙。特別是第三次全國國土調查結果指出，即使約有2.29 億畝耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態功能較強的地區，但約 2.17 億畝上述地區卻流回耕地。盡管已認識到在綜合治理中需要整合城鄉空間，但在這方面缺乏具體的實施措施。在“多規合一”空間規劃背景下，高效和公平地利用和治理城鄉空間仍然是迫切需要關注和創新解決的重要挑戰39-41。解決這些問題對于實現平衡的空間發展，協調城鄉地區，推動我國國土空間治理的整體進展至關重要。另外，關于我國國土空間治

84、理制度和政策框架雖然已經得到初步規劃，然而在協調監管主體方面仍存在顯著挑戰。為了加強部門間的協調，國土空間管制權被委托給自然資源部進行統一行使。然而，自然資源部關于國土空間管制邊界仍不明確，包括(1)自然資源部執法與綜合生態環境執法之間的區別與合作、(2)自然資源部與林草部門在生態保護和自然保護地管理中的職責分工，以及(3)自然資源部和農業農村部門之間的管制協調42。盡管取得了一些進展，優化管制體系仍然是一個正在進行的工作?？臻g準入和土地用途轉換等關鍵政策方面缺乏明確和統一的技術標準和管理制度43。各類用地轉換的規定，特別是農業空間和生態空間內不同用地類型的轉換規則，尚缺乏全面的規定44。不同

85、自然保護地和生態保護紅線的劃定與管制存在不一致之處45。此外，全過程的監測評估機制缺乏，反饋和事中監督管理的糾錯機制需要改進，建立更為完善的國土空間糾錯機制至關重要46。專欄專欄 6 6-2 2-1 12 2：荷蘭國家空間規劃與環境戰略（：荷蘭國家空間規劃與環境戰略（NOVINOVI）11 荷蘭的空間規劃荷蘭的空間規劃 荷蘭以其空間規劃傳統而聞名，這一傳統在 20 世紀下半葉蓬勃發展。然而，在 21世紀的前幾十年，國土空間規劃的愿景和雄心逐漸減弱。2008 年以來的金融危機進一步 1 指的是中國在 2030 年之前實現碳排放達到峰值，并在 2060 年之前實現碳中和的目標。2 該案例由 Jan

86、 Bakkes（綜合評估協會 The Integrated Assessment Society）、Karel Van Bommel（荷蘭王國駐華大使館）和 Arjan Harbers（PBL 荷蘭環境評估局）修改和編輯。21 加劇了國土空間規劃活動的低迷。自 2020 年起，國家空間規劃和環境戰略（Nationale Omgevingsvisie-NOVI）對此表示遺憾，并強調必須重振國家空間規劃。荷蘭面臨著嚴重影響物質生活環境的復雜挑戰。NOVI 專注于實現競爭力、可達性、宜居性和安全性，同時采取綜合的方法來解決城市化、可持續性和氣候適應問題。荷蘭約有四分之三的人口居住在城市地區2。同樣，

87、中國自 1978 年實施改革開放政策以來，城市化率已達到 64.7%3。由于快速發展的氣候變化問題，這些城市區域目前正面臨著嚴峻挑戰，對人類生命、健康、基礎設施、資產、生態系統和自然均造成威脅。雖然荷蘭國土面積?。懙孛娣e約 33000 平方公里）、居住人口較多（約 1800 萬），其農產品出口規模卻很大，就總出口額而言，僅次于美國。然而，在這種背景下，其農業生產強度，尤其是畜牧業的強度，已帶來環境和政治問題，并與空間規劃問題緊密相關。實現兼具可持續性和可行性的農業商業模式的現代化成為難題。農業和其他來源的氮沉積物持續超標，導致許多重要的建設項目被依法凍結?？紤]到與中國東南沿海地區的相似性，該

88、荷蘭的案例研究為中國制定綜合空間規劃框架，特別是沿海地區的城市用地規劃提供了寶貴的經驗，為制定在面對氣候挑戰時具有可持續性和抗災能力的強大戰略提供參考。三個決策原則指導著決策過程：優先考慮功能的組合而不是單一功能，注重每個地區的區域特點和特性，防止將責任轉移到未來世代或其他地區。這些原則的目標是在保護和發展之間取得平衡，確保以綜合和可持續的方式進行空間規劃，尊重不同地區的多元利益和特點。NOVINOVI 的關鍵優先事項的關鍵優先事項:1.為氣候適應和能源轉型預留空間：為氣候適應和能源轉型預留空間：荷蘭在適應氣候變化和有效管理水資源方面面臨重大挑戰。不斷上升的海平面、增加的河流排放、極端天氣事件

89、和土壤下沉對水安全構成威脅，亟需能夠支持氣候適應和強化水資源管理的空間規劃。2.可持續的經濟發展潛力：可持續的經濟發展潛力：荷蘭的目標是到 2050 年實現 100%的循環經濟，并減少 95%的溫室氣體排放。實現這些目標需要空間和國際連通性。已經用于工業和港口功能的空間必須繼續用于計劃中的轉型，除非有替代空間。3.強健的城市和區域：強健的城市和區域：由于城市人口眾多并可預見將繼續增長，荷蘭尋求在城市化和可持續發展之間取得平衡。城市地區對該國的經濟和競爭力至關重要。城市地區面臨基礎設施、環境質量等方面的壓力?？沙掷m的城市發展和城市棕地的重新振興對于創造宜居和安全的城市來說至關重要。出于對經濟和可

90、持續發展的考慮，城市內部的密集化要優先于城市擴張。4.適應未來的農村地區發展：適應未來的農村地區發展：農業和園藝部門是農村空間的最大使用者，面臨著向循環農業轉型的挑戰。這需要在面向未來的盈利模式與可持續糧食生產和生物多樣性保護之間取得平衡。為此，政府設定明確目標，支持能提高生活環境質量和為提供生態系統服務做出貢獻的農業和園藝業。保護和恢復生物多樣性是荷蘭及歐盟的重點關切所在，以確保高質量的生活環境和生物多樣性資源。在一般層面上，政府致力于通過遵循自然過程來實現保護和修復自然的目標；推進自然包容性發展，并在農業、能源轉型和基礎設施擴建中考慮生物多樣性。荷蘭自然網絡將擴大 80000 公頃（800

91、 平方公里）。識別痛點和機遇識別痛點和機遇 22 荷蘭政府專注于可持續地發展農村和城市地區。以下是一些與本研究較為相關的挑戰，為中國的國土空間規劃制定提供參考，尤其是在協同生物多樣性保護、“雙碳”目標、水安全和食物安全等宏偉目標方面。氣候適應和水安全：氣候適應和水安全：認識到城市化、可持續發展和氣候適應等挑戰之間錯綜復雜的聯系，荷蘭采用綜合方法來加速對生活環境的決策。一個關鍵的痛點是需要適應氣候變化的影響，包括海平面上升、干旱和土壤下沉，以實現氣候適應和水資源強健。政府優先考慮水安全，專注于防洪、可提供防洪保護的空間規劃以及災害管理計劃。在這樣一個小國，如何為氣候適應分配空間，如何將其與其他需

92、求結合起來？可持續農業轉型：可持續農業轉型：二戰饑荒后，國家的目標是不再發生饑荒，并成為糧食凈出口國。得益于農業創新和進口大豆，荷蘭順利實現了這一目標，同時也導致荷蘭部分地區的牲畜密度在歐洲位居前列。當前形勢的特點是，對許多個體農民來說，既得利益和路徑依賴造成了不確定性，尤其是使許多個體生產者陷入困境。后來者通常會發現自己處于兩難境地，一方面要投資生產以應對世界市場價格，另一方面又要在靠近氮敏感自然保護區的高牛群密度地區經營，因此需要非常謹慎的環境管理。生物多樣性保護：生物多樣性保護：荷蘭幾乎所有自然保護地的保護狀況都被評級為很差或非常差。養分超載和水資源管理問題是其中的重要因素。這兩個因素都

93、與農業密切相關。目前政府正在為所有歐洲官方認可的自然保護地起草具體的恢復計劃。荷蘭政府鼓勵在重大發展項目中推動自然包容性，考慮到農業、能源轉型和基礎設施擴展中的生物多樣性?？紤]到國家空間倡議和其他國家政策文件在實施過程中存在的問題，荷蘭國家政府于 2022 年開始與地區當局密切合作，制定空間報告（Nota Ruimte）。該政策文件被定位為國家空間倡議的加強版，旨在提供一個更加堅實和以實施為導向的空間規劃。監測、情景分析和展望監測、情景分析和展望 用于評估和監測 NOVI 進展的監測系統已經被建立，包括戰略環境影響評估（事前）和定期進展監測（事中），其中還包括一個量化指標體系。階段性監測報告顯

94、示，荷蘭的生活環境質量在多項指標上仍然存在結構性缺陷。目前，歐洲環境政策目標的實際落空限制了住宅區、商業園區和基礎設施的發展。只有在質量達到一定程度的情況下，生活、工作、農業和自然才有可能更快、更靈活地發展。4,5 兼顧當前需求的空間規劃并不一定總能滿足未來的需要。鑒于此，PBL 最近為荷蘭制定了新的空間發展展望。其核心是四種對比鮮明的情景。每種方案都描述了實現可持續發展目標的合理發展，但每種方案都有不同的方式。這些情景考慮的四個關鍵問題是：到 2050 年，荷蘭最重要的空間挑戰是什么？2050 年前后，一個面向未來、擁有優質環境的荷蘭會是怎樣的？決策者可以通過哪些途徑實現這一目標？這將為未來

95、幾年帶來哪些戰略性政策信息？要創建一個適應未來的環境和環境政策，“模板式”的空間規劃選擇可能有哪些？如何應對不確定性？6 結論結論 23 荷蘭的國土空間規劃有效地應對了城市化、可持續性、農業發展、氣候適應和水資源管理方面的挑戰。通過優先考慮氣候適應性、水安全、循環農業和生物多樣性保護，荷蘭正在為其公民和環境建設一個可持續和具有韌性的未來。國家政府的綜合方法以及與地方政府和利益相關者的合作努力確保推進實施一項綜合而全面的戰略，為荷蘭子孫后代的競爭力、交通便利性、宜居性和安全性提供保障。對中國政府和國合會全球委員的潛在啟示包括以下幾點：空間規劃是一個整合空間利益的問題，而不是具體領土要求的累加。區

96、域設計可能有助于解決或緩解利益沖突。進行合理有效的國土空間規劃的戰略應被重視，忽視其重要性可能會帶來更大的困難和更高昂的代價。前瞻性的規劃需要結合短期和長期的視角。制定長期愿景和政策路徑需要對比多種方案。這可能包括偏離目前官方戰略和公認趨勢的方案，即便官方目標目前很明確。參考文獻：參考文獻：1 Government of the Netherlands.Draft National Strategy on Spatial Planning and the Environment EB/OL.(2019-08)2023-07-27.https:/open.overheid.nl/document

97、en/ronl-d58c7b3d-57b8-42b9-9a1d-bba2a54d4992/pdf.2 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency.Cities in the Netherlands EB/OL.(2019-08)2023-07-27.https:/www.pbl.nl/en/publications/cities-in-the-netherlands.3 Asian Development Bank.Sponge Cities:Integrating Green and Gray Infrastructure to Build

98、 Climate Change Resilience in the Peoples Republic of China(2022-11)2023-07-27.https:/www.adb.org/sites/default/files/publication/838386/adb-brief-222-sponge-cities-prc.pdf.4 Kuiper,Rienk;and Martijn Spoon(2022)Monitor Nationale Omgevingsvisie 2022.Eerste vervolgmeting NOVI Monitor 2022.First follow

99、-up measurement.PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,The Hague in Dutch 5 Kuiper,Rienk;Bart Rijken;Bas van Bemmel(2023)Planmonitor NOVI 2023 Mogelijke verstedelijking:risicos voor kwetsbare gebieden NOVI Monitor 2023.Potential urbanization:risks to vulnerable areas PBL Netherlands Environ

100、mental Assessment Agency,The Hague in Dutch 6 PBL(2023)Ruimtelijke Verkenning 2023.Vier scenarios voor de inrichting van Nederland in 2050.PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,The Hague in Dutch 3 3、改進國土空間規劃的政策思路、改進國土空間規劃的政策思路 為了應對國土利用、生物多樣性喪失、氣候變化、糧食安全、水安全和環境污染等復雜問題，在充分考慮我國的特定情況下，必須摒棄傳統的

101、工業化發展思維，擁抱更為整體性的視角尋找系統性的解決方案。只有通過生態文明建設、優化資源配置、提升規劃水平、保障生態環境等范式轉變，在傳統工業化模式下“土地利用-食物-生態環境”之間的相互沖突關系，才能轉化為相互促24 進的關系。以下是針對我國情境的一些建議，旨在以協同多目標為愿景，實現具有韌性和平衡性的國土空間治理體系：（1）和諧整合多目標，讓國土空間規劃得以耦合格局與過程 我國廣袤多樣的地域需要采用一種整體性和系統性的國土空間治理方法。決策者應認識到不同目標之間的相互聯系，如生物多樣性保護、碳中和、水和糧食安全以及經濟社會發展。學者歐名豪等指出，未來的國土空間規劃中，需要考慮要素“格局過程

102、”的互動機理與響應機制，特別是對“三區”（即農業、城鎮和生態）的劃定和空間要素的合理配置。通過耦合“格局（指標和布局）過程（生態過程）”的方法，尋求實現國土空間的整體系統優化，制定合理的空間格局配置情景方案47。和諧整合多目標的另一方面需要體現在梳理應對氣候變化已采取的措施。政策制定者需要從耕地數量、質量和生態方面分析已采取的措施及取得的成效，包括不斷完善耕地保護政策，開展農用地整治，提高土地集約利用水平和土地使用效率等。（2）協調治理、統一規劃，讓國土空間規劃目標、指標和管制得以協同 我國的國土空間規劃面臨著復雜的挑戰，因此加強各監管部門之間的協調非常重要。這可以通過進一步明確責任邊界、簡化

103、決策流程，以及加強政策實施來實現47。一項重要措施是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等多個規劃體系融合為一個整體，形成統一的國土空間治理框架，從而協同規劃目標、指標和管制48。針對全域、全要素的國土空間管制需求，政策制定者還需要進一步制定生態空間及其不同生態功能區的管制規則49。這樣的舉措將有助于更有效地實現多目標的國土空間治理，并推動國土空間規劃的科學發展。當前，自然資源部已出臺多項技術標準，初步構建國土空間規劃的關鍵架構，包括發布用地用海標準，統一用地分類，實現陸海統籌；印發省級、市級國土空間規劃編制等指南，引導規范地方規劃編制；構建國土空間規劃基礎信息平臺，提升規劃智慧化水平。（

104、3）加強農村空間治理，讓城鄉空間得以平衡發展 在我國快速城鎮化進程的背景下，農村空間治理須被置于重要位置，并與城市發展同等重視。完善的國土空間治理制度必須保護農業用地和自然生態系統，以及更要對改善農村生計擁有充分考慮。通過再生農業發展，支持農村社區，維護生態平衡，可以更好地實現城鄉空間的平衡發展。另外，我國也需要以氣候變化適應的角度去體現農村空間治理，透過農業種植布局的調整以及適應性品種選育，可以維持和提高農作物產出。要做到這一點，需要構建適應氣候變化與政府決策之間的聯系，幫助政府決策機構制定相應的農業適應措施提供理論依據，同時為利益相關者（如:農民、牧民、景區管理人員等）提供科學指導，落實農

105、業生態系統服務適應措施的實施途徑。25 4 4、未來重點研究方向、未來重點研究方向 （1）協調好生態安全、糧食安全、水資源安全之間的關系 生態用地與耕地之間轉換劇烈，需要統籌考慮 第三次全國國土調查顯示，二調以來 10 年間，生態用地總體增加，但與耕地之間的轉換頻繁，全國有 2.29 億畝耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態功能較強的地類，同期又有 2.17 億畝上述地類流向耕地。反映出生態建設格局在局部地區不夠穩定，一些地方還暴露出生態建設的盲目性、生態布局不合理等問題。土地利用方式的劇烈轉換一定程度上反映了不同時期、不同目標、不同價值導向的政策博弈。應按照“宜耕則耕、宜林則林

106、、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則統籌好生態建設與耕地保護的關系。水資源安全關乎糧食安全、生態安全、自然災害減緩和防治，空間匹配度有待提升 我國水資源時空分布不均，與人口、經濟、耕地、能源等經濟社會要素布局不相匹配。近些年來，水資源相對缺乏的西北地區耕地增加相對較多，一些地區農業用水占比較高，一定程度上加劇了區域水資源供需矛盾。另外，氣候變化也導致一些地區干旱或洪水頻發，不僅影響農業生產，也導致生態退化。因此，尋求生態保護、耕地保護、水資源安全之間在數量、質量、結構和布局方面的平衡點至關重要。（2）充分認識區域資源稟賦、環境本底和社會經濟特征，制訂差異化的土地利用對策 西北地區，

107、重點關注水資源安全和生態安全西北地區，重點關注水資源安全和生態安全。應進一步優化用水結構，提升水資源利用效率，防止擠占生態用水，強化其防風固沙生態功能，治理草場退化和土地荒漠化，加大清潔能源發展力度。東北地區，重點關注生態安全和糧食安全東北地區，重點關注生態安全和糧食安全。應大力推進黑土地的可持續利用，夯實全國重要商品糧生產基地的基礎地位，保護具有重要水源涵養功能的東北森林帶等，促進老工業基地發展轉型。華北地區，重點關注水資源和土地資源的匹配問題。華北地區，重點關注水資源和土地資源的匹配問題。注重發展節水農業，治理地下水超采。華東地區，重點關注局部地區的水體污染問題。華東地區，重點關注局部地區

108、的水體污染問題。注重區域一體化發展，推進產業綠色轉型，治理湖泊富營養化。華中地區，重點關注耕地保護問題。華中地區，重點關注耕地保護問題。區內優質耕地集中分布，光溫水土條件好，是我國重要的糧食主產區。應強化耕地保護，防止優質耕地流失和土壤污染。華南地區，重點關注生態保護和環境質量提升。華南地區，重點關注生態保護和環境質量提升。發揮南方丘陵山地帶生態服務功能，保護生物多樣性。治理環境污染。西南地區，協調好礦產資源開發與生態保護的關系西南地區，協調好礦產資源開發與生態保護的關系。保護好高原湖泊和高原生物多樣性，推進石漠化治理和地質災害防治等。26 （3）研究在嚴守安全底線的同時，充分考慮和平衡利益相

109、關方權益的政策手段 在國家重點生態功能區，對涉及搬遷的農牧民和企業等利益相關方，應充分考慮其長遠生計，使他們轉變成為生態空間的守護者、生態建設的參與者、生態保護的宣傳者、兩山理論的實踐者。在國家農產品主產區，應通過完善主體功能區配套政策，使國家強農惠農的政策得到集中體現，維護種糧大戶等利益相關方的權益。永久基本農田用地要求該性質用地僅可用于種植糧食作物，而發展再生農業通常做法包括在農田和牧場及其周圍合理規劃套種本地的非糧食作物種類（如樹木和灌木）等對授粉昆蟲友好的做法。在實施政策層面，通過賦予環境友好的再生農業實踐一定的靈活度來提高永久基本農田的質量和產量。（4）重新定義糧食安全和與之匹配的土

110、地規劃 根據最新優化的膳食指南(或如議題三中提及的雙優化的膳食指南)和未來人口的變化趨勢，重新估算中國在主糧和副食方面的需求，并由此估算出的對于農業用地的需求。以此為據，審視當前對于糧食產量的目標，旨在引導健康、低碳環保、零浪費的飲食習慣和飲食文化、發展和完善糧食安全目標，并尋求其與生態安全、雙碳、水安全等多重重要目標之間的協同路徑。（五）通過自然資本核算來權衡土地用途 自然提供的資本和生態系統服務是人類社會和經濟發展的基礎。實現雙碳目標、水和食物安全目標等多項環境和社會目標，同樣依賴于自然資本和生態系統服務。土地利用用途的改變會導致自然資本和生態系統服務的變化，而自然資本和生態系統服務的評估

111、可以幫助衡量不同土地用途對經濟和社會目標的貢獻1，以減少或避免不合理的土地利用決策帶來的不利影響。1 1、當前土地規劃和土地利用決策中存在的問題、當前土地規劃和土地利用決策中存在的問題 現階段，對土地用途的評估主要集中在經濟和社會層面，缺乏對自然資本和生態系統服務的全面評估。當前的土地利用現狀多是由于單一的需求主導，忽略了對生態系統的影響和其他服務的維持。在目前的國家統計核算和會計實踐中，自然資本及生態系統服務的價值被嚴重低估;甚至被企業視為免費50。與此同時，經濟全球化增大了國際資金流動對當地土地利用決策的影響51，在某些情況下削弱了旨在維護和增加公共產品的國家政策。因此，通過利用或開發成熟

112、和適用的自然資本和生態系統服務核算方法，我們可以更好地讓決策者了解他們的土地使用選擇對環境、社會和經濟的當前與長期影響，并重新定義現代經濟體系下的“價值”，將自然的價值也包含在內。27 2 2、自然資本核算和生態系統服務評估的現狀與機遇、自然資本核算和生態系統服務評估的現狀與機遇 正因為自然資本和生態系統服務如此重要，保護生物多樣性不僅是全球的自然保護目標，更是支持協同實現生物多樣性目標、雙碳目標、食物安全和水安全等多重目標的重要基礎。自然資本和生態系統服務被量化和評估將為所有利益相關者提供具體和統一的參照值，協助推進更合理的土地利用來協同這些全球目標。（1）自然資本核算和生態系統服務評估的進

113、展 國內外關于自然資本核算和生態系統服務評估的研究進展很快。自然資本核算最初主要關注自然資源消耗與國家債務之間的關系，然而，生態債務不僅是國家債務，會影響所有經濟主體。目前，對自然資本和生態系統進行評估的研究也在逐漸增加。值得注意的是，生態債務首先應從生物物理角度來衡量，其次才應考慮從減輕欠債的成本（恢復、補償）角度來衡量。自然資本核算（NCA）是一個總括術語，涵蓋使用核算框架提供系統方法來衡量和報告自然資本存量和流量的工作1。生態系統服務是指人類從生態系統中獲得的各種惠益。實現生物多樣性保護和合理利用的目標本質上是保值和增值自然資本，同保值和增值自然資本，同時維持生態系統服務的均衡和穩定供應

114、時維持生態系統服務的均衡和穩定供應。然而，由于對生態系統服務的過度需求和人類活動增加，許多地區的自然資本正在衰減、生態系統服務供給能力正在下降。國際生態資產核算和生態系統服務評估研究進展 自 1993 年起，聯合國陸續發布了綜合環境經濟核算體系框架，試圖將環境資產納入國民經濟核算體系，并于 2012 年發布了環境經濟綜合核算體系中心框架（SEEA CF）標準，將環境治理成本和自然資源損耗或者盈余納入國民經濟核算，即所謂的綠色 GDP 核算。之后，聯合國統計委員會于 2021 年發布了環境經濟綜合核算體系生態系統核算（SEEA EA）標準，描述了生態系統和經濟資產之間的關系，將經濟、環境和社會數

115、據整合到一個統一、連貫的整體決策概念性框架，為開展生態資產核算提供了基本理論和方法依據。這一標準的發布標志著聯合國統計委員會采納了生態系統服務和生態系統資產實物量核算的國際標準，并推薦生態系統生產總值（GEP）等貨幣化核算的宏觀指標，目前在生態系統服務和生態系統資產的價值化核算和海洋生態系統核算方面正在開展進一步的研究。中國的相關研究和實踐進展 一些中國學者在 Costanza 提出的生態系統服務價值估算原理及其研究方法的基礎上，將生態系統服務價值體系中國化，大大促進了這類方法在中國的發展52-53。生態環境資源類的資產評估始于 2015 年中共中央、國務院印發的生態文明體制改革總體方案。同年

116、 11 月，編制自然資源資產負債表試點方案提出自然資源資產負債表編制的內容與方法。2018 年，在前期試點工作的實踐經 1 參考并翻譯自 Natural Capital and Ecosystem Services FAQ,https:/seea.un.org/zh/content/natural-capital-and-ecosystem-services-faq 28 驗基礎上，中國編制了 2015 年全國自然資源資產負債表，主要對土地、森林、水 3 種資源實物量賬戶的核算，對礦產類資源進行了試編，基本掌握了土地、森林、水 3 種資源的數量及質量情況。2020 年，生態環境部等出臺了GGD

117、P/EDP、GEP 和 GEEP 三個核算技術指南（試用），提出了相應核算過程中的指標體系、核算方法、數據來源等內容要求。2021 年，國務院發布的“關于 2020 年度國有自然資源資產管理情況的專項報告”介紹了國有土地、森林、草原、濕地、礦產、海洋、野生動植物等國有自然資源資產狀況，第一次亮出了自然資源方面的國有資產家底。2022 年，國家發改委和統計局印發了生態產品總值核算規范。據不完全統計，截止到目前，我國生態產品總值，亦稱生態系統生產總值（GEP）核算的各級試點已覆蓋 18 個省份、57 個地級市，有約 15 個省份相繼出臺有關政策，把生態產品價值核算作為重點工作實施開展。（2）關鍵問

118、題 自然資本、生態資產和生態系統服務的概念仍需在國際和國內間、不同利自然資本、生態資產和生態系統服務的概念仍需在國際和國內間、不同利益相關方之間統一，從而指導相關實踐，并支持構建完整統一的評價體系和指益相關方之間統一，從而指導相關實踐，并支持構建完整統一的評價體系和指標。當前，生態系統服務評估仍缺乏完善的數據、統一的評價方法及對結果的標。當前，生態系統服務評估仍缺乏完善的數據、統一的評價方法及對結果的驗證，且面臨在不同的空間和時間尺度上重視的服務不同帶來的沖突驗證，且面臨在不同的空間和時間尺度上重視的服務不同帶來的沖突。在空間尺度方面，大尺度的生態系統多重視調節服務，而較小尺度的生態系統多重視

119、供給服務。在時間尺度方面，由于盲目追求眼前效益，使得生態系統服務的長期持續供給能力受到損害。理想情況下，自然資本核算應該是一個制度化的信息系統自然資本核算應該是一個制度化的信息系統，有成文的數據保證和方法，以及定期的生產周期。這意味著決策者可以信賴長期可用的信息。而在實踐層面，要認識到自然資本賬戶（Natural Capital Accounts）可以隨著時間的推移而不斷改進。最好是在短期內編制出好的賬戶，而不是在長期內最好是在短期內編制出好的賬戶，而不是在長期內編制出完美的賬戶。編制出完美的賬戶。3 3、實現自然受益轉型的政策思路、實現自然受益轉型的政策思路 （1）分析協同的本質，并加強多目

120、標協同的模型研究 土地利用和土地覆蓋變化（Land Use and Cover Change,LUCC）雖然經常發生在地方層面，但全球各地累積的影響會對地球系統造成嚴重打擊。不同部門和利益相關者的土地利用目標并不總是兼容的，甚至常常是相互沖突的。選擇在某一地理區域使用某一土地功能往往會需要在時空維度和不同的利益相關者之間進行權衡和博弈（見圖 6-2-9）。權衡與博弈的依據應該是自然資產與生自然資產與生態系統服務的最佳方案態系統服務的最佳方案。比如，在巴西擴大大豆生產帶動了經濟增長，改善了農民生計和國家糧食安全。然而，為了生產大豆而將大片熱帶雨林轉化為耕地，也導致生物多樣性喪失、碳排放增加、碳固

121、定減少，整體上對森林的調節和支持性生態系統服務都造成了損壞，而這些負面影響將外溢到地方、區域和全球層面。29 圖 6-2-9：權衡地方、區域和全球的生態系統服務 然而，如何定義“自然資產與生態系統服務的最佳方案自然資產與生態系統服務的最佳方案”是我們面臨的重大難題。貿易是可持續的土地管理的一個重要維度。貿易是可持續的土地管理的一個重要維度。一方面，貿易提供了激勵，促使當地利益相關者和投資者根據土地的自然資源稟賦和比較優勢來決定其利用。這種貿易促成的分工和專業化很可能通過規模效應放大生態破壞。另一方面，土地是許多公共產品的基礎，如水質、生物多樣性、穩定的氣候，都可以追溯到土地利用。因此，在全球層

122、面上，確保公共產品供給是優先項，但在地因此，在全球層面上，確保公共產品供給是優先項，但在地方層面上，當地利益相關者必然會尋求增加生產、改善生活方層面上，當地利益相關者必然會尋求增加生產、改善生活這兩個層面上這兩個層面上的目標很多情況下可能會相互沖突的目標很多情況下可能會相互沖突。因此，土地利用規劃不僅需要平衡不同的土地功能，還需要考慮和協調各個尺度上利益相關者的利益。目前，短期需求和經濟收益是土地利用決策背后的主要動機，忽視了不可短期需求和經濟收益是土地利用決策背后的主要動機，忽視了不可持續的土地利用模式會造成的長期風險持續的土地利用模式會造成的長期風險。具有科學性的、統一的框架和指標是各利益

123、相關方推進對話、共商轉型路徑的重要工具。30 專欄專欄 6 6-2 2-2 2：關于：關于通過更有效的土地利用管理可持續地利用其自然資本通過更有效的土地利用管理可持續地利用其自然資本的研究的研究 世界銀行與自然資本項目合作，以生態系統服務和生物多樣性評估為基礎，通過設計資源效率邊界（Polasky,S.et al.,2008），提出了一種新的方法，將生物物理和經濟模型相結合，以評估世界各國如何通過更有效的土地利用和管理可持續地利用其自然資本，相關研究報告“Natures Frontiers：Achieving Sustainability,Efficiency,and Prosperity w

124、ith Natural Capital”于 2023 年發表（Richard Damania，2023）。所提出的新模型可以評估生態系統服務和經濟產出，以估計一個國家的效率差距，即目前提供的一套產品和服務與可以在不犧牲其他利益的情況下以可持續方式提供的產品和服務之間的差異。為各國如何更好地利用其自然資本來實現其經濟和環境目標提出了建議。其主要發現包括：（1）所有收入水平的國家和所有區域的土地利用效率都很低，絕大多數國家都有機會提高經濟產出和生態環境績效。對于大多數低收入國家來說，在不犧牲環境質量的情況下，凈經濟回報有可能大幅增加。平均而言，各國在至少一項目標上的表現幾乎可以翻倍，而不會在任何其

125、他目標上做出犧牲。（2）通過土地更有效的利用，全球可以額外封存 856億噸二氧化碳當量，而不會產生不利的經濟影響。這一數量相當于大約兩年的全球排放量，并將為世界在大氣溫室氣體濃度達到臨界水平之前提供急需的脫碳時間。由于大多數熱帶低收入國家在通過森林封存碳方面具有相對優勢，它們從獎勵陸地溫室氣體封存倡議的政策中獲得的收益遠遠超過任何其他國家。（3）如果目標是收入最大化，那么僅憑土地、水和其他投入的更好分配和管理就可以增加農業、放牧和林業收入約 3290 億美元（以及獲得足夠養活全球到2050 年的額外所需的糧食），而不會損失森林和自然棲息地提供的生物多樣性或溫室氣體儲存和封存。更好的種植策略和更

126、明智的空間規劃可以減少農業的土地足跡，同時使全球產生的食物熱量增加 150%以上。大多數中低收入國家目前實現的農業潛在產出不到其一半，而高收入國家平均達到其潛在產出的 70%。中低收入國家通過提高農業生產潛力來減少對農業用地的需求，避免對溫室氣體封存量高同時生物多樣性豐富的土地的開發，因此，經濟發展不必以犧牲一個國家的生物多樣性和增加碳排放量為代價。對大多數國家來說，可以在不給生物多樣性帶來致命壓力的情況下通過土地利用、提高科技和管理水平等戰略規劃提高農業生產效率。隨著新的 2020 年后全球生物多樣性框架在全球的實施，報告中描述的資源效率前沿可以成為優化土地利用的有用工具，從而同時實現收入提

127、升和多項環境目標。在中國，世界銀行與中國科學院生態環境研究中心開展合作，采用上述自然資本項目提出的可持續資源效率邊界方法，選取固碳、生物多樣性、水源涵養、土壤保持和糧食生產作為土地利用和管理的優化目標，在中國開展了土地利用效率評估和多目標土地利用和管理優化研究。中國科學院生態環境研究中心通過將多目標函數和空間優化模型相結合開發了適用于中國的土地利用多目標優化模型，生成了中國的可持續資源效率邊界圖。該研究分析了中國通過土地利用和管理的優化，在多項生態系統服務、生物多樣性和糧食生產的提升潛力，探討了基于自然的解決方案如何在實現氣候目標和經濟目標方面發揮重要作用。研究結果表明，2000-2015 年

128、中國的土地利用效率有所提高，生態系統服務和糧食生產同時得到改善，但固碳和其他生態系統服務改善的機會仍然存在。進一步分析表明，通過基于自然的解決方案，中國既可以進一步提升生態系統服務，也可以提高糧食產量。原則上，中國可以在不凈減少糧食生產的情況下，使得陸地固碳量增加。固碳和其他生態系統服務之間也存在高度的協同作用，在這種情況下，生物多樣性（此項研究以野生動物棲息地為代表）、水源涵養量、土壤保持量均增加。該分析還用于評估有助于實現這一目標的相關政策措施，包括中國的“生態紅線”政策、退耕還林、將干旱地區不可持續和低效的灌溉農業轉變為雨養農業，以及通過更有效的化肥使用和灌溉措施來提高糧食生產效率等。3

129、1 （2）借助信息技術預測和展示土地利用決策的長期和跨區域影響，提升決策質量 自然資本核算和生態系統服務評估可能成為綜合土地利用規劃的關鍵支撐?；诰C合模型，并利用人工智能和“元宇宙”等技術可以將現實世界的多維場景數據進行模擬和展示，以可視化的方式協助多利益相關方和決策者提升土地利用決策質量。以農業為例，全球氣候的變暖對我國農業作物結構和布局產生較大影響，溫度升高使得我國北方熱量資源更加豐富，進而延長作物的生長季，使得積溫帶北移。氣候變暖對中國耕地資源利用的影響已經越來越顯著。1990 年以來，中國水稻種植北界呈顯著地向高緯度、高海拔地區遷移的趨勢，尤其是東北地區水稻種植核心緯度由北緯 39-

130、46推移至 41-47。青海省春季輕旱呈增加趨勢，夏季重旱減弱，對農業生產帶來了顯著影響1。這些變化是以往的土地利用決策無法考慮的因素。借助技術，將變化趨勢和相應的情景展示出來，可以幫助決策者制定更加科學和全面的規劃和政策，如關注氣候和水資源制約因素，動態調整受氣候變化影響不再適宜耕作土地，并在氣候適宜區優化補充新增耕地資源。（3）自然資本保值增值是實現多目標協同的重要基礎 世界經濟論壇專家組認為，自然受益（nature-positive）愿景模型的本質是自然資本的保值增值和生態系統服務的穩定和均衡供應。自然受益在多項環境可持續議程和經濟發展中發揮重要作用，應提升對其的認知程度，并將其納入底層

131、考慮。關于自然受益 盡管幾十年來在自然保護方面的投資不斷增加，但我們并沒有成功地“扭轉生物多樣性下降的曲線”54。為積極應對生物多樣性喪失，多家國際機構聯合提出全球共同的自然保護目標自然受益（Nature-positive），它是國際上對生物多樣性目標制定或產業轉型過程中的一個核心概念55。自然受益以 2020 年生物多樣性喪失的狀態為基準，通過各級政府、企業和社會公眾的努力，緩解生物多樣性下降的速度并出現拐點，到 2030 年后能夠超越 2020 年的狀態，到2050 年實現自然的完全恢復，實現人與自然的和諧相處56。自然受益轉型是實現協同的重要路徑 世界經濟論壇 2022 年初發布的中國邁

132、向自然受益型經濟的機遇洞察報告指出，與自然損失相關性最高的三大經濟系統是食物、土地和海洋利用系統、基礎設施和建成環境系統，以及能源和開采系統5，并通過對比“自然受益”場景和“一切照舊”場景下在這三大社會經濟系統中潛在的經濟機會的增量規模，測算出到 2030 年，完全實現自然受益轉型可為中國創造約 1.9 萬億美元的 1 引自支持報告中“耕地和農業生態系統服務管理應對氣候變化”之相關內容 32 新增商業機會，并創造共計 8800 萬個可持續的工作崗位。這與中國正在努力探索的綠色轉型高質量發展的愿景高度一致保護和修復自然、更合理的自然資源資產利用和管理與經濟發展可以產生巨大的協同效應。不僅如此，正

133、因為自然通過供給服務或調節和維持服務提供給人類食物、水、能源，以及氣候調節，自然受益轉型也是協同實現食物安全、水安全，應自然受益轉型也是協同實現食物安全、水安全，應對氣候變化等多項人類共同目標的重要路徑對氣候變化等多項人類共同目標的重要路徑（參見圖 6-2-10）。要實現這一愿景，需要資金投入資金投入、技術和治理創新技術和治理創新、多利益相關方的合作多利益相關方的合作，并在宏觀和微觀在宏觀和微觀的土地管理與利用中落地的土地管理與利用中落地。圖 6-2-10：自然受益與多項全球目標 （3）在關鍵產業部門的綠色發展中加強自然受益轉型 據中國邁向自然受益型經濟的機遇報告估算，中國 GDP 總量的 6

134、5%因為自然損失而面臨風險56。該系列報告提出的三大社會經濟系統與中國國民經濟活動行業分類中約三分之二的產業部門密切相關，這意味著中國三分之二的產業部門可以通過落實自然受益轉型（詳見圖 6-2-11）來支持全球的自然保護目標，并有機會在 2030 年前把握轉型帶來的經濟機遇。2022 年 12 月，昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架被各締約方廣泛采納，該框架的多項目標都與企業和金融機構密切相關。其中，目標 15 要求企業和金融機構評估、披露和管理其經營活動、供應鏈和業務組合對生物多樣性產生的風險、依賴和影響。該框架將在全球范圍內加速改變政策、法規、利益相關者期望和市場環境57，也預示著各相關產業

135、的轉型將成為全球的共同趨勢。產業部門的自然受益轉型需要政策制定者、行業協會、企業和消費者等多利益相關方的協作。在宏觀層面，中國提出“生態文明”理念，將生物多樣性保護上升為國家戰略，并率先在國際上提出劃定和嚴守生態保護紅線，也制定了雄心勃勃的“雙碳”目標。中國可以率先打破氣候和自然行動間的壁壘，加強“雙碳”目標與生物多樣性目標之間的協同，引領新型高質量發展。實踐層面的轉型，需要更具激勵性的政策、投資，和更具可操作性的工具和路線圖。國際社會正在推進的框架和工具，如基于科學的自然目標（SBTs for Nature）尤33 其是土地利用相關目標，和可持續發展標準（ISSB）等等，可以作為中國相關產業

136、轉型的重要參考。接下來，與中國的社會經濟背景更加契合的產業轉型路徑將為在中國推進和落實生物多樣性目標，以及與其緊密相關的氣候目標、糧食安全和水安全等目標貢獻重要力量。圖 6-2-11：中國邁向自然受益型經濟的機遇報告中提到的三大社會經濟系統和 15 項自然受益轉型 4 4、未來重要研究方向、未來重要研究方向 （1）研究如何在土地利用規劃和管理決策中充分考慮自然資產的保值增值和生態系統服務的穩定和持續供應 明確生態資產和生態系統服務概念、完善生態資產和生態系統服務分類體系、探索生態資產與生態系統服務價值量核算指標的標準化。研究現行的基于自然資本核算和生態系統服務評估進行國土空間規劃和土地利用決策

137、的實踐，完善通過生態系統服務評估權衡與協同各利益相關方參與的土地利用決策的原則和方法（在宏觀和微觀層面）。自然資本核算可以在以下幾個方面支持優化國土空間規劃：為發展規劃者和政策制定者提供一致、系統和透明的信息系統，以有效地將自然納入其優化空間規劃的決策過程；向決策者強調自然的價值；為土地利用規劃和分區提供直接的信息支持；評估獲得生態系統服務的公平性及其提供的惠益；34 根據預期生態系統服務回報的價值評估發展、生態系統恢復和基于自然的解決方案的投資。進行生態系統服務集成研究，構建綜合模型，分析不同自然與土地利用變化要素驅動情景下的生態系統服務關系的量化研究與優化組合，并用人工智能和元宇宙等技術進

138、行探索、優化和展示，尋找最佳的土地利用模式。（2）研究利用自然資本核算和生態系統服務評估作為產業自然受益轉型過程中對土地利用決策的依據。例如：農業（或農林牧漁）：農業生物多樣性是生物多樣性的重要組成部分，可提供人類可持續發展所需的多種生態服務，但公眾對于其重要性的認識遠不及自然保護。更加具體的研究內容可以考慮：支持再生農業，減少有害補貼，生態系統服務功能促進農業土地資源可持續利用，耕地生態補償機制創新，完善耕地數量動態平衡調整機制，等?？稍偕茉矗涸u估可再生能源用地的決策，等。有研究顯示，如果電力結構中太陽能的滲透率達到 25-80%，太陽能可能會占據總土地面積的 0.5-5%。由此產生的土地

139、覆蓋變化，包括間接影響，可能會導致 0 至 50 克 CO2/kWh 的碳凈釋放量。因此，應對新增太陽能基礎設施進行協調規劃和監管，以避免因陸地碳損失而大幅增加其生命周期內的排放量58。（3）構建自然受益模型及可在多尺度應用的具體衡量指標,推進落實多項環境目標之間的協同效應 鑒于使自然受益及其關注目標的重要性，一個關鍵的研究和實踐基礎便是評估和衡量自然受益，然而目前缺乏相關的綜合研究。課題組在前期研究中擬研究探討評估自然受益模型的構建（表 6-2-1），進而探索構建科學的指標綜合評價方法、開展基線和跟蹤評估，以及納入多利益相關者知識的方法，以期在未來研究中將通過自然受益轉型協同多項可持續目標的

140、行動落實到產業部門和企業行動中。表 6-2-1 擬作為自然受益評估指標 指標類型 評估指標 生態系統格局 自然生態系統面積比例 生態系統平均斑塊面積 生態系統質量 植被生物量密度 植被覆蓋度 水體或濕地水質 生態系統功能 凈生態系統生產力 生態系統總生產力 土壤有機質含量 35 物種多樣性 物種豐富度 棲息地破碎化指數 生態問題 沙化土地面積比例 中度以上水土流失面積比例 中度以上石漠化面積比例 環境質量 水環境 空氣環境 土壤環境 氣候變化 二氧化碳濃度 其他溫室氣體濃度（氮氧化物、甲烷）36 參考文獻 1生物多樣性和生態系統服務政府間科學政策平臺(IPBES）.IPBES 生物多樣性和生態

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