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1、摘要1中國地方政府正在努力解決地方政府債務問題。2024 年底，地方政府一般債務和專項債總和占到 GDP 的 35.24%，其中一般債務 12.38%，專項債 22.86%；2023 年底，地方融資平臺的債務占到 GDP 的 57.68%。美國州和地方政府也曾經遇到過債務問題。1838 年聯邦政府債占全國各級政府債務總和的 3%，州政府的債務占全國各級政府債務總和的 86%，地方政府（縣、市）債務占 12.5%。州和地方政府債務危機多次爆發，聯邦政府最初幫助過州政府還債，但后來不再援助，并強制地方政府還債。美國汲取了債務危機的慘痛教訓，實施財政改革，最終解決了州和地方政府債務過高的問題。202

2、3 年，聯邦政府的債務占全國各級政府債務總和的 90.56%，州政府的債務占 6.03%，地方政府的債務占 3.42%。從美國的經歷中，我國可吸取的經驗教訓包括：完善地方稅制，量入為出，減少不必要開支，增加中央政府責任，設定債務上限，出租地方政府資產償還債務，實行硬預算約束，建立地方政府破產法。撰稿人：林雙林（北京大學匯豐商學院教授，北大匯豐智庫副主任，北京大學中國公共財政研究中心名譽主任）成稿時間：2025 年 3 月 10 日|總第 127 期|2024-2025 學年第 27 期聯系人：程云（0755-26032270，）專題報告系列-1-The reduction of local g

3、overnment debt in the United Statesand its implications for ChinaAbstractChinas local governments are facing increasingly serious debt problems.By the endof 2024,the total amount of general debt and special debt of local governmentaccounted for 35.24%of GDP,with general debt at 12.38%and special deb

4、t at22.86%;by the end of 2023,the debt of local financing platforms accounted for57.68%of GDP.Historically,state and local governments in the United States alsoencountered debt problems.In 1838,the federal government debt accounted for 3%ofthe total debt of all levels of government nationwide,the st

5、ate government debtaccounted for 86%,and the local government(county,city,district)debt accountedfor 12.5%.Serious debt crises have occurred.The federal government once helpedstate governments pay off their debts,but later stopped providing assistance and evenforced local governments to pay off thei

6、r debts.The United States has learned thepainful lessons from debt crises,implemented fiscal reforms,and eventually solvedthe problem of excessive state and local government debt.In 2023,the federalgovernments debt accounted for 90.56%of the total debt of governments at all levelsin the country,whil

7、e the state governments debt accounted for 6.03%,and the localgovernments debt accounted for 3.42%.The lessons that China can learn from theUnited States experience include:improving the local tax system,reducingunnecessary expenditures,increasing central government spending responsibilities,setting

8、 a debt ceiling,leasing or selling local government assets to repay debts,implementing hard budget constraints,and establishing a legal framework for localgovernment bankruptcy.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-2-引言引言目前，中國地方政府正在努力解決地方政府債務問題。2023 年底，地方政府顯性債務余額 407,372.93 億元，包括一般債務余額 158,687.48 億元、專項債務余額 248,685.45

9、 億元。地方政府一般債務和專項債占到 GDP 的 32.32%。地方融資平臺的債務 2023 年為 721,564.63 億元，占到 GDP 的 57.68%。2024 年底，地方政府債務余額 475371 億元，包括一般債務 167013 億元，專項債務 308358 億元。地方政府一般債務和專項債總和占到 GDP 的 35.24%，其中一般債務 12.38%，專項債 22.86%；地方政府顯性債務總和占 GDP 比重比 2023 年增加近 3 個百分點。地方財政問題成為中國面臨的最棘手的問題之一。美國州和地方政府也曾經遇到過債務問題。2美國州政府和地方政府，在美國建國后的近一個半世紀里，曾

10、是主要政府債務舉借者。31838 年聯邦政府債占全國各級政府債務總和的 3%，州政府的債務占全國各級政府債務總和的 86%，地方政府（縣、市）債務占 12.5%。1902 年聯邦政府債占全國各級政府債務總和的 35.9%，州政府的債務占 7%，地方政府債務占 57.1%?？梢?，地方政府債務曾比聯邦債務嚴重。債務總是要償還的。高額的債務會引起債務危機。美國歷史上爆發過多次大的州和地方政府債務危機。債務危機常常與經濟危機相隨，給地方政府和當地人民帶來極大的苦難。危機期間稅收不降反增，政府開支減少，失業加重，民眾生2美國聯邦政府未被授予的權力留給州和州內人民，這些權力由州和地方政府分享。每個州都有自

11、己的憲法。所有州政府都仿照聯邦政府，由三個部門組成：行政、立法和司法。地方政府通常包括兩級：縣（在阿拉斯加州稱為自治市鎮，在路易斯安那州稱為教區）和市政當局（或城市/城鎮）?？h的管轄面積加起來就是州的管轄面積，每個人都歸屬于一個縣。在一些州，縣分為鄉鎮。市政當局多種多樣，由州憲法決定，被稱為鄉鎮、村莊、自治市鎮、城市或城鎮。市的管轄區可能在一個縣內，也可能跨縣。各種區也在縣或市政邊界之外的地方政府中發揮職能，例如學區或消防區。市政當局的規模差異很大，從紐約市和洛杉磯的數百萬居民到明尼蘇達州詹金斯的 200 多 人?？h政府的職責包括：登記注冊(生死，地產過戶、駕照和其他證照發放等)、主持選舉、修

12、筑地方和鄉村道路、制定區域規劃、落實建筑規章、保障治安(尤其在鄉村)，為低收入者提供社會福利以及發揮司法職能等。市政當局通常負責公園和娛樂服務、警察和消防部門、住房服務、緊急醫療服務、市政法院、交通服務（包括公共交通）和公共工程（街道、下水道、除雪、標牌等）。3Wallis,John J.,2000,American Government Finance in the Long Run:1790 to 1990,The Journal of Economic Perspectives 14(1),61-82;下稱Wallis(2000).專題報告系列-3-活水平下降。美國地方政府不斷吸取慘痛教

13、訓，實行財政改革，完善法制；聯邦政府也明確與地方政府的財政關系，承擔自己應該承擔的支出責任；這樣，美國就最終解決了州和地方政府債務過高的問題。目前，州和地方政府的債務占 GDP 的比重普遍很低。2023 年聯邦政府的債務占全國各級政府債務總和的 90.56%，州政府的債務占 6.03%，地方政府的債務占 3.42%。2023 年聯邦政府債占 GDP 的 119.48%，州政府的債務占 GDP 的7.95%，地方政府債務僅占 GDP 的 4.51%。美國州和地方財政經歷了哪些變化？州和地方政府是如何化解債務的？有哪些經驗和教訓值得中國汲??？中國地方政府應該如何保持財政可持續？這些都是學者和政府決

14、策者關心的問題。1.美國的地方政府債務演化美國的地方政府債務演化美國有 50 個州，1 個特區。200 多年來，美國政府的規模大大增加了。如圖1 所示，美國政府財政收入占 GDP 的比重 1800 年為 2.36%，1850 年為 1.72%，1900 年為 2.94%，1910 年為 2.14%，1913 年為 1.95%，1929 年為 3.72%，1930年為 4.44%，1940 年為 6.78%，1945 年為 22.48%，1950 年為 13.93%，1959 年為 15.64%，1960 年為 28.1%，1965 年為 27.73%，1970 年為 30.24%，1980 年

15、為31.57%，1990 年為 32.86%，2000 年為 35.35%，2010 年為 28.77%，2020 年為30.81%，2022 年為 32.55%。圖圖 1 美國政府收入占美國政府收入占 GDP 比重比重 1800-2022資料來源：IMF,United States,Government revenue,percent of GDP,https:/www.imf.org/external/datamapper/revFPP/USA美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-4-經濟發展的不同階段，美國各級政府扮演的角色不同，其財政來源也不同，債務負擔也不同。從 1790 年到 1

16、842 年左右，州政府更活躍，大量投資基礎設施，推動經濟發展?；A設施投資和土地出售為政府提供了收取“資產收入”的機會。各州也在交通改善投資中發揮了主導作用。1841 年，州債務大約是地方政府債務總和的 7.72 倍,是聯邦政府債務的 38.6 倍。4從 19 世紀 40 年代開始，地方（縣、市、區）政府更為活躍，其規模和重要性不斷增長，積極投資鐵路網的建設，大量從事教育、公路、供水系統、下水道系統和公用事業等大部分重要基礎設施投資。財產稅逐漸成為地方和州財政的最重要來源。到 1890 年，地方政府債務大約是州政府債務的 4 倍，為聯邦政府的80.66%；1902 年，地方政府債務大約是州政府

17、債務的 8.16 倍，為聯邦政府的 1.59倍；1913 年，地方政府債務大約是州政府債務的 10.16 倍，為聯邦政府的 3.38倍。5一次世界大戰后，聯邦政府債務大大增加。1913 年，隨著戰爭威脅的迫近，美國憲法第十六修正案被批準。修正案規定：“國會有權對任何來源的所得征收稅款，而不必在各州之間進行分配，也不必考慮任何人口普查或統計?！焙髞?，國會通過了一項法案，即對3,000美元以上的個人凈所得征收1%的稅，對500,000美元以上的所得征收 6%的附加稅。6此后，所得稅很快成為最重要的聯邦政府財政來源，聯邦政府規模開始迅速擴大。從 20 世紀 30 年代開始，聯邦撥款資助、州和地方政府

18、具體管理的國內經濟項目（包括基礎設施投資）增加；國防和養老保障開支也增加。1920 年聯邦政府債務占總債務的比重為 53%，州政府為 41.38%，地方政府為 5.63%。1930 年聯邦政府債務占總債務的比重為 48.27%，州政府為 44.42%，地方政府為 7.32%。1940 年聯邦政府債務占總債務的比重為 71.43%，州政府為23.51%，地方政府為 5.06%。1950 年聯邦政府債務占總債務的比重為 91.42%，4同上。5同上。6https:/www.irs.gov/newsroom/historical-highlights-of-the-irs專題報告系列-5-州政府為

19、6.7%，地方政府為 1.88%。1970 年聯邦政府債務占總債務的比重為72.62%，州政府為 19.36%，地方政府為 8.01%。1990 年聯邦政府債務占總債務的比重為 78.85%，州政府為 13.33%，地方政府為 7.83%。2000 年聯邦政府債務占總債務的比重為 79.5%，州政府為 12.77%，地方政府為 7.74%。2010 年聯邦政府債務占總債務的比重為 82.62%，州政府為 10.56%，地方政府為 6.82%。2020年聯邦政府債務占總債務的比重為 89.17%，州政府為 6.9%，地方政府為 3.93%。2023 年聯邦政府債務占總債務的比重為 90.56%，

20、州政府為 6.03%，地方政府為3.42%（見圖 2）。表表 1 美國聯邦、州和地方政府債務及其占比美國聯邦、州和地方政府債務及其占比年份州政府債務（百萬美元）地方政府債務（百萬美元）聯邦政府債務（百萬美元）州債務占比%地方債務占比%聯邦債務占比%183817225386.012.51.5184119325586.411.42.31870352516243610.715.673.7188029782620909.225.765.01890228905112210.140.149.81902230187711787.057.135.91913379403511936.872.021.3資料來源:

21、Wallis,John J.，2000,American government finance in the long run:1790-1990,Journal of Economic Perspective,14(1),61-82.圖圖 2 美國聯邦、州和地方政府債務占總債務比重美國聯邦、州和地方政府債務占總債務比重 1800-2023資料來源:1838-1913 年的資料來自 Wallis(2000);1920-2023 年的資料來自 Chantrill,Christopher,https:/ 3 所示，1920 年聯邦債務占 GDP 的比重為 29.08%，地方政府債務占GDP 的 0

22、.99%，州政府的債務占 GDP 的 8.42%。1933 年聯邦債務占 GDP 的比重為 39.4%，州政府債務占 GDP 的 28.03%，地方政府的債務占 GDP 的 5.31%。1939 年第二次世界大戰爆發后，1941 年 12 月 7 日，美國對日宣戰；12 月 11 日軸心國對美宣戰，美國當日隨即對法西斯德國宣戰，決戰于歐亞兩個戰場，軍費開支大增，聯邦債務占 GDP 的比重 1946 年達到 119.12%，州政府債務占 GDP的 6.01%，地方政府的債務占 GDP 的 1.03%。二戰后，美國政府債務占 GDP 的比重逐漸下降。1981 年，聯邦債務占 GDP 的比重為 30

23、.51%，州政府債務占 GDP的 7.02%，地方政府的債務占 GDP 的 4.14%。上世紀 70 年代末，凱恩斯主義經濟學退出主流地位，通過理性預期革命得到新鮮血液的新古典經濟學成了政府政策制定的主要理論基礎；在美國和英國都興起了國有企業私有化的浪潮。里根經濟政策的支柱包括增加國防開支、平衡聯邦預算和減緩政府支出的增長、減少聯邦所得稅和資本利得稅、減少政府監管、收緊貨幣供應量以降低通貨膨脹等等。然而這些措施并沒有減少各級政府的債務規模，反而使債務規模擴大。1981 年的債務規模剛講過。1988 年，里根完成兩任總統任期下臺時，聯邦政府債務占 GDP 的比重為 49.24%，州政府債務為 9

24、.05%，地方政府債務為 5.24%?？肆诸D任總統期間，美國財政曾罕見出現盈余。從 1993到 2000，聯邦債務從 63.22%下降到 54.55%；州政府債務從 9.12%下降到 8.76%；地方政府債務從 5.66%下降到 5.31%。2008 年爆發的金融危機，和 2020 年爆發的疫情，大大刺激了美國聯邦政府債務的增加，2020 年聯邦債務占 GDP 的比重為 124.27%，地方政府債務占 GDP的 9.62%，州政府的債務占 GDP 的 5.47%。2023 年，聯邦政府債務占 GDP 的119.48%，州政府債務占 7.95%，地方政府債務占 GDP 的 4.51%（見圖 3）

25、。專題報告系列-7-abc圖圖 3 美國聯邦、州和地方政府債務占美國聯邦、州和地方政府債務占 GDP 的比重的比重 1920-2023(%)Gross public debt of US federal,state,local governments as percentage of GDP 1900-2023資料來源：Chantrill,Christopher,https:/ 4 美國州和地方政府債務總額（百萬美元美國州和地方政府債務總額（百萬美元 Seasonally Adjusted）資料來源:Board of Governors of the Federal Reserve Syste

26、m(US)，Federal Reserve Bank of St.Louis,State and Local Governments;Debt Securities and Loans;Liability,Levelhttps:/fred.stlouisfed.org/series/BOGZ1LA214104005A州和地方政府債務總量大多數年份在增加。圖 4 顯示 1945 年到 2023 年美國州和地方政府債務總額。1945 年 1 月 1 日為 126.35 億美元，1990 年 1 月 1 日為9,874.2億美元，2000年1月1日為11,978.92億美元，2010年1月1日為32

27、,217.43億元，2020 年 1 月 1 日為 32,208.64 億元，2023 年 1 月 1 日為 32,612.84 億美元。從圖中可看出，美國州和地方政府債務總量的大趨勢上漲，但也有下降的年份。另據美國人口普查局(Census Bureau)資料，2021 年，州和地方政府債務總額為3.3萬億美元（$3.3 trillion），其中地方政府的債務占63.8%，州政府的債務占36.2%。7表 2 展示 2021 年州和地方政府債務占州內生產總值的比重。32 個州的地方政府債務大于州政府的債務。例如肯塔基州的地方政府債務占州內生產總值的16.3%，州政府的債務占州內生產總值的 6.5

28、%；德克薩斯州地方政府債務占州內生產總值的 13%，州政府的債務占州內生產總值的 2.5%；內華達州地方政府債務占州內生產總值的 12.3%，州政府的債務占州內生產總值的 1.8%。7Pustejovsky,Russell,and Jeffrey Little,2023,Annual State and Local Government FinancesSummary:2021,Released August 2023.https:/www2.census.gov/programs-surveys/gov-finances/tables/2021/2021alfinsummarybrief.p

29、df專題報告系列-9-表表 2 2021 年州和地方政府債務占州內生產總值的比重年州和地方政府債務占州內生產總值的比重($billion,%)State州州和地方政府債務州內生產總值州和地方政府債務/州內生產總值（%）州政府債務/州內生產總值（%）地方政府債務/州內生產總值(%)All statescombined所有州合計3336.723594.014.15.19.0Alabama阿拉巴馬34.6258.013.43.59.9Alaska阿拉斯加8.758.614.89.65.1Arizona亞利桑那40.0432.39.22.17.2Arkansas阿肯色20.9151.913.75.28

30、.5California加利福尼亞541.23416.915.84.211.6Colorado科羅拉多69.8447.115.65.010.6Connecticut康涅狄格53.7295.918.214.24.0Delaware特拉華8.583.010.36.53.8District ofColumbia哥倫比亞特區19.9156.112.80.012.8Florida佛羅里達135.81292.410.51.78.9Georgia喬治亞62.2701.68.92.16.8Hawaii夏威夷19.793.121.212.48.8Idaho愛達荷6.098.86.13.52.6Illinois伊

31、利諾伊165.5944.017.56.910.7Indiana印第安納51.5423.012.25.17.0Iowa愛荷華22.3220.810.12.97.2Kansas堪薩斯27.7191.814.43.511.0Kentucky肯塔基54.2237.922.86.516.3Louisiana路易斯安那30.6263.211.66.55.2Maine緬因9.478.911.97.14.8Maryland馬里蘭63.4446.914.26.97.3Massachusetts馬薩諸塞101.6645.415.712.33.4Michigan密歇根80.5576.514.05.88.1Minne

32、sota明尼蘇達57.0413.113.84.09.8Mississippi密西西比14.7128.411.55.85.6Missouri密蘇里49.6365.113.65.28.4Montana蒙大拿5.860.09.64.45.3Nebraska內布拉斯加16.1149.410.71.79.0Nevada內華達28.2200.114.11.812.3New Hampshire新罕布什爾9.899.19.97.32.6New Jersey新澤西99.4692.214.410.24.1New Mexico新墨西哥15.4111.713.86.77.2New York紐約383.61911.32

33、0.18.911.2North Carolina北卡羅來納47.1659.57.12.34.9North Dakota北達科他9.463.214.84.210.6Ohio俄亥俄94.3759.612.44.67.8Oklahoma俄克拉荷馬19.2217.78.83.75.1Oregon俄勒岡43.4275.415.85.210.5Pennsylvania賓夕法尼亞128.5844.415.26.38.9美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-10-Rhode Island羅德島12.267.218.214.04.1South Carolina南卡羅來納38.0271.514.04.79.3S

34、outh Dakota南達科他6.762.610.76.24.4Tennessee田納西52.0438.211.91.610.3Texas德克薩斯325.02087.515.62.513.0Utah猶他22.1232.19.53.06.5Vermont佛蒙特4.737.612.69.13.4Virginia弗吉尼亞67.7613.911.05.16.0Washington華盛頓90.3688.613.14.48.7West Virginia西弗吉尼亞17.086.519.715.54.2Wisconsin威斯康星49.8369.013.56.07.5Wyoming懷俄明2.042.24.82.

35、22.6資料來源：美國經濟分析局，2024，Gross State Product fromhttps:/apps.bea.gov/itable/?ReqID=70&step=1#eyJhcHBpZCI6NzAsInN0ZXBzIjpbMSwyOSwyNSwzMSwyNiwyNywzMF0sImRhdGEiOltbIlRhYmxlSWQiLCI1MzEiXSxbIk1ham9yX0FyZWEiLCIwIl0sWyJTdGF0ZSIsWyIwIl1dLFsiQXJlYSIsWyJYWCJdXSxbIlN0YXRpc3RpYyIsWyIzIl1dLFsiVW5pdF9vZl9tZWFzdXJlIi

36、wiTGV2ZWxzIl0sWyJZZWFyIixbIjIwMjEiXV0sWyJZZWFyQmVnaW4iLCItMSJdLFsiWWVhcl9FbmQiLCItMSJdXX0=Data on debt are from U.S.Census Bureau,2021 Annual Surveys of State and Local GovernmentFinances,released 2023.18 個州地方政府債務小于州政府的債務。新罕布什爾州地方政府債務占州內生產總值的 2.6%，州政府的債務占州內生產總值的 7.3%；馬薩諸塞州地方政府債務占州內生產總值的 3.4%，州政府的債務占

37、州內生產總值的 12.3%；佛蒙特州地方政府債務占州內生產總值的 3.4%，州政府的債務占州內生產總值的12.6%。州與州之間的債務差別也很大?？纤莺偷胤秸畟鶆照贾輧壬a總值的比重為 22.78%，夏威夷為 21.17%，紐約為 20.07%，西弗吉尼亞為 19.7%；康涅狄格和羅德島為 18.16%，伊利諾為 17.53%。而懷俄明州和地方政府債務占州內生產總值的比重僅為 4.78%，愛德華為 6.1%，北卡羅來納為 7.14%，俄克拉荷馬為 8.84%，喬治亞為 8.86%。專題報告系列-11-圖圖 5 2021 年美國州和地方政府債務占年美國州和地方政府債務占 GDP 的比重的比重

38、資料來源:U.S.state and local debt as a percentage of GDP FY 2021,by statehttps:/ 早期聯邦政府曾為地方政府還債早期聯邦政府曾為地方政府還債從 1776 到 1780 年，美國國會通過發債和印錢支付開支。紙幣印得太多，以至于驅逐出所有的硬幣。1780 年，州政府被要求征稅回收“大陸幣(continentalcurrency）”。與此同時，地方政府也發行債務及自己的紙幣，數額也相當龐大。1789 年 3 月 4 日美國新憲法生效，賦予聯邦政府征稅、發債和發行貨幣的權力。同時，地方政府放棄了發行貨幣的權力。隨后，美國第一任財政部

39、長亞歷山大.漢密爾頓（Alexander Hamilton），設計了一系列政策：（a）建立關稅和其它稅為聯邦政府籌措收入（關稅為聯邦政府提供了足夠的稅收，其它稅的作用很小，其中威士忌 whiskey 稅還引起賓夕法尼亞西部農民反抗），（b）全部償還大陸議會發行的戰爭債務，（c）聯邦政府償還地方政府為戰爭所發行的所有債務，（d）建立新的國家銀行，（e）創建以新鑄造的硬幣為基礎的國家貨幣標準。8漢密爾頓認為，“如果國債規模不過度，那么它對于我們國家而言將是有益的。（A national debt,if it is not excessive,will be to us a national ble

40、ssing）。1790年國會通過漢密爾頓計劃，聯邦政府用稅收償還聯邦債務和所有 13 個州的 2500萬美元的債務。9這些債務都來自獨立戰爭，有欠士兵的，有欠戰時物資和服務供應者的，還有欠后來購買了債券的投機商的。漢密爾頓最初提議，只贖回最初債券持有人的債券，不還債券投機商持有的債券；后來提議被否決，國會決定贖8Hughes,Jonathan and Louis P.Cain,American Economic History,Sixth Edition,AddisonWesley,Boston,2003.9Treasury Direct,The History of the Debt，htt

41、ps:/www.treasurydirect.gov/government/historical-debt-outstanding/專題報告系列-13-回所有人的債券。聯邦政府發行新的債務還清了地方債務。漢密爾頓的還債計劃具有合理性，因為這些州是為了國家的獨立才欠下了債，國家應該幫助償還。這樣做提高了國家的信譽，增強了國家的凝聚力，但是，也增加了州政府的道德風險（Moral Hazard），即對聯邦的依賴。此后，聯邦政府又償還了州政府為 1812 年戰爭所欠下的債務，為國家的利益欠下的債聯邦政府還。當時，美國有 18 個州。然而，這為以后的債務危機埋下了種子，州政府官員和債權人都誤認為聯邦政府

42、以后還會幫助州政府還債。美國國會于 1791 年 2 月批準成立特許經營 20 年的國家銀行，美國第一銀行（First Bank of the United States），以穩定國家信用，改善聯邦政府的金融業務。該銀行是有限責任公司，特許經營 20 年。1811 年，該銀行的特許經營結束。1816年，美國第二銀行成功繼承了第一銀行的角色。1836 年，美國國會不再支持美國第二銀行，美國又失去國家銀行。1837 年至 1862 年間是“自由銀行時代”，而自 1862 年至 1913 年間，一個私營的 J.P.摩根公司行使國家銀行的功能，直到美聯儲于 1913 年 12 月成立。1836 年國家

43、銀行關閉以后，許多州立銀行紛紛涌現。例如，阿拉巴馬，肯塔基，伊利諾，佛蒙特、喬治亞、田納西和南卡羅來納都成立了完全州立的銀行。密蘇里、印第安納和弗吉尼亞成立了州持有大部分股權的銀行。這些銀行后來都私有化了。州立北達科他銀行 1919 年成立，至今仍然運行。102.2 1840 年代州政府債務危機及聯邦政府拒絕營救年代州政府債務危機及聯邦政府拒絕營救1808年杰弗森總統的財政部長Albert Gallatin提出改善國內基礎設施體系的計劃。但是除國家公路，燈塔，航道，國會決定不再提供資金。結果，州政府大量投資美國基礎設施建設。第一個也是最有名的工程是伊利運河（Erie Canal）。該運河改變了

44、紐約州的經濟面貌，為紐約州創造了大量財富，幫助紐約市成為全國的最主要港口和金融10https:/bnd.nd.gov/about-bnd/history-of-bnd/美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-14-中心，也導致人口向紐約州北部和中西部州遷移。伊利運河在財務上也大獲成功。為該運河發行的債券是美國第一個最重要的債券，以運河的收費和一系列的稅收來償還。第一批債券被紐約的普通商人購買。隨著運河的成功，美國的富商，尤其是英國和荷蘭的投資者加入了債券購買行列。伊利運河的收費如此之高，償還債務根本不需要稅收。剩余資金還被用來支持各種州內的工業政策，包括紐約市1835 年大火后的重建。事件事件

45、 1：伊利運河：伊利運河（Erie Canal）修建修建伊利運河的想法最初來自一位名叫杰西 霍利的破產面粉商：由于缺乏高效的交通，他無法賺到足夠的錢繼續做生意，結果被關進了債務人監獄。在那里，霍利寫了一系列文章，詳細描述了修建這樣一條運河的好處。1807 年，他關于伊利運河的文章發表在當地報紙Genesee Messenger上。他的建議引起當時紐約市長克林頓（De Witt Clinton）的重視，克林頓為此奔波數年。修建運河的計劃先是呈報到聯邦政府，試圖得到聯邦政府支持。第四任總統麥迪遜否決了一項涵蓋修建運河費用的法案。第五任總統門羅也反對修建該運河。他認為修建運河的費用將高于整個美國政府

46、的運營成本?？肆诸D堅信該運河會對紐約州乃至全美經濟產生積極的影響。1817 年 7 月 4 日已經當上紐約州長的克林頓在紐約州的 Rome，運河的中間地段，主持了奠基儀式。伊利運河的建設過程中遇到無數挑戰，包括資金短缺和技術難題，但最終都被克服了。1825 年 10 月 25 日正式通航。伊利運河從伊利湖邊的布法羅（Buffalo）開始，歷經 584 公里（363 英里），在紐約州的奧爾班尼(Albany)鏈接哈德遜河上游。哈德遜河流經紐約市在曼哈頓南端入海。這樣，伊利運河就將北美五大湖(蘇必利爾 Superior、密歇根 Michigan、休倫湖 Huron、伊利 Erie 和安大略 Ont

47、ario)與大西洋水域連接起來,是第一條美國東海岸與中西部內陸的快速運輸通道，運輸速度比當時最常用的畜力車快得多。19 世紀初期，美國的貨物運輸還主要靠畜力拉動的大篷車隊，就像西部電影里看到的那樣。專題報告系列-15-伊利運河極大地促進了紐約與中西部城市（如克利夫蘭，底特律，芝加哥等）的貿易。商人經運河蜂擁到西部，進入俄亥俄、密西根、伊利諾、印第安納等州，運回農產品到紐約，回程則裝滿工業品。從布法羅到紐約市，陸上運費曾達每噸小麥需 100 美元，運河運費只需 10 美元，使貨物運輸成本大大降低，運輸時間縮短到 1/3。11僅僅 9 年，運河的收費就超過建設費。到 1853 年，伊利運河承擔了美

48、國 62%的貿易運輸。1882 年取消收費時，運河的收入已經支付數條運河支線的建設費用，并為國家貢獻大量稅收。伊利運河完全改變了紐約的地位，使得紐約從一個相對較小的港口城市迅速超越波士頓、費城和新奧爾良等港口城市，崛起為全美乃至世界的商業和金融中心，同時促使大量人口向中西部遷移，極大地促進了美國內陸的開發和工業化進程。伊利運河的收費收入如此之多，償還債務根本不需要稅收。剩余資金還被用來支持各種州內的工業政策，包括紐約市 1835 年大火后的重建。如今，中國也修建了許多高鐵，花費了巨額資金，若能起到伊利運河的那樣的作用就好了。參考資料：Infrastructure，New York City(N

49、YC)，The Erie Canal(1825),https:/www.baruch.cuny.edu/nycdata/infrastructure/erie_canal.html#;Erie Canalway National Heritage Corridor,The Erie Canal:Historical Background,Statement,https:/eriecanalway.org/許多州試圖復制伊利運河的奇跡。許多運河工程不是有稅收支撐，而是全部由收費支撐。來自倫敦和阿姆斯特丹的資金大量涌入美國，期待著可靠的回報（至少有美國聯邦政府像獨立戰爭和美英 1812 年戰爭那樣

50、的兜底）。1820 年代，俄亥俄、賓夕法尼亞、馬里蘭、修建了昂貴的運河體系。1830 年代印第安納、伊利諾、密西根州也修建運河體系；紐約和俄亥俄州擴建運河體系。其他的州也借錢修建基礎設施，建立州銀行，尤其是南部各州。12從 1790 到 1841 年，美國州政府在經濟中十分活躍。州政府大量投資于公私合營公司、公有公司，投資領域包括銀行和鐵路。同時，鼓勵私人公司的建立。11Hughes,Jonathan,and Louis P.Cain,American Economic History,Sixth Edition,New York:Addison Wesley,p.143.12Schleich

51、er(2023).美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-16-成千上萬私有的，公有的，公私合營的公司成立，承擔著州經濟發展的項目。州政府的投資回報十分可觀。最初，州政府財政收入依賴于財產稅，后來，州政府得到巨額的財產收入，主要有運河的收費，銀行股份的分紅，賣地的收入，等等，以至于一些州降低或取消了財產稅。例如，馬里蘭，紐約，羅德島，馬薩諸塞，賓夕法尼亞，南卡羅萊納，喬治亞，阿拉巴馬等州，都于 1835 年取消了財產稅。一些州，尤其是西部的俄亥俄、印第安納、伊利諾、密西根州對財產的增值估計極為樂觀。這個時期，州政府大量舉債，1838 年，州政府的債務占全部政府債務的 86%，地方政府占 12.

52、5%，聯邦政府占 1.5%；1841 年，州政府的債務占全部政府債務的 86.4%，地方政府占 11.4%，聯邦政府占 2.3%。13與此同時，由于關稅收入巨大，美國聯邦政府債務在減少。美國聯邦政府1835 年還清了所有的債務，直到 1837 年聯邦政府都沒有債務。141837 年美國爆發經濟危機，被稱為 1837 年恐慌（the Panic of 1837），震撼美國經濟。危機的原因是多方面的，包括：美國第二銀行關閉，1936 年美國小麥遭遇蟲害，減產，價格上升，工人面臨饑餓；英國銀行提高利率，銀行緊縮放貸，美國一些州出現債務違約；國際市場棉花需求下降，價格大跌 25%。危機持續近 7 年（

53、1837-1844），期間美國 40%以上的銀行倒閉，大量企業關門，利潤、價格和工資下降，失業增加，西部開發停頓，悲觀情緒蔓延。危機開始時，州政府以為聯邦政府會像以前那樣出手相救，還繼續借款。幾年后問題就出現了。面對危機，阿拉巴馬、紐約、俄亥俄和田納西靠大幅增稅和削減開支彌補債務，脫離違約的邊沿。但由于財產價格縮水，西部州就沒有那么容易。伊利諾和印第安納州與債權人談判減少利息支付，最終還是償還了債務。然而，阿肯色、佛羅里達、密西根和密西西比州由于沒有財力或者不愿意增加稅收，拒付 1,400 萬美元的債務。1842 年聯邦政府想借款也借不到，外國投資者認為美國有信譽風險。外國投資者督促美國聯邦政

54、府代替州政府還債，認為聯邦政府是最終的債務人。氣氛緊張到第六任總統約翰昆西亞當斯(John Quincy13Wallis(2000).14Roy Rosenzweig Center for History and New Media at George Mason University,2024，https:/teachinghistory.org/history-content/ask-a-historian/23559專題報告系列-17-Adams)(任期 1825-1829 年)認為聯邦若不替州政府還債會引起與英國的戰爭。15然而聯邦政府拒絕營救困難的州政府。1843 年，美國國會議員

55、WilliamJohnson 提案聯邦政府償還大部分地方政府債務，但國會拒絕償還任何地方政府債務。理由是防止地方政府對聯邦的依賴，避免道德風險（moral hazard）。這樣，地方政府債務違約頻發，美國在國際上受到已經被稱為日不落帝國的英國的頻頻羞辱。聯邦政府的確成功地防范了道德風險，州政府從此不敢過度負債。1840 年代，10 個州修改了憲法，限制州政府舉債，另外 8 個州在 1850 年和 1860 年代對憲法做了類似修改。有的州限制了債務的數量，有的要求新債必須有具體的稅收收入償還，防止無稅財政，并且為政府支出設限。許多州還要求發債由州內全體公民投票決定。16州政府面臨真正的硬預算約束

56、。聯邦政府處理地方政府債務，有兩個目標，既想避免由于地方政府支出下降和稅收增加導致對經濟和社會的傷害，又想避免道德風險，實際上面臨兩難的局面。聯邦政府拒絕承擔州政府債務迫使一些州的債權人，尤其是在南部和西部，承擔了損失；一些州增加了納稅人的稅收；同時，也讓英國和荷蘭的債權人付出了縱容美國州政府債務泛濫的代價。然而，違約和拒絕償還債務，也給州政府帶來沉重打擊，債權人提高了向州政府貸款的成本，或者掐斷了州政府與債務市場的聯系；州政府從此也大大減少了基礎設施投資。然而，日益增長的經濟確實需要基礎設施。2.3 19 世紀下半葉最高法院強制地方政府還債世紀下半葉最高法院強制地方政府還債危機和聯邦政府的態

57、度大大改變了州政府的行為。一些州紛紛通過債務上限。一般是債務占可稅財產的比重。州政府借款規模下降，財產稅的地位重新確立。1870 年到 1880 年州政府債務從 3.52 億美元下降到 2.97 億美元，再下降到 1890年的 2.28 億美元。州政府債務占總政府債務的比重也從 1841 年的 86.1%下降到15Schleicher(2023).16Schleicher(2023).美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-18-1870 年的 10.7%，1880 年的 9.2%，1890 年的 10.1%，1902 年的 7%（見表 1）。2.3.1 私人公司的鐵路建設私人公司的鐵路建設1

58、9 世紀 20 年代鐵路在英國首先建成，代表著當時最重要的先進技術。1827年美國第一條鐵路建成（the Baltimore&Ohio-is chartered by Baltimoremerchants）。從 19 世紀 70 年代初開始，美國的鐵路建設快速增加。1862 年，國會通過了太平洋鐵路法案 Pacific Railway Act，授權太平洋鐵路公司（UnionPacific）和中央太平洋鐵路公司（Central Pacific Railroads）修建這些線路，并提供政府債券來資助這項工作，此外還提供了大量的土地撥款。第一條這樣的鐵路于 1869 年 5 月 10 日完工，將穿越

59、大陸的旅行時間從幾個月縮短到一周，被認為是 19 世紀最偉大的技術成就之一。1871 年之前，美國已鋪設了約 4.5 萬英里的軌道。1871 年至 1900 年間，美國不斷增長的鐵路系統又增加了約 17 萬英里。大部分增長可以歸因于橫貫大陸鐵路的建設。到 1900 年，又有四條橫貫大陸鐵路將東部各州與太平洋海岸連接起來。美國鐵路 1840 年為 0.28 萬英里，1850年 0.9 萬英里，1865 年 3.5 萬英里，1881 年達到 10 萬英里，到 19 世紀末達到約20 萬英里。17同時，鐵路撥款幫助公司籌集了修建通往內布拉斯加州等人口稀少地區的鐵路所需的資金。作為交換，鐵路公司同意按

60、照國會規定的費率運送郵件，并免費運送美國士兵和貨物。五條橫貫大陸鐵路中的四條是在聯邦政府通過土地撥款的幫助下修建的。國會為鐵路公司提供了數百萬英畝的公共土地，保證鐵路公司有土地鋪設軌道，并可出售土地，籌集修路資金。據統計，聯邦政府提供的土地約等于一個德克薩斯州的面積。18然而，并非所有鐵路都是在政府援助下修建的。較小的鐵路公司必須從私人業主手中購買土地來鋪設軌道，其中一些私人業主反對修建鐵路，并拒絕授予通行權。17Library of Congress,Railroads in the Late 19th Century,https:/www.loc.gov/classroom-materia

61、ls/united-states-history-primary-source-timeline/rise-of-industrial-america-1876-1900/railroads-in-late-19th-century/18Schleicher(2023).專題報告系列-19-橫貫大陸鐵路為西部的定居開辟了道路，提供了新的經濟機會，加速了貨物流通，降低了貨運成本，促進了州之間的貿易，刺激了城鎮和社區的發展，并將整個國家的經濟聯在一起。在從 1850 到 1950 年約 100 年的美國經濟史上，鐵路發揮著無比重要的作用。2.3.2 地方政府債務危機及聯邦法院的作用地方政府債務危機

62、及聯邦法院的作用鐵路樞紐所建之處，城市便從玉米地里拔地而起，生產、貿易及經濟繁榮就隨之而來。最引人注目的是芝加哥市的崛起。芝加哥位于五大湖和密西西比河流域之間，1833 年，只有 350 名居民。芝加哥于 1837 年建市，19 世紀中后期因成為鐵路樞紐而迅速崛起。1848 年，伊利諾伊和密歇根運河的建成，在五大湖和密西西比河之間建立了水上聯系，但這條運河很快就被鐵路取代。到 19 世紀末，芝加哥已經變成 170 萬人口的現代化大都市，以其密集的鐵路網、高效的屠宰場、繁忙的商品交易，火熱的高爐，高聳入云的摩天大樓聞名于世。如今 50%的美國鐵路貨運仍通過芝加哥。19其他地方政府看到鐵路對經濟增

63、長的影響力，也期盼類似于芝加哥那樣的奇跡出現。于是就大量發行債券籌措資金，購買鐵路公司的股份，或者提供補貼，吸引鐵路公司，好讓鐵路經過自己的市鎮。這樣，地方政府債務就不斷攀升。但是，就像當年各州以伊利運河為榜樣，過度修建運河，導致虧損一樣，鐵路建設也出現過度，問題隨之出現。20激烈的競爭迫使運輸價格趨于邊際成本，鐵路公司無法償還巨額債務。1857年和1873年兩次經濟衰退致使許多鐵路虧損。鐵路公司股價大跌。許多地方政府債務違約。據估計，約有 1 億到 1.5 億美元的地方政府城投債違約，占到地方政府總城投債 8 億美元的 12.5%到 18.8%。19Salzmann,Joshua,How C

64、hicago Transformed from a Midwestern Outpost Town to a ToweringCity,October 12,2018,https:/ Report,No.46,49thCong.1stSess.48-51,1886.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-20-許多牽扯到地方政府違約的案件送到聯邦最高法院，其態度非常堅定，即地方政府必須償還債務。地方不得不大幅降低政府支出、提高稅收。所以，這些裁決加重了納稅人的痛苦，加重了經濟危機。然而，法院的判定維護了地方債券市場，使地方政府在以后歲月里能夠為基礎設施在債券市場融資，保證了政府支持鐵路建設政策

65、的貫徹。然而，一些州法院的態度與聯邦法院截然不同，認定地方政府發行有利于鐵路公司的債務違反州憲法，從而不用償還。21但是，最高法院做出有利于債權人的決定。事件事件 2：愛荷華州的地方債務危機處理：愛荷華州的地方債務危機處理愛荷華州是鐵路狂熱引發債務危機的早期典型。愛荷華州 1855 年有鐵路 68英里，1865 年 891 英里，1870 年 2683 英里。1853 年，愛荷華州法院認定，州憲法禁止使用政府資金購買公司股票的條款只適用于州政府，而不適用于地方政府，即市和縣政府。此后，市政府提供大量補助，鐵路建設達到瘋狂地步。1857年經濟危機爆發，許多鐵路投資失敗。地方政府開始債務違約。18

66、62 年，愛荷華州法院一反舊態，認定地方政府購買鐵路股份違反州憲法，所以為此發行的債務不用還。一時信用市場恐慌四起，外國投資者開始求助于聯邦最高法院。地方政府不像州政府那樣可以援引主權豁免而不進入聯邦法庭；他們若被起訴，必須上聯邦法庭。然而，債權人買了愛荷華州的市政府的債券，應該受愛荷華州法律管轄。愛荷華州法院，而不是聯邦法院，有權解釋愛荷華州法律。但是，聯邦法院行使了其權力，因為該案件涉及來自不同州的訴訟當事人。聯邦法院認為，如果愛荷華州最高法院之前允許發行此類債券，則它不能現在認定此類債券是非法發行而不用償還，并做出有利于債權人的決定。地方官員不愿意在這個經濟困難的時刻增加稅收。聯邦法院開

67、始發行履行職責令，催促地方政府征稅還債。在 Von Hoffman v.City of Quincy 一案中，聯邦法院發現，在市政府發行了債務并以一種稅做擔保后，州政府通過法律規定地方21Schleicher(2023).專題報告系列-21-政府無權設立這種稅；而聯邦法院認為這是違反美國憲法中的合同條款的，必須征稅還債。地方官員采取極端手段抵制增稅，有的辦完公務馬上辭職，有的在橋底下開會辦公，聯邦政府一時間難以應對。同時，盡管聯邦法院有必須征稅的命令，州法院仍然發布禁令不允許地方政府征稅。一時間，愛荷華州到了“造反的邊緣”！1870 年，一起違抗聯邦法院履行職責令，拒不征稅的事件發生后，總統格

68、蘭特（Ulysses Grant）,內戰時聯邦軍隊最重要的將領，發話：“如果有責任使用武力執行愛荷華州的法律我會毫不猶豫地這么做（if it by duty to use forceto execute the laws of IowaI shall do so without hesitation）?！笨偨y準備動用武力，迫使地方政府償還市政債，可見問題的嚴重。最后，地方政府被迫開始征稅還債。參考資料：Schleicher,David,2023,In A Bad State:Responding to state and local budget crises,New York:Oxford

69、University Press.在此期間產生了狄龍規則（Dillons Rule），規定地方政府只擁有州明確授予的權力。狄龍規則以愛荷華州最高法院法官約翰狄龍的名字命名，他在 1868 年的一場法庭案件中闡述了有限地方權力的理念。同時，美國出現地方自治規則（Home Rule），州政府將權力委托給縣、市、鎮、鄉鎮或村莊。目前兩種規則并存并用。鐵路建設債券危機爆發后，州政府修改憲法，限制地方政府發債的力度。1872-1879 年，19 個州補充憲法，限制市政府為幫助公司許多州通過嚴格總債務發行上限，這些上限常常與管轄區內財產的估值相聯系。有的州要求，債務發行前須經公眾投票。19 世紀下半葉是美

70、國基礎設施大發展的年代，在鐵路建設如火如荼的時候，其他的基礎設施建設也迅猛發展，標志性工程包括紐約的布魯克林大橋（Brooklyn Bridge，1869-1883 修建）到著名的芝加哥河倒流工程（1892-1900）。2222芝加哥市內污水污物沒有處理全部排入芝加哥河，該河成了下水道，從西向東流向密西根湖，河水的污染導致疾病不斷爆發，致使許多人死亡。19 世紀末期，市政府下決心開掘運河，共花七年時間讓芝加哥河水從東向西倒流到美國最大的河流-密西西比河。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-22-地方政府債務占 GDP 的比重從 1840 年的 1.6%上升到 1870 年的 6.1%，再到

71、 1880 年的 7.1%，下降到 1890 年 6.7%，然后上升到 1902 年的 10.2%。23地方政府債務占整個政府債務的比重 1870 年為 15.6%，1880 年為 25.7%，1890 年40.1%，1902 年為 57.1%，1913 年 72%（見表 1）。地方政府想方設法繞過債務上限，常用有三種方法，發行特別估值債券（由向改善了的公共設施周圍的財產征收的非稅收入來償還）、收益債券（由項目本身的收費來償還）和特殊權力（新設立的政府可以發債，不受限制）。這些辦法都大大增加了地方政府融資能力。19 世紀下半葉美國的地方基礎設施，如道路、路燈、橋梁、抽水馬桶、下水道、公共圖書館

72、、公園等，都超過歐洲國家。地方債務的限制可能是憲法性的，也可能是法定性的。最常見的特點是將地方債務限制在政府單位內應稅財產評估價值的某個規定百分比內。規定的百分比差異很大,從 2%到 20%或更多。限制可能因單位類型和規模而異,縣的限額通常低于市,小城市的限額低于大城市；學校債務和其他債務有時有單獨的限額；通常，水和其他公用事業系統產生的債務不受限制。全國市政聯盟(NationalMunicipal League)建議，一個單位的凈債務應限制在該單位內應納稅房地產的三年平均全值評估值范圍內，如果包括學校債務，縣的限額為 4%，市政當局的限額為 11%（如果不包括學校債務，則為 6%）。1938

73、 年，紐約市的債務限額為評估價值的 10%，加上特定條件下廉租住房的 2%。1945 年，12.5%的州和地方債務是收入（Revenue bonds）或無擔保(non-guaranteed)債務,1957 年這一比例接近34%。24華盛頓州地方政府根據州憲法和州法律一般義務(General Obligation)規定債務的最高金額。收入債務或特殊評估債務(revenue or special assessment debt)沒有債務限制。憲法債務限額,其債務權限（限額）級別分為非投票債務和總債務：非投票債務（也稱為“議會”債務）不得超過管轄區內應稅財產評估價值23Rodriguez-Tejed

74、o,Isabel,and John J.Wallis,2012,“Fiscal institutions and fiscal crises,”in WhenState Go Broke,eds.Peter Conti-Brown and David Skeel,New York:Cambridge University Press.,13.24Ratchford,B.U.,State and local Government Debt Limitations,Proceedings of the AnnualConference on Taxation under the Auspices

75、of the National Tax Association,Vol.51(1958),215-229.https:/www.jstor.org/stable/23407414專題報告系列-23-(Assessment Value)的 1.5%?？倐鶆眨òㄍ镀眰鶆蘸头峭镀眰鶆眨┎坏贸^ AV的 5.0%。但是，當城市照明、供水和下水道等設施由市政當局控制時，城市和城鎮可以在選民批準的情況下將其總債務限額再增加 5%（總計為 AV 的 10%）。雖然憲法規定的債務限額代表了一個司法管轄區允許的最大債務，但大多數地方政府的債務限額都低于憲法規定的限額。例如，縣、市或鎮政府非投票債務不能超過 1

76、.5%，總債務不能超過 2.5%；市或鎮所屬照明、供水和下水道的總債務不能超過 2.5%；市或鎮的開放空間、公園和經濟發展設施 的債務不能超過 2.5%。25紐約州憲法對地方政府或學區可以承擔的債務數額是有限制的。對于縣、市、鎮和村莊，債務限額是市政當局內應稅財產五年平均全額估值的百分比；為供水和配水而發行的債務和某些類型的短期借款不在債務限額之內；與下水道項目相關的債務和某些類型的自償債務可免于債務限額，但要申請豁免；對于城市學區（五大學區除外），債務限額是當前全額估值的百分比。262.4 地方政府破產法的通過地方政府破產法的通過20 世紀初期，美國財政發生巨大變化：政府規模逐漸擴大。191

77、3 年憲法修正案使所得稅合法化，所得稅法規定支付債務利息免征所得稅，這就保證了投資者購買政府證券的積極性。1929 年大危機爆發后，州和地方政府面臨嚴重債務問題。1932 年，678 個地方政府陷入某種形式的違約，到 1935 年 12 月，違約的地方政府數達到 3200個；16%的市政債違約。27聯邦政府只是對地方政府表示同情，但并沒有直接救25Municipal Research and Services Center(MRSC)Empowering local governments,https:/mrsc.org/explore-topics/finance/debt/general-

78、obligation-debt-limits,downloaded October15,2024.26Office of New York State Controller,https:/www.osc.ny.gov/local-government/resources/constitutional-debt-limit,downloadedOctober 15,2024.27Robert P.Inman,Transfers and Bailouts:Institutions for Enforcing Local Fiscal Discipline withlessons from U.S.

79、Federalism,in Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard BudgetConstraints,Jonathan A.Rodden,Gunnar S.Eskeland and Jennie Litvack,eds.,Cambridge:MIT Press,58.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-24-助。1930 年代，違約的城市想說服債權人減少債務，換取付款的努力，但往往被一些“釘子戶”阻撓，他們要求全額還本付息。為應對這種情況，新澤西州率先制定破產法。聯邦第一部市政破產法是在 1934 年大蕭條期間頒布的（Pub.L

80、.No.251,48Stat.798(1934)）。但最高法院認為 1934 年法案違憲，因為它不正當地干涉了各州的主權。國會于 1937 年頒布了修訂后的市政破產法（Pub.L.No.302,50 Stat.653(1937)），即破產法第 9 章。這次，最高法院維持了該法。28該法規定，如果一個債務調整計劃如果得到 75%的債權人同意，并且被一個法院認為公平，便可以得到執行；只有州政府允許，一個城市才可以申請破產。國會和最高法院都想讓債務談判順利進行，以保護債權人的利益，并且避免地方政府的道德風險，防止毀掉市政債券市場。破產法第 9 章，通過在市政當局和債權人之間制定償還債務的計劃，為陷入

81、財務困境的市政當局（包括城市和城鎮，以及村莊、縣、稅區、市政公用事業和學區）提供免受債權人侵害的保護。該法規定了市政當局的債務重組事宜。市政破產法的目的是保護陷入財務困境的市政當局免受債權人的侵害，同時制定和協商債務調整計劃。市政當局債務重組通常通過延長債務期限、減少本金或利息金額，或通過獲得新貸款為債務再融資來實現。雖然第 9 章在許多方面與其它破產法相似，但它有顯著的不同，因為該法中沒有關于清算市政當局資產和將收益分配給債權人的規定。這種清算或分配無疑會違反憲法第十修正案和各州對其內政的主權。事實上，由于破產法院在第28Chapter 9-Bankruptcy Basics,https:/

82、www.uscourts.gov/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics專題報告系列-25-9 章案件中的權力受到嚴格限制，破產法院在管理市政破產案件時通常不像在第11 章下的公司重組中那樣積極。破產法院在第 9 章案件中的職能通常僅限于批準申請（如果債務人有資格）、確認債務調整計劃以及確保計劃的實施。只有“市政當局”可以根據第 9 章申請救濟。市政當局包括城市、縣、鄉鎮、學區和公共改善區，以及提供由用戶而不是一般稅收支付的服務的創收機構，例如橋梁管理局、公路管理局和天然氣管理局。破產法規定

83、了第 9 章的四個額外資格要求：（1）市政當局必須由州法律或由州法律授權的政府官員或組織明確授權成為債務人；（2）市政當局必須破產；（3）市政當局必須希望實施調整債務的計劃；（4）市政當局必須：對于每個受影響的債權類別，都需得到占這個類別債權金額一半以上的債權人的同意；與債權人進行真誠談判，但未能獲得債權人的同意，并且這些債權人持有債務人打算減損的每一類債權的最低金額；因談判不切實際而無法與債權人談判；或者合理地認為債權人可能會試圖占據優勢。市政當局必須自愿尋求 破產法 的保護。市政債務人必須提交債權人名單。通常，債務人會將債權人名單與請愿書一起提交。市政債務人擁有廣泛的權力，可以自行使用其財

84、產、提高稅收和進行支出。市政當局還可以拒絕集體談判協議和退休福利計劃，而無需經過第 11 章案件中要求的通常程序。市政當局有權在第 9 章案件審理期間借款作為行政費用。這種能力對于已經用盡所有其他資源的市政當局的生存至關重要。第 9 章中的市政當局擁有與破產之外相同的獲得信貸的權力。法院對市政當局在運營中產生的債務金額沒有監督權。不同類型的債券在市政破產案件中得到不同的處理。一般責任債券在第 9章案件中被視為一般債務。市政當局在案件審理期間無需支付此類債券的本金或利息。一般責任債券產生的債務將根據調整計劃進行談判和可能的重組。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-26-相比之下，特別收入債券

85、將在第 9 章案件審理期間繼續通過持續申請和支付持續特別收入來擔保和服務。如果有特別收入，特別收入債券的持有人可以期望在第 9 章案件期間收到此類債券的付款。破產法規定債務人必須提交債務調整計劃。該計劃必須與請愿書一起提交，或在法院規定的稍后時間提交。債權人和法院都不能通過提出市政當局債務調整計劃的機制間接控制市政當局的事務，而該計劃實際上將決定市政當局未來的稅收和支出決定。自 1937 年以來，該法已多次修訂。該法通過的 60 多年里，提交的市政破產申請不到 500 份。29最典型的事件包括：1933 年阿肯色州政府違約，1975 年紐約市債務危機，1994 年奧蘭治縣破產案例，2011 年

86、亞拉巴馬州杰斐遜縣破產事件，以及 2013 年底特律破產事件。事件事件 3:1933 年阿肯色州政府違約年阿肯色州政府違約1933 年阿肯色州政府是唯一出現債務違約的州政府。20 世紀初，阿肯色州允許地方政府以稅收和聯邦基金做擔保，發行債務修建道路、改善市區基礎設施，于是地方債務不斷攀升。1920 年經濟衰退出現，地方政府無力還債，州政府出手相救，同時州政府自己也借債建設基礎設施。到 1929 年大危機來臨時，雖然阿肯色州人均 GDP 僅排在 46 位，但成了全美人均債務最高的州。1933 年，阿肯色州政府債務違約。在與債權人的談判中，州政府承諾，在償還完削減后的債務前，不建設任何新的道路。3

87、0這是非?？量痰臈l件，因為有些債務要到 1977年才到期。州政府當時還答應把高速公路基金的每一分錢都用來償還債務利息，同時在大危機最嚴重的時刻增加稅收、減少支出。按照聯邦憲法，州政府有不受聯邦法庭起訴的豁免權，但在這件事情上，最高法院和行政當局都不認為阿肯色29Chapter 9-Bankruptcy Basics,https:/www.uscourts.gov/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics30Ferejohn,John,and Morris Fiorina,and Richard

88、 D.McKelvey,1987,Sophisticated Voting andAgenda Independence in the Distributive Political Setting,American Journal of Political Science,31,169.專題報告系列-27-州有這個權利，迫使其與債權人談判。1939 年阿肯色州想從苛刻的條件中解脫，但是債務還沒有還清。這時聯邦政府出手了，聯邦復興金融公司（Reconstruction Finance Corporation）介入，同意購買阿肯色州的新債券，用以償還現有的債務。后來 RFC 有把這些債券賣給私人投

89、資者。事件事件 4：1975 年紐約市債務危機年紐約市債務危機地方政府借款有三個原因，其中兩個原因對債券持有者來說通常是可以接受的，還有一個原因則很危險。第一個可以接受的原因是為長期資本投資項目提供資金。如果一個地方正在建設一所將使用多年的學校，它不必在一年內支付全部費用，而是可以通過發行長期債務將成本分攤到學校的整個生命周期中。第二個可以接受的原因是，通過短期借款來平滑收入和支出的季節性，或者周期性波動。最后一個原因通常是城市法律或債券持有者不接受的，即彌補經常賬戶赤字。紐約市自 1960-1961 財年開始，一直在不斷借款來彌補經常賬戶赤字。對這些赤字的解釋大致分為兩類。一種解釋強調紐約政

90、府雇員工會規模龐大和控制投票的能力強，迫使政府在與其的薪金談判中讓步。另一種解釋強調紐約市資助昂貴的福利、高等教育、公立醫院和公共住房計劃，對雇員養老金的過度支出，以及持續的巨大的交通赤字。1975 年 2 月，紐約市陷入嚴重的財政危機。全市債務總額超過 110 億美元。紐約市已經沒有錢支付正常的運營費用，無法借更多錢，面臨著違約和宣布破產的前景。1975 年 6 月 10 日市政援助公司成立，旨在為紐約市政府沉重的債務進行再融資。與此同時，財政繼續惡化，市赤字繼續增加。市政援助公司堅持要求該市進行重大改革，包括凍結工資、大規模裁員、提高地鐵票價以及對紐約市立大學收取學費。紐約州立法機構通過一

91、項法律支持市政援助公司，將城市銷售稅和股票轉讓稅轉換為州稅，這些稅款在征收后用作市政援助公司債券的擔保。紐約州還通過了一項州法律，成立了緊急財務控制委員會來監督該市的財政狀況，要求美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-28-該市在三年內平衡預算。這項措施未能迅速取得成果，州政府提出了一個更為激進的解決方案：成立緊急財務控制委員會(EFCB)。這是一個州政府機構，市政府官員在七人委員會中只有兩票。EFCB 完全控制了該市的預算。它大幅削減市政服務和支出，削減政府雇員，凍結工資，提高公交車和地鐵票價，削減福利支出水平，關閉一些醫院和消防站。工會也伸出了援手，將大部分養老金用于購買城市債券如果破產

92、。起初，福特總統拒絕向紐約市提供救助，這較大地激怒了紐約人。后來福特簽署了國會通過的 1975 年紐約市季節性融資法案，批準 23 億美元的聯邦循環貸款計（可以反復償還再借）。同時，國會命令該市提高市政服務收費，取消市政雇員的加薪，并大幅減少其雇員。1977 年，財政保守派民主黨人埃德科赫當選紐約市長。到 1977-1978 年，紐約市已經還清了短期債務。到 1985 年，紐約市不再需要市政援助公司的支持，因此市政援助公司投票解散。參考資料：Gramlich，Edward M.，1976，The New York City Fiscal Crisis:What Happened andWhat

93、 is to be Done?The American Economic Review,Vol.66,No.2,Papers and Proceedings(May,1976),pp.415-429.Ferretti,Fred,First U.S.Loan Heads to City As Ford Signs the Legislation,New York Times,December 19,1975.事件事件 5：1994 年奧蘭治縣破產案例年奧蘭治縣破產案例（Orange County Bankruptcy）奧蘭治縣是加利福尼亞州一個繁榮的地區，1994 年 12 月 6 日，因投資損

94、失了約 16 億美元，隨后宣布破產。奧蘭治縣財務主管羅伯特西特倫（Citron），曾經利用他控制的縣投資池，為縣里轉去過巨額的利息收入，在 1994 財年，利息占全縣收入的 12%，而加州其他所有縣的利息占收入比均為 3%。對于 1995財年的預算，他承諾利息收入將占該縣普通基金收入的 35%。但這次他低估了風險，他冒險將投資池的資金投資于主要與利率掛鉤的證券。從 1994 年 2 月開始，美聯儲開始提高利率，導致證券價值下跌，最終無法償還華爾街公司的巨額短期貸款。他們希望利用破產阻止華爾街貸款人扣押該縣的抵押資金，但這一希望落空了。然而，破產確實阻止了地方政府存款人提取資金?？h政府、除兩個城

95、市外的所有奧蘭治縣城市、所有學區以及大多數交通、水利和衛生機構都持有大量存專題報告系列-29-款。該縣想增加稅收，但被選民拒絕。同時州政府拒絕救助該縣。債券投資者不愿失去本金，而是同意將該縣的債務再延期一年，以換取更多的利息收入。期間，該縣起訴華爾街貸款人，與之妥協后得到數億美元資金。1995 年 8 月，該縣制定了一項計劃，包括：從其他縣級機構（例如交通部門）轉移稅收資金，以便縣政府可以借錢還債。州立法機構通過了將稅收轉移到復蘇基金的法案，州長于1995 年 10 月簽署了這些法案。該縣于 1995 年 12 月向美國破產法院提交了其復蘇計劃。1996 年 6 月，該縣出售了 8.8 億美元

96、的債券，借到了錢，破產于 6 月12 日正式結束，距離宣布破產僅 18 個月。2017 年，該縣支付了一筆 10 億美元債券的最后一筆款項，這筆款項幫助其擺脫了 1994 年的破產。除了 10 億美元的本金外，奧蘭治縣最終還花費了大約 5億美元支付利息，這些錢根本無法用于公共服務。多年來，政府大樓破敗不堪，縣公園一直被忽視，因為資金被挪用還款，該縣一直在將其他地方的垃圾運到該縣的垃圾填埋場來償還債務。血的教訓是，“你必須量入為出?！眳⒖假Y料：Baldassare,Mark,When Government Fails:The Orange County Bankruptcy,OxfordUniv

97、ersity Press,6 January 1998;Bergman,Ben,22 years later,Orange Countys bankruptcy is finally paid off,Jul 3,2017,https:/ 6：2011 年亞拉巴馬州杰斐遜縣破產事件年亞拉巴馬州杰斐遜縣破產事件美國亞拉巴馬州杰斐遜縣擁有亞拉巴馬州最大的城市伯明翰。杰斐遜縣的債務主要來自于重修過于老舊的下水管道的費用。因飲用水衛生狀況受到起訴，該縣于 1995 年開始大規模下水道改造工程，總共花費 32 億美元。后來政府試圖通過發行一種組合債券來節約資金，這一努力在 2008 年宣告失敗，縣政府財

98、政狀況急劇惡化，但最終于當年 10 月決定暫不尋求破產。2011 年 10 月 9 日杰斐遜縣申請破產。同公司破產案例不同，杰斐遜縣的債權人并不能獲取或者售賣地方政府資產。2013 年 6 月，該縣與大多數債權人達成協議，協議規定，該縣將提高下水道收費標準，以償還總額為 18.35 億美元的債務，而債權人則放棄債務余額。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-30-與債權人的談判持續了到 2013 年。2013 年 6 月 4 日，縣政府與包括摩根大通在內的主要債權人達成協議。根據該提議，該縣的下水道債務將從 30 億美元減少到 18.35 億美元，同時允許下水道費率在四年內增加 7.41%，

99、此后每年不得超過 3.49%以償還債務。大多數債券持有人將獲得其初始投資的 60%左右，而摩根大通同意放棄其 70%的下水道債務持有量，以進一步達成退出破產的協議。法官托馬斯貝內特(Thomas Bennett)于 12 月 3 日批準了該計劃，正式使該縣擺脫了破產。地方政府破產以后,政府照常存在,繼續履行自己的職能。破產后的地方政府必須要過“苦日子”。除了警察處理緊急公務需要保留少量公車外,80%以上的公車應當拍賣抵債；政府辦公當然還需要辦公室,但若原先是別墅式、花園式、賓館式的辦公樓,都要拍賣還債,政府辦公室只能去租用一些廉價的旅社或騰空的舊居民樓或舊廠房、舊校舍。事件事件 7：2013

100、年底特律破產事件年底特律破產事件（Detroit bankruptcy）底特律市政府的破產是美國歷史上最大的市政府破產事件。底特律市政府因負債 185 億美元，于 2013 年 7 月 18 日宣布申請破產保護。20 世紀六七十年代，美國種族問題尖銳對立，種族騷亂和種族歧視法案的廢除，導致白人大量逃離底特律，底特律人口從最高峰時 1950 年的 185 萬人大幅下降至 2010 年的 71.3 萬人，而 2010 年代白人只占全市人口約一成。高油價使美國人越來越傾向于購買更節油和小巧的日本車。2008 年，每桶超過 100 美元的油價；2009 年，經濟危機持續，通用和克萊斯勒一度瀕于破產，聯

101、邦政府頻頻輸血，才渡過了生存危機。但在美國汽車市場，日本車占有量超過了 1/3，豐田的銷量一度超過福特。相對于美國其他地區，底特律的經濟狀況較差。據美國勞工部統計，截至 2013 年 7 月，底特律大都會區的失業率為 9.8%，而全國平均水平為 6.2%。根據美國人口普查局的數據，該市 2008 年至 2012 年的貧困率為 38.1%，而全國平均水平為 16.3%。底特律的退休基金來源不足，連續出現赤字，180 億美元債務中至少有 92 億來自養老和醫療（35 億來自退休基金，至少 57 億來自退休者醫療費用）。底特律市政府官員貪污成風。例如，2002 年至 2008 年擔任市長的夸梅基爾派

102、瑞克，于專題報告系列-31-2013 年因欺詐和敲詐等罪名被判入獄 28 年。2013 年 12 月，美國法院批準底特律市的破產保護申請。2014 年 11 月，法院批準底特律市的債務重組計劃，約 70億美元債項獲得免除。另外底特律市也從州政府和其它來源獲得 8 億多美元捐贈用于還債，以避免底特律藝術館的收藏品被強制拍賣。2014 年 12 月,底特律擺脫破產，底特律市開始向債權人還款。該市目前擁有平衡的預算、改善的服務，已拆除許多房屋。資料來源：Kurtzleben,Danielle,Everything you need to know about the Detroit bankrupt

103、cy,December 16,2014.https:/ 年 11 月 13 日，富蘭克林在一封信中說，“在這個世界上，除了死亡和稅收，沒有什么是確定的?！彼?1790 年 4 月 17 日去世，這成了他留下的最后一句名言。313.1 殖民地的主要地方稅種：人頭稅、財產稅、關稅、消費稅、教職員稅殖民地的主要地方稅種：人頭稅、財產稅、關稅、消費稅、教職員稅美國殖民地生活主要圍繞農業活動，殖民地政府的需求非常有限，主要是一般行政、道路和監獄。殖民者通常鄙視稅收，更喜歡收費、罰款和無償勞務。新英格蘭殖民地主要依靠財產稅和人頭稅；南部殖民地依靠關稅和人頭稅（因為大地主不喜歡財產稅）；中部殖民地依靠財產

104、稅、關稅和消費稅。消費稅可以追溯到殖民時代(如酒類)。弗吉尼亞州是最早的殖民地（1607 年），在 1619 年征收了第一項已知的殖民地稅人頭稅，并很快推廣到其它地區。弗吉尼亞州緊接著對已故人員的遺產征稅。馬薩諸塞灣殖民地于 1634 年直接對“遺產”征收財產稅。財產稅的范圍從土地擴大到建筑物、牲畜和其他有形個人財產。普利茅斯殖民者于 1643 年用“教員（faculty）稅”補充了財產稅，后來被大多數殖民地采用。一般來說，教員稅采用固定稅率，稅基為特定職業的成員的收入（即工資、利潤和其他收入）。教職員稅被認為是現代所得稅的先兆，是稅收發展中最重要31University of Pennsyl

105、vania,Almanac,10 Dec 2019,https:/almanac.upenn.edu/articles/friday-the-13th美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-32-的創新。殖民地海關對煙草、小麥、木制品和烈酒等進出口商品征收關稅。執照稅始于馬薩諸塞州對海貍（1632 年）和毛皮貿易（1641 年）的征稅，但所有殖民地最終都將征稅范圍擴大到職業群體（例如酒館老板和小販）。消費稅征收在廣泛消費的商品（例如葡萄酒和烈酒），也征收在特定的奢侈品（例如馬車和水果）上。32消費稅在二十世紀初期進一步應用于汽車燃料、香煙和酒類。3.2 獨立后主要依賴財產稅獨立后主要依賴財產稅

106、1789 年美國憲法被批準。1798 年，美國和法國之間的緊張局勢升級到許多人認為戰爭迫在眉睫的程度。為了資助美國的軍事建設，國會于 1798 年 7 月頒布了 200 萬美元的直接稅，對全美財產征收直接稅。33根據憲法，聯邦政府一般被禁止征收直接稅，除非這些稅款按人口比例分攤給各州。因此，聯邦政府沒有征收從價財產稅。州稅收制度與殖民時期基本相同。財產稅主要針對不動產（即土地和建筑物），并輔以列舉的有形（例如家庭財產）和無形（例如貸款利息）項目。一些州對各種形式的資本征稅，馬薩諸塞州（1812 年）征收股票稅，而賓夕法尼亞州開始征收銀行股息稅。1820 年，幾個州通過“一般財產”稅對財產稅進行

107、了重大改革，對所有形式的應納稅財產征收統一稅率。341796 年，15 個州中有 7 個州征收統一的人頭稅。12 個州對部分或全部牲畜征稅。土地以各種方式征稅，但只有 4 個州按估價對大量財產征稅。沒有州憲法要求按價值征稅，也沒有要求對所有類型的財產統一稅率。1818 年，伊利諾伊州通過了第一個統一條款。密蘇里州于 1820 年緊隨其后，1834 年，田納西州將要求按每英畝統一金額征稅的條款替換為按土地價值征稅（從價稅）的條款。到19 世紀末，33 個州已在新憲法中納入統一條款或修訂舊憲法，包括要求所有財32Howe,Edward T.,and Donald J.Reeb,1997,The H

108、istorical Evolution of State and Local TaxSystems,Social Science Quarterly 78(1),109-121.33同上。34同上。專題報告系列-33-產按價值平等征稅。許多其他州頒布了統一法規，要求對所有財產征稅。35除了對鐵路股息和股票征收州稅外，威斯康星州還于 1854 年對鐵路征收總收入稅。弗吉尼亞州于 1856 年對快遞公司征收總收入稅，佐治亞州于 1858 年征收年度總利潤稅，從此開始對快遞和電報公司征收特殊稅。俄亥俄州于 1862年對快遞和電報公司的凈收入征稅。在 19 世紀最后 25 年，總收入和其他專門的公司稅

109、擴展到電話、天然氣和電力公用事業。361870 年的聯邦人口普查首次證實了州一般財產稅在州稅結構中的優勢地位。然而，六個州（康涅狄格州、特拉華州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新澤西州和賓夕法尼亞州）的稅收收入中，超過一半來自專門的公司稅或執照稅。到 1902 年，大約三分之一的州從一般財產稅中獲得了超過 50%的總稅收收入，一般財產稅逐步成了地方政府稅收。37目前，全美 50 個州和哥倫比亞特區的納稅人均繳納財產稅，但不動產稅主要由地方政府（縣、市和學區）而不是州政府征收。3.3 州政府的所得稅和一般零售稅州政府的所得稅和一般零售稅在 20 世紀初，一些州引入了所得稅。1911 年威斯康星州的所得稅

110、法是第一部個人和公司征稅的現代法規。隨后，密西西比州、康涅狄格州、弗吉尼亞州、馬薩諸塞州、特拉華州、密蘇里州、蒙大拿州、北卡羅來納州、北達科他州和紐約州都在 1919 年前迅速設立了所得稅；到 1940 年，33 個州都征收個人或公司所得稅或兩者；1991 年，康涅狄格州成為第 41 個對工資和薪金收入征稅的州。38州所得稅加速了減少對實際一般房地產稅依賴的運動。州所得稅在隨后的幾十年中成為主要稅收來源之一。地方所得稅最早出現在費城（1938 年）、圣路易斯（1948 年）、辛辛那提（1954 年）、匹茲堡（1954 年）和底特律（1962 年）。199235Fisher,Glenn.“His

111、tory of Property Taxes in the United States”.EH.Net Encyclopedia,edited byRobert Whaples.September 30,2002.URL https:/ T.,and Donald J.Reeb,1997,The Historical Evolution of State and Local TaxSystems,Social Science Quarterly 78(1),109-121.37同上。38同上。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-34-年，3,853 個地方管轄區實施了所得稅，特別是在賓夕法

112、尼亞州和俄亥俄州。39目前，七個州（阿拉斯加、佛羅里達、內華達、南達科他、德克薩斯、華盛頓和懷俄明）不征收個人所得稅。消費稅（Excise tax）可以追溯到殖民時代，在 20 世紀初期進一步應用于汽車燃料、香煙和酒類。汽車燃料稅始于 1919 年（科羅拉多州、新墨西哥州、北達科他州和俄勒岡州），并在十年內擴展到所有州。汽車燃料稅在 1927 年至 1944年期間占據了州稅收的主導地位，之后被一般零售稅取代。愛荷華州于 1921 年率先征收香煙稅，到 1950 年已有 43 個州采用該稅。禁酒令結束后，30 個州在1933 年至 1940 年間頒布了蒸餾酒稅。40大蕭條導致各州在財產稅和所得稅

113、收入下降的情況下陷入資金短缺。1932年,密西西比州率先引入銷售稅，到 20 世紀 30 年代末，已有 22 個州確立了銷售稅。6 個州和哥倫比亞特區在 20 世紀 40 年代加入了這一行列，5 個州在 20 世紀50 年代加入了這一行列。接下來的十年又有 12 個州加入了這一行列，最后一個采用銷售稅的州是佛蒙特州，時間是 1969 年，目前只剩下五個州（阿拉斯加、特拉華、蒙大拿、新罕布什爾和俄勒岡）沒有實施全州銷售稅。在目前征收零售銷售稅的 45 個州中，2016 年的銷售稅收入平均占所有州稅收收入的 34%，略高于 1970 年的 32%。但自 20 世紀 70 年代以來，稅基一直在縮小，

114、各州為了維持這些收入，紛紛提高了零售稅率。41銷售稅目前約占州稅收總額的三分之一，仍然是最廣泛接受的稅收形式之一，并且通常對經濟增長的危害小于所得稅。目前，七個州（阿拉斯加、佛羅里達、內華達、南達科他、德克薩斯、華盛頓和懷俄明）不征收個人所得稅。五個州（阿拉斯加、特拉華、蒙大拿、新罕布什爾和俄勒岡）不征收一般零售銷售稅。39同上。40同上。41Mikesell,John L.and Sharon N.Kioko,The Retail Sales Tax in a New Economy,MunicipalFinance Conference,July 16-17,2018,https:/www

115、.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/04/Mikesell-Kioko1.pdf,downloadedOctober 5,2024.專題報告系列-35-3.4 地方銷售稅、所得稅地方銷售稅、所得稅歷史上，財產稅一直是地方政府稅收收入的主要來源。自 20 世紀 30 年代以來，地方政府總稅收收入中財產稅份額的相對下降，主要原因是縣和大城市的一般銷售稅和所得稅增加。由于人們對財產稅上漲的不滿情緒日益高漲，1934 年紐約市和 1936 年新奧爾良首次引入地方一般銷售稅。到 1994 年，已有 33 個州批準了地方銷售稅方案，其中 26 個州由州政府管理，3

116、 個州由地方政府管理，4 個州由州政府和地方政府共同管理。42地方所得稅首先出現在費城（1938 年）、圣路易斯（1948 年）、辛辛那提（1954年）、匹茲堡（1954 年）和底特律（1962 年）。1992 年，3,853 個地方管轄區征收所得稅，賓夕法尼亞州和俄亥俄州尤為普遍。4320 世紀以來，財產稅在州政府財政收入中的比重下降，在地方政府的比重上升。1902 年財產稅占州政府從其自身來源獲得的一般收入的 45%（不包括來自其他政府的撥款）。在 1922 年至 1942 年間，隨著各州采用銷售稅和所得稅，財產稅占比下降。如今，已經微不足道（見表 3）。地方層面的情況則大不相同。從 19

117、02 年到 1932 年，財產稅占自有一般財政收入的比重一直在上升，1932 年為 85.2%。此后，地方財產稅占比逐漸下降，1982 年為 48%。表表 3 財產稅占本級一般財政收入的比重（財產稅占本級一般財政收入的比重（%）190219131922193219421952196219721982199219992020州45.338.930.915.26.23.42.71.81.51.71.81.8地方78.277.483.985.280.8716963.54848.144.672.2資料來源：U.S.Census of Governments,Historical Statistics

118、of State and Local Finance,1902-1953;U.S.Census of Governments,Governments Finances for(various years)；or Fisher,42Howe,Edward T.,and Donald J.Reeb,1997,The Historical Evolution of State and Local TaxSystems,Social Science Quarterly 78(1),109-121.43同上。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-36-Glenn.“History of Propert

119、y Taxes in the United States,”EH.Net Encyclopedia,edited by RobertWhaples.September 30,2002.https:/ for 2020 are from Loughead,Katherine,Jared Walczak and Eddie Koranyi,Unpacking theState and Local Tax Toolkit:Sources of State and Local Tax Collections(FY 2020),FISCALFACT No.797 August 2022.https:/t

120、axfoundation.org/data/all/state/state-local-tax-collections/3.5 州和地方政府稅收組成州和地方政府稅收組成 1950-2021州和地方政府總收入包括一般收入 general revenue（稅收，聯邦政府直接支持，經常性收費，及雜項一般收入）、保險信托收入（employee retirement,unemployment compensation）、公用事業收入(water,electricity,transit,gas)、酒類商店收入(liquor store)。圖 6 展示州和地方政府總收入來源。2021 年,州和地方政府總收入

121、合計為 5.8萬億美元。州和地方政府一般收入 2021 年為 4.1 萬億美元，占總收入的 70.69%；保險信托收入為 1.5 萬億美元，占總收入的 25.86%；公用事業收入 1769 億美元，占總收入的 3.05%；酒類商店收入 128 億美元，占總收入的 0.22%。a.1950b.2021圖圖 6 州和地方政府總收入來源州和地方政府總收入來源 Composition of State and Local Government Total Revenue(%)資料來源：U.S.Census Bureau,2021 Annual Survey of State and Local Gov

122、ernment Finances,orPustejovsky,Russell and Jeffrey Little,Annual State and Local Government Finances Summary:專題報告系列-37-2021,Released August 2023,https:/www2.census.gov/programs-surveys/gov-finances/tables/2021/2021alfinsummarybrief.pdf；U.S.Bureau of the Census,State Government Finances in 1972.https

123、:/www2.census.gov/prod2/statcomp/documents/1974-05.pdf1950 年州和地方政府的總收入大部分來自稅收，占到總收入的 62.07%；聯邦政府直接支持占到總收入的 9.7%，經常性收費及雜項一般收入占到總收入的9.79%；保險信托收入占到總收入的 7.86%；公用事業收入占總收入的 7.05%；酒類商店收入 128 億美元,占總收入的 3.53%。2021 年州和地方政府的總收入大部分仍然來自稅收，但僅占到總收入的36.21%；聯邦政府直接支持占到總收入的 18.97%，經常性收費占到總收入的9.82%；雜項一般收入占到總收入的 4.89%；保

124、險信托收入占到總收入的 25.86%；公用事業收入占總收入的 3.05%；酒類商店占總收入的 0.22%。在總收入中，稅收占比大幅減少了，保險信托收入占比大幅增加了，特別是聯邦直接支持的占比大大增加了。圖 7 展示州和地方政府一般性收入的組成。1950 年州和地方政府的一般性收入大部分來自稅收，占一般性收入的 76.1%；聯邦政府直接支持占一般性收入的 11.89%，經常性收費和雜項一般收入占 12.01%。2021 年州和地方政府的一般性收入同樣大部分來自稅收，為 2.1 萬億美元，占一般收入的 51.22%；聯邦政府直接支持占一般性收入的 26.83%，經常性收費占 13.89%，雜項一般

125、收入占6.91%。在一般性收入中，稅收占比大幅減少了，尤其是聯邦直接支持的占比大幅增加了。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-38-a.1950b.2021圖圖 7 州和地方政府一般性收入來源州和地方政府一般性收入來源 Composition of State and Local Government TotalRevenue(%)資料來源：U.S.Census Bureau,2021Annual Survey of State and Local Government Finances；U.S.Bureau of the Census,State Government Finances

126、in 1972.https:/www2.census.gov/prod2/statcomp/documents/1974-05.pdf圖 8 展示美國州和地方政府主要稅種在稅收收入中占比的變化。財產稅和銷售稅仍然是稅收收入的主要來源。銷售稅占比沒有多大變化，1950 年為 32.39%，2021 年 32.8%。財產稅占比大幅下降，1950 年為 46.18%，2021 年為 30%。個人所得稅的份額大幅增加了，1950 年為 4.95%，2021 年為 25.9%。a.1950b.2021圖圖 8 州和地方政府稅收收入組成州和地方政府稅收收入組成(%)State and local gove

127、rnment tax revenue 2021專題報告系列-39-資料來源：U.S.Census Bureau,2021Annual Survey of State and Local Government Finances；U.S.Bureau of the Census,State Government Finances in 1972.https:/www2.census.gov/prod2/statcomp/documents/1974-05.pdf3.6 財政支出與財政收入同步，地方政府量入為出財政支出與財政收入同步，地方政府量入為出圖 9 顯示州和地方政府開支的組成。1950 年，

128、教育是州和地方政府支出的最大項目，占當年總支出的 25.72%。緊隨教育之后，公路、公共福利、保險信托支出和公用事業分別占 13.63%，10.54%，8.53%和 7.19%。2021 年，州和地方政府支出為 4.5 萬億美元。教育依舊是州和地方政府支出的最大來源，為 1.1 萬億美元，比 2020 年增長 1.0%，占 2021 年支出總額的 25.4%。緊隨教育之后，公共福利、保險信托支出和公用事業是州和地方政府支出的第三大來源，分別占19.1%，12.3%和 5.7%。顯然，公共福利支出大大增加了，公路支出大幅減少了。幾十年來，美國政府建立起很多福利項目，幫助弱勢群體；1950 年正是

129、公路建設的高潮，因而建筑支出多；現在基本上是維護支出了。美國州和地方政府債務和現金和證券持有量也很有意思。2021 年，州和地方政府的未償還債務總額為 3.3 萬億美元，其中地方政府債務占 63.8%，州政府占 36.2%。2021 年，州和地方政府的現金和證券持有量達到 9.3 萬億美元。州政府占總額的 71.0%，地方政府占剩余的 29.0%。公務員退休基金是現金和證券持有量的最大來源，達到 5.6 萬億美元。4444U.S.Census Bureau,2021 Annual Survey of State and Local Government Finances,or Pustejov

130、sky,Russell and Jeffrey Little,Annual State and Local Government Finances Summary:2021,ReleasedAugust 2023,https:/www2.census.gov/programs-surveys/gov-finances/tables/2021/2021alfinsummarybrief.pdf美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-40-a.1950b.2021圖圖 9 州和地方政府開支（州和地方政府開支（%）State and local government expenditures資料來源

131、：U.S.Census Bureau,2021Annual Survey of State and Local Government Finances；U.S.Bureau of the Census,State Government Finances in 1972.https:/www2.census.gov/prod2/statcomp/documents/1974-05.pdf4.聯邦支出責任的擴大及對地方轉移支付的增加聯邦支出責任的擴大及對地方轉移支付的增加4.1 聯邦政府支出責任擴大聯邦政府支出責任擴大20 世紀以來，聯邦政府的規模大大增加。圖 10 展示聯邦政府收入和支出占GDP

132、 的比重。1930 年聯邦政府政府的財政收入占 GDP 的比重為 4.1%，1960 年增加到 17.3%，以后基本平穩，2020 年為 16.1%，2023 年為 16.5%；1930 年聯邦政府的財政支出占GDP的比重為3.4%，1960年增加到17.3%，2020年為29.7%，2023 年為 22.7%，一個世紀以來大幅增加了。聯邦政府直接管理養老、醫療、救助等稅福利項目，還支持地方的教育這也是聯邦政府債務如此之高的原因。專題報告系列-41-圖圖 10 聯邦政府收入和支出占聯邦政府收入和支出占 GDP 的比重（的比重（%）Federal government receipts and

133、outlays aspercentage of GDP資料來源：Office of Management and Budget,Historical Tables,Table 1-2,Budget of the UnitedStates Fiscal Year 2025,March 2024.https:/www.govinfo.gov/app/details/BUDGET-2025-TAB州和地方政府財政收入的增長與財政支出的增長同步。除去聯邦政府轉移支付，1960 年州和地方政府的財政收入占 GDP 的比重為 9.80%，2020 年為 15.83%；1960 年財政支出占 GDP 的比重

134、為 9.97%，2020 年為 15.66%，與財政收入的增長基本同步，所以債務就少。45圖 11 顯示 1977-2021 年州和地方政府除去聯邦直接支持后的總收入和總支出占 GDP 的比重?？梢钥闯?，這個期間，州和地方政府的規模略微上升，但是收入和支出基本上是匹配的。45U.S.Bureau of the Census,State Government Finances in 1972.https:/www2.census.gov/prod2/statcomp/documents/1974-05.pdf；United States Census Bureau,2020 State&Loca

135、l Government Finance Historical Datasets and Tables,https:/www.census.gov/programs-surveys/gov-finances/data/datasets.2020.List_1883146942.html#list-tab-List_1883146942美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-42-圖圖 11 1977-2021 年州和地方政府除去聯邦直接支持后的總收入和總支出占年州和地方政府除去聯邦直接支持后的總收入和總支出占 GDP 的比重的比重資料來源：Census Bureau,https:/state-

136、local-finance-data.taxpolicycenter.org/pages.cfm#Urban Institute,https:/datacatalog.urban.org/dataset/interactive-census-governments-state-local-finance-database；GDP 資料來自 World Bank，World Development Indicators,https:/data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD4.2 聯邦轉移支付增加聯邦轉移支付增加20 世紀 30 年代大危機后，政府干

137、預增加，聯邦政府要做的事情在增加，需要轉移支付給地方，讓地方政府幫著做。圖 12 顯示聯邦政府對州和地方政府的轉移支付大幅增加，從 1945 年占聯邦總支出的 0.9%和 GDP 的 0.4%，到 1973年占聯邦總支出的17%和GDP的3.1%，再到2022年占聯邦總支出的19%和GDP的 4.7%。這些資金用于醫療保健、收入保障、教育和基礎設施等。如果沒有聯邦政府的援助，各州可能無法提供同等水平的計劃，這些計劃提供醫療保健服務、支持兒童和家庭并促進經濟活動。從歷史上看，聯邦對各州的支持中最大的份額是收入保障和交通。從 1940年到 1970 年，最大的聯邦轉移支付是收入保障和高速公路。自

138、1989 年以來，與醫療相關的撥款占最大份額，占轉移支付總額的 61.27%，其中向各州支付的醫療補助（Medicare）是最大的項目。收入保障包括補充營養計劃、租金援助、兒童撫養費和其他類似計劃。專題報告系列-43-圖圖 12 聯邦政府對地方政府總轉移支付占聯邦總支出及聯邦政府對地方政府總轉移支付占聯邦總支出及 GDP 的比重（的比重（%）Federal grants tostate and local governments as percentage of total federal outlays and GDP資料來源：Office of Management and Budget,

139、Historical Tables,Table 12,Budget of the UnitedStates Fiscal Year 2025,March 2024.https:/www.govinfo.gov/app/details/BUDGET-2025-TAB4.3 聯邦轉移支付都是專項轉移支付聯邦轉移支付都是專項轉移支付美國聯邦政府的轉移支付都是專項轉移支付，不是像我們現在的一般性轉移支付。為何向州和地方政府提供轉移支付？聯邦政府為各種計劃、服務和項目提供資金，這些計劃、服務和項目可能由更熟悉當地獨特需求的官員在較低級別的政府中更好地管理，所以讓地方政府去做效率更高。圖 13 顯示聯邦政

140、府對地方政府主要轉移支付占總轉移支付的比重。圖圖 13 聯邦政府對地方政府主要轉移支付占總轉移支付的比重聯邦政府對地方政府主要轉移支付占總轉移支付的比重 Major federal grants to stateand local governments as percentage of total grants資料來源：Office of Management and Budget,Historical Tables,Table 12,Budget of the UnitedStates Fiscal Year 2025,March 2024.https:/www.govinfo.gov/a

141、pp/details/BUDGET-2025-TAB美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-44-是什么導致聯邦對州和地方政府的轉移支付增加？過去幾年，聯邦對州和地方政府轉移支付的大部分增長來自醫療補助。從 2013 年到 2023 年，醫療補助的撥款從國內生產總值(GDP)的 1.6%增加到 2.3%，因為聯邦政府為大部分醫療補助提供資金。與此同時，對各州的醫療補助撥款支出大幅增加，反映了醫療補助的擴張和醫療成本的上升。5.中國地方政府債務及主要稅收和支出中國地方政府債務及主要稅收和支出20 世紀初期，中國地方政府舉過債，1937 年抗日戰爭全面爆發后，中央政府中取消了地方政府債務發行權。1

142、949 年中華人民共和國成立后，和中央政府一樣，地方政府可以發行債券，但很快這個權利就被取消了。國家實行中央集權，中央任命地方官員，經濟上實行有計劃按比例發展，財政上實行統收統支，即地方政府的收入由中央統一調配，地方政府的支出全部由中央負責，地方政府沒有赤字和債務。1978 年改革開放后，中央政府可以借債，地方政府不可以。1994 年，政府通過了中華人民共和國預算法，明確規定地方政府應年度平衡預算，不得發行債券。但是地方政府通過融資平臺向銀行借下巨額債務，同時在基礎設建設中拖欠了巨額工程款。2014 年，政府修改了預算法，允許地方政府從 2015 年起發行有限的債務，用于償還隱性債務，以及公共

143、基礎設施建設。從此地方政府債務迅速增加。5.1 地方政府債務地方政府債務中國地方政府債務增長很快，債務問題已經相當嚴重。表 4 顯示中央政府和地方政府 2013-2023 年的顯性債務規模。2013 年中央政府債務占 GDP 的比重為14.63%，地方政府債務占 GDP 的比重為 24.59%；2020 年中央政府債務占 GDP的比重為 20.61%，地方政府債務占 GDP 的比重為 25.32%；2023 年中央政府債務占 GDP 的比重為 23.82%，地方政府債務占 GDP 的比重為 32.32%，地方政府債務大于中央。2024 年，地方政府占到 GDP 的 35.24%。專題報告系列-

144、45-除了中國地方政府還有大量的城投債，即地方融資平臺的債務。地方融資平臺的債務 2023 年為 721,564.63 億元，占到 GDP 的 57.68%。這些債務與顯性債務合起來占到 GDP 的 90%。大部分省份城投債增長都很快。2023 年浙江的城投債占 GDP 的比重為 124.65%，四川 119.62%，重慶 90.88%，江蘇 89.96%，江西85.38%，甘肅 65.47%，湖南 62.22%。5.2 地方政府主要稅收地方政府主要稅收為什么地方政府要借那么多債呢，難道稅收如此短缺嗎？中國的稅收分為中央稅、地方稅和共享稅。主要的共享稅是增值稅。2016 年營改增稅制改革后，中

145、央和地方都主要依靠增值稅，中央和地方分得的增值稅份額均為 50%。企業所得稅也是一項由中央政府和地方政府共有的重稅。鐵路公司、保險公司總部、大型銀行等一些大型企業的企業所得稅全部由中央政府征收，其余企業的所得稅由中央政府和地方政府分別占有 60%和 40%。個人所得稅由中央和地方政府按相同比例分配。而消費稅也是屬于中央政府的一項主要稅種。圖 14 顯示了 1991 年至 2023 年地方政府主要稅種在總稅收中所占的份額。2015 年前地方政府主要依靠營業稅、增值稅和企業所得稅，但 2016 年營業稅改征增值稅后，增值稅所占份額大幅上升。營業稅在被增值稅取代之前，其份額一直呈上升趨勢。2023

146、年，增值稅占地方政府稅收總額的 40.73%，企業所得稅17.22%，土地增值稅 6.21%，契稅 6.93%，城市維護建設稅 5.83%，個人所得稅6.93%，房產稅（非自住房屋）4.6%。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-46-圖圖 14 1991-2023 地方政府主要稅收占其稅收總額的比重（地方政府主要稅收占其稅收總額的比重（%）數據來源：國家統計局（1995-2024）另外，地方政府還有收費收入、沒收罰款收入，中央轉移支付，地方債務收入。地方政府嚴重依賴中央轉移支付，自從 1994 年分稅制改革以來，每各省市自治區每一年，都依賴中央轉移支付。表 4 展示中央對地方的稅收返還和轉

147、移支付。早期的轉移支付以稅收返還為主。例如，1995年稅收返還占中央轉移支付的73.68%，一般性轉移支付占11.48%，專項轉移支付占 14.80%。稅收返還逐步減少，2018 年稅收返還占中央總轉移支付的 11.53%，一般性轉移支付占 55.57%，專項轉移支付占 32.9%。此后，稅收返還并入一般性轉移支付。2023 年一般性轉移支付占 82.69%，專項轉移支付占7.82%。專題報告系列-47-表表 4 中央對地方的稅收返還和轉移支付中央對地方的稅收返還和轉移支付年份中央對地方的轉移支付總額（億元）稅收返還一般性轉移支付專項轉移支付分項加總（億元）所占比例(%)分項加總（億元）所占比

148、例(%)分項加總（億元）所占比例(%)19952534.061867.073.68291.011.48375.014.8019962722.521949.071.59235.08.63489.017.9619972856.672012.070.43273.09.56516.018.0619983321.542083.062.71313.09.42889.026.7619994086.612121.051.90511.012.501360.033.2820004665.312207.047.31893.019.141648.035.3220016001.952309.038.471605.026

149、.742204.036.7220027351.773007.040.901944.026.442402.032.6720038261.413425.041.462241.027.132392.028.95200410407.963609.034.682934.028.193238.031.11200511473.684143.736.113812.733.233517.330.65200613501.454357.932.284732.035.054411.632.67200718112.454121.622.767092.939.166898.038.08200822990.764282.2

150、18.638746.238.049962.443.33200928563.794886.717.1111317.239.6212359.943.27201032341.094993.415.4413235.740.9314112.143.64201139921.215039.912.6218311.345.8716570.041.51201245361.685128.011.3021429.547.2418804.141.45201348019.925046.710.5124362.750.7318610.538.76201451591.045081.69.8527568.453.441894

151、1.136.71201555097.515018.99.1128455.051.6421623.639.25201659400.706826.811.4931864.953.6420708.934.86201757028.958022.814.1035145.661.6321883.438.37201869680.668031.511.5338722.155.5722927.132.90201974359.8666798.289.837561.710.17202083217.9369459.982.777765.99.25202182152.3474799.389.727353.18.8220

152、2296941.8280811.383.367597.07.842023102836.3285036.982.698040.77.82數據來源：財政部（1996-2018,2022）；2022 和 2023 年數據來自https:/ 5 給出地方政府收入、支出及自給率。地方政府的財政自給率（本級財政收入與本級財政支出的比率）很低。改革開放初期，地方政府財政收入多，地方政府財政收入少，中央政府需要地方政府的上繳財政收入，或者逆向轉移支付，這樣很被動。例如，1978 年，地方政府自給率為 162.13%，1980 年為 155.77%，1985 年為 102.17%，1990 年為 93.53%。

153、分稅制該改變了這種狀況。1995 年地方政府自給率為 61.83%，2010 年為 54.97%，2020 年 47.56%，2023 年 49.59%.美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-48-表表 5 地方政府收入、支出及自給率地方政府收入、支出及自給率年份一般公共預算收入(億元)一般公共預算支出(億元)地方政府自給率(%)總額中央地方中央占比(%)總額中央地方中央占比(%)19781132.3175.8956.515.521122.1532.1590.047.42 162.1319801159.9284.5875.524.521228.8666.8562.054.26 155.771

154、9852004.8769.61235.238.392004.3795.31209.039.68 102.1719902937.1992.41944.733.793083.61004.52079.132.5793.5319956242.23256.62985.652.176823.71995.44828.329.2461.83200013395.26989.26406.152.1815886.55519.910366.734.7561.79200116386.08582.77803.352.3818902.65768.013134.630.5159.41200218903.610388.6851

155、5.054.9622053.26771.715281.530.7155.72200321715.311865.39850.054.6424650.07420.117229.930.1057.17200426396.514503.111893.454.9428486.97894.120592.827.7157.75200531649.316548.515100.852.2933930.38776.025154.325.8660.03200638760.220456.618303.652.7840422.79991.430431.324.7260.15200751321.827749.223572

156、.654.0749781.411442.138339.322.9861.48200861330.432680.628649.853.2962592.713344.249248.521.3258.17200968518.335915.732602.652.4276299.915255.861044.119.9953.41201083101.542488.540613.051.1389874.215989.773884.417.7954.972011 103874.451327.352547.149.41109247.816514.192733.715.1256.662012 117253.556

157、175.261078.347.91125953.018764.6107188.314.9056.982013 129209.660198.569011.246.59140212.120471.8119740.314.6057.632014 140370.064493.575876.645.95151785.622570.1129215.514.8758.722015 152269.269267.283002.045.49175877.825542.2150335.614.5255.212016 159605.072365.687239.445.34187755.227403.9160351.4

158、14.6054.412017 172592.881123.491469.447.00203085.529857.2173228.314.7052.802018 183359.885456.597903.446.61220904.132707.8188196.314.8152.022019 190390.189309.5101080.646.91238858.435115.2203743.214.7049.612020 1829140.0 827707.0 1001432.045.25 2456790.0 350956.0 2105835.014.2947.562021 2025546.0 91

159、4704.0 1110842.045.16 2456730.0 350500.0 2106230.014.2752.742022 2037035.0 948850.0 1088185.046.58 2606092.0 355699.0 2250393.013.6548.362023 2167843.7 995658.2 1172185.545.93 2745738.0 382194.0 2363544.213.9249.59資料來源：國家統計局，中國統計年鑒；財政部，關于 2023 年中央和地方預算執行情況與 2024 年中央和地方預算草案的報告，2024 年 3 月 5 日。5.3 地方政府

160、主要支出地方政府主要支出地方政府把財政收入用到何處呢？圖 15 顯示了 2007 年至 2023 年地方政府的主要一般財政支出。教育一直是地方政府支出的首要項目，其次是社會保障和就業、城鄉社區事務、農林水利。從 2007 年到 2023 年，一般公共服務支出所占比重有所下降。地方政府的醫療支出在主要支出中排名靠后，但一直在增加。具專題報告系列-49-體來看，2023 年教育支出占地方政府一般財政支出總額的 16.78%，社會保障和就業占 16.42%，城鄉社區事務占 8.69%，農林水利占 10.04%，一般公共服務占8.34%，醫療衛生占 9.35%。值得一提的是，這里的社會保障支出和醫療保

161、健支出不包括地方政府管理的社會保險項目的支出。圖圖 15 2007-2023 年地方政府主要支出占支出的比重（年地方政府主要支出占支出的比重（%）數據來源：國家統計局（2008-2024）上面講的只是一般公共預算政府支出。中國地方政府還負責養老和醫療保障支出。養老保障分社會統籌和個人賬戶，社會統籌賬戶入不敷出，挪用了個人賬戶的資金，許多省份的個人賬戶有巨大的缺口。醫療保障賬戶目前尚有節余，但隨著老齡化和報銷比例的提高，節余也會消失。在美國，養老保障和老人與窮人的醫療保障，這些棘手的事情，是由聯邦政府管理的。2024 年 10 月 12 日，財政部部長藍佛安在國新辦發布會上介紹，我國擬一次性增加

162、較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-50-6.中國可從美國地方債務管控中吸取的經驗教訓中國可從美國地方債務管控中吸取的經驗教訓6.1 完善地方稅制完善地方稅制我國缺乏獨立的地方稅種，地方政府本級收入不足，自給率只有 50%左右，嚴重依賴中央政府轉移支付。1994 年分稅制改革時，營業稅成了地方政府的最大稅種，占到地方財政收入的 28.2%。2016 年我國推行“營改增”，將營業稅改為增值稅，與中央政府分享，地方財力從此更加困難。我國地方政府應該有可靠的稅源，可以引入個人財產稅和商品零售稅等地方性稅種。美國在殖民地時期就

163、征收財產稅。目前，財產稅是地方政府（縣、市政府）主要財政來源。1950 年該稅占總稅收的 46.18%，2021 年占 30%（見圖 8）。財產稅的稅基穩定，即使在經濟衰退時，財產稅的稅基也不會縮小多少，地方政府也有可靠的稅收來源。研究一直認為，財產稅對經濟危害較小，因為它對供給影響小。最近有實證研究顯示，財產稅對經濟增長危害最小，接著是銷售稅；對經濟危害最大的是企業所得稅。商品零售稅是上世紀 20 世紀 30 年代引入美國的，目前是許多州的政府主要稅收來源，1950 年占州和地方總稅收的 32.39%，2021 年占 32.8%（見圖 8）。我國也應該征收普通商品銷售稅，這樣沒有生產企業的地

164、方也可以有可靠的稅收來源。另外，地方政府應該設置新的收費項目。美國的地方政府設立了許多收費項目。例如，年度的釣魚執照費，車輛進入公園的牌照費等等。我國也可以考慮征收這些費。6.2 量入為出，縮減不必要的政府支出，減少不必要的貸款量入為出，縮減不必要的政府支出，減少不必要的貸款地方政府應該減少形象工程、樓堂館所的建設和不必要的基礎設施投資。另專題報告系列-51-外，地方政府應該裁減重疊的機構，減少冗員，減少政府行政支出。美國地方政府的基礎設施一般都是急需的，經過政府行政和立法部門審批的，很少有形象工程。債務嚴重的地方政府往往被要求若干年內不能投資于道路及其他基礎設施建設，稅收收入用來還債。美國地

165、方政府債務危機后慘痛的教訓就是“量入為出?！闭畟鶆杖谫Y可以用于預期回報大于成本的大型工程，如美國的伊利運河工程和芝加哥倒流工程，或者公共衛生和公共教育等項目，以及用于平滑季節性和周期性經濟波動；切不可用于經常性政府支出，例如人員工資和日常開支，這些支出必須用財政收入解決。還有，企業能做的事情盡量由企業來做，民營企業能做的就讓民營企業去做，企業做比政府做效率高，民營企業做比國有企業做效率高。19 世紀的鐵路建設，美國政府就讓給了私營鐵路公司，當然聯邦政府提供了土地。美國的鐵路總長度為位居世界第一，為 1850 年達 1950 年間美國經濟的發展做出巨大貢獻。新世紀的信息網絡基礎設施也是由私人公

166、司完成；當前的人工智能領域的基礎設施也由私人公司承擔。6.3 增加中央政府責任增加中央政府責任2023 年，中國政府占總收入的比重為 45.93%，但支出僅占全部政府支出的13.92%；地方政府占總收入的比重為 54.07%，但支出占 86.08%。另外，我國養老、醫療保險都由地方政府管理，地方政府支出負擔更加沉重。我國各地區財政收入差別日益擴大，老齡化帶來的財政支出壓力在上升，人口也加大在全國范圍內的流動，中央政府應該承擔更多的支出責任，并且中央應該統一管理企業職工基本養老保險基金、醫療保險、扶貧，分擔免費義務教育等更多的支出。美國自 1913 年所得稅合法化后，聯邦政府財政收入大大增加，這

167、使得它能美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-52-夠承擔更多的支出責任。自 1935 年起，美國聯邦政府負責管理全國的社會統養老保險；自 1965 年負責管理老人和窮人的醫療保險，同年通過初等和中等教育法，為各州義務教育提供資助，并且負責主要扶貧項目。2021 年，聯邦政府收入占 GDP 的比重為 17.6%，支出占 29.7%（見圖 10）；同時，地方政府收入占GDP 的比重為 19.54%，支出占 14.36%（見圖 11）?？梢运愠?，聯邦政府的支出占到全部政府支出的 67.41%，而聯邦政府總收入僅總收入的 47.39%；與此同時，地方政府的支出占到全部政府支出的 32.59%，而地

168、方政府總收入占總收入的52.61%。這就是為什么聯邦政府債務多，地方政府債務少?？梢?，中國中央政府承擔支出責任遠遠低于美國聯邦政府,增加支出份額勢在必行。6.4 設定債務上限，杜絕隨意借債設定債務上限，杜絕隨意借債借債用于經常性開支是要不得的。經常性開支是無底洞，為此借的債是還不上的。借債投資于效益大于成本的大型基礎設施項目是合理的，借債度過季節波動或經濟周期也是可取的。然而，債務必須有上限，不能隨意。限制州和地方政府的借貸權力一直是美國公共財政的一個特點。像許多其他限制性和監管性立法一樣，它們源于過去不愉快的經歷。美國州和地方政府在債務危機后，都設立了債務上限。歷史上，美國州和地方政府都依賴

169、財產稅收入，因此，一般來說，州和地方政府債務上限是債務占當地財產價值的比重。我國也應該制定地方政府債務上限。我國目前尚沒有財產稅，可以把債務上限設定在債務占本級財政收入的比重上，或者占 GDP 的比重上。本級財政收入少的地方，就要少借債，不然就償還不起。財政收入小的地區，一般是貧困地區；而貧困地區財政支出需求大，這要靠中央轉移支付，不能靠借債。6.5 出租地方政府資產出租地方政府資產美國地方政府債務危機發生后，一些地方政府搬到廉價的小旅館辦公，將自己的原有的辦公場所出租出去，賺取租金收入，償還債務。這些年來，我國許多專題報告系列-53-地方政府都建造了高級的樓堂館所，包括具有高級設施的辦公樓、

170、會議樓、大禮堂、招待所、高級賓館，紀念館、俱樂部、干休所、療養院、干部宿舍和干部病房等。一些貧困地區的鄉鎮的辦公場所都十分排場。這也是地方債務形成的部分原因。面臨巨額的債務，地方政府可以將一些樓堂館所租賃出去，獲得租金收入，償還部分債務。另外，我國地方政府債務大都用于基礎設施建設，債務增加的同時，國有資產也在增加。地方國有資產相當大。研究表明，從 2000 年到 2023 年，地方國有企業國有資產占 GDP 的比重從 29%增加到 70%。地方政府可以轉讓部分國有企業國有資產，償還地方政府的債務。有人會說，基礎設施沒有人愿意買?；A設施可能沒有人買，但是地方政府還有別的企業，如餐館，賓館，酒廠

171、等，應該有人買。6.6 實行硬預算約束實行硬預算約束2014 年國務院關于加強地方政府性債務管理的意見出臺，明確提出“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。誰的債務誰還，這是天經地義的。美國州和地方政府的財政是自主的，盡管也得到聯邦的轉移支付和災情救助。美國地方政府在多次危機中，被迫增加稅收，減少開支，這使危機加劇。然而，這也保護了美國地方政府的債券市場，使人們愿意買地方政府債券，使地方政府可以繼續利用債券進行融資?！罢l家娃娃誰家抱”沒錯，但得搞清娃娃是誰家的。我國地方官員都是中央政府任命的。這些官員按照上級的意志行事，進行基礎設施建設，“為民做主，”“造福一方?！边@些

172、官員在任時大量舉債，刺激經濟增長，有了政績后就提拔了，留下的債務，后來的官員無力償還。當地的老百姓也沒有辦法。當然，基礎設施也使當地百姓受益。債務是中央政府任命的官員積累起來的，因此，中央政府對地方的債務負有部分責任，應該幫助償還一部分。這也是為什么目前地方預算硬不起來。美國地方政府債務的化解及其對中國的啟示-54-我國需要給地方自主權，然后對地方政府實行硬預算約束。當然，美國也有例外。1975 年紐約市政府出現債務危機，面臨破產。為不削弱紐約作為世界金融中心的地位，最終聯邦政府出手相救。該市隨即實行財政改革，很快走出危機，還了聯邦政府的貸款。6.7 實施企業破產法，同時建立地方政府破產法實施

173、企業破產法，同時建立地方政府破產法我國地方融資平臺（即地方政府投資公司）的債務巨大。一些省市自治區已經宣布，地方政府不理這些融資平臺的債務。那么，這些債務就要當成企業債來處理。我國有企業破產法，必要時，融資平臺可以申請破產。地方政府融資平臺債務大部分是銀行貸款。地方政府融資平臺可以與銀行商談，降低本金和利息，銀行體系會有損失，但這也是他們當初不認真評估風險的結果。應該與債權人展開談判，降低利息，免除部分債務，延遲還款日期。對于實在還不起債務的融資平臺，可以依據我國企業破產法，對這些投融資公司實行破產保護。另外，我國也可以通過地方政府破產法案，讓地方政府在實在無法償還債務的情況下，實行破產。美國

174、在 1929 年大危爆發后，一些地方政府無力償還債務，開始與債權人談判，以求減少本金、降低利息；然而一些債權人堅決不讓步，迫使一些州政府通過破產法，破產后不用償還所有債務。1934 年聯邦政府通過地方政府破產法。破產法可以幫助地方政府與債權人談判，促使債權人讓步。因為一個地方政府到了無法償債的地步，債權人也是有責任的，至少沒有評估好貸款的風險。雖然有破產法，但美國地方政府很少破產，因為對債務人和債權人傷害都很大。建立地方政府破產法并非為了縱容地方政府破產，而是為了有效防止地方政府破產。地方政府破產法可使地方政府預算約束硬化，借款更加小心；可使銀行更加注重風險評估，貸款更為謹慎。所以，設立破產法實在是有益無害。北大匯豐智庫（The PHBS Think Tank）成立于 2020 年 7 月，旨在整合北京大學匯豐商學院各院屬研究中心，統籌協調資源，重點從事有關宏觀經濟、國際貿易與投資、金融改革與發展、粵港澳大灣區可持續發展、城市與鄉村發展、海上絲路沿線國家經濟貿易與合作等領域的實證分析與政策研究，打造專業化、國際化的新型智庫平臺。北大匯豐智庫由北京大學匯豐商學院創院院長海聞教授兼任主任，智庫副主任為王鵬飛、巴曙松、任颋、魏煒、林雙林。