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1、PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 摘 要 2018 年以來，我國 PPP 項目大量進入項目實施和運營階段，項目管理，合同履約， 績效管理， 政府付費面臨新一系列管理工作， 財政部也發布了專門的 PPP項目績效管理征求意見稿。 作為明樹數據績效管理系列報告的首篇， 本報告首先梳理了績效的基本理論、難點與意義、政策與程序、方法與工具等內容。其次，本報告選取了行業管理較為成熟的市政道路 PPP 項目作為績效管理代表性研究對象，對財政部 PPP 中心項目管理庫中市政道路類

2、PPP 示范項目的公開資料進行數據分析。以點帶面地梳理 PPP 項目績效管理方案的通用模式，并進一步分析通用考核指標方案與考核結果反饋機制，以形成適用于市政道路這一特定行業的 PPP 項目績效管理體系， 并提出目前該行業領域績效管理存在的問題， 為市政道路 PPP 項目績效管理的相關方提供決策參考與實踐指導。 關鍵詞：PPP 績效管理 市政道路 示范項目 指標體系 信息化 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 I 目 錄 一、緒論 . 1 1.1 研究背景 . 1 1.2 績效管理政策的要求 . 2 1.3 PPP 項目績效管理的難點 . 3 1.4

3、 PPP 項目績效管理的意義 . 5 二、理論與方法工具 . 8 2.1 基本概念 . 8 2.1.1 績效目標 . 9 2.1.2 績效評價 . 10 2.1.3 績效管理 . 10 2.2 理論發展進程 . 12 2.3 方法工具 . 15 2.3.1 目標管理（MBO） . 15 2.3.2 李克特量表 . 17 2.3.3 關鍵事件法 . 18 2.3.4 數據包絡分析（DEA） . 18 2.3.5 相對比較法 . 19 2.3.6 德爾菲法(Delphi) . 20 2.3.7 層次分析法（AHP） . 21 2.3.8 其他評價方法 . 21 三、績效管理流程 . 22 PPP

4、項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 II 3.1 政策要求 . 22 3.2 實施主體 . 22 3.3 實施流程 . 27 3.3.1 績效目標與指標管理 . 28 3.3.2 績效監控 . 29 3.3.3 績效評價 . 30 3.3.4 結果應用 . 33 3.3.5 各階段原則、內容與工程程序 . 40 四、市政道路 PPP 示范項目績效管理分析與指標體系的再設計 . 43 4.1 市政道路 PPP 項目概況 . 43 4.1.1 入庫項目概況 . 44 4.1.2 成交項目概況 . 45 4.1.3 示范項目概況 . 46 4.2 市政道路 PP

5、P 項目績效管理體系分析 . 49 4.2.1 實施主體 . 50 4.2.2 利益相關方識別 . 50 4.2.3 績效管理目標設定 . 51 4.2.4 考核階段與周期 . 52 4.3 指標體系影響因素分析 . 54 4.3.1 指標體系統計 . 54 4.3.2 回報機制與指標體系 . 59 4.3.3 運作方式與指標體系 . 60 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 III 4.4 評價結果影響分析 . 61 4.4.1 評價結果應用與按效付費機制 . 61 4.4.2 績效反饋與激勵 . 63 4.5 優化建議 . 63 4.5.1 思

6、路、方法和依據 . 63 4.5.2 明確對象、主體與目的 . 64 4.5.3 付費機制與績效指標的關系 . 65 4.5.4 績效付費的一般原則 . 67 4.5.5 行業規范與技術標準 . 67 4.5.6 建設期績效指標體系框架 . 70 4.5.7 運營期績效指標體系框架 . 73 五、績效管理系統信息化平臺應用 . 77 六、問題與建議 . 81 6.1 問題 . 81 6.2 建議 . 82 參考文獻 . 84 附件 1：涉及績效管理的中央層面政策梳理 . 85 附件 2：參考規范 . 93 （1）建設期績效考核涉及的標準、規范、法律法規 . 93 （2）運營期績效考核涉及的標準

7、、規范、法律法規 . 95 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 1 一、 緒論 1.1 研究背景 根據明樹數據的統計， 2018 年全國共成交 2513 個項目 PPP 項目， 總投資規模為 3.16 萬億。從 2014 至 2018 年的成交情況來看，PPP 項目成交數量和規模在 2014 至 2017 年呈快速增長趨勢，并在 2017 年達到成交趨勢的頂峰。在從嚴監管的背景下，2018 年 PPP 項目的開展與實施趨向謹慎， PPP 項目成交數量和規模均呈現下降趨勢， 火爆的 PPP 市場逐漸冷靜，最終 2014 至 2018 年的 PPP 市

8、場成交情況呈現“倒 U”型。 經過 4 年的熱潮， PPP 項目逐漸從發起走向落地。隨著項目的實施落地，項目的績效管理也將同步開展。 圖 1-1 2014-2018 年 PPP 項目年度成交情況統計圖（數據截至 2018 年底） 從成交項目來看：截至 2018 年 12 月 31 日，除去回報機制暫不明確的項目后，成交項目仍以可行性缺口補助和政府付費為主要的回報機制。由回報機制分布可見，目前我國的PPP 項目中，地方政府需承擔的支出責任壓力較大。因此政府應加強對涉及政府支付責任PPP 項目的審查，全面開展 PPP 項目績效管理，嚴格執行按效付費機制，避免 PPP 項目淪為地方政府變相融資的工具

9、，違背通過 PPP 模式緩解政府債務壓力的初衷。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 2 圖 1-2 全國 PPP 成交項目回報機制分布圖（數據截至 2018 年 12 月 31 日） 1.2 績效管理政策的要求 縱觀我國中央層面的 PPP 相關政策， 涉及績效管理的政策主要分為三種類型： 一是， 財政資金使用情況的績效管理；二是，對地方政府建設成果的績效管理，如海綿城市建設績效評價與考核指標（試行） 中明確提出對各地政府海綿城市建設情況進行考核；三是，針對 PPP 項目或某個行業的績效管理。本次系列報告中的 PPP 項目績效管理，單指第三種類型，

10、即針對某一行業或 PPP 項目本身的績效管理。 從財金201476 號文中明確提出穩步開展 PPP 項目績效評價開始，至 2019 年 4 月財政部發布的政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿） (以下簡稱征求意見稿)，國務院、財政部、國家發改委等多部門相繼發文強調完善 PPP 項目中績效管理制度。PPP 項目績效管理政策文件覆蓋市政工程、交通運輸、醫療、養老、海綿城市、水利建設、農業、城鎮綜合開發等多個領域。涉及 PPP 項目績效管理的政策文件，其內容主要包含以下幾點： 一是，建立科學的績效評價體系，尤其關注試點項目、示范項目的績效管理，要建立全面科學的評價體系，總結成

11、功經驗，形成可復制模式。需要關注的是，有些特定行業如海綿城市、地下管廊等，國家相關部門已經和正在出臺相關專業績效指標規范； PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 3 二是，加強全生命周期定期績效監督和評價，定期對項目的績效目標實現程度、運營管理、 資金使用、 公共服務質量、 公眾滿意度等進行績效評價； 項目結束后， 適時對項目效率、效果、影響和可持續性等進行后評價； 三是，建立按效付費機制，項目付費與績效評價結果掛鉤，例如發改農經20172119號文等提出根據績效評價的結果適時對補貼和付費做出調整，財金2014113 號文提出績效評價結果可作為合同是

12、否延期的依據； 四是，引入第三方評估機制，財金201692 號、發改農經20162574 號、國辦發201626 號、財建201634 號、中發201834 號、財辦金201939 號等多個政策文件均允許或鼓勵引入第三方專業評估機構進行績效評價，促進績效管理的客觀公正； 五是，加強信息公開，及時、全面地公開績效評價過程和結果； 六是，對 PPP 工作開展情況進行績效管理。征求意見稿提出“PPP 工作績效管理指各級政府在實施 PPP 項目過程中， 應明確各部門職責， 各級政府及相關部門、 各級財政部門對各部門履行 PPP 工作的情況開展績效監控與評價，包括部門目標與職能、立項決策、實施程序、風險

13、控制、履約情況、預算管理、信息公開、PPP 工作成效等方面，保障 PPP 項目的規范管理與合規實施?！备骷壵蓪ο录壵_展 PPP 工作績效評價，各級財政部門可對下級財政部門開展 PPP 工作績效評價。 1.3 PPP 項目績效管理的難點 （1）部門多，協調難 PPP 項目復雜性高、技術性強，傳統績效管理缺乏完善的信息溝通和反饋機制，合同體系下涉及相關方眾多、合同關系的決策鏈較長，各參與方溝通效率和能力參差不齊。政府方獲取的項目建設、 運行狀況以及存在的問題等信息具有滯后性， 各方存在信息不對稱的情況。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 4

14、（2）行業多，專業雜 全國 PPP 綜合信息平臺將 PPP 項目分為 19 個行業，細分行業更是多達 97 個。各行業項目有其特有的行業規范和標準， 考核體系雖可能有共通之處， 但核心技術部分往往受行業特色影響而不同。而且，PPP 項目打捆呈現越來越復雜的趨勢。有些復雜項目的發展目標、項目產出目標包含多個子項目打捆內容（根據規劃、地理經濟、產業鏈上下游、經濟要素等不同邏輯下實質性關聯原則） ，具有跨行業多元化特點， 這在交通 TOD 結合片區開發、 特色小鎮、生態流域治理類項目中非常普遍。對于市政道路類項目，其項目建設和運營管理內容往往結合配套管線、園林綠化，照明、交通管理設施等相關內容。從國

15、際 GB 體系來看，有些項目技術路徑不同，如：地鐵運營有些是非標準系統設備，也有某些行業帶有地理、氣候和經濟發展的地方特色，例如：園林綠化養護標準各地所有不同。各行業的績效考核標準無法統一，對績效管理者的管理水平要求較高。 （3）周期長，管理難 PPP 項目合作期一般為 1030 年，由于人員更替等原因使得績效管理的延續性難以保障，歷史數據易缺失，難以匯總統計。政府部門及實施機構管理協調困難，難以實現項目全生命周期的控制和督導。政府方、項目公司、PPP 合同的相關方在項目合作期內將面臨多次政府換屆、人員更迭、項目管理資料移交、上級部門審查、信息公開與公眾監督帶來的管理需求。從這一角度而言，加強

16、檔案管理和信息化平臺建設，盡量使得項目基礎法律文件，財務、工程監理、運營服務等過程管理文件和數據納入信息化管理系統將顯得頗為重要。 PPP 項目中，融資、建設在結果導向下雖然有良好的意愿，但具體工作是以 PPP 合同關系-模塊黑匣子封裝，各方對項目設計、建設缺乏精細化的設計和安排。 此外，部分 PPP 項目，即 2018 年之前落地的早期項目，在 PPP 加強規范運作的 92 號文和 10 號文發布之前已完成實施方案審批或項目采購，竣工階段后可能面臨需要備案或深PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 5 化運營管理方案等遺留問題：項目準備階段工作不足，

17、在政策不完善時期策劃不周全，項目產出不清晰，尤其是運營服務標準不完善。這就很可能需要以加強 PPP 績效管理的途徑完善 PPP 合同，從而加強項目管理與合同管理，以保證未來 10 年以上的項目實施與合同合作的可持續性。 （4）維度多，差異大 不同的 PPP 項目因行業領域、 交易結構不同， 從而有其特有的組織結構， 項目利益相關者的訴求存在差異， 導致考核維度多且各項目互不相同。 而績效考核體系若缺乏針對性和操作性，則容易流于形式。同時，PPP 項目涉及多個專業，部分成熟行業遇到周期性調整或行業升級與技術進步（例如 5G 帶來物聯網管理的新技術管理手段）時，數據缺乏調研更新，且專業間數據記錄格

18、式不統一，則難以對數據進行綜合統計和應用。 1.4 PPP 項目績效管理的意義 全過程管理視角下，從相關方和管理者訴求角度看，績效管理的意義與作用如下： 1) 實施 PPP 項目績效管理是政府付費的依據（含可用性服務費、可行性缺口補貼） ；是項目公司和金融機構實現投資回收，形成穩定現金流的基礎； 2) 滿足財政預算管理的要求， 有助于監控 PPP 項目群， 提高公共資金使用效率； 基于針對大量單個項目的管理，匯總后便于實現本地區-本級財政所有 PPP 項目總盤子（portfolio）的資金管理，繼而作為支持政府內部工作的上下級考核管理依據； 3) 實現項目發起方-行業主管的項目目標，從而更好地

19、交付公共產品和服務； 4) 滿足項目全生命周期管理的要求， 實現建設運營移交各階段的項目管理、 合同管理、支付管理等過程監控，推動 EPC 總包方，設計院，咨詢機構等提供持續服務； 5) 為審計部門的定期審查工作和上級政府監管提供支持； PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 6 6) 對于項目公司和社會資本方，技術管理帶有精益管理效應，可通過管理改善、新技術應用等可持續管理節約運營成本、提質增效。例如，維護過程中優化人工，水電費、原材料、運營管理優化； 7) 對于行業主管部門（住建、交通、水務、城管等） ，績效結果應用可以支持高水平行業管理， 例如：

20、 優化城市管網運營， 區域水環境污染治理等， 城市功能升級改革，綜合運營需求； 8) 盤活存量資產，支持基礎設施資產管理、為未來項目公司推出和金融機構運作REITs 和 ABS 產品提供評估項目的基礎。 從提升政府治理和公共管理角度看，績效管理的意義與作用如下： （1）從項目性質角度是 PPP 項目區別于 BT 項目的重要特征 傳統 BT 項目和 PPP 項目表面差異在于“O”(即 Operation, 運營)，但實質上，PPP 項目擁有三大核心內涵：全生命周期整合、績效導向(明確績效標準且按效付費)、合理的風險識別和分配。 相反， 傳統 BT 項目缺失運營環節， 缺少按效付費機制， 更缺少合

21、理的風險分配。傳統 BT 項目中，施工企業無內生動力降低項目全生命周期成本和提高績效。 （2）從項目實施角度是實現公共產品和服務質量提升的重要抓手 通過對 PPP 項目開展績效評價，將績效指標設置拓展到 PPP 項目全生命周期當中，重視項目建設期、運營期和移交期的全過程績效監管，達到對項目進展的全方位監控，激勵社會資本或項目公司在實施過程中重視項目的產出目標和公共服務質量， 從而監督合同義務的履行， 保證項目質量達到預期要求， 提高公共服務項目的服務效率， 激勵管理、 技術的創新，最終實現 PPP 項目物有所值。 （3）從政府管理角度是政府方項目管理方式的重要轉變和革新 對 PPP 項目實施績

22、效管理，不僅明確了項目監管的主體，整合了政府相關職能部門力PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 7 量，同時，在加強項目建設質量管理、造價控制、項目公司資金運作監管時，可以引進第三方機構和信息化管理工具等輔助績效工作， 彌補政府職能部門專業度上的不足， 從而創新政府對項目的監管模式，促進 PPP 項目的有序進行。 另一方面，績效評價的結果將作為政府部門安排財政支出、獎懲資金的重要依據，從而提升財政資金使用效率。 評價結果也可作為政府衡量社會資本的一個依據， 為以后的政府投資決策提供參考。 （4）從數據價值角度提供項目管理與決策分析的數據并支撐 VFM

23、 量化分析 運用信息化管理工具輔助 PPP 項目績效管理時，通過信息化手段積累形成我國基礎設施建設和公共服務領域的項目和企業資料。 通過大量歷史數據的統計匯總與分析， 有助于提高我國項目管理水平，為政府制定規劃決策、優化行業領域規范等提供科學的依據。 業內長期探討的 VFM 量化分析，通過在項目實施階段 PPP 合作期內，長期積累績效管理數據后， 真正的對標項目目標與產出結果的比較、 政府資金使用效率和社會效益與行業分析等與實質性物有所值相關的定量研究，也將逐漸形成行業大數據的基礎支撐。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 8 二、 理論與方法工具

24、 2.1 基本概念 PPP 項目績效管理是在項目確定采用 PPP 模式之后， 從項目投資人、 承包商、 供應商、政府部門、 社會公眾等利益相關者要求和關心的項目目標出發， 對項目實施和運營相關的經濟、社會、風險分擔、環境和技術等各方面因素，從項目投入、實施過程、項目產出、外部效應等角度進行全面和客觀的評價， 并將評價結果反饋于項目績效管理過程中， 持續提高項目的績效。 績效的概念源于企業管理，績效的定義主要分為三類：結果論、行為論和行為結果論。 結果論： 績效被定義為“在特定時間范圍， 在特定工作職能或活動上生產出的結果記錄”。以結果為核心的績效定義，是從顧客的角度出發，將個人的努力與組織的目

25、標聯系在一起。與結果相關的概念有：職責（Accountabilities） 、關鍵結果領域（Key Result Areas） 、結果（Results） 、責任（Responsibilities） 、任務及事務（Duties, Tasks and Activities） 、目的和目標（Objectives, Goals or Targets） 、生產量（Outputs） 、關鍵成功因素（Critical Success Factors）等等。不同的結果界定，可用來表示不同類型或不同水平的工作要求。 行為論：績效被定義為一套與組織目標相互關聯的行為。但并非所有的行為都是績效，只有有助于組織目標實

26、現的行為才能稱為績效。 該定義中， 之所以不將目標達成等結果視為績效，主要有以下兩方面的原因：首先，工作結果并非必然由員工的工作帶來的，可能存在其他與個人工作無關的因素對工作結果產生了影響；其次，員工完成工作的機會并不平等，而且并不是工作中的一切行為都與工作目標相關。 過度關注結果可能使人忽視重要的過程和人際因素，使員工誤解組織要求。 行為結果論：績效既包括工作結果，也包括工作行為?？冃Ч芾淼淖罱K目的就是提高員工有利于組織目標實現的增值產出， 如果只開花不結果， 盡管員工在其工作崗位上積極努力，PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 9 但由于種種原因

27、，沒有完成其崗位工作目標，就難以對組織做出應有的貢獻；但是，從績效管理的角度來看，不僅要看員工有沒有完成工作目標，還要看其工作目標是如何實現的。本文對績效的定義采用行為結果論，即績效是結果與行為的綜合體，兩方面都不應有所偏頗，行為是達到結果的條件1。 2.1.1 績效目標績效目標 1954 年，德魯克在管理的實踐一書中首次提出了“目標管理”的概念和體系?！澳繕斯芾怼辈粌H僅是一種組織管理模式，它更是一種管理思想和管理哲學。后來隨著西方國家新公共管理運動的興起， 目標管理作為企業管理的重要經驗被引入公共部門， 從而為公共部門績效目標的設定創造了條件。 在 PPP 項目中，以目標管理理論為基礎，以明

28、確約定的 PPP 項目目標和分級的評價標準、指標體系為導向和依據，考察 PPP 項目的績效目標實現情況。根據上海交大 PPP 研究中心的研究， 目前國內此種考核方法應用較為廣泛。 此類方法通常包括三個環節： 1.建立 PPP項目績效評價目標列表。也稱績效評價表，它是用于績效評價的工作表格，通常包含指標名稱、所占的分值、指標內涵、評分標準等內容。PPP 項目績效評價目標列表是 PPP 項目合同的工作內容之一；2.明確業績衡量方法。一旦某項目被確定用于績效評價，必須收集相關的數據，明確如何以該目標衡量業績，并建立相關的檢查和平衡機制；3.實施業績評價。項目合作期內，政府以項目合同約定的績效目標為依

29、據，通常在約定的評價周期期末（如月末、季末、年末等） ，也可根據管理的需要臨時確定評價時間點，定期、不定期將項目公司完成進展情況與績效目標相比較，從而評價業績，并將評價結果作為政府付費、獎勵或處罰的依據。 1. 袁競峰、徐偉、肖光睿，制度、行為與結果：進一步提升 PPP 項目績效的路徑探索，財政部 PPP 中心網站 http:/www.cpppc.org/zh/plt/5457.jhtml。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 10 2.1.2 績效評價績效評價 績效考核，又稱為績效考評、績效評估或績效評價，是指評價主體根據事先制定的績效目標，運用

30、科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法（定性/定量） ，對評價對象的實施過程和結果給出評價?？冃гu價有著悠久的歷史，美國軍方于 1813 年開始采用績效評價，美國聯邦政府則于 1842 年開始對政府公務員進行績效評價。 國外項目績效評價起源于企業績效評價， 企業績效評價理論基礎主要是項目評價的內容，從單一的財務評價到多目標評價。 20 世紀 60 年代， 掙值法 （又稱為贏得值法或偏差分析法）被提出，其核心目的是比較項目實際與計劃的差異。該方法引入了成本差異（Cost Variance, CV）和進度差異（Schedule Variance, SV）的概念，將項目管理中的成本、質量、進度

31、相融合，對項目管理具有重要意義。20 世紀 90 年代后，項目績效評價的概念在項目管理領域引起了廣泛關注，項目績效評價逐漸形成了完整的體系。 2.1.3 績效管理績效管理 隨著經濟與管理水平的發展， 越來越多的管理者和研究者意識到績效評價的局限性和不足。 績效管理正是在對傳統績效評價進行改進和發展的基礎上逐漸形成和發展起來的。 績效管理是管理者和員工通過溝通，共同制定績效計劃、績效監控、績效評價、績效反饋、績效評價結果應用、績效目標提升的持續循環過程?？冃Ч芾淼哪繕耸浅掷m提升個人、部門和組織的績效?？冃Ч芾硎菫榱诉_到組織的目標，通過持續的溝通，達成組織目標所預期的利益和產出， 并推動團隊和個人

32、做出有利于目標達成的行為。 績效管理通常被看作一個循環的過程， 符合 PDCA(目標設定(Plan)、 過程實施(Do)、 檢查評價(Check)、 結果處理及反饋(Action)的管理循環過程。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 11 圖 2-1 績效管理循環過程 根據績效管理對象的不同以及目標的差別， 本文將績效管理分為企業績效管理、 政府績效管理、項目績效管理。 企業績效管理是通過企業戰略建立、目標分解、業績評價，將業績成效用于企業日常管理活動中， 以激勵員工持續改進并最終實現組織戰略及目標的一種正式管理活動， 包括對個人的考核和對部門的考

33、核。 政府績效管理源于企業績效管理， 是以提高政府部門的管理和服務水平為目標，重在強調公正和公平，并將效率作為一個重要的考察指標。財政預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分， 是一種以支出結果為導向的預算管理模式。 它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果， 要求政府部門不斷改進服務水平和質量， 花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。項目績效管理是在項目建設過程中，運用績效管理的有關理論和方法，采用特定的指標體系，對照確定的評價標準，按照一定的程序

34、，通過定量或定性對比分析等，對項目一定期間內的過程和結果，做出客觀、公正和準確的綜合評價，并用評價結果來判斷項目PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 12 的管理情況和盈利情況，并以此確認各項目組的工作成果，改進項目組的工作方式。 2.2 理論發展進程 16 世紀末至 17 世紀初是西方世界績效管理思想的啟蒙階段，這一階段初步建立了以勞動結果確定勞動收入的基本機制。 從 19 世紀初開始， 隨著企業規模和經營地域的不斷擴大，紡織業、 鐵路業、 鋼鐵業等行業根據各行業特點先后建立了業績衡量指標來評價企業內部的生產效率。 后期隨著績效管理思想的發展， 衡

35、量指標也先后運用到美國軍方和公務員隊伍的考核上。如今隨著企業的全球化發展，績效管理思想也在不斷創新。 國外以企業績效考核為代表的績效管理發展歷程可以分為下圖三個階段： 圖 2-2 國外企業績效管理發展的三階段圖 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 13 隨著企業績效管理理論的發展， 政府部門的運行方式也受到了影響， 逐漸形成了政府績效管理理論。政府績效管理理論源于西方國家，主要內涵是以結果為導向，將企業績效管理的先進經驗引入政府部門，從而提高政府的工作效率。 政府部門的績效管理理論對 PPP 項目績效管理有著最為深刻和直接的影響。20 世紀 60年

36、代，全球范圍內興起了“新公共管理運動”，起因是一些國家出現了財政赤字等現象，政府的管理水平愈來愈難以跟上新時代背景下的經濟發展， 而在全球化的發展趨勢之下， 提高公共治理水平也成為了普遍訴求。 過去的政府管理主要為行政手段， 而真正的公共管理正是興起于這一時期。新公共管理運動的重要理念之一，就是將政府當作企業看待，通過一系列的改革提高效率， 提升管理水平。 在這一理念下進行改革的標志性國家為里根政府時期的美國與撒切爾夫人領導時期的英國。通過管理水平的提升，政府的管理手段也發生了巨大變化，形成了以經濟性、效率性與效果性并重的多重指標審計，被稱作“3E”評價。而隨著這一理論的不斷發展，各國又根據自

37、身發展理念對其進行了進一步深化調整，如加入平等性等要素。但總體看來，“3E”評價已成為績效評價的基礎理論，我國財政部推出的財政支出績效評價管理暫行辦法也正是在這一理論基礎上完善后提出的。 新公共管理的核心原則可歸結為：強調專業化管理、強調具體的績效標準與測量、強調結果控制、強調去中心化、強調競爭、強調私人部門的管理模式、強調規則與資源節約。在英國，對公共部門的改革運動促使公共資源市場化得到推進，一度形成私有化的風潮，并在項目投資領域催生了引入社會資本的 PFI 模式。由此可見，績效管理與 PFI 模式引入社會資本的模式有著相同的出發點， 即通過先進手段提高政府部門的工作效率， 實現公共物品與服

38、務供給質量的提升。 政府部門的績效管理逐漸形成了不同于公共行政的理論體系， 并在新的結果導向目標下，在預算體系構建上形成了新的運行方式：新績效預算，要求在預算編制、執行、監督的全過PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 14 程中，更加關注預算資金的產出和結果，通過可行的具體方法和有效運行機制，促使政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。 國外政府績效管理的理論方法對我國也產生了一定程度的影響。 績效管理在我國公共部門的運用可追溯至 2003 年，十六屆三中全會提出“建立預算評價體系

39、”，開始了政府績效管理的探索。 十九大報告中也明確提出“建立全面規范透明、 標準科學、 約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！?與此同時，項目績效管理理論也在不斷發展之中。20 世紀 80 年代，西方國家從眾多的政府支出績效評價案例中歸納出“3E”評價準則用于一般項目的績效考核，即經濟性 （Economy） 、效率性（Effectiveness）和效果性（Efficiency） 。1984 年美國知名學者弗里曼出版 戰略管理： 利益相關者方法 ， 為利益相關者理論的發展奠定了基礎。 McElroy 和 Mills在總結項目成功的四個關鍵條件時談到： 項目開始之前項目成功的標準必須征得利益相關

40、者的同意和認可，這些標準在項目實施的過程中應該反復進行檢驗。1993 年美國卡內基梅隆大學軟件工程研究院提出用于軟件開發項目評價的成熟度模型能力成熟度模型（Capability Maturity Mode，CMM） 。在 CMM 模型的基礎上，適用于一般項目和工程項目的成熟度模型陸續出現。其中，來自加州大學伯克利分校的 Ibbs 教授和他的助手 Kwak 助理教授于 2002 年提出了項目管理過程成熟度模型（Project Management Process Maturity Mode, PMM） 。該模型考慮了成熟度與項目管理等九大知識領域，將工程項目管理能力定義為五個等級：簡單化、程序化

41、、系統化、集成化以及最優化。每一等級與前一等級相比，項目管理能力都有質的飛躍。 由理論發展歷程可知， 政府部門績效管理理念源于企業管理經驗， 最終形成一套有著明確內涵、 目標、 方法的理論體系。 而 PPP 項目的績效管理正是在政府績效管理理念指導下進PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 15 行的， 其核心目標是以結果為導向， 提高公共物品和服務的供給質量。 在實踐操作中， 企業、政府、項目績效理論相關的一些工具、方法（如 MBO 目標管理、數據包絡分析等）可綜合運用至 PPP 項目的績效管理之中，從而更好地實現政策目標。 雖然績效管理的相關理論在

42、西方國家已有著豐富的實踐經驗， 也取得了顯著的效果。 但是，隨著政府部門改革的推進，新公共管理范式的績效管理也受到了質疑。當前理論界已經建立了后新公共管理范式， 其中以新公共服務理論、 網絡 （化） 治理理論、 整體性治理理論、數字治理理論、 公共價值管理理論為代表的公共治理五大前沿理論影響最大， 在過去結果導向的基礎之上，更強調以公民為中心，以平等地位實現多方的治理。 綜合來看， 西方國家的公共管理改革對我國的行政改革產生了一定影響。 績效管理理念的引入有助于完善我國國家治理體系，提高財政資金的使用效率。但由于我國的制度、文化與西方國家有著顯著差異， 這一理念的運用不能照搬西方國家的經驗，

43、而應該基于我國國情，結合項目實際經驗，在結果導向的基礎之上，體現國民參與，設計出一套組織成本較低、能顯著提高公共產品與服務質量的管理流程。 2.3 方法工具 2.3.1 目標管理（目標管理（MBO） 目標管理 ( management by objectives, MBO )是美籍奧地利管理學家德魯克提出的概念，對上個世紀的企業管理產生了深遠的影響。 在傳統的管理模式下， 經理人的管理中心在于努力工作，保證過程的合規性。而目標管理的鮮明特點，是將管理的重點從尋找弱點轉移到績效分析上來，重視管理行為的結果, 而非監督活動本身。 目標管理運用了行為科學理論中的自我控制和參與式管理， 其中自我控制使

44、得管理人員能夠發揮主觀能動性， 在自我而不是他人監督的環境下更有效的完成工作目標。 參與式管理指代上級與下級共同參與的工作方式， 即由過去上級監督下級轉變為上級設定客觀標準， 激PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 16 發下級的主觀能動性，顯著改善了雙方的溝通方式。 目標管理理論打破了過去監督式的管理體系， 開始科學的引導員工發揮主觀能動性， 在實踐中產生了廣泛的影響，被稱作“劃時代的思想革命”。但與此同時，目標管理理論也受到了較多的質疑， 如人本主義心理學的代理人物馬斯洛提出， 目標管理理論是有一定的適用范圍，對于天生邪惡的人，目標管理無法激發其

45、主觀意識來更好地完成工作。當代國際最知名的質管大師戴明認為， 目標是否能夠達成與個人的努力關系不大， 而目標管理以目標為導向，不是以過程為導向，僅注重結果，而不重視過程，會導致員工犧牲產品的服務質量為代價去實現“目標”，這樣有可能危及企業的長遠利益和持續經營。 戴明的管理思想在日本公司中有著深遠影響。 在日式管理中， 精益生產系統扮演了重要角色。豐田汽車公司是精益生產的先驅，它把產品開發、生產和購買看做一個整體系統，通過優化這一系統，實現了高水平的質量、高效生產力、及時交貨能力以及靈活性。在 20 世紀 70 年代，日本企業的發展取得了顯著成效，相比美國企業在這一時期的表現，似乎德魯克的目標管

46、理理論并不能更有效地指導實踐， 也受到了一定程度的質疑。 美國企業面對日本的競爭，例如通用汽車，也建立了改進型六西格瑪績效管理理論。但經過客觀的分析比較，可發現無論是日本企業的精益生產還是德魯克的目標管理， 均是擺脫了既往企業管理中對員工強制性的監督機制，在不同角度釋放員工的主觀能動性，從而實現更有效率的管理。只不過兩者有著不同的假設條件，最終殊途同歸。 盡管受到了一定程度的質疑， 不可否認的是目標管理理論為這個時代帶來了重要的思想變革，也為政府部門的改革提供了重要思想工具。新公共管理運動以后，西方國家將績效、目標的理念引入了預算管理，并逐步延伸至項目層面，在 PPP 項目中形成了績效管理的工

47、作方式。然而在我國的實踐中，部分地區為滿足財政部對于績效評價的要求，在指標目標設置方面缺乏科學的論證，導致績效評價淪為走過場，無法發揮激勵項目公司主觀能動性、實PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 17 現主動管理的目的。此外，政府部門在與社會資本溝通時，仍難以擺脫監督、強制性的管理方式，與目標管理理論所倡導的“參與式管理”背道而馳，未能發揮績效管理對項目效率的提升作用。 總結來看，根據德魯克的目標管理理論，PPP 項目在實踐中應充分運用自我控制和參與式管理理念，由雙方共同擬定績效目標，并使目標能夠充分發揮社會資本的主觀能動性，保障項目更好運營。但同

48、時也應警惕，項目公司在實現績效目標時，由于不合理的激勵，可能會導致為完成短期目標，通過造假行為損害項目的長期利益。因此績效的目標、指標設定至關重要。 2.3.2 李克特量表李克特量表 李克特量表是社會調查和心理測驗等領域中最常使用的一種態度量表形式， 由一組與主題相關的問題或陳述組成, 用來表明被調查者對某一事物的態度、看法、評價或意向。實際應用中通常采用 5 級量表形式, 即對量表中每一題目均給出表示態度積極程度等級的 5 種備選評語答案( 如很不同意、不同意、說不準、同意、非常同意等) , 并用 1 5 分別為 5 種答案計分。 將一份量表中各題得分累加后即可得出態度總分, 它反映了被調查

49、者對某事物或主題的綜合態度, 量表總分越高, 說明被調查者對某事物或主題的態度越積極。李克特量表可以用于個體或群體測量或評價, 在社會調查中, 人們常常更關心被調查群體的平均社會意向或態度, 此時需將所有被調查者的量表總分累加后求平均值,即為該群體對某事物的平均意向。此外, 通過這種累加平均量表還可以了解群體中個體態度總分的分布情況, 因此成為社會調查中的通用做法。 在 PPP 項目評價過程中， 此方法可作為績效評價標準加以運用。 另外， 績效評價中一般會包含社會公眾滿意度，在客戶滿意度調查中，可應用李克特量表制作滿意度調查問卷，最終實現反饋信息的量化分析。 PPP 項目績效管理研究（一）基本

50、理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 18 2.3.3 關鍵事件法關鍵事件法 關鍵事件法是由美國學者福萊諾格和伯恩斯在 1954 年共同創立的， 它是由上級主管者紀錄員工平時工作中的關鍵事件： 一種是做的特別好的， 一種是做得不好的。 在預定的時間，通常是半年或一年之后，利用積累的紀錄，由主管者與被測評者討論相關事件，為測評提供依據。 在 PPP 項目績效管理中，一年一次或多次的績效評價往往缺乏足夠的依據，而關鍵事件法可作為評價的重要依據。 例如在動態績效監測中， 將項目公司在一年中所做的關鍵維護工作計入工作檔案， 積累了一定程度之后便可將其匯總， 為涉及績效付費的評分提供資料支持，

51、也為項目公司的運營維護給予應得的鼓勵，從而更好地實現項目管理。 2.3.4 數據包絡分析（數據包絡分析（DEA） 目前國外實證研究政府財政支出效率的主要方法為前沿效率分析方法， 這種方法還可進一步分為參數方法與非參數方法。其中，非參數方法不需要估計函數具體的形式與參數，包括數據包絡分析方法（DEA）和無界分析方法（FDH） 。數據包絡分析方法首先由 Farell 于1957 年提出，并經 Charnes, Cooper 和 Rhodes 等人的推廣，目前已經廣泛應用于評估部門之間的效率。 Charnes 等人于 1978 年使用數據包絡分析方法測算了我國部分城市的財政支出效率。Borger 使

52、用數據包絡分析方法對比利時自治市財政支出的公共品供給效率進行評估分析。Afonso 和 Fernandes 用數據包絡兩階段分析框架研究葡萄牙地方政府支出效率，在第二階段中使用 Tobit 模型對環境因素進行研究。Seifert 使用 2008 年法國政府多個部門的相關數據，分析政府的財政支出效率。 數據包絡分析法是一種基于線性規劃的效率評價工具， 通過計算投入產出比對不同組織的績效進行測算和排序。其最初模型簡稱 CCR 模型，用于評價部門之間的相對有效性。 DEA 方法提出后得到了廣泛的應用，甚至美國軍隊、城市、銀行等組織也通過 DEA 進PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 P

53、PP 示范項目分析 明樹數據 19 行不同方案之間的有效性評價（甚至可以進行政策評價） ，應用領域也在不斷擴大。 DEA 方法主要通過數學規劃進行分析，對多個輸入和輸出變量計算投入產出比。而投入產出比即效率的測度值，進而研究相對有效性?；驹砜杀硎鰹椋?DEA 值=產出/投入 DEA 值越大，表明投入產出比越高，因此效率也越高。 DEA 的基本模型主要包括 CCR 模型、 BCC 模型等， 其本質上為使用線性規劃求得目標決策單元的最優解。例如 CCR 模型可用下列線性規劃表達式表示，即以所有決策單元的效率為約束，求解第 j0個決策單元的效率： 在 PPP 項目績效管理中，數據包絡分析方法可作

54、為數據分析模型對評價結果進行分析，為評價結果提供科學依據。雖然這一方法在學術界得到了廣泛應用，但在實際操作中，由于DEA 計算方法較為復雜，且必須借助專用的計算軟件，因此實踐中并未得到廣泛應用，只在某些專業的財政績效管理系統中有所應用。隨著 PPP 項目績效管理的逐步推廣，在未來這一方法有著較大的實踐空間。 2.3.5 相對比較法相對比較法 不同指標在不同項目中的重要程度不同， 指標的權重需根據建設內容、 產出要求等具體設置。權重的科學合理性程度，很大程度上決定了最終得到的績效評價結果的合理性。 0, 0, 2 , 1, 1. .max1111=vunjxvyutsxvyuhmiijisrrj

55、rmioijisrorjrojPPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 20 確定指標權重時常用的方法有：相對比較法、連環比法和德爾菲法（專家調查法） 、層次分析法（AHP）等。 相對比較法要求操作人員具有一定的經驗， 其操作原理為： 首先把所有指標排列形成 N 階矩陣，使矩陣中每一指標都和其他指標對比，采用 0-1 打分法打分，然后得到各指標總得分，最后進行規范化處理。矩陣中指標滿足 aij+aji=1。具體如下： 指標 i 的權重系數為： 由上述分析可知， 選擇相對比較法時， 只能選擇 0、 0.5、 1 進行賦值， 可賦值范圍較小，容易受到主觀因素

56、的影響，且需要滿足的條件是各指標間的相對重要程度有一定的可比性，因此該方法的應用具有一定的局限性。 2.3.6 德爾菲法德爾菲法(Delphi) 德爾菲法(Delphi)又稱為專家調查法，是采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的預測意見，經過幾輪征詢，使專家小組的預測意見趨于集中，最后做出符合市場未來發展趨勢的預測結論。在這一過程中，專家采取匿名的方式，專家之間不發生橫向聯系，即不知道有什么人參加了調查，也不知道哪一觀點是由哪一專家所提出的。 調查者按照調查目的制定調查表，選定調查范圍，向相關專家征詢意見。這種方法的缺陷在于調查結果容易受到調查專家的經驗、 專業認知等主觀因素的影響， 且調查問

57、卷的設計、發放、回收等耗時較多、工作量大，結果的可獲得性具有一定的風險。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 21 2.3.7 層次分析法（層次分析法（AHP） 層次分析法(AHP)可實現定性及定量分析的結合，以量化的形式體現出人的主觀判斷結果，因此可以將復雜的問題進行量化處理，得到預期結果，從而把復雜的問題簡單化。在多目標決策以及多方案優化時常用到這種方法。 層次分析法的操作步驟為：第一，將問題按照其性質及目標分解成不同的組成因素；第二，對各因素間的關系進行分析，利用它們之間的隸屬關系和相互影響程度構建模型；第三，利用定量的標度值描述模型中各層次

58、因素的相對重要性；第四，計算相對重要性的組合權數，賦予各指標相應的權重。 2.3.8 其他評價方其他評價方法法 關鍵績效考核法（KPI） ：將關鍵指標當做評價標準，把項目公司的績效與關鍵指標做出比較的一種評估方法。 平衡積分卡考核法（BSC） ：從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個角度，將組織的戰略落實為可操作的衡量指標和目標值的一種新型績效管理體系。 邏輯框架法 （LFA） ： 一種設計、 計劃和評價的方法。 它是基于對一個具體問題從產生、發展、結束到影響“全過程”的重點分析，著力對宏觀目標、具體目標、項目產出、項目投入四個要素之間的邏輯關系進行分析、評估或考核。 PPP 項目績效管理研究

59、（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 22 三、 績效管理流程 3.1 政策要求 政策文件對于 PPP 項目績效管理的要求趨嚴。財政部在第四批 PPP 示范項目的評選要求中明確指出，“項目應當建立完善的運營績效考核機制”。財辦金201792 號文首次將建設成本的 30%與績效考核結果掛鉤作為 PPP 項目的入庫條件。根據財金201910 號文要求，應“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”。2019 年 4 月，財政部的政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿） ，提出 PPP 項目績效管理是指在

60、 PPP 項目識別、準備、采購、執行及移交階段中開展的績效目標和指標設置、績效監控、績效評價、結果應用等全生命周期管理活動。 我國 PPP 績效政策目前集中于引入績效評價機制并強調績效管理的重要性，從政策內容演變趨勢看，我國對于 PPP 項目績效管理的要求越來越嚴格。但目前 PPP 項目績效管理暫未落實到細化的行業領域，對實操的指導意義較弱。因此對 PPP 項目績效管理的實操研究，尤其是對不同行業的針對性細化研究具有重要意義。 3.2 實施主體 征求意見稿對 PPP 項目績效管理過程中的各部門職責作出了具體表述，如下表： 表 3-1 征求意見稿內 PPP 項目績效管理各相關部門職責 政府部門

61、部門職責 財政部門 1.會同相關部門統籌安排各類公共資產和資源，保證項目規范高效運營； 2.審核行業主管部門報送的 PPP 項目財政收支預算審批及績效目標； 3.明確總體預算績效管理要求； 4.指導本級項目實施機構、下級財政部門的 PPP 項目績效管理工作，提出改進建議并督促落實。 行業主管部門 指導實施機構規范有序開展績效管理；向同級財政部門報送績效評價報告；落實財政的整改意見；根據評價結果改進 PPP 項目績效管理；履行預算編制申報執行程序。 項目實施機構 監督項目開展、監控項目的階段性產出和效果等，并對 PPP 項目實施規范性、財政資金使用的合規性和有效性負責。 PPP 項目績效管理研究

62、（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 23 政府部門 部門職責 項目公司（或社會資本） 嚴格履行合同約定，確保工作合法合規。做好項目建設、運營、維護等工作的日常管理和信息記錄；積極配合績效管理工作。 其他相關部門 根據部門分工和職責權限承擔相應的責任和義務。 縱觀國家層面 PPP 項目績效管理政策，PPP 項目績效管理實施主體以政府部門為主，鼓勵引入第三方評估機構。此外， 關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見 （財建201590 號） 、 關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知（國辦發201537 號） 、 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合

63、作模式指導意見的通知 （國辦發201542 號）指出要建立政府、服務使用者（公眾）共同參與的綜合性評價體系。2019 年財政部辦公廳印發的政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿） ，提出各級政府、財政部門、行業主管部門、項目實施機構負責組織開展行政區域內 PPP 項目績效管理工作，必要時可通過政府采購方式選擇并委托第三方專業機構協助。綜合來看，PPP 項目績效管理的實施主體包括政府部門、公眾和第三方評估機構。 （1）政府部門 各文件對于實施績效管理的政府部門的要求略有出入，有些籠統的稱為政府，如基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例 （征求意見稿） 要求“縣級以上人

64、民政府有關部門應當定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價”；發改投資20162068 號文要求“政府通過合同管理、績效考核、按效付費，實現全產業鏈和項目全生命周期的 PPP 合作”;國農辦20185 號文要求“省級或設區的市級有關部門應組織項目申報（實施）單位對項目績效目標執行情況進行跟蹤分析，對績效目標偏離的，要及時采取措施予以糾正，并向同級財政部門報送績效目標執行監控結果”。進一步分析發現，政府的有關部門主要指以下幾種： 1）項目實施機構 項目實施機構是 PPP 項目中代表政府方的主體， 代表政府方采購、 簽約。 實施機構與社PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路

65、PPP 示范項目分析 明樹數據 24 會資本方、行業主管部門、各級財政部門溝通方便，作為績效管理實施主體具有組織協調上的優勢。 實施機構的監督責任貫穿項目全階段， 相比其他政府部門更加熟悉合同約定與項目要求，可根據項目進度及時組織項目考核，也更加了解項目約定的具體考核要求。 交公便字201712 號文要求“項目實施機構應當對項目的工程建設質量、運營養護質量和服務質量建立有效的監測制度， 定期對項目的績效目標實現程度、 運營管理、 資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價”；發改投資20162231 號文要求“項目實施機構應會同行業主管部門，根據 PPP 項目合同約定，定期對項目運營服務

66、進行績效評價”；財建201634 號文要求“購買主體應依據確定的績效目標及時開展績效監控，確?？冃繕巳缙趯崿F”；財金2014113 號文要求“項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案”。 2）行業主管部門 在 PPP 項目中， 行業主管部門的職責包括但不限于： 提出或審核項目建議書； 審核物有所值評價； 審核擬簽署的 PPP 合同； 監督和執行項目補貼或收費定價及調整周期、 條件和程序；監測項目全生命周期成本；監控、跟蹤管理和定期檢查 PPP 項目績效運行，開展中期績效評估等監督性工作。行業主管部門作為績效

67、管理實施主體（之一）將有利于其行使監督管理職能，促進相應行業領域的優化發展。 發改農經20172119 號文要求“地方各級發展改革、水利行政主管部門會同有關部門統籌做好水利 PPP 項目實施協調工作，包括開展項目實施監督與績效評價等”；交辦財審2017173 號文要求“交通運輸主管部門或項目實施機構應根據收費公路 PPP 項目合同中的運營服務績效標準和考核辦法，定期對項目運營服務進行績效評價”；財稅2014151 號文要求“城鎮排水主管部門、財政部門可以委托第三方評估機構，對城鎮排水與污水處理服PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 25 務績效進行評

68、估”。 3）財政部門 財政部門在 PPP 項目全生命周期內， 履行項目識別論證、 政府采購、 預算收支與績效管理、資產負債管理、信息披露與監督檢查等職責。財政部門作為績效管理實施主體（之一）有利于其行使財政資金管理職能。 但多數政策并不將財政部門作為績效管理實施機構， 而是作為考核結果的報送單位（如國農辦20185 號文、財金2014113 號文） 。 財金 2016 92號要求“各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價”。 （2）公眾 PPP 項目績效考核主體中的公眾主要指項目涉及的直接使用者

69、以及與項目相關 （受項目影響或可能對項目產生影響）的公眾，如項目周邊群眾。公眾參與 PPP 績效管理是由 PPP項目的公共服務屬性決定的。有學者主張鑒于已有 PPP 項目運作的經驗，在 3E 原則中加入社會公平（Equity） ，構成 4E 原則。公眾參與績效管理可充分體現公平性原則，客觀展現項目對公眾的影響，確保實現公共利益最大化。 （3）第三方評估機構 第三方評估是政府績效管理的重要形式。第三方評估機構主要指：律師事務所、會計師事務所、咨詢機構、高校、研究所等。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統政府評估的缺陷， 在促進服務型建設方面發揮了不可替代的促進作用。 第三方評估

70、機構作為績效管理實施主體 （之一） 可以充分發揮其獨立性、 專業性、 權威性的優勢， 為 PPP項目定制契合項目利益相關者訴求、符合項目特征的績效管理體系，兼顧對 PPP 項目實施過程中各利益相關方的行為監管與 PPP 項目實施結果的監管。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 26 財金201692 號、發改農經20162574 號、財綜201654 號、國辦發201626 號、財建201634 號、財建201590 號、國辦發201469 號、中發201834 號、財辦金201939 號等多個政策文件均鼓勵積極探索推進第三方評價或允許委托第三方專

71、業機構進行績效評價。 績效規劃階段， 績效管理實施主體需要重點識別項目的利益相關者， 并制定總體績效管理工作計劃。PPP 項目的利益相關者是指在 PPP 項目的全生命周期中，對 PPP 項目的實施有影響和 PPP 項目的實施與最終完成對其有影響的團體或個人。根據利益相關者的特性，利益相關者可以被分為七類： （1）潛在的利益相關者(Dormant Stakeholders，DSl)，他們擁有施加自身意愿的權利，但是沒有任何合法性的關系或者緊急的要求，他們的權利一直被保留； （2）任意的或者自由決定的利益相關者(Discretionary Stakeholders，DS2)，他們具備合法性的特點，

72、但沒有權利或者緊迫的要求。盡管他們可以選擇去做某事，但對于管理者卻沒有絕對的壓力； （3）有需求的利益相關者(Demanding Stakeholders，DS3)，他們會有緊急的要求，但是卻沒有權利或者合法性的關系。這些要求通常很麻煩，但不確保能引起管理者的注意； （4）占優的利益相關者(Dominant Stakeholders，DS4)，他們同時具有權利和合法性。此類利益相關者的要求具有很強的影響力，使得管理者必須重視； （5）危險的利益相關者(Dangerous Stakeholders，DS5)，他們缺乏合法性，但是擁有權利和緊迫性。他們有可能強制性地執行意愿，有時比較粗暴，因而使得

73、其具有危險性； （6）有依賴性的利益相關者(Dependent stakeholders，DS6)，他們有合法性和緊急的要求，但沒有權利。因而，他們的意愿需要依靠其他人的權利來達成； （7）決定性的利益相關者(Definitive Stakeholders，DS7)，他們具有權利和合法性，同PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 27 時也有緊急的要求。他們可能是組織內占優團體的成員，當他們的要求變得緊急時，管理者會優先給出回應。 隨著項目階段的變化， 利益相關者也是不斷變化的。 項目會根據自身要求的變化依靠不同的利益相關者，因此在不同的項目階段，各利

74、益相關者的重要性也是不同的。7 類利益相關者在 PPP 項目全生命周期中的分類可見圖 3-1。 圖 3-1 PPP 項目全生命周期中的利益相關者分類分析2 3.3 實施流程 在 PPP 項目“全面實施績效管理”的理念和要求下，各級政府、財政部門、行業主管部門、項目實施機構應將績效目標與指標管理、績效監控、績效評價、結果應用等納入項目論證、設計、預算管理、執行、運營、移交的全過程，以促進 PPP 項目各參與方按照實施方案 2. 袁競峰, 李啟明, 鄧小鵬. 基礎設施特許經營 PPP 項目的績效管理與評估M. 東南大學出版社, 2013. PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP

75、示范項目分析 明樹數據 28 和合同約定的要求，以提供公共產品和公共服務為目的，開展各項管理活動。 3.3.1 績效目標與指標管理績效目標與指標管理 根據征求意見稿，PPP 項目績效目標是指政府在 PPP 項目實施過程中應達到的 PPP 工作目標以及 PPP 項目全生命周期提供公共服務應達到的產出和效果。而 PPP 目標設定是績效管理實施中的重要環節。PPP 項目的績效目標應在 PPP 項目全生命周期中具有高度的引導性， 并與 PPP 項目的任務和主要輸出有著密切的聯系。 績效目標的實現難度應比較適中，考核對象通過努力應可以達到。 從宏觀角度來看，不論是 PPP 項目還是一般建設項目，進行項目

76、評價的目的都是為了提高項目決策和實施的科學化水平，促進各類資源的合理有效配置，提高投資的效益。PPP項目的目標是提高公共產品供給的效率和效能，PPP 項目的績效管理應以實現高效率、高效能和高經濟性，最終實現項目的物有所值為目標。從項目管理角度來看，PPP 項目的績效管理目標主要有以下幾種： 項目管理目標包括在項目前期立項、識別、準備、釆購、執行等全生命周期內的各方履職、 財務、 制度、 檔案管理等； 項目產出目標包括提供公共服務的數量、 質量、 技術、 時效，以及達到預期產出所需要的成本和資源、 履行的社會責任等； 項目效果目標包括項目所產生的經濟效益、社會效益、環境效益、公眾滿意度及物有所值

77、實現程度等；可持續性目標包括工程進度、投資安排、外部環境、發展規劃、成本效益狀況等影響項目未來年度產出和效果目標實現的條件等。 財政部辦公廳發布的征求意見稿對績效目標與績效指標各階段管理要求作出了具體表述，具體流程如下圖： PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 29 圖 3-2 PPP 項目績效目標與指標各階段管理要求 指標體系通常包括具體指標、指標權重、指標解釋、數據來源、評分標準及評分方法幾個方面。一個良好的績效評價指標體系需要做到評價內容完整、指標定義具體、形式獨立，具備完整性、協調性和比例性。完整性，是指績效指標體系中不同指標之間彼此補充，形

78、成相對完整的整體。需要注意的是完整性并不意味著指標數量越多越好，指標數量越多，指標評分所需信息的收集與整理難度就越大， 但數量較少又無法系統全面地體現績效內容， 因此應合理統籌安排績效指標體系。 績效指標體系通常分級設置， 二級指標為一級指標的細分指標，建議最多不超過三級。協調性是指各項指標能夠相互銜接，互相印證，即各項指標從含義和體系上均能相互協調。 比例性是指績效指標的設定存在一定的數量比例關系， 這個比例關系應根據實際情況確定并保證科學合理。 3.3.2 績效監控績效監控 根據征求意見稿，PPP 項目績效監控是指運用科學、合理的監控標準和監控方法，對績效目標的實現程度和項目建成或運營工作

79、執行的進度進行監控， 準確地反映項目執行情況與項目績效目標實現程度，糾正績效運行偏差，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|保量實現的管理活動。征求意見稿對績效監控的內容、 工作程序作出了具體要求， 績效監控是對績效目標運行情況PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 30 進行的跟蹤管理和定期檢查，通常包括項目管理和目標要求的完成情況（目標保障） 、目標實現程度、目標偏差和糾偏情況等。各級行業部門、項目實施機構應根據項目合同約定，對績效目標的實現程度開展績效監控。各級財政部門應會同行業主管部門對 PPP 項目識別、準備、 采購階段的工作推進情況開展績效監控。 原則上每財

80、政年度內至少開展一次績效監控。 圖 3-3 PPP 項目績效監控內容 3.3.3 績效評價績效評價 績效評價指行業主管部門會同有關部門及項目實施機構根據 PPP 項目合同設定的績效目標，運用科學、合理的績效指標、評價標準和評價方法，對項目管理、項目產出、項目效果、可持續性等方面進行客觀、公正的評價。主要工作程序包括：確定績效評價對象及開展方式；下達績效評價通知；科學制定績效評價工作方案；組織實施績效評價；績效分析及報告編制；報告報送與歸檔。評價時點為根據 PPP 項目實施進度及績效監控糾偏完成情況確定。 原則上項目竣工決算后及移交完成后應分別開展一次績效評價； 項目運營期每完整財政年度應開展一

81、次，結束時間不應遲于第二年度預算申報時間。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 31 圖 3-4 績效評價流程梳理 具體的績效評價方法通常采用考核人員打分法，此方法簡便、易于操作又不失科學性，通過設置等級分值區間來保證打分過程的合理性， 有利于減少主觀影響。 評分標準及方法通常來源于計劃達到的行業、地方標準，以及相關經驗數據等。 財金2014113 號文將 PPP 項目劃分為 5 個階段（項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交） 。根據財政部的規定，績效監測與支付以及中期評價應在項目執行階段進行。在項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本

82、合作中心）還應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用效果等進行績效評價， 并按相關規定公開評價結果。 評價結果將為政府制定 PPP 管理工作決策提供參考依據。PPP 項目的細分子階段較多，PPP 績效考核通常從項目已有一定產出的建設階段開始，至項目移交階段結束，同時應對項目識別、項目準備階段所做的前期工作進行總結和評價。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 32 圖 3-5 PPP 績效評價范圍圖3 1）建設期績效評價 建設期工程項目質量將直接影響 PPP 項目運營期的服務質量，因此建設期的績效評價具有重要

83、的意義。 建設期的績效評價應重點考察項目建設完成情況， 同時在考核指標與按效付費機制設計上應結合 PPP 項目的特點， 在傳統工程項目管理的基礎上進行創新， 體現 PPP模式的優勢。 2）運營期績效評價 運營期績效評價是 PPP 項目績效評價的重點，運營期是 PPP 項目區別于傳統 BT 項目的主要階段，該階段的績效評價通?？己隧椖抗具\營管理、服務產出、過程管控、社會責任承擔、利益相關者滿意度等方面。運營期績效評價結果不但要與運維付費直接掛鉤，且根據財辦金201792 號文規定，可用性付費也應和運營績效評價結果掛鉤，且占比不低于30%。 運營期績效評價通常分為常規考核和臨時考核。 常規考核可

84、由實施主體依據運營期績效評價指標對 PPP 項目進行績效評價，按照合同約定的考核周期進行常規考核。項目公司在限期內根據績效評價結果對缺陷部分進行整改， 整改不到位則可能無法及時獲取相應財政支 3. 楊寶昆, 劉芳. PPP 項目全生命周期績效管理研究J. 工程經濟, 2018(3). PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 33 付金額。除常規考核外，考核主體可以不定期實施項目考核，通常會在合同中約定不定期考核的周期及該周期內的不定期考核次數。 若考核主體在不定期績效評價中發現缺陷， 則需以書面形式通知項目公司， 項目公司在接到書面通知后， 應在績效評

85、價要求的時間內修復缺陷。 3）移交期績效評價 項目移交階段績效評價是為了確保移交的資產處于正?？蛇\轉狀況， 使政府回收項目時的遺留風險降到最低，減少移交后政府的運營負擔。 4）項目后評價 項目后評價的目的主要在于汲取并總結 PPP 項目管理經驗。PPP 項目后評價是指對已經完成的項目的目標完成情況、執行過程、項目產出、成本效益、作用和影響、監管成效、可持續性等進行系統客觀的分析，為今后 PPP 項目決策和管理積累經驗。 發改辦農經 2017 1322 號要求“及時做好試點項目后評價和績效評價， 總結成功經驗，形成可復制模式”；發改投資20161744 號要求“項目結束后，適時對項目效率、效果、

86、影響和可持續性等進行后評價， 科學評價項目績效， 不斷完善 PPP 模式制度體系”； 財建 201590 號要求“在水污染防治領域形成綜合性的 PPP 工作規范體系， 形成評價結果應用機制和項目后評價機制”。相關政策文件從宏觀發展和行業角度，均要求關注 PPP 項目的后評價，并反饋后評價結果以優化項目管理制度。 3.3.4 結果應用結果應用 績效評價結果是指全面反映績效評價對象實際績效情況的內容、事項、結論等?？冃гu價結果應用是指財政部門、 預算部門和被評價單位通過多種方式充分利用績效評價結果， 將其轉化為提高績效的具體行為。PPP 項目績效評價結果的應用，是 PPP 項目預算績效管理落到實處

87、的關鍵，也是預算績效管理全部工作的落腳點4。 4. 王澤彩，對政府付費 PPP 項目實施績效管理的探索，中國財經報。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 34 （1）財政支出計算原理 根據 關于印發的通知（財金 201521 號） ，政府的支出責任包含以下情形： 對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為： 當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本 （1 + 合理利潤率） （1 + 年度折現率）n財政運營補貼周期（年

88、）+ 年度運營成本 （1 + 合理利潤率） 式中，n 代表折現年數，財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。 對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括： 社會資本方承擔的年均建設成本 （折算成各年度現值） 、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為： 當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本 （1 + 合理利潤率） （1 + 年度折現率）n財政運營補貼周期（年）+ 年度運營成本 (1 + 合理利潤率) 當年使用者付費數額 使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。 在此背景下， 政府主要在政府付費和可行性缺口補

89、助模式下具有財政支出責任。 為清晰表達績效評價對政府財政支出責任的影響，本節將財政支出分為“當年應計財政支出”和“當年實際財政支出”?！爱斈陸嬝斦С觥笔侵覆豢紤]績效評價的情況下，政府的財政支出金額?！爱斈陮嶋H財政支出”是以當年應計財政支出為基準，依據績效評價結果對支付金額進行PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 35 折減或獎勵后的實際財政支出金額。 在政府付費模式下， 當年應計財政支出主要包括可用性付費和當年基準運維付費兩部分。在國內 PPP 合同中，可用性付費一般是指項目按照既定標準完成建設，政府在運營期支付的項目建設及其合理利潤等費用5。

90、當年基準運維付費一般是指項目按照既定標準運營維護，政府在運營期應該支付的運營維護等費用。參照財金201521 號文中的年均建設成本折現值與年度運營成本計算方法，當年應計財政支出計算公式如下所示： 當年應計財政支出 = 可用性付費 + 當年基準運維付費 （1） 式中： 可用性付費=項目全部建設成本 （1 + 合理利潤率） （1 + 年度折現率）n財政運營補貼周期（年） （2） 當年基準運維付費 = 當年運營成本 （1 + 合理利潤率） （3） 可行性缺口補助與政府付費的區別在于當年基準運維付費中需要扣除當年使用者付費金額 （計算公式如下所示） ， 可用性付費的計算均與政府付費模式中的相同， 在此

91、不再贅述，后續分析均以政府付費模式為例。 當年基準運維付費 = 當年運營成本 (1 + 合理利潤率) 當年使用者付費金額 （4） “當年實際財政支出”是在當年應計財政支出的基礎上進行績效評價， 對可用性付費和基準運維付費實行按效付費，其計算公式如下所示： 當年實際財政支出 = 可用性付費按效付費金額 + 運維按效付費金額 （5） （2）按效付費機制 在當年實際財政支出中， 對可用性付費和運維付費實行按效付費。 按效付費機制主要包 5. 明樹數據可用性付費模式應用的國際經驗總結與借鑒以交通基礎設施項目為例. PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 36

92、括扣減法、比例取值法、區間取值法。 1）扣減法 社會資本方未能達到績效評價要求的， 政府方將扣減相應的金額。 扣減的方式包括直接扣費、罰款、提取履約保函項下的相應金額、賠付違約金等。其中，扣減金額一般和績效評價結果相關聯。例如，按效付費機制中可以約定，績效評價達標分6以下每下降 A 分，則相應的扣除 B 萬元。 總扣除金額和下降分數成比例增減， 下降 n*A 分， 則相應扣除 n*B 萬元。 按效付費金額 = 應計金額 扣減金額 （6） 2）比例取值法 比例取值法是指政府方依據績效評價得分在績效評價達標分中的占比， 按比例支付金額。計算公式如下所示，式中 K 為按效付費系數。 按效付費金額 =

93、 應計金額 K =績效得分績效達標分 100% （7） 3）區間取值法 區間取值法中，按效付費系數 K 與績效得分所處區間有關，下式給出 K 取值的示例。在該方法中，績效評價達標分即為 K 取 1 時的得分區間下界。 按效付費金額 = 應計金額 K 示例： 100 績效得分 90， = 1 90 績效得分 80， = 0.9 80 績效得分 70， = 0.8 （8） 6.績效考核達標分是指可以全額支付應計金額的績效得分閥值，是按效付費的計算基準?？冃Э己诉_標分應結合項目實際情況和行業慣例設定，即可以等于績效考核總分，也可以低于績效考核總分。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路

94、PPP 示范項目分析 明樹數據 37 在實際應用中， 可用性付費與運維付費可以分別采用不同的按效付費機制， 也可以采用相同的按效付費機制。其中，可用性付費是將建設成本分攤到運營期內，其按效付費金額既可與建設期績效評價結果掛鉤， 也可與運營期績效評價結果掛鉤。 運維按效付費金額僅涉及運營成本，其僅與運營期績效評價結果掛鉤。 表中列出了不同績效評價掛鉤方式以及不同按效付費機制下的當年實際財政支出計算公式。在實際應用中，不同按效付費機制可以被單獨使用，也可以被組合使用。由于比例取值法和區間取值法的基本原理均是在應計財政支出的基礎上按系數折減， 區別僅在于按效付費系數K的取值方法不同，因此在分列計算公

95、式時將兩種方法合并表示。其中建設表示建設期按效付費系數，運營表示運營期按效付費系數。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 38 表 3-2 按效付費計算公式表 掛鉤方式 按效付費機制 當年實際財政支出計算公式 建設期 運營期 可用性付費與建設期績效評價掛鉤 扣減法 扣減法 當年實際財政支出 = （可用性付費 建設期績效扣減金額） + （當年基準運維付費 運營期績效扣減金額） 扣減法 比例取值法/區間取值法 當年實際財政支出 = （可用性付費 建設期績效扣減金額） + （當年基準運維付費 運營） 比例取值法/區間取值法 比例取值法/區間取值法 當年實

96、際財政支出 = （可用性付費 建設） + （當年基準運維付費 運營） 比例取值法/區間取值法 扣減法 當年實際財政支出 = （可用性付費 建設） + （當年基準運維付費 運營期績效扣減金額） 可用性付費與運營期績效評價掛鉤 無影響 扣減法 當年實際財政支出 = 可用性付費 + 當年基準運維付費 運營期績效扣減金額 無影響 比例取值法/區間取值法 當年實際財政支出 = （可用性付費 + 當年基準運維付費） 運營 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 39 績效評價反饋意見， 除了要對績效評價工作的開展情況和績效評價報告內容進行簡要說明，還要明確提出落實

97、績效評價結果的具體要求。項目實施機構、財政部門等需要不斷總結經驗，完善管理制度、措施，提高 PPP 項目決策和管理水平，降低項目成本，增強支出責任，并將預算績效管理工作結果作為以后年度 PPP 項目安排預算的重要依據，同時將結果依法向社會公開，接受社會監督。對績效評價過程中發現的問題和漏洞，及時反饋給項目公司和社會資本方，作為其改進運營管理、提高公共產品質量和公共服務水平的重要依據，及時評估已發生的風險并制定應對措施。 財金2014113 號文要求，PPP 項目績效評價結果需上報給財政部門，項目實際績效優于約定標準的， 項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款， 并可將其作為項目期滿合同能否展

98、期的依據。 在 PPP 項目績效評價管理制度中， 針對工程建設提前完工、 項目公司在經營期獲得超額利潤等情況要形成獎勵制度。 完善獎勵制度不僅要明確獎勵具體金額， 更重要的是建立獎勵范圍、獎勵頻次、獎勵掛鉤以及啟動獎勵的觸發機制，在保證項目質量和服務水平的前提下，鼓勵政府、社會資本與公眾形成激勵相容的“共贏”局面。PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 40 3.3.5 各階段原則、內容與工程程各階段原則、內容與工程程序序 表 3-3 PPP 項目績效管理工作框圖 項目階段 績效目標和績效指標管理要求 編制要求原則、內容與方法 任務分解、工作程序、文件

99、載體 識別 初步設定績效目標和指標體系： 行業主管部門：編制績效目標和績效指標體系， 充分征求相關部門、 專家、 社會公眾的意見。 財政部門審查： 應在開展物有所值評價時，會同相關行業主管部門對體系的依據充分性、 設置合理性和目標實現保障度等進行。 系統性、重要性、相關性、可比性和經濟性的原則 （目標導向、結果導向原則） 確定項目目標、識別子項目內容、明確項目產出，立項與可研的編制與完善，量化的宏觀指標。 規劃報告、可研報告 準備 項目實施機構應結合財政部門、相關行業主管部門、專家和社會公眾的意見，完善績效目標和績效指標體系。 1. 項目管理目標包括在項目前期立項、識別、 準備、 釆購、 執行

100、等全生命周期內的各方履職、財務、制度、檔案管理等； 2. 項目產出目標包括提供公共服務的數量、 質量、 技術、 時效， 以及達到預期產出所需要的成本和資源、 履行的社會責任等； 3. 項目效果目標包括項目所產生的經濟效益、 社會效益、 環境效益、 公眾滿意度及物有所值實現程度等； 1 指向明確：應符合國民經濟、社會及行業發展規劃與部門職能要求，反映項目應當提供的公共服務，體現環境-社會-公司治理責任（ESG）理念，并與相應的項目支出范圍、方向及效果緊密相關。 2 具體細化：數量、質量、時效、成本等方面進行量化。不能量化的，可以采用定性的分級分檔形式進行表述。 3 合理科學 4 物有所值 結合項

101、目特點確定指標權重、 數據來源、 評價標準與評分方法，形成績效指標體系。 確定指標權重的方法：專家調查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等。 調查和科學論證, 需求分析、財務可行性分析，確定建設-運營、項目產出，產品和服務 回報機制、交易結構、商業邏輯 技術指標、行業標準。 文件載體：立項、可研、VFM、FAA、實施方案、招標采購文件. PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 41 項目階段 績效目標和績效指標管理要求 編制要求原則、內容與方法 任務分解、工作程序、文件載體 4. 可持續性目標包括工程進度、投資安排、 外部環境、 發展規劃、 成本效益

102、狀況等影響項目未來年度產出和效果目標實現的條件等 數據來源是在具體指標評價過程中獲得可靠和真實數據或信息的載體或途徑。獲取數據的方法通常包括案卷研究、資料收集與數據填報、實地調研、座談會、問卷調查等。 （硬件網絡技術，拍照，河流水質采樣） 評價標準是指衡量績效目標完成程度的尺度。 績效評價標準具體包括計劃標準、行業標準、歷史標準或其他經相關主管部門確認的標準。 評分方法是結合指標權重， 衡量實際績效值與評價標準值偏離程度，對不同的等級賦予不同分值的方法。 采購 PPP 合同中確定績效指標 項目實施機構可結合社會資本響應及合同談判情況對績效指標體系進行合理調整。PPP 項目績效目標和績效指標體系

103、應在項目合同中予以明確。 在招標文件中，對于工程、貨物、材料、設施復合體、運營服務等各環節和組合或系統整體交付性能期待，行業技術標準，特殊或具體的技術要求，盡量明確表述，或者在 EPC 和總價合同中，把設計責任，和運營風險相關的技術要求寫清楚，建議從技術需求書和相關附件中進行討論。對于多數行業管理，可能期待 100 分的綜合打分表?；蛘呙鞔_提出考核標準。 執行 績效監控 根據 PPP 合同，績效目標和績效指標原則上不予以調整。 但因項目實施內容、相關政策、行業標準發生變化或突發事件等不可抗拒因素影響績效目標實現而確需調整的，經項目實施機構、社會資本或項目公司協商確定后報本級人民政府審批。 結果

104、應用：對照、糾偏、達標的付費付費、不達標的界定原因提出整改，乙方原因的按合同約定扣減付費。 項目管理、目標要求的完成情況（目標保障） 、目標實現程度、目標偏差和糾偏情況等。 有異議的，可申請召開專家評審會，要求： 1. 嚴格遵照國家規定、行業標準、項目合同中的約定，按照科學規范、公正公開等原則開展績效監控。 2. 根據 PPP 項目特點，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監控時間、設定監控計劃，原則上每財政年度內至少開展一次績效監控。 3. 選擇最能代表和反映項目產出及效果的績效目標與指標，適時反映項目情況和執行偏差，及時糾偏，改進績效。 PPP 項目績效監控工作程序： 1. 確定績效監控目標。

105、根據 PPP 項目工作推進計劃， PPP 項目合同的約定，選擇可進行跟蹤和檢查的績效目標。 2. 制定績效監控方案。根據績效監控的目標與要求，項目背景和基本情況、 績效監控目標、 主要監控指標、調查方法、工作的組織與實施。 3. 開展績效監控。依據確定的重點績效目標，釆用抽查資料、抽樣調查、采樣調查、現場檢查、考核等方式對PPP項目管理的相關內容和績效目標要求的完成情況實施績效監控，歸集監控信息。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 42 項目階段 績效目標和績效指標管理要求 編制要求原則、內容與方法 任務分解、工作程序、文件載體 4. 進行偏差分

106、析。根據績效監控信息，對照重點績效目標，發現項目績效運行偏差、分析偏差原因。 5. 提出糾偏路徑。依據偏差分析，結合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法。 6. 及時實施糾偏。 項目績效運行情況與項目實施階段設定的績效目標發生較大偏離時，績效監控主體應及時查找問題、分析原因、釆取措施、及時糾偏。 7. 形成績效監控結果。 依據項目基本情況、 目標設定、組織實施、績效目標完成情況、偏差分析及糾偏建議等，形成績效監結果，撰寫績效監控報告 。 移交階段 績效評價、結果應用 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 43 四、市政道路 PPP 示范項目績效管理分析

107、與指標體系的再設計 各行各業都有自身的發展規律， 具有歷史沿革形成的行業特點與技術要求， 進而影響該行業領域 PPP 項目的產出目標。 從全國 PPP 綜合信息平臺公開的合同、 實施方案等文件看，目前國內 PPP 項目績效管理方案存在較強的重復性；從政策文件看，目前國內缺乏針對行業領域的 PPP 項目績效管理指導文件。隨著我國 PPP 項目不斷落地并進入執行階段，績效管理的重要性越發凸顯，國內 PPP 項目亟待按照行業管理規范制定評價體系，切實反映項目產出目標并促進目標的實現。任何忽略行業特點的考核體系，都無法真實全面的反映 PPP項目的實際需求。 目前財政部已公布四批 PPP 示范項目，期望

108、其發揮示范引領作用，穩定和規范 PPP 模式的發展。經過 92 號文對在庫 PPP 項目的清理以及財金201854 號文對示范項目的大批量整改，截至 2018 年年底，在庫的 PPP 示范項目共有 989 個，覆蓋了 19 個行業，項目信息在全國 PPP 綜合信息平臺中已基本公布，為績效管理的實際應用研究提供了大量資料。 本節以全國 PPP 綜合信息平臺公開數據（含項目基本信息、實施方案、項目合同等）為分析基礎，期望通過研究具有典范意義的市政道路 PPP 示范項目，發現該行業領域績效管理方案的通用模式， 并進一步分析通用考核指標方案與考核結果反饋機制， 為構建具備行業特色的市政道路 PPP 項

109、目績效管理體系以及探究該行業績效管理存在問題提供現狀依據，并對指標進行再設計。 4.1 市政道路 PPP 項目概況 國家統計局數據顯示，2018 年末我國城鎮化率為 59.58%，全國居民人均可支配收入28228 元，民用汽車擁有量突破 2.4 億輛。隨著經濟的發展，汽車保有量快速增長，致使城市道路負荷過重，交通擁堵日益嚴重，給人們生活帶來不便，居民幸福指數受到極大影響。PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 44 市政道路建設的滯后將會嚴重影響城市經濟發展， 因此市政道路基礎設施的建設需求越來越大。 近年來，中央層面相繼出臺政策，鼓勵社會資本通過 P

110、PP 模式參與城市基礎設施建設和運營。市政道路一直是社會資本高度關注的基礎設施領域，也是近幾年來 PPP 模式應用規模較大的行業，國內也已經積累了一批具有市政道路項目投資、建設、運營經驗的社會資本。本節從市政道路入庫項目概況、成交項目概況、示范項目概況 3 個方面對市政道路 PPP市場現狀進行描述。 4.1.1 入庫項目概況入庫項目概況 截至 2018 年底，全國 PPP 綜合信息平臺入庫項目中共有 1096 個市政道路項目，占入庫項目總數的 9.13%；總規模 15062 億元，占入庫項目總規模的 8.93%。市政道路 PPP 項目的發起時間分布情況如圖 4-1 所示。 圖 4-1 市政道路

111、入庫 PPP 項目發起時間分布圖（數據截至 2018 年 12 月 31 日） 從 2012 年開始，我國市政道路 PPP 項目進入快速發展時期，這得益于我國宏觀戰略層面對 PPP 模式的大力推廣，市政道路 PPP 項目入庫規模在 2018 年達到頂峰。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 45 4.1.2 成交項目概況成交項目概況 根據明樹數據統計，截至 2018 年底，市政道路 PPP 項目共成交 988 個，總規模 13204億。自 2014 年起，項目落地速度逐年遞增，到 2017 年達到峰值。市政道路 PPP 項目的成交時間分布情況如圖

112、4-2 所示。 圖 4-2 市政道路 PPP 項目成交時間分布圖（數據截至 2018 年 12 月 31 日） 市政道路 PPP 項目成交區域分布情況如圖 4-3 所示，覆蓋了 27 個省/自治區/直轄市。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 46 圖 4-3 市政道路 PPP 項目成交區域分布圖（數據截至 2018 年 12 月 31 日） 從項目規模來看，累計成交規模最大的省份是河南省，總成交規模 1507 億元，其次為貴州、廣東、四川、湖北。從項目數量來看，累計成交數量最多的省份是山東省，共成交 96個項目，其次為河南、四川、廣東、貴州。 4

113、.1.3 示范項目概況示范項目概況 財政部已公布的四批 PPP 示范項目中，市政道路項目共 53 個，數量占全部示范項目的5.30%；總規模 813.30 億，規模占全部示范項目的 3.60%。第一批 PPP 示范項目中無市政道路項目，第三批次 PPP 示范項目中市政道路項目數量最多，在第三批次示范項目中所占比重也最大，接近第三批次所有示范項目數量的 10%。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 47 圖 4-4 市政道路項目在各批次示范項目中所占數量圖 市政道路 PPP 示范項目的區域分布如圖 4-5 所示，覆蓋 21 個省份。其中，湖北省市政道

114、路 PPP 示范項目數量最多且規模最大，西部地區的部分省份暫時沒有市政道路 PPP 示范項目。 圖 4-5 市政道路 PPP 示范項目區域分布圖 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 48 截至報告撰寫時，53 個市政道路示范項目中已全部進入執行階段。從回報機制來看，采用政府付費機制的項目較多，共 39 個項目，剩下的項目均采用可行性缺口補助的回報機制，沒有采用使用者付費機制的項目。 圖 4-6 市政道路示范項目回報機制分布圖 市政道路 PPP 示范項目合作期限分布在 10 年到 28 年之間，其中以 15 年及以下合作期限的項目居多，占市政道路 P

115、PP 示范項目總數的半數以上。 圖 4-7 市政道路 PPP 示范項目合作期限分布圖 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 49 市政道路 PPP 示范項目多為新建項目，且多數采用 BOT 模式，運作方式比較單一。 圖 4-8 市政道路 PPP 示范項目運作方式分布圖 小結： 相較于其他細分行業，市政道路類項目在所有 PPP 示范項目中占比較高。隨著入庫標準的提高，以及財政部對于農林水利、環保等類型項目支持力度的加大，從 2017 年底開始市政道路項目開始降溫， 發起速度大大減緩。 市政道路 PPP 示范項目主要集中在湖北省。 市政道路PPP示范項目

116、多采用政府付費模式， 沒有使用者付費模式的市政道路PPP示范項目。因此市政道路 PPP 示范項目中的政府支出責任較大，績效管理的緊迫性較強。 4.2 市政道路 PPP 項目績效管理體系分析 53個市政道路PPP示范項目中， 有5個項目既沒有公布實施方案也沒有公布項目合同，這些項目均處于采購階段。剩余的 48 個公布了實施方案或合同的項目中，有 2 個項目公開的文件中不涉及績效管理。最終本文選取了公開文件中涉及績效管理的 46 個項目作為分析對象。需要說明的是，該 46 個項目雖涉及績效管理，但信息公開程度并不相同，因此后文PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析

117、明樹數據 50 中不同分析內容的項目樣本數量也不相同，每部分的分析樣本是已公布對應信息的項目。 圖 4-9 市政道路 PPP 示范項目績效公開情況圖 4.2.1 實施主體實施主體 縱觀市政道路 PPP 示范項目的合同文件，多數項目中明確指出績效管理實施主體為項目實施機構， 其中部分項目補充指出績效考核時應接受相關行業主管部門的監督； 個別項目中明確指出項目績效管理的實施主體為行業主管部門或其授權單位。 4.2.2 利益相關方識別利益相關方識別 根據利益相關者理論，本節對市政道路 PPP 示范項目公開文件中出現的利益相關者進行歸納，總結出市政道路 PPP 項目各階段利益相關者，如圖 4-10 所

118、示。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 51 圖 4-10 市政道路 PPP 項目利益相關者識別 4.2.3 績效管理目標設定績效管理目標設定 對公開文件的總結發現，市政道路 PPP 示范項目的績效管理目標設定，通常包含兩個層次，即項目對區域、行業發展的外部性目標，以及對項目本身的規范性約束與產出目標管理。 4.2.3.1 外部性目標 （1）完善區域基礎設施，緩解交通壓力：提高城市道路服務水平及綜合通行能力，改善市民交通條件，提高民眾的生活質量。 （2）優化路網系統，促進城市區域發展：完善道路交通網絡，優化路網系統，提高通行能力，帶動周邊區域的城

119、市發展，加速區域旅游業等產業發展。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 52 4.2.3.2 項目層面目標 （1）合規性目標。確保市政道路 PPP 項目的實施流程、審批程序、模式選擇、融資途徑、土地獲取、環境保護、安全文明施工、勞動者權益等符合相關規定。 （2）產出目標。根據項目合作范圍逐項確定產出目標，確保產出質量符合標準或約定的規范要求，如：道路工程的路線，路基路面，道路附屬設施，無障礙設施等；給排水工程的給水、 排水、 污水管網， 檢查井及其他構筑物等； 照明工程的供配電系統， 道路照明系統，設備接地及防雷系統，管線敷設等；供暖、電力、通訊工

120、程；綠化工程；交通工程的交通標志、標線等。 （3）效果目標。確保項目所產生的經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等符合預期。 4.2.4 考核階段與周期考核階段與周期 （1）考核覆蓋階段 46 個公開績效管理方案的項目中， 僅 40 個項目的公開文件對績效考核覆蓋階段進行了說明， 其中26個項目的績效考核覆蓋建設期和運營期， 13個項目的績效考核只涉及運營期，另有 1 個項目將考核分成了運營期和移交期考核。最終統計顯示，46 個公開績效管理方案的市政道路 PPP 示范項目中，40 個項目涉及運營期績效考核，26 個項目涉及建設期績效考核，1 個項目涉及移交期績效考核。 PPP 項目績效管理

121、研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 53 圖 4-11 績效考核覆蓋階段情況圖7 （2）績效考核頻率8 1）建設期考核頻率 除沒有提及建設期績效考核頻率的項目外， 其余項目關于建設期績效考核頻率的規定全部是在建設期結束時進行一次性績效考核。 2）運營期考核頻率 市政道路示范項目運營期績效考核多數為定期考核與不定期考核相結合， 運營期考核頻率分布情況可見圖 4-12。其中，定期考核以季度性考核和半年性考核居多（項目數量占比分別為 49%和 26%） ，時間跨度較短的月度考核和跨度較長的年度考核均占比較少（項目數量占比分別為 14%和 11%） 。市政道路 PPP 示范項

122、目的總體考核頻率適中，能起到定期監督作用。 7. 統計圖中， “N/A”表示未公布該信息。同理，后文中的“N/A”均表示未公布相應信息。 8. 涉及移交期績效考核的項目文件未對考核頻率進行說明，因此本節僅對建設期和運營期績效考核頻率進行分析。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 54 圖 4-12 市政道路示范項目運營期考核頻率分布圖 （3）中期評估頻率 在 PPP 項目全生命周期中，中期評估的時間并不局限在項目完成一半進度時，評估頻次也并非為 1。財政部在關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知(財金2014113 號文)中提出了“中

123、期評估”的要求：“項目實施機構應每 3-5 年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案”。46 個項目中有 8 個項目對中期評估做出了約定，中期評估的時間間隔為 24 年。 4.3 指標體系影響因素分析 4.3.1 指標體系統計指標體系統計 4.3.1.1 建設期指標統計 由上文可知， 有 26 個項目涉及建設期績效考核， 其中有 22 個項目公布了具體的建設期績效考核指標體系。其一級指標統計結果如下表所示（部分詞義相近或相同的詞條已合并。例如， “質量”、 “工程質量”“質量

124、管理”合并為一個詞條） 。 建設期績效考核大多只涉及一級指PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 55 標， 基本未涉及二級指標。 22 個項目中， 只有 4 個項目的考核體系中列出了評分/扣分細則?？梢娫谑姓缆?PPP 示范項目中，建設期的績效考核指標相似度較高，并且指標設置較為簡潔，評分細則并不完善。 表 4-1 市政道路 PPP 示范項目建設期績效考核指標統計表 指標 考察內容 使用頻次 權重區間 平均權重 質量管理 對于工程質量的管理、控制，滿足約定標準 22 20%75% 40.0% 工期管理 開工、竣工日期符合約定，進度控制合理 22 5

125、%30% 17.6% 安全生產 安全管理符合標準，生產過程無事故 22 10%20% 16.2% 環境保護 對于環境造成的影響符合標準 18 5.0% 5.0% 文明施工 符合文明示范工地標準 3 10.0% 10.0% 資金管理 ?？顚Ｓ?2 3%20% 11.5% 法律 合規性，滿足法律法規、條例等 2 5.0% 5.0% 按計劃融資 融資進度符合約定 1 - 10.0% 應急處理 及時組織救援，處理突發狀況 1 - 10.0% 廉政建設 制定廉政制度，遵守黨紀黨規 1 - 5.0% 工程資料 專人管理、收集整理僅僅有條，記錄真實、規范 1 - 8.0% 組織管理 履約情況、施工組織管理

126、1 - 15.0% 人員到位 人員履約、人員變更情況，尤其是項目負責人、技術負責人等主要人員 1 N/A N/A 設備投入 主要設備的數量和時間節點 1 N/A N/A 公眾滿意度 公眾接受公共產品或服務后的感知與接受之前的期望的差距 1 - 5.0% 成本管理 造價控制，不超審定的概算 1 - 15.0% 工程材料 滿足設計要求和使用年限 1 - 5.0% 注：使用頻次為 1 次的指標，無法明確該指標的應用權重區間，平均權重即為該指標的應用權重。 上表統計結果顯示，已公開項目文件的市政道路 PPP 示范項目建設期績效考核指標主要關注質量、安全、工期以及環境。進一步統計發現，這些項目的按效付費

127、機制主要為：扣除違約金、扣除履約保函中的相應金額等。由此可見，對于成熟項目，國家相關行業標準清晰的，應以遵照既有規范為準。對于海綿城市，地下管廊等這類組合項目，提倡根據具體項目情況，增加自定義關鍵指標，對于區域開發，特色小鎮，文化旅游，鄉村振興，農業類項目， 需求根據具體情況研究。 傳統工程項目管理體系已經能夠較好地完成當前工程建設過程PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 56 中的監督、檢查工作。如果 PPP 模式下的項目建設期績效考核與傳統工程項目管理并無實質性或創新性變化，那么將難以通過 PPP 模式實現提供更高供給效率的公共服務的目標。 4.

128、3.1.2 運營期指標統計情況 40 個涉及運營期績效考核的項目中，有 32 個項目公布了具體的運營期績效考核指標。運營期績效考核指標體系一般分為兩級， 其中二級指標往往是在一級指標的范疇內根據項目特點自行制定的，不具有廣泛適用性，故本文只統計了一級指標的使用情況，并對各個一級指標考核內容進行補充說明，為二級指標的設計提供參考。 此外， 某項目的一級指標在另一項目中可能體現為二級指標， 例如車道、 人行道、 橋梁、路肩和排水等可作為二級指標，也可合并視為一級指標“市政設施養護”。這是由于各項目產出要求不同導致運營期的關注重點不同， 因此對同一指標的層級要求不同。 本節先對一級指標進行統計， 后

129、將與某些一級指標含義相同的二級指標分散顯示在相應一級指標下， 具體如表 4-2 所示。 表 4-2 市政道路示范項目運營期考核指標統計表 指標 考核內容 使用頻次 權重區間 平均權重 照明 考察路燈維修養護制度，亮燈率，支座、燈桿等設施，電纜和配電箱、地下線路等電力設備 13 8%20% 13.18% 園林綠化 植物養護、修剪、病蟲害防范、草坪、土壤，園林設施等 10 5%40% 16.25% 苗木成活率及保存率 成活率、保存率符合約定 1 - 8.00% 灌木綠籬修剪 根據品種、習性修剪，平面整潔、光滑 1 - 6.00% 草坪修剪 草坪高度控制在一定范圍 1 - 7.00% 植被清理 沒有

130、植被阻擋道路視線，清除安全隱患 1 - 7.00% 社會責任及其他 投訴事件、媒體報道、應急事件、有責事件、領導批示等 1 N/A N/A 社會反應 及時反饋、解決市民反映的熱點問題 1 - 10.00% 文明施工 作業符合文明施工規范 1 - 10.00% 噪聲 采取措施控制道路噪聲在規定范圍（如 70dB） 2 5%7% 6.00% PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 57 指標 考核內容 使用頻次 權重區間 平均權重 安全和突發事件管理 包括緊急事件下的道路關閉、應對機制、道路標識警示裝置等 12 4%20% 12.03% 安全管理 安全事故

131、發生情況、 處理情況， 安全制度制定、交通安全措施布置情況，安全作業情況，安全教育、培訓 7 5%10% 8.60% 應急保障 潛在突發事件應對措施、突發事件預警和聯絡機制、緊急維修人員和設備、突發事件處理效率 3 10%20% 15.00% 利益相關者滿意度 對用戶和周邊居民等相關者調查滿意度 11 5%10% 9.39% 公眾滿意度 3 5%10% 8% 道路設施考核 1 包括車道、人行道、路肩和排水、橋梁、涵洞 10 80%50% 76.22% （給）排水設施考核 防水性能，排水設施：排水管道、檢查井、井蓋、明溝、雨水井，泵站，作業管理等 10 8%30% 17.00% 路肩和排水 1

132、- 15.00% 車道 坑槽/擁包，裂縫，車轍，啃邊，泛油，塌陷等符合標準 3 30% 30.00% 橋梁設施 橋面、伸縮縫、排水系統、護欄、涵洞、支座、梁、墩臺、橋下管理、施工管理 7 4%20% 13.43% 橋涵、隧道、通道 橋涵、隧道路面，排水系統，伸縮縫，橋欄桿，片石護坡，涵洞日常養護，橋隧附屬設施 2 N/A N/A 人行道 坑槽，板體相鄰平順，預制塊、路緣石缺失情況 4 10%35% 21.67% 道路設施考核 2 包括路面、路基、人行道、道路附屬設施，施工管理 9 30%50% 38.96% 路面 路面平整度，坑槽及松散，裂縫，擋水緣石，抗滑性能 3 25% 25.00% 路基

133、 路肩維護，邊坡維護，沖溝，路基沉降，排水設施清理、疏通 2 12% 12.00% 道路、排水 道路設施加排水 3 10%20% 16.67% 其他附屬設施 隔帶及護欄 2 8% 8.33% 交通設施 交通信號燈，交通標線，交通標志，交通護欄 6 10%15% 11.25% 保潔 保潔完成情況，效果 5 5%12% 9.07% 項目設施維護 定期維護、日常巡檢 4 15%70% 38.75% 基礎工作 機構健全、經費到位、資料齊全、管理規范 3 10%50% 23.33% 綜合管理 運營機構組建，方案制定，責任落實，資料和臺賬管理等 5 5%19% 11.00% 及時性 日常小修、病害處理按時

134、限修復 1 N/A N/A 養護資料 巡檢、維修記錄及檔案，公文及投訴辦理 1 - 10.00% 工作計劃 有完善的管理制度，工作計劃合理且具有指導1 - 5.00% PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 58 指標 考核內容 使用頻次 權重區間 平均權重 性、針對性，按照計劃實施管理工作，相關臺賬齊全 項目設施運行 安全運行、排故、清潔 2 30% 30.00% 養護作業管理 施工記錄及時、完整，施工交底工作，養護臺賬、巡視臺賬情況 1 N/A N/A 質量管理 管理制度，質量控制、監管，質量事故 1 - 19.00% 進度管理 進度計劃，進度完成

135、情況 1 - 11.00% 資金管理 資金計劃與到位，計量與支付，變更與索賠，資金使用及控制 1 - 13.00% 運營維護成本目標 維護目標，成本管控 1 - 20.00% 可持續性 適應性，內部維護能力，防災能力 1 - 5.00% 人員設備 巡查人員、技術人員完備，車輛、設備到位，嚴格按規定使用車輛、設備 1 - 5.00% 協調配合 配合考核小組調度，重大活動全天候在崗 1 - 10.00% 整改情況 對考核小組提出的整改及時響應 1 - 5.00% 行業考核指標 相關行業考核指標的規定 1 - 10.00% 其他項目類型考核 包括綠化、環境保護、社會責任的考核 12 7%25% 11

136、.91% 注：使用頻次為 1 次的指標，無法明確該指標的應用權重區間，平均權重即為該指標的應用權重。 根據統計，一級指標反映出運營期績效考核的關注點是：照明、園林綠化、安全和突發事件管理、道路設施考核等，主要反映了高質量服務的訴求。相對于建設期的績效考核，運營期績效考核指標多分級設置，相對細化，可度量性也較強。 4.3.1.3 移交期指標統計情況 市政道路 PPP 示范項目中合同或實施方案涉及移交期考核的樣本量僅有 1 個入庫項目，其指標體系如表 4-3 所示。 表 4-3 市政道路 PPP 示范項目移交期考核指標示例 序號 一級指標 二級指標 考核標準及扣分說明 1 移交準備工作（20） 移

137、交工作委員會（8） 未按規定時間，規定成員成立移交委員會，扣 8 分，若成立不及時，或未按相關規定成立，扣 4 分。 有關材料準備（12） 未按移交規定，及時準備移交資料，扣 6 分；準備資料不充分扣 4 分。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 59 序號 一級指標 二級指標 考核標準及扣分說明 2 項目移交（60） 資料（20） 本項目前期工作、設計施工、竣工驗收、審計決算、保修責任履行、運營維護等相關檔案資料文本原件一并移交，每發現一項原件漏項或者不及時不完整，扣 0.5 分。 固定資產的移交（40） 移交的道路的路肩無病害，邊坡穩定，排水設

138、施無淤塞、無損壞、排水設施暢通，擋土墻等附屬設施良好，移交檢查時，每發現一處不符合相關規定的扣 0.5 分。 移交的路面整潔無病害，且技術狀況各分項指標符合規定值，移交檢查時，每發現一處不符合相關規定的扣 0.5 分。 移交的橋梁、涵洞和洞口外觀整潔，橋面鋪裝堅實平整、橫坡適度，橋頭順適、排水、伸縮縫、支座、護墻、欄桿、標線等設施齊全，良好；結構無損壞。移交檢查，每發現一處不符合規定的扣 0.5 分。 移交的路線交叉范圍內的屬于公路的橋涵等構筑物，路線交叉處的各種警告、警令、指示標志應齊全，移交檢查每發現一處不符合規定的扣 0.5 分。 移交的道路沿線設施的交通安全設施，機電系統、養護設施應齊

139、全完整，移交檢查每發現一處不符合相關規定，扣 0.5 分 道路沿線的樹木，綠化等植被現狀良好，移交檢查每發現一處不符合相關規定，扣 0.5 分。 3 移交進度（20） 計劃進度（10） 未制定項目移交總體計劃進度，或制定不合理扣 5 分；未按移交實際情況及時調整項目總體計劃扣 3 分。 實際進度（10） 考核項目分項工程移交進度計劃完成情況，未完成目標扣 2分，扣完為止；項目移交整體進度滯后，未制定或落實相應措施扣 3 分。 目前我國 PPP 項目多處于建設階段，少數 PPP 項目剛剛進入運營階段，按照 PPP 項目一般 1030 年合作期計算， 大部分項目短期內尚不會進入移交期。 但為保證市

140、政道路 PPP 項目在移交期間及移交后能正常發揮社會服務作用，應在合同中提前明確移交期績效考核要求，便于社會資本在運營期注意日常管理，并在移交前做好準備。 4.3.2 回報機制與指標體系回報機制與指標體系 （1）不同回報機制下建設期績效考核指標體系對比分析 市政道路 PPP 示范項目僅涉及政府付費和可行性缺口補助兩類回報機制。對于建設期的一級指標， 兩種回報機制下的情況相差不大， 使用頻率最高的前四個指標均為： 質量管理、PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 60 工期 /進度管理、安全生產、環境保護，且權重區間與均值相差不大。其余的建設期指標使用頻

141、率均較低（12 次） ，不具有普適性。 表 4-4 可行性缺口補助類市政道路 PPP 示范項目建設期使用頻次前十指標 指標 使用頻次 權重區間 權重均值 質量管理 6 25%50% 35% 工期 /進度管理 6 8%25% 18% 安全生產 6 11%20% 17% 環境保護 3 均為 5% 5% 資金管理 2 3%20% 12% 組織管理（履約情況、施工組織管理） 1 - 15% 成本管理/造價目標 1 - 15% 文明施工 1 - 10% 工程資料 1 - 8% 廉政建設 1 - 5% 注：使用頻次為 1 次的指標，無法明確該指標的應用權重區間，平均權重即為該指標的應用權重。 表 4-5

142、政府付費類市政道路 PPP 示范項目建設期使用頻次前九指標 指標 使用頻率 權重區間 權重均值 質量管理 16 20%75% 48% 工期 /進度管理 16 5%30% 18% 安全生產 16 10%20% 15% 環境保護 15 均為 5% 5% 文明施工 2 10%10% 10% 按計劃融資 1 - 10% 應急處理 1 - 10% 公眾滿意度 1 - 5% 法律/合規性 1 N/A N/A 注：1）政府付費類市政道路 PPP 示范項目僅涉及 9 項績效評價指標； 2）使用頻次為 1 次的指標，無法明確該指標的應用權重區間，平均權重即為該指標的應用權重。 4.3.3 運作方式與指標體系運作

143、方式與指標體系 市政道路 PPP 示范項目中絕大多數項目的運作方式為 BOT，其他包括 1 個 TOT 項目、2 個 ROT 項目、以及 4 個運作方式為“其他”的項目。其中 TOT 項目的信息尚未公開。2 個ROT 項目中僅有 1 個項目已公布績效考核指標體系，但并不包含建設期績效考核，進一步研究該項目的實施方案發現此 ROT 項目的運營內容與其他 BOT 項目并無區別，其運營期PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 61 績效考核指標體系也沒有明顯特征。分析運作方式為“其他”的項目發現，其績效考核指標體系與 BOT 項目績效考核體系類似，也無明顯特

144、征。 因此市政道路 PPP 項目中，運作方式對績效考核指標體系，除需要考慮是否設置建設期績效考核外（含有建設內容的項目，例如 BOT 項目，需要考慮建設期績效考核） ，并無明顯影響。 4.4 評價結果影響分析 4.4.1 評價結果應用與按效付費機制評價結果應用與按效付費機制 在市政道路 PPP 示范項目的績效管理體系中，評價結果的應用通常體現在按效付費機制中，以及獎勵與懲罰機制。獎懲機制帶來的激勵效果既能達到風險轉移的目的，又能促進項目實現物有所值并滿足產出要求。 4.4.1.1 建設期績效考核結果對付費的影響 建設期績效考核只對可用性付費產生影響。統計顯示，26 個涉及建設期績效考核的項目中

145、，有 8 個項目給出了具體的按效付費機制，并與可用性付費掛鉤。其余項目未對績效考核結果的應用方式進行明確說明。其中，建設期績效考核按效付費機制分類統計如表 4-6 所示。 表 4-6 市政道路 PPP 示范項目建設期績效考核按效付費機制統計 按效付費機制 使用頻次 扣減法 6 區間取值法 1 比例取值法 1 總計 8 扣減法是指社會資本方未能達到績效考核要求的， 政府方有權扣減相應的金額。 在采用扣減法的 6 個項目中，扣減金額的類型及各自項目數量是：1 個項目是“若不能通過驗收導致工期延誤，甲方有權要求賠付違約金”、2 個項目是“指標未達成可提取建設期履約保函中PPP 項目績效管理研究（一）

146、基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 62 的相應金額”、3 個項目是“不達指標處以不同程度罰款”三種類型。 4.4.1.2 運營期績效考核結果對付費的影響 運營期績效考核既可影響可用性付費，也可影響運維付費。40 個涉及運營期績效考核的項目中，有 38 個項目給出了按效付費機制。其中，有 5 個項目的運營期績效考核結果在影響運維付費的同時，也與可用性付費掛鉤；有 33 個項目的運營期績效考核結果僅與運維付費掛鉤。市政道路 PPP 項目運營期績效考核的按效付費機制統計如表 4-7 所示。 表 4-7 運營期績效考核按效付費機制統計表 類型 按效付費機制 使用頻次 備注 運營期績效

147、考核與運維付費和可用性付費掛鉤 區間取值法 2 可用性付費掛鉤比重分別為 30%、15%；較為特殊的付費公式為：年績效考核扣費=1*（2*可用性付費+運營服務費） ） ，1是運營期考核掛鉤系數，2 是建設期考核掛鉤系數，系數按區間取值法取值 比例取值法 2 可用性付費掛鉤比重分別為 20%、5% 扣減法 1 可用性付費掛鉤比重為 20% 總計 5 運營期績效考核僅與運維付費掛鉤 扣減法 13 未達標準扣減服務費或賠付一定違約金 區間取值法 8 運營期與績效掛鉤比例平均值：38% 比例取值法 8 運營期與績效掛鉤比例平均值：80% 比例取值法+扣減法 2 此處附加的扣減法指“不按修復要求修復，有

148、權扣除運營保函相應金額”； 運營期與績效掛鉤比例平均值：65% 區間取值法+扣減法 2 此處附加的扣減法指“不按修復要求修復，有權扣除運營保函相應金額”； 運營期與績效掛鉤比例平均值：28% 總計 33 注：“運營期與績效掛鉤比例”是指根據績效考核結果，應付金額中可能被扣除的最大比例。 此外，本節對達標分進行了進一步的統計分析。達標分指的是當績效考核分數達到該分數時，則全額支付費用。有 32 個項目對績效考核達標分進行了規定，達標分的分值統計可見圖 4-13，這些項目的績效考核總分均為 100 分9。其中有 3 個項目的達標分為滿分， 9. 部分項目的績效考核總分為 110 分，其中 10 分

149、為與獎勵制度掛鉤的分值。本文考慮的是績效考核結果對應計金額的折減影響，因此不考慮獎勵制度，總分也視為 100 分。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 63 即 100 分。但是，部分績效指標（如利益相關者滿意度等）評分時受主觀因素影響較大，一般而言在評價中難以得到滿分，如將達標分設為滿分，容易挫傷社會資本積極性。達標分的高低可以反映績效考核的嚴格程度，達標分越高，項目的容錯空間越小。 圖 4-13 達標分分布圖 4.4.2 績效反饋與激勵績效反饋與激勵 40 個涉及運營期績效考核的項目中，有 8 個項目設置了占運維費用 5%10%的激勵付費機制。

150、 這些激勵性付費全部都是與利益相關者滿意度掛鉤， 并沒有考慮超額分成機制等其他激勵因素。涉及建設期績效考核的項目均未對激勵付費機制進行說明。 4.5 優化建議 4.5.1 思路、方法和依據思路、方法和依據 為系統化地建立績效目標和指標的參考體系，本節采用以下研究思路： 1.全面梳理財政部征求意見稿要求與內在邏輯（政策依據） ； 2.全面整理財政部 PPP 示范項目相關資料，統計數據（歸納法） ； 3.從示范項目中篩選特點項目進行案例研究。識別和研究項目績效相關要素：可研、實PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 64 施方案、招標文件、PPP 合同（案

151、例研究） ； 4.梳理國家、行業主管部門、地方在市政道路領域的行業規范、技術標準、以及市政道路相關配套工程（設施、各類管線、園林綠化）領域的行業規范，并考慮項目管理實踐經驗（演繹法） ； 5.征詢行業專家、政府方、企業方專家意見（德爾菲法） ； 6.總結提煉世界銀行貸款項目經驗ISR 與 ICR，借鑒國際經驗與良好實踐。 4.5.2 明確對象、主體與目的明確對象、主體與目的 績效管理實施方案編制、以及績效指標體系的建立過程，自始至終貫徹于 PPP 項目各階段工作。以下梳理了參與績效管理工作的評價對象、評價主體和評價目標。相關方在不同階段，可能考察其他主體、也可能成為被評價對象，實現項目目標是各

152、方共同的目的。 表 4-8 不同主體和場景下的評價目的 組合 評價主體-評價對象 評價目的 1 各方針對 PPP 項目的評價 （項目包括： 單一工程、 項目群、打捆子項目、區域開發） 項目目標符合發展規劃與行業需求，項目執行結果是否滿意，交付規定的公共產品和服務、體現環境-社會-公司治理責任（ESG）與可持續發展理念，實現社會效益 PPP 項目各階段是否依法合規、規范運作。 項目產出情況， 關鍵指標達標程度， 例如： 地鐵改善城市交通，流域治理改善水生態，片區開發導入產業發展、促進稅收 2 實施機構-財政局、第三方機構（和評審專家） ， 對 PPP 項目公司進行評價 根據 PPP 合同約定，完

153、成規定的責任義務，項目管理、項目產出數量、質量、時間進度、社會環境效益，工程質量與運營維護服務、公眾滿意度等 3 政府部門、 財政局、 審計部門對PPP 項目實施機構（平臺公司）的 PPP 項目管理工作進行檢查 項目發起、識別和篩選是否符合地區發展需要，項目立項和審批程序，聯評聯審機制 安排政府出資方代表配套資金、設計、 是否執行了配套支持承諾，補償資源等，特許經營排他性措施指導項目管理，監管責任，征地拆遷工作，PPP 合同約定 4 上級政府、 審計部門、 財政部對地方財政局的債務控制和 PPP執行情況進行檢查。 規范組了兩評和 PPP 項目入庫審核 按 PPP 合同約定支付政府付費 控制地方

154、政府債務 全面財政預算績效管理與公共資金使用效率 本節重點探討第 2 種情況。 啟動各項工作之前， 相關各方需梳理和澄清即將開展的績效PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 65 管理工作的任務、目的、方法流程和工作安排等方面的邊界條件，以免責任不清或超出當事人在合同約定下的責任義務和能力：回顧項目背景、明確項目目標、澄清項目內容；依據簽署的 PPP 合同、原則上不做變更；補充法律政策行業規范一般要求；確需澄清和補充的，經協商和審批后可完善績效指標，簽訂補充協議。 PPP 項目的按效付費機制是區別于傳統 BT 項目或偽 PPP 項目的重要核心機制之一，

155、 是防止固化政府支出責任的重要舉措。2017 年 11 月 30 日，財政部發布關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知 （92 號文） ，旨在推動 PPP 項目建立按效付費機制， 要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤， 政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付， 強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果， 防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使 PPP 異化為拉長版 BT。從簡單的干完工程或提供部分設備就走， 轉變為按照環境服務質量績效考核收回投資、 獲取合理利潤的服務模式。 實施機構或行業主管部門 （接受委托的第三方機構） 在制定績效目

156、標與績效指標體系和考核方案之前，需要從頂層項目目標和管理目的開始，沿著項目全生命周期各階段，按時間順序思考管理任務：項目目的與目標；評價主體；評價對象；項目管理與合同履約相關的各項任務；績效監控過程與數據采集方案；績效評價的組織與依據-編輯評價報告；結果應用-付費與糾偏，系統化全面安排相關工作。 4.5.3 付費機制與績效指標的關系付費機制與績效指標的關系 對 PPP 項目進行績效管理， 在實施機構對項目公司進行考核， 安排政府付費的過程中，要澄清付費機制。高速公路、區域連接路網、城市道路的項目目標、回報機制在實踐中有不同的策劃思路與合同安排。 公共交通行業通常包括機場、港口、公路、鐵路、橋梁

157、和城市軌道交通等，其共同特點PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 66 是公共服務性強、投資規模較大。除建設工程外，還可能包括沿途服務設施和廣告等的開發和運營。 城市道路影響著城市發展的地理布局關系， 項目打捆往往包含交通設施 （ITS 信號）和園林綠化工程等， 提供水電氣通訊管線等各類功能管線， 新城區甚至與干線地下管廊施工同步。從地理范圍、物理功能和管理職能主體關系看，項目產出內容包含類別廣泛的、以市政道路為核心的基礎設施項目成立的項目公司，有潛力成為綜合城市運營服務商。 交通項目中以收費高速公路比較成熟，2015 年后以 PPP 模式推進的城市

158、道路結合交通設施、 綠化工程、 地下管線等綜合型配套基礎設施的項目越來越多， 項目內容也越來越復雜。交通路網結合交通樞紐后，經營性-準經營性項目與公益項目組合打捆后，把外部社會效益內部化、 擴展衍生為包含土地開發與商業設施的區域開發項目。 不考慮土地開發相關補償資源，交通子項目付費機制主要有： （1）使用者付費（又稱為“Real Toll”，實際市場價格付費） ：項目公司直接向高速公路使用者收費； （2）政府按使用量付費（又稱為“Shadow Toll”，按影子價格，根據項目全生命周期成本測算，有時納入可行性缺口補貼并采用雙軌制） ：政府根據高速公路的實際使用量、即車流量向項目公司付費，車流量

159、越大，付費越多； （3）政府按可用性和績效付費：政府根據項目公司提供的高速公路是否達到合同約定的可用性標準來付費， 并在此基礎上根據項目公司的績效設定相應的扣減機制。 如果項目公司未能保證高速公路達到供公眾使用的標準， 政府將根據不達標高速公路的長度、 數量以及不達標所持續的服務時間等，從應當支付給項目公司的費用中作相應扣減。 2014-2015 年 PPP 政策尚未完善的階段， 少數市政道路類 PPP 項目的付費機制曾經效仿高速公路采用了影子流量或服務量模式。2015 年財政部發布 21 號文明確政府付費方式，把年度運營補貼整合為建設可用性服務費和運營維護費之后， 地方政府后續發起和策劃的項

160、目PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 67 付費機制得到統一，目前大部分采用政府付費結合績效付費的方式。 4.5.4 績效付費的一般原則績效付費的一般原則 1. 設定績效標準。 政府和項目公司應當根據項目的特點和實際情況在 PPP 項目合同中明確約定適當的績效標準。設定績效標準時，通常需要考慮以下因素： （1）績效標準要客觀，符合項目的實際情況和特點、可以測量和監控等其可操作性是關鍵要素。 （2）績效標準要合理，符合 PPP 合同約定范圍、對項目公司的能力要求是實施本項目所必需的，符合可融資性要求。 2. 績效監控機制 在按績效付費的項目中，通常會

161、專門編制績效監控方案并將其作為 PPP 項目合同的附件，以明確項目公司的監控義務、政府的監控措施以及具體的績效標準。在 2015-2018 年期間有些政府付費類項目，在 2019 年 10 號文出臺后，該地區的所有 PPP 項目總支出責任占比達本級財政一般公共預算支出的 8%-10%，后續應注意控制在 5%以內。 4.5.5 行業規范與技術標準行業規范與技術標準 采用何種行業技術規范與技術指標，需從 PPP 項目策劃與可研設計階段即開始考慮。財政部門要加強與交通、住建、環保、政府計劃、審計、監察、建設、國土資源、環境保護、規劃等相關職能部門的溝通協調，處理好與其他政府職能部門的聯評聯審與業務協

162、作關系，取得相關部門的支持配合，形成合力，保證建設項目績效評價工作的有效開展，提高績效評價的效率效果。此外，財政部的征求意見稿強調績效目標應體現環境-社會-公司治理責任（ESG）理念，并與相應的項目支出范圍、反向及效果緊密相關。 具體項目的績效指標設計，應以可研設計等資料為準。但設計績效指標體系時，仍可根PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 68 據行業規范、技術標準、ESG 準則等內容，提煉出市政道路 PPP 項目中通用的內容作為指標體系設置的參考： 1. 日常巡查和定期檢測 根據城鎮道路養護技術規范 （CJJ 36-2016） ，各類道路在城鎮中

163、的重要性不同，宜將城鎮道路分為三個養護等級：等養護的城鎮道路：快速路、主干路、廣場、商業繁華街道、重要生產區道路、外事活動路線、游覽路線； 等養護的城鎮道路：除等養護以外的次干路、步行街、支路中的商業街道； 等養護的城鎮道路：除、等養護以外的支路。不同等級的道路對日常巡查和定期檢測有不同的要求。 等養護的道路宜每日一巡，等養護的道路宜二日一巡，等養護的道路宜三日一巡。定期檢測應分為常規檢測和結構強度檢測。常規檢測應每年一次。結構強度檢測，等養護的道路應 2 年3 年一次，等、等養護的道路宜 3 年4 年一次。 2. 道路設施維護相關標準 人行道： 表面應平整， 無障礙物， 無積水， 砌塊無松動

164、、 殘缺， 相鄰塊高差應符合要求；緣石和臺階應穩定牢固，不得缺失；樹池框不得拱起或殘缺；人行道上檢查井不得凸起或沉陷，檢查井蓋不得缺失；路名牌和指示牌等公用設施應設置在人行步道的設施帶范圍內；無障礙坡道及盲道設置應符合現行國家標準無障礙設計規范GB 50763 和無障礙設施施工驗收及維護規范GB 50642 的規定。 路基： 城鎮道路路基養護應包括路基結構及其防護設施養護， 路基防護設施應包括路肩、邊坡、 擋土墻等。 路肩應無坑槽、 沉陷、 積水、 堆積物， 邊緣應直順平整； 邊坡應結構完好、堅實、穩定，坡度應符合設計規定；擋土墻等防護設施應完好。 道路附屬設施：1、聲屏障：養護應保持結構牢固

165、、完整，表面清潔；聲屏障的連接螺栓和地腳螺栓應齊全、有效；聲屏障的基礎預埋件應牢固可靠；金屬聲屏障出現油漆局部脫PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 69 落和銹蝕時，應及時粉刷油漆；2、標志牌：道路的起點、終點和主要道路的交叉口處應設置路名牌；路名牌應設置在路口曲線起點上。牌底距地面高度應大于 2m，立桿埋設距路緣石宜為 03m，垂直于地面，深度不應小于 05m；路名牌和指示牌等設施，不得安設在盲道和無障礙坡道上，不得妨礙行人正常通行；路名牌和指示牌應保持整齊、清潔；3、分隔帶、護欄和隔離墩：應整齊、清潔、無缺損。當損壞或丟失，應按原設計的樣式、顏

166、色及時修補；對具有防撞功能的分隔帶、護欄和隔離墩，應具有反光警示標識，并保持醒目；反光警示條帶缺失、油漆脫落或銹蝕時應及時修復；4、邊溝、排水溝、截水溝：對邊溝、排水溝、截水溝進行有計劃的巡查，設施應完好，路基排水應暢通，排水設施內的淤積物應及時清除，設施的破損應及時整修恢復； 邊溝溝底縱坡不宜小于 03，困難情況下不宜小于01。當土質為細砂質土及粉砂土且縱坡在 12時，或為粉砂黏土且縱坡為 34，或流量大時，應加固邊溝 5、檢查井、雨水口：路面上檢查井和雨水口的井具，其材質應滿足道路通行要求。 安裝應牢固并保持與路面平順相接。 檢查井及其周圍路面 1 5m1 5m范圍內不得出現沉陷、突起或破

167、損；在路面上設置的其他種類的檢查井，應符合現行國家標準檢查井蓋GBT 23858 的規定；檢查井井具與路面的安裝高差，應在 5mm 以內；維修后的檢查井和雨水口，在養生期間應設置圍擋和安全標志；雨水口的安裝高度，應低于該處路面標高 20mm。應在雨水口向外不小于 1m 范圍內順坡找齊。 橋梁：城鎮道路中的橋梁養護應符合現行行業標準城市橋梁養護技術規范CJJ 99 的規定。 涵洞：涵洞及其構筑物應完好，排水應通暢洞口鋪砌與上下游渠道坡度應平順，應及時清除涵臺及坡錐體的雜物和樹根；大雨或大雪后，應及時清除洞內外的淤積物或積雪；暴雨后，應及時修復排水構筑物的水毀，并應及時清除涵洞內淤泥和洞口堆積物；

168、涵洞的裂縫、局部脫落和缺損，應及時進行修補；當磚石拱涵或混凝土箱涵的沉降縫填料脫落時，應PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 70 采用沉降縫專用填料及時修補。不得采用灰漿抹縫，不得采用泡沫材料填塞；當涵頂及涵背的填土出現下沉時，應立即檢查涵體結構，并應采取修復措施。 道路配套綠化養護工作內容包括：現場勘查、地下管線情況、施工準備、品種選擇、移栽作業、土壤改良、澆水施肥的周期作業、植被生長情況監測、病蟲害防治、修剪清理等工作等。 4.5.6 建設期績效指標體系框架建設期績效指標體系框架 財政部的征求意見稿中規定了績效管理、績效目標與績效指標體系、績效

169、監控、績效評價的基本定義、相關概念和工作流程?？冃繕耸窃O定績效指標體系的基礎。 PPP 合同的政府支付安排，尤其是回報機制為政府付費或可行性缺口補助的項目，通常在進入運營期后第一年。根據 PPP 合同與預先制定的績效管理方案，經過運營期第一年的績效監控，進行績效評價（至少一次或按約定的頻度多次） ，并編制PPP 項目績效評價報告 。財政局根據評價結果安排付費和相關工作。 績效目標與績效指標體系的建立時點：從項目發起開始、歷經項目識別、項目準備、項目采購，經過反復研究逐步深化完善的過程，在和中選社會資本簽訂 PPP 投資協議、成立SPV 項目公司、簽訂 PPP 項目合同或特許經營協議時鎖定?？?/p>

170、效指標體系的內容主要來自立項-可研，PPP 實施方案、PPP 合同、運營維護方案（有時另行簽訂作為單行本、有時為PPP 合同的內置附件）描述和規定的項目目標。 在項目建設過程，或已經進入運營期，在公共產品與服務交付和運營管理過程中，都需要區分因違約事件扣履約保證金和因為績效完成程度不夠而被扣年度政府付費的差別。 重大的、不可接受的工程、設備和材料缺陷、違反合同運營管理責任約定、維護和服務不當導致某種經濟后果，需根據合同條款關于賠償責任和損失的條款。然而，績效管理不是 0 或 1 閾值型處理方式， 而是打分量化評價完成程度的工作， 需要業主和技術專家根據具體情況研究PPP 項目績效管理研究（一）

171、基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 71 制定。在 100 分體系下，多種因素的權重關系值得研究，除了按工作要素的價值，還可以體現評價者的意圖和重要程度。例如，在醫療服務設施項目中，手術室中的燈比走廊上的燈更為重要，因此因手術室燈不亮而扣減的金額也應當更高。環衛車輛的發動機、底盤和車廂裝飾材料更重要。再比如道路工程的路基沉降與路面硬度，比護欄和配套綠化更重要。不同比例扣減機制可以促使項目公司優先保證更為重要的設施或服務的可用性。 關于績效指標選取及指標間權重關系的選擇因素與建議： 從項目審批文件中提煉： 地區與行業發展規劃，項目目標，項目產出，技術服務功能需求；按照 PPP 合

172、同的要求，條款規定的責任義務；考慮政府、行業規范要求加強的因素，例如：適當安全生產、環境保護；不重不漏，簡便可靠，可量化，便于測量；按各子項目/要素的價值因素，對于復雜內容的項目產出分解后，衡量子項目的工程，設施設備，材料的價值；根據相關政府部門要求、按重要性進行調整，局部與整體關系，功能保障與功能需求；按風險分擔機制，維護重點與激勵因素。 當 PPP 項目進入實施階段后，在建設期和運營期分別開始針對工程建設和運營管理的績效監控和績效考核。 實際上， 屬于合同履約與項目管理工作內容。 合同雙方的責任和義務，對標基礎包括可研、招標文件、PPP 合同等。對于考慮完善的項目，核心內容已經載入 PPP

173、合同，原則上不做調整，確實需要調整的需協商補充。宏觀和普適的法律政策，社會公共規范，有些未必寫入了 PPP 合同，但同樣需遵守。例如：安全生產管理，社會環境責任，分包商管理，農民工拖欠工資問題等。 PPP 項目的支付大多從運營期開始， 對項目公司的建設期評價結果以項目產出作為核心指標， 其總投資確認為政府凈資產后， 作為可用性付費概念的付款形態被安排分攤到運營期的 N 年，根據合同條款約定的方式分期支付（例如根據政府還款能力非線性安排、等額本息、 前低后高按折現率指數進行復利計算等） 。 建設期績效管理形成的一系列績效監控記錄，PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目

174、分析 明樹數據 72 評價報告的結束標準以工程竣工驗收為重要里程碑。 經審計部門和實施機構確認的項目總投資以及形成的資產帶入， 關系到項目產出的總體質量， 也關系到項目公司取得付費的計算基數。但其監控和評價時期，僅僅在建設期內（例如 1-3 年） 。運營期（例如 8-28 年） ，如何維護是運營維護工作，但與建設期的基礎工作有很大關系。在此，需要當事人考慮行業特點，基礎設施的物理壽命，工程利潤，與運營復雜度。 表 4-9 財政部征求意見稿中建設期績效指標體系 一級指標 二級指標 項目管理(205) 組織管理、財務管理、制度管理、采購管理、合同管理 項目產出(405) 勘察設計(如有） 、工程進

175、度、質量控制、投資控制、安全施工目標、 （項目總投資資產 項目效果(205) 社會效益、生態效益、滿意度、竣工驗收、物有所值 可持續性(205) 資金可持續、工程可持續、外部環境可持續 根據財政部的征求意見稿， 可在其設定的指標體系基礎上， 根據項目具體情況和特別需求進一步進行考慮。根據參考指標框架，具體項目中需根據項目情況定制調整。分解后的最終打分項目應該基于目的、PPP 合同條款，客觀事實、規范指標，由評估給出不易引發爭議的評價分值。 明樹研究團隊認為， 設定績效指標體系時需要考慮各指標間往往存在一定重疊因素，建議項目產出的權重可以適當再加大。建議相關方和管理者尊重合同，基于已簽署的PPP

176、 合同和通用規范統籌考慮，選擇設定指標時采取不重不漏、突出重點、數據獲取可落實、評價過程簡便易行原則。 項目管理各項分解后的權重考察內容邏輯是：依法合規是工作的基礎；加強管理，向流程優化要效益。例如，前文提到的精益管理理念，豐田、通用汽車都曾經以生產流程再造，組織管理程序的優化提高產品質量。 在基礎設施領域， 項目施工組織也同樣可以借鑒精益管理理念，例如，在地下管廊項目中，優化施工順序，采用不同的現場作業或預制件裝配管理可以節約時間和成本，對于體育館運營維護、污水廠與流域生態治理，可以通過優化運營維護內容和技術措施提高效率和節約成本。 持續的績效管理和優化流程， 可以提高效率和經濟PPP 項目

177、績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 73 性。從支付管理和安全生產看，可以實現結果與過程的可追溯。對于審計部門，可以提高核查效率，有助于防止工程偷工減料，經濟腐敗和環境破壞等不良或不當行為。 4.5.7 運營期績效指標體系框架運營期績效指標體系框架 本節參照 PPP 合同指南中對項目運營的標準和要求的描述：在 PPP 項目的運營期內，項目公司應根據法律法規以及合同約定的要求和標準進行運營。常見的運營標準和要求包括：服務范圍和服務內容；生產規?；蚍漳芰?；運營技術標準或規范；產品或服務質量要求；安全生產要求；環境保護要求。 為保障項目的運營質量， PPP 項目中

178、通常還會要求項目公司編制運營與維護手冊， 載明生產運營、日常維護以及設備檢修的內容、程序和頻率等，并在開始運營之前報送政府方審查。運營維護手冊以及具體運營標準通常會作為 PPP 項目合同的附件。 在 2015-2017 年期間策劃的 PPP 項目，特別是財政部 2017 年 92 號文出臺之前完成實施方案審批、進入項目采購階段、完成與社會資本簽訂 PPP 合同的 PPP 項目，可能部分項目合同缺乏特指的績效管理理念與專門的績效指標體系， 這并不意味那些項目沒有對績效的規定。任何項目的項目目標、合同條款的責任義務、技術需求與項目管理等要求幾乎都可以轉換形成績效指標。 可從招標文件、 技術需求書，

179、 合同文件要求的工程技術標準、 行業規范、貨物的技術規格書，安裝與服務條款中，或特定的運營協議附件中提煉相關內容、管理要求與合同責任義務。傳統合同模式下，對不符合要求的合同履約主要體現在兌取履約保函。 自從2017年11月， 財政部發布92號文要求建設可用性付費至少30%與績效評價掛鉤，以及 2019 年 3 月 7 日發布 10 號文后，要求政府付費全部與績效考核掛鉤后，對于進入實施階段但確實有缺陷、不符合政府付費與績效考核掛鉤規定的項目，在制定市政道路類 PPP項目的績效管理方案時， 需要查缺補漏， 簽訂 PPP 補充協議， 以滿足長期的運營期管理與審計需求。在市政道路類行業領域，部分 P

180、PP 項目缺乏完善運營管理和運營指標體系與行業PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 74 慣例和傳統管理特點有關。其一，市政道路類項目缺乏直接的使用者付費和經營性，故而可研工程側重于工程建設和總投資概算控制，往往缺失類似工業項目的生產運營分析。其次，事業單位改革和市場化過渡期內，市政養護大隊、環衛和園林局、國營地鐵運營公司、政府平臺公司這類政府事業單位依然承擔著城市公共設施的運營任務。 具體的績效指標編制和梳理過程， 需要根據項目情況、 國家和地方規范、 PPP 合同的項目目標和范圍綜合考慮。 例如，工程標準和維護周期、在北方和南方不同地理和氣候條件

181、下園林綠化的養護標準不同。 表 4-10 財政部征求意見稿中運營期績效指標體系 一級指標 二級指標 項目管理(105) 組織管理、財務管理、制度管理、檔案管理 項目產出(455) 項目運營、項目維護、成本效益、社會責任 項目效果(255) 經濟效益、生態效益、社會效益、滿意度、物有所值 可持續性(205) 發展規劃、項目運行管理機制、財務效益狀況、成本管理與控制 城市道路的作用主要為交通運輸， 道路維護本身就是有非常專業的行業技術要求， 例如對路面、路基、相關配套設施等工程養護，日常巡視、定期維修等方面，需要制定運營管理方案。 在制定道路運營維護績效評價具體過程中， 應嚴格以住建部城市道路養護

182、技術規范體系為基礎，其技術指標不應低于相關規范的最低要求，并且結合當地道路養護實際情況，部分技術指標可適當提升。在進行日常養護作業過程中，應符合以下原則：日常養護包括道路設施日常巡查、日常養護作業、檔案管理等內容；應重視并做好日常巡查，隨時了解道路的使用狀況，發現病害，分析其產生原因，并有針對性地及時對病害進行維修處治；養護維修作業應貫徹安全生產、文明施工的方針，制定技術安全措施，加強安全教育，嚴格執行安全操作規程，確保安全生產；養護維修作業應制定周密的作業計劃，做好進度安排、人員組織、材料及機具準備；養護維修作業應因地制宜、合理地選擇養護維修工藝，節約資源和保護環境；養護維修作業應使用經檢驗

183、合格的原材料、半成品、成品；養護作業機械操作人員應具PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 75 有上崗證書，并做好機械的保養維修工作，提高機械設備的完好率和使用率；養護維修作業應加強質量管理，嚴格作業過程的質量控制，完善質量檢查和驗收制度；養護維修作業應加強檔案管理，并實現信息化管理，其作業記錄、質檢記錄、計量記錄等資料應及時整理、錄入、 歸檔； 養護應鼓勵新技術、 新材料、 新工藝、 新設備的推廣應用， 提高養護作業機械化、自動化、信息化、智能化作業程度和技術水平，提高養護作業質量和勞動效率，降低養護工人勞動強度和作業難度； 道路管理單位和養護管理

184、單位宜推行道路養護工程師制度； 養護應貫徹精細化管理思想，在滿足交通基本需求的同時，重視道路設施的人性化和功能化理念，兼顧道路綜合景觀的提升和與周邊環境的協調。 日常巡查應對巡查范圍內道路設施的各種損壞、 結構變化等狀況進行檢查， 主要損壞類型可按下表分類： 表 4-11 道路病害主要損壞類型 部位 主要損壞類型 路基 路肩損壞、不潔；邊坡塌陷、水毀 邊溝淤塞、損壞；路基沉陷、翻漿 路基擋墻開裂、傾斜、下沉 涵洞淤塞、損壞等 路面 厘清路面損壞包括沉陷、隆起、坑槽、擁包、車轍、松散、搓板、翻漿、啃邊、裂縫、剝落等 水泥混凝土路面損壞包括斷角、斷板、錯臺、拱起、裂碎、沉陷、坑洞、露骨、裂縫、唧泥

185、等 人行步道 步道磚及盲道破損、缺失、翹起、錯臺、拱起、沉陷、松動等 路緣石缺失、歪斜、破損、翹起等 樹池邊框破損、翹起、缺失等 阻車設施損壞、缺失等 其他設施 分隔帶隔離設施的損壞、缺失及位置變化等 檢查井井框與路面錯臺、檢查井下沉及周邊路邊破損等 雨水口周邊破損、錯臺等 護欄、消能桶、防眩設施等其他附屬設施損壞、缺失情況 此外，為滿足城市道路建設的現代化管理要求，在城市道路設計過程中，必須同步統籌融入綠化要素。在道路施工過程或竣工階段，綠化養護工作也需編入運營管理方案。需謹慎PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 76 選擇植物種類并加強后期管護，

186、 形成具有地方特色的綠化景觀， 保證交通道路與城市環境相協調。 城市道路綠化的整體設計， 可以提升城市景觀的整體性， 有利于保護環境的可持續性，提升城市風貌和公眾滿意度。 項目公司對綠化植物進行監管， 可以安排專業人員定期巡查排除現有工作隱患，提高綠化管理工作質量。細化運營維護方案專管條款和責任制度，并加強各部門的工作聯系。項目公司仍需要與政府相關部門，例如：城管、公安等部門的溝通協作機制，實現全面監管。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 77 五、績效管理系統信息化平臺應用 以上在分析和梳理績效管理的概念、理論研究、案例分析、PPP 項目的數據

187、統計的基礎上，依照財政部相關 PPP 項目績效管理征求意見稿的原則，以市政道路 PPP 示范項目為專題進行深入分析，并嘗試構建優化市政道路 PPP 項目的績效管理系統框架，而良好的績效管理框架需要實施以發揮作用，因此如何保障績效管理系統框架的落地也是值得關注的問題。 在項目實踐過程中，隨著大量 PPP 項目落地，從建設期轉向運營期，政府行業主管部門、實施機構、項目公司、合同體系的承包商-供應商，以及金融機構等各個利益相關方主體，在宏觀-中觀-微觀各層面都逐漸意識到：PPP 項目合同的合作期限長達 10-30 年，合同履約管理的工作量、跟蹤、評價和合同管理難度和復雜度前所未有。在政府監管（政府付

188、費支出聯動的財政債務監管、行業行政監督、審計督查、財政全面預算績效管理） 、企業內部管理（支付管理、投資效益的動態評價、審計與合規性審查，合同履約管理等）都面臨重復率高的大量日常工作，例如：大量的建設期監理報告、各種變更的發起和審批、工程數據的記錄和積累；運營期的項目需求流量波動、價格調整、各種風險因素爭議，績效考核階段的現場調研、文本整理、數據統計分析、評估報告編寫等工作。同時，在項目全生命周期各階段，各級分解任務的推進過程中，將面臨政府部門換屆、管理人員更迭等情況。從頂層看如何評價項目目標的實現，項目產出、公共產品和服務產出的效果和效益，做好全程的資料追溯、數據核查等工作將耗費大量人力物力

189、，如何能做高效率地做到科學、客觀、合理的評價項目，未來都面臨一系列不可小覷的挑戰。 以傳統項目管理模式的思維和工具去實施 PPP 項目績效管理，將可能出現多利益相關方信息不對稱、信息傳遞缺失或錯誤、數據資料積淀而無法充分分析運用、人員工作繁雜且工作效率低下等現象。 在國家大數據戰略指引下， 明樹數據的資深專家正在借鑒世界銀行貸PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 78 款項目的過程督導管理經驗， 開發線上和線下服務工具， 進行 PPP 項目績效管理。 一些良好實踐（good practice）包括，例如：每個項目每年兩次的現場督導任務同步產生項目實施

190、狀態報告（Implementation Status Result ISR 報告） ，包含持續對項目實施進度與效果、財務支出動態曲線、 項目的風險、 工程質量、 合規性采購管理、 環境與社會評價等指標體系。 同時，為了提升效率，專業 IT 部門為項目管理-績效管理-項目評級，定制開發專門的信息化平臺系統軟件，長期跟蹤記錄管理數據和評價結果，提出問題和改進建議，并向不同主體身份和級別的主體用戶公開。 明樹數據的 PPP 項目績效管理系統，應用當前新興的技術概念，根據用戶性質和用戶場景，分為定制版信息系統服務和 aPaaS 平臺系統服務，在財政部 PPP 項目績效管理辦法（征求意見稿）指導下，對

191、PPP 項目識別、準備、采購、執行及移交階段中開展的績效目標和指標設置、績效監控、績效評價、結果應用等全生命周期管理活動進行管理，并實現以下管理功能： （1）規范績效管理流程：對績效管理過程及各流程涉及的參與主體實現線上設置并推動實施，提高管理流程規范化、統一化； （2）搭建多方溝通平臺，信息交流同步對稱：多利益相關方主體依據管理流程，在系統中進行審批、整改、申報等操作行為；通過信息系統進行信息交流和數據交換，實現 PPP項目全生命周期數據的一致性、信息的內部公開共享性； （3） 資料云端留檔可追溯： 系統自動存儲項目績效管理過程中的全部數據及文檔資料，通過檢索查找功能等可快速定位目標資料，并

192、追溯該文件的歷史記錄信息； （4）數據沉淀，可視化統計分析輔助項目優化：對單項目全過程數據及多項目間數據進行統計， 通過多種統計圖表樣式進行數據可視化展示， 直觀反映數據趨勢并及時發現潛在問題，積極采取相應應對或優化措施，輔助并優化項目決策； PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 79 （5）監控財政支付風險：線上記錄績效考核過程保障考核的公正公開性，基于績效考核結果和合同約定的支付方式計算績效支付值， 并與績效支付計劃值、 財政支付實際值形成對比，及時監控財政支付進度； （6）常規報告自動生成：PPP 項目績效管理過程，自績效方案制定起至績效考核結

193、果確認的過程中需形成多個通知報告、 管理報告， 系統將根據政策管理要求及績效考核過程數據自動形成相關常規報告，簡化工作內容，提高工作效率。 圖 5-1 明樹數據 PPP 項目績效管理系統功能架構圖 明樹數據的 PPP 項目績效管理系統，以項目庫、指標庫、政策庫、專家庫、機構庫等形成八大基礎數據庫，關聯 PPP 項目管理及其績效管理的各利益相關方，其中案例指標庫將通過數據積累和案例分析，分行業領域形成績效指標模板，結合征求意見稿的指標要求，為PPP 項目制定績效指標方案提供參考。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 80 PPP 項目績效管理系統積極

194、響應財政部政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿） 的要求，按照目標和指標管理、績效監控、績效評價、結果應用四大模塊進行系統設計， 嵌入管理流程、 人員權限配置、 流程管理要求、 文檔模板等， 保障 PPP項目績效管理系統的政策響應性、科學性及可實施性。 明樹數據在 PPP 項目績效管理系統中創新性引入 aPaaS 概念，搭建應用程序平臺即服務的底層架構，可快速完成應用開發、測試與部署，極大的降低用戶等待開發的時間?；赼PaaS 的績效管理系統，用戶可根據 PPP 項目實際需求，自行設置表單內容和樣式、管理流程、報告模板、統計圖表的管理要求，按實際設置管理團隊人員并按需

195、分配各類型用戶管理權限，保障用戶對績效管理系統的自定義管理，同時可挖掘應用場景進行微創新。此外，基于 aPaaS 平臺的系統具備良好的擴展性，可與財政數據、項目數據等其他系統信息進行便捷對接， 對于 PPP 項目績效管理中的定制性需求， 如外部系統對接、 物聯網數據接入等需求，均可快速響應并整合實施，將用戶在實際績效管理中的數據、信息進行整合，減少重復性工作并提高工作效率。提高系統的包容度與關聯性。 PPP 項目已逐漸發展進入運營期，績效考核勢在必行，項目的復雜性和長周期性對項目的運營管理提出更多要求。 借助系統化或平臺化的績效管理系統， 既可有效響應國家及地方政策要求，也落實 PPP 合同對

196、于項目的管理要求，實現 PPP 項目的公共服務效益，同時保障相關政府部門 PPP 績效工作考核的完成度；同時績效管理系統整合項目全生命周期信息及其全部利益相關方， 有利于相關政府部門和項目公司共同參與項目績效管理， 保證考核工作的公正性和信息的公開性， 為績效考核、 計算、 支付提供有力支撐， 促進項目目標的達成；最后，在績效管理系統中引入新興的技術手段，基于 aPaaS 進行項目績效管理，有利于縮短用戶等待開發時間、增加用戶管理的自主程度、減少用戶的重復工作、提高項目執行與績效支付的效率。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 81 六、問題與建議

197、 6.1 問題 （1）項目信息公開不全面 通過統計發現，雖然進入執行階段的市政道路 PPP 示范項目均按照要求公布了合同和實施方案， 但是這些公開文件中并未全面公開績效管理的完整信息。 這一現象的原因可能是：一是，績效考核評價方案設計滯后，部分項目直到招標結束仍未敲定績效考核方案；二是，資料公開不全，有些項目合同或方案中寫“績效考核細則見附件 X”，但并未公布附件。 （2）建設期績效考核體系較模糊 根據對市政道路 PPP 示范項目的研究發現，其建設期績效考核體系的量化普遍不足?，F有 PPP 項目績效考核體系中，關于 PPP 項目建設期績效考核并沒有實質性創新，就其指標設置統計結果來看，依然集中

198、在工程項目管理中的“三控三管一協調”，未能充分體現 PPP項目的特點。 （3）運營期績效考核權重設置缺乏合理依據 根據目前對市政道路 PPP 示范項目的分析，目前運營期績效考核指標大多可以量化，扣分細則比較明確。但是各指標的權重缺乏依據，沒有明確的依據和來源。目前已公布的市政道路 PPP 示范項目的文件中，均沒有說明其績效指標權重設置的依據。 （4）績效考核與項目戰略目標關聯度低 從宏觀層面來看市政道路 PPP 項目應實現完善區域基礎設施、緩解交通壓力、優化路網系統、促進城市區域發展等戰略目標。但目前的市政道路 PPP 示范項目績效管理目標均未涉及這些目標。市政道路 PPP 示范項目實施方案和

199、合同中公布的績效考核評價體系目前主要覆蓋建設期和運營期， 這兩個階段主要是對項目公司建設成果和服務做出評價， 沒有涉及對項目戰略目標的實現程度、項目是否物有所值進行客觀的評價。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 82 （5）績效管理體系缺乏激勵機制 通過對市政道路 PPP 示范項目指標體系中評分標準的分析發現，項目評分細則主要是扣分項，且按效付費機制中缺少獎勵機制，缺少對技術或管理創新點的挖掘和鼓勵，不利于社會資本發揮主觀能動性與專業性， 促進 PPP 項目管理效率與服務水平的提升。 由此推廣，進行績效管理、績效分析時，首先要從頂層戰略出發，不忘

200、初心，根據不同項目類型，不同行業的情況，合理制定的績效目標和指標考核體系，依據已經簽訂的 PPP 項目合同進行合理督導（除了涉及公共利益、法律和行業技術要求等情況，需謹慎防止超越合同約定而影響投資回收和金融安全） ，以實現項目服務于社會，提供公共產品和服務的目的。 6.2 建議 （1）加快 PPP 績效管理頂層設計 雖然目前我國在政策層面上要求 PPP 項目需要進行績效考核、按效付費，但是對于具體的實施方法缺少標準和具體可操作的行業指導。 （2）強化運營期績效，可用性付費與運營期績效考核掛鉤 多年的工程建設培養了大量具有豐富建設經驗的從業人員， 現有的工程項目管理體系已經十分成熟，能夠較好地適

201、應 PPP 項目建設特點。在這種條件下，PPP 項目績效考核體系中可以有條件地弱化建設期績效考核，更多的將關注點放在運營期上。也就是說，雖然二者都有各自的作用， 但也并非兩者并重。 此外， 可用性付費也應與運營期績效考核結果充分掛鉤，實現對建設成本的合理管控。 （3）借助大數據技術，加強績效信息公開 加強項目信息的公開， 績效評價結束后及時向社會公開評價結果。 充分利用大數據技術，加強基礎設施數據庫的建設， 整合市場數據， 為今后 PPP 項目決策和管理提供建議， 為今后PPP 項目的績效管理體系設計提供參考。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據

202、83 （4）積極引入第三方專業評估機構 第三方專業評估評估是政府績效管理的重要形式， 通常包括獨立第三方評估和委托第三方評估。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統政府評估的缺陷（參考借鑒國際經驗的利益沖突原則） ，在促進服務型建設方面發揮了不可替代的作用。應充分發揮第三方機構的獨立性、 專業性與權威性優勢， 充分利用第三方機構的豐富經驗和先進技術來應對項目的多變性和績效管理的復雜性。 （5）多樣化激勵機制 市政道路 PPP 示范項目中沒有使用者付費類項目，對政府付費的依賴較大。目前 53 個示范項目中僅有 8 個項目設置了占運營績效費用 5%10%的激勵付費機制。 這些激勵性

203、付費全部都是與利益相關者的滿意度掛鉤， 激勵機制比較單一。 建議提升激勵機制的多樣化水平，鼓勵技術和管理模式上的合理創新，例如，融資方式創新、運營方式創新、財務模式創新。 （6）利用績效管理系統實現有效管理 PPP 項目因其周期長、規模大、涉及利益相關方眾多、復雜性高等特點，其實施績效考核存在諸多難點。為保障 PPP 項目績效管理的有效實施，并充分發揮管理結果的反饋和促進效用，建立 PPP 項目全生命周期績效管理成為有效途徑。如通過 PPP 項目績效管理系統實現 PPP 項目全過程績效考核流程管理， 促進文件管理規范化和集約化； 通過建立指標庫、問卷庫、政策庫等資源庫輔助決策；自動生成階段性評

204、價報告，并根據考核結果自動計算績效付費值，自動生成績效考核和財政支付等數據趨勢分析，提高工作效率。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 84 參考文獻 Borger B D，Kerstens K Cost Efficiency of Belgian Local Governments: A Comparative Analysis of FDH， DEA， and Econometric Approaches J Regional Science and Urban Economics，1996，26( 2) : 146170 袁競峰, 季闖與李啟

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206、, 2018(03): 24-30. 程瑜, 激勵與約束:中國預算績效管理的制度創新路徑. 財政研究, 2014(09): 5-8. 陳工, 英、 美、 澳、 新等國家實施績效預算的改革及其對我國的啟示. 財政研究, 2006(01): 74-76. 許一, 目標管理理論述評. 外國經濟與管理, 2006(09): 1-7+15. 邢天添, 新公共管理視野下的績效預算改革. 鄭州大學學報(哲學社會科學版), 2007(03): 65-67. 韓兆柱與翟文康, 西方公共治理前沿理論述評. 甘肅行政學院學報, 2016(04): 23-39+126-127. 顏曉暢, 政府投入與不同地區醫療衛生機

207、構靜態和動態運營效率基于DEA-Tobit方法的實證研究. 南開經濟研究, 2018(06): 93-111. PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 85 附件 1：涉及績效管理的中央層面政策梳理 成文日期 文件名稱 主要內容 2019 年 4月 26 日 財政部辦公廳關于征求對 政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引 （征求意見稿） 意見的函 此次 PPP 項目績效管理意見稿主要內容是，明確了 PPP項目績效目標與績效指標管理內容， 明晰了績效監控、 績效評價、部門間 PPP 工作績效管理。 2018 年 9月 1 日 中共中央 國務院關

208、于全面實施預算績效管理的意見（(中發201834 號） 意見提出要構建全方位預算績效管理格局，實施政府預算績效管理， 將各級政府收支預算全面納入績效管理， 提高保障和改善民生水平， 確保財政資源高效配置， 增強財政可持續性;實施部門和單位預算績效管理，將部門和單位預算收支全面納入績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平;實施政策和項目預算績效管理，將政策和項目全面納入績效管理，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果，并對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態評價調整機制。 2018 年 2月 13 日 關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見（財預2018 19

209、號） 獎補結合，注重績效。以生態環境質量改善為核心，根據生態功能類型和重要性實施精準考核，強化資金分配與生態保護成效掛鉤機制。 2018 年 2月 9 日 國務院辦公廳關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見（國辦發2018 10 號） 績效評價結果等信息公開。 2018 年 2月 8 日 關于印發 2018 年農業科教環能工作要點的通知（農辦科20184 號） 充分利用信息化手段， 開展農技人員業務培訓管理、 項目績效考評等工作。強化農業資源環境保護績效考核。 2018 年 2月 5 日 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發 農村人居環境整治三年行動方案 推行環境治理依效付費制度，健全服

210、務績效評價考核機制。 2018 年 2月 1 日 關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知 （財金2018 8 號） 未嚴格執行績效考核機制或績效考核多次不達標的項目，將調出示范項目名單。 2018 年 1月 30 日 關于規范和加強農業綜合開發部門項目管理的指導意見 （國農辦2018 5 號） 以項目績效評價結果運用為導向，不斷優化部門項目投入產出成效。 對項目績效目標執行情況進行跟蹤分析， 對績效目標偏離的， 要及時采取措施予以糾正， 并向同級財政部門報送績效目標執行監控結果。 2017 年12 月 7 日 關于印發 政府和社會資本合作建設重大水利工程操作指南 （試行） 的通知

211、（發改農經 2017 2119 號） 地方各級發展改革、水行政主管部門會同有關部門統籌做好水利 PPP 項目實施協調工作， 包括開展項目實施監督與績效評價等。約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤等要求。 2017 年11 月 28日 關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見 （發改投資 2017 2059號） 科學設定運營服務績效標準。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 86 成文日期 文件名稱 主要內容 2017 年11 月 22日 關于印發 收費公路政府和社會資本合作操作指南的通知（交辦財審

212、2017 173 號） 交通運輸主管部門或項目實施機構應根據收費公路 PPP項目合同中的運營服務績效標準和考核辦法，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。 2017 年11 月 10日 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知 （財辦金 2017 92 號） 未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的； 項目建設成本不參與績效考核， 或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足 30%，固化政府支出責任的。不得入庫。 2017 年 8月 14 日 關于運用政府和社

213、會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見（財金201786 號） 完善運營監督機制， 強化績效評價和項目監管， 推動養老服務行業標準化建設。 2017 年 7月 28 日 關于印發農業領域政府和社會資本合作第一批試點項目的通知 （發改辦農經 2017 1322 號） 及時做好試點項目后評價和績效評價， 總結成功經驗， 形成可復制模式。 2017 年 7月 21 日 基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例 （征求意見稿） 縣級以上人民政府有關部門應當定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價，建立根據績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機制。政府及其有關部門未定期對合作項目

214、建設、運營等情況進行監測分析和績效評價由其上一級機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。 2017 年 7月 14 日 國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見 （國辦發2017 67 號） 將政府、舉辦主體對醫院的績效考核落實到科室和醫務人員，對不同崗位、不同職級醫務人員實行分類考核。 2017 年 7月 14 日 關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知 （財金 2017 76 號） 項目應當建立完善的運營績效考核機制，有經營性現金流，投資回報機制以使用者付費為主。 2017 年 7月 3 日 關于加快運用 PPP 模式盤活基礎

215、設施存量資產有關工作的通知（發改投資20171266 號） 項目運營期間， 實施機構要加強績效評價， 切實提升運營效率。 2017 年 7月 1 日 關于政府參與的污水、 垃圾處理項目全面實施 PPP 模式的通知（財建2017455 號） 有效實施績效考核和按效付費，通過 PPP 模式提升相關公共服務質量和效率。相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款，提高服務質量和效率。 2017 年 6月 8 日 關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見 （財金201750 號） 加大對農業農村公共服務領域推廣運用 PPP 模式的政策扶持力度， 強化績效評價和項目監管。 按項目績效考核結果向

216、社會資本支付對價。 2017 年 5月 31 日 關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知（財金201755 號） 以 PPP 合同約定的支付責任為限，嚴格按照項目績效評價結果進行支付（含使用者付費項目） ，保障社會資本方獲得合理回報。 2017 年 5月 28 日 關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（財預201787 號） 切實做好政府購買服務信息公開。包括政府購買服務內容、 購買方式、 承接主體、 合同金額、 分年財政資金安排、合同期限、績效評價等。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 87 成文日期 文件名

217、稱 主要內容 2017 年 4月 25 日 關于印發 政府和社會資本合作（PPP） 項目專項債券發行指引的通知 （發改辦財金 2017 730號） 發行人和主承銷商應在債券存續期內，定期公告或向投資者通報項目建設進度、 項目合同履約情況、 運營服務績效評價結果等信息。 2017 年 3月 8 日 關于深入推進農業供給側結構性改革實施意見的通知 （發改農經2017452 號） 各級發展改革委要高度重視試點示范工作，加強對試點示范工作的指導和支持，做好試點示范后評估和績效評價，及時總結成功經驗并推廣復制。 2017 年 2月 13 日 關于印發 教育現代化推進工程實施方案 教育現代化推進工程中央預

218、算內投資項目管理辦法的通知（發改社會2017285 號） 做到對項目的動態管理， 并要加強建設效益分析， 做好項目績效評估。 2017 年 2月 6 日 關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見（國辦發2017 17 號） 建立績效考核、監督激勵和定期評價機制。 2017 年 1月 16 日 關于征求 政府和社會資本合作（PPP）公路建設項目投資人招標投標管理辦法 （征求意見稿）意見的函 （交公便字 2017 12號） 項目實施機構應當對項目的工程建設質量、運營養護質量和服務質量建立有效的監測制度，定期對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價，充

219、分保證項目實施的質量和效率。 2017 年 1月 10 日 關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知 （國發 2017 4 號） 動員各方力量積極參與一流大學和一流學科建設。堅持公開透明，實施動態監測，制定科學合理的績效評價辦法，開展中期評價和第三方評估，強化社會監督。 2016 年12 月 31日 關于印發“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃的通知（發改環資20162849 號） 加強政府與社會資本合作。健全有效的監管和績效考核制度。建立科學、全面、嚴格的績效考核制度，合理確定考核指標和標準，并將考核結果作為城鎮污水處理運營服務費支付的依據之一。 2016 年12 月 27日

220、 關于印發“十三五”衛生與健康規劃的通知 （國發 2016 77 號） 建立科學的醫療績效評價機制以及醫療質量控制動態監測和反饋機制， 健全醫療安全保障體系， 實現醫療質量和醫療安全水平持續提升。 2016 年12 月 7 日 關于印發“十三五”旅游業發展規劃的通知 （國發 2016 70 號） 推進旅游標準化建設， 完善標準體系。 加大對旅游標準化的宣傳推廣力度， 開展旅游標準化試點示范， 加強旅游標準實施績效評估。 2016 年12 月 6 日 關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見 （發改農經20162574 號） 積極引入社會資本合作， 強化績效評價和項目監管， 實現公共利益最大

221、化。 鼓勵引進第三方評價機構， 制定 PPP 項目績效評價方案，對項目建設運營質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價?？冃гu價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 88 成文日期 文件名稱 主要內容 2016 年12 月 1 日 關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見 （財綜201654 號） 加強績效目標管理， 合理設定績效目標及指標， 開展績效目標執行監控。 暢通社會反饋渠道， 將服務對象滿意度作為一項主要的績效指標。 鼓勵運用新媒體、 新技術輔助開展績效評價。 積極探索推進第三方評

222、價， 充分發揮專業機構在績效評價中的作用。 2016 年11 月 24日 關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知（國發201665號） 大力發展環境服務業，推進環境保護政府和社會資本合作等服務市場， 開展小城鎮、 園區環境綜合治理托管服務試點。 規范環境績效合同管理， 逐步建立環境服務績效評價考核機制。 2016 年11 月 21日 關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見（發改農經20162455 號） 按照國家相關規定組織項目論證、 選擇合作伙伴， 制定和履行各類項目合同，組織績效評價，完善相關制度設計，營造良好政策環境。 2016 年10 月 24日 關于印發 傳統基礎設施

223、領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知（發改投資20162231 號） PPP 項目合同中應包含 PPP 項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業主管部門，根據 PPP 項目合同約定， 定期對項目運營服務進行績效評價， 績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。 2016 年10 月 24日 關于征求 政府和社會資本合作物有所值評價指引 （修訂版征求意見稿） 意見的函（財辦金2016118 號） 中期物有所值定量評價資料主要包括：項目初始物有所值定量評價資料、 PPP 項目合同及其風險分配安排、 竣工決算報告、 績效監測報告、 項目公司財務報表、 政府對 PPP項目的

224、支出報告等?？冃蚺c鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制。 2016 年10 月 11日 關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知（財金201690 號） 要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權利義務對等，政府支出責任與公共服務績效掛鉤。 2016 年 9月 28 日 關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創新工作的通知（發改投資20162068 號） 采取招投標等方式遴選合作伙伴， 政府通過合同管理、 績效考核、按效付費，實現全產業鏈和項目全生命周期的PPP 合作。 2016 年 9

225、月 24 日 關于印發 政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法 的通知（財金201692 號） 合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤；各級財政部門應當會同行業主管部門在 PPP 項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。 2016 年 9月 2 日 關于請報送傳統基礎設施領域PPP 項目典型案例的通知（發改辦投資20161963 號） 項目應操作規范，符合有關政策法規，并在項目方案策劃、交易結構設計、社會資本選擇、投資回報創新、融資模式優化、 項目風險規避、 績

226、效評價實施等至少某一方面具有參考示范價值，適于向社會公開推廣。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 89 成文日期 文件名稱 主要內容 2016 年 8月 10 日 關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知（發改投資2016 1744 號） 項目結束后，適時對項目效率、效果、影響和可持續性等進行后評價，科學評價項目績效，不斷完善 PPP 模式制度體系。 2016 年 6月 15 日 關于印發全民健身計劃(20162020 年)的通知（國發201637 號） 建立全民健身公共服務績效評估指標體系，定期開展第三方評估和社會滿意度調查

227、， 對重點目標、 重大項目的實施進度和全民健身實施計劃推進情況進行專項評估，形成包括媒體在內的多方監督機制。 2016 年 4月 21 日 關于印發深化醫藥衛生體制改革 2016 年重點工作任務的通知（國辦發201626 號） 完善公立醫院管理體制。試點城市要建立健全公立醫院綜合性績效評價指標體系，引入第三方開展績效評價。 2016 年 2月 22 日 關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見 （財建 201634 號） 加強交通運輸領域政府購買服務績效管理，強化責任和效率意識， 健全績效評價機制。 在購買合同中明確政府購買服務的績效目標，清晰反映政府購買服務的預期產出、效果和服務對象滿意度

228、等內容， 并細化、 量化為具體績效指標， 分類制定操作性強、 具有公路水路交通運輸領域特色的績效指標體系。購買主體應依據確定的績效目標及時開展績效監控， 確?？冃繕巳缙趯崿F。 加強績效評價和結果應用，購買主體應在合同約定的績效指標基礎上，制定全面完整、科學規范、細化量化、簡便易行的績效評價指標體系， 組織開展年度或定期績效評價， 必要時可委托第三方具體實施。 2016 年 2月 2 日 關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見（國發20168 號） 各試點地區要制定實施年度推進計劃， 明確年度任務， 建立健全試點績效考核評價機制。 2015 年12 月 18日 關于印發PPP 物有所值評價指引

229、（試行） 的通知 （財金 2015167 號） 績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制， 是否落實節能環保、 支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。 2015 年11 月 18日 關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知 （國辦發2015 84 號） 各地區、 各有關部門要建立以落實醫養結合政策情況、 醫養結合服務覆蓋率、醫療衛生機構和養老機構無縫對接程度、 老年人護理服務質量、 老年人滿意度等為主要指標的考核評估體系，加強績效考核。 2015 年10 月 11日 關于推進海綿城市建設的指導意見（國辦發2015

230、 75 號） 鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。 2015 年 9月 23 日 關于國有企業發展混合所有制經濟的意見 （國發 2015 54 號） 通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。 2015 年 7月 10 日 關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見 （發改基礎20151610 號） 加強后評價和績效評價。實施機構定期組織開展社會資本投資鐵路項目后評價和績效評價，從安全、服務、效率等方面建立健全評價體系。 PPP 項目績效管理研究（一）基

231、本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 90 成文日期 文件名稱 主要內容 2015 年 7月 10 日 關于印發海綿城市建設績效評價與考核辦法 （試行） 的通知 （建辦城函2015635 號） 海綿城市建設績效評價與考核指標分為水生態、水環境、水資源、 水安全、 制度建設及執行情況、 顯示度六個方面。 2015 年 6月 16 日 關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知 （國發 2015 35號） 加強項目庫管理。規范項目設置，做細做實項目庫，全面反映項目的執行單位、歷年預算安排、結轉結余資金、績效評價結果等情況。 2015 年 5月 19 日 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本

232、合作模式指導意見的通知（國辦發2015 42 號） 由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。以績效評價結果作為對價支付依據。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。 2015 年 5月 5 日 關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知（國辦發2015 37 號） 加強績效評價。 健全由購買主體、 公共文化服務對象以及第三方共同參與的綜合評審機制

233、；加強對購買公共文化服務項目的績效評價， 建立長效跟蹤機制。 在績效評價體系中， 要側重服務對象對公共文化服務的滿意度評價。 政府向社會力量購買公共文化服務的績效評價結果要向社會公布，并作為以后年度編制政府向社會力量購買公共文化服務預算和選擇政府向社會力量購買公共文化服務承接主體的重要參考依據。 2015 年 4月 21 日 關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知（財綜201515 號） 建立嚴格的績效評價機制， 對項目運作、 住房保障服務質量和資金使用效率等進行綜合考核評價。加強成本監審、考核評估、價格調整審核，引入第三方進行社會評價，評價結果向社會公示，并作

234、為項目價格、政府補貼、合作期限等調整的依據。 2015 年 4月 20 日 關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建2015111 號） 政府要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。 2015 年 4月 9 日 關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見 （財建201590 號） 在水污染防治領域形成以合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP 工作規范體系。 建立政府、 服務使用者共同參與的綜合性評價體系， 推廣第三方績效評價， 形成評價結果應用機制和項目后評價機制。

235、2015 年 3月 17 日 關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見（發改農經2015488 號） 社會效益較好的政府和社會資本合作（PPP）重大水利項目，政府可對工程維修養護和管護經費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、 財政中長期承受能力等因素合理確定、 動態調整，并以適當方式向社會公示公開。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 91 成文日期 文件名稱 主要內容 2015 年 2月 13 日 關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介

236、工作的通知（財建201529 號） 通過市政公用領域開展 PPP 項目推介，推動建立健全費價機制、運營補貼、合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等一系列改革配套制度機制。 2014 年12 月 31日 關于印發 污水處理費征收使用管理辦法 的通知 （財稅 2014151 號） 城鎮排水主管部門、財政部門可以委托第三方評估機構，對城鎮排水與污水處理服務績效進行評估，績效評估結果應當與服務費支付相掛鉤并向社會公開。 2014 年12 月 30日 關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156 號） PPP 項目合同中除應規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外，還應保證政府方

237、合理的監督權和介入權，以加強對社會資本的履約管理。 2014 年12 月 27日 關于推行環境污染第三方治理的意見（國辦發2014 69 號） 對環境績效合同服務類項目， 要建立公平、 合理的績效考核和評價機制， 公共財政支付水平與治理績效掛鉤。 鼓勵推行環境績效合同服務等方式引入第三方治理。 2014 年12 月 2 日 關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資20142724 號） 從項目選擇、 方案審查、 伙伴確定、 價格管理、 退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確、穩妥推進。 2014 年11 月 30日 關

238、于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知 （財金2014112 號） 對 PPP 示范項目實施全生命周期監管，定期組織績效評價， 評價結果應作為定價調價的重要依據， 保證公共利益最大化。 2014 年11 月 29日 關于印發政府和社會資本合作模式操作指南 （試行） 的通知 （財金2014113 號） 項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務， 定期監測項目產出績效指標。 項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據； 未達到約定標準的， 項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。 201

239、4 年 9月 23 日 關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 （財金201476 號） 穩步開展項目績效評價。 對項目的績效目標實現程度、 運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價?？冃гu價結果應依法對外公開，接受社會監督。 2014 年 8月 26 日 關于做好政府購買養老服務工作的通知（財社2014105 號） 堅持規范操作，注重績效評估。加強績效管理，建立評估機制和動態調整機制，降低成本，提高效率，增強政府購買養老服務的針對性和有效性。 2013 年 9月 26 日 關于政府向社會力量購買服務的指導意見 （國辦發 2013 96號） 加強政府向社會力量購買服

240、務的績效管理，嚴格績效評價機制。 建立健全由購買主體、 服務對象及第三方組成的綜合性評審機制， 對購買服務項目數量、 質量和資金使用績效等進行考核評價。 2013 年 4月 21 日 關于印發 預算績效評價共性指標體系框架的通知（財預201353 號） 此次印發的共性指標體系為參考性的框架模式，主要用于在設置具體共性指標時的指導和參考，包括項目支出績效評價、 部門整體支出績效評價、 財政預算績效評價共性指標體系框架。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 92 成文日期 文件名稱 主要內容 2011 年 7月 5 日 關于推進預算績效管理的指導意見（

241、財預2011416 號） 預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、 績效評價實施管理、 績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。 推進預算績效管理， 要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。 2011 年 4月 2 日 關于印發 財政支出績效評價管理暫行辦法的通知（財預2011285 號） 明確財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法

242、， 對財政支出的經濟性、 效率性和效益性進行客觀、 公正的評價。 各級財政部門和各預算部門（單位） 是績效評價的主體。 績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。附件提供了財政支出績效評價指標框架、績效評價報告參考提綱、工作流程圖。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 93 附件 2： 參考規范10 （1）建設期績效考核涉及的標準、規范、法律法規 目前市政道路 PPP 示范項目建設期績效考核主要集中在質量、 安全、 環境、 文明施工等方面。下表對 22 個公布了建設期指標體系的分析樣本所參考的標準、規范和法律法規進行了統計，

243、 其中國家層面的 城鎮道路工程施工與質量驗收規范 、建筑施工安全檢查標準 、公路建設項目環境影響評價規范等文件，使用頻率較高。除國家層面外，部分項目還參考了項目所處地區的相關文件。參考的標準、規范和法律法規應該結合項目的考核目的、考核范圍、考核對象特性來確定，同時要防止規范性文件之間發生沖突。 表附件 2-1 市政道路 PPP 示范項目建設期績效考核規范性文件統計表 層級 標準、規范、法律法規名稱 使用頻次 國家級 質量 城鎮道路工程施工與質量驗收規范CJJ1-2008 17 給水排水管道工程施工及驗收規范GB50268-2008 17 城市道路照明工程施工及驗收規程CJJ89-2012 15

244、 城市橋梁工程施工與質量驗收規范CJJ2-2008 14 園林綠化工程施工及驗收規范 CJJ82-2012 13 混凝土結構工程施工質量驗收規范GB50204-2015 4 給水排水構筑物工程施工及驗收規范GB50141-2008 4 預應力混凝土用鋼絞線GB/T5224-2003 4 混凝土質量控制標準GB50164-2011 3 混凝土和鋼筋混凝土排水管GB1836-2009 3 混凝土強度檢驗評定標準GB/T50107-2010 3 鋼筋機械連接技術規程JGJ107-2010 3 公路橋涵施工技術規范JTJF50-2011 3 瀝青路面施工及驗收規范GB50092-96 3 埋地塑料排水

245、管道工程技術規程CJJ143-2010 3 抹灰砂漿技術規程JGJ/T220-2010 3 砌體結構工程施工質量驗收規范GB50203-2011 3 透水磚路面技術規程CJJ/T 188-2012 3 城市道路交通規劃規范GB50220-95 1 10. 涉及移交期績效指標體系的項目僅有 1 個，且其公開文件中未對指標體系所參考的標準、規范進行說明，因此本節未對移交期績效指標體系所參考的標準、規范進行分析。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 94 層級 標準、規范、法律法規名稱 使用頻次 城市道路管理條例國務院令第 198 號 1 城市污水處理工

246、程項目建設標準建標200177 號 1 粉煤灰石灰類道路基層施工及驗收規程CJJ4-97 1 房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定建質2013171 號 1 房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全監督工作規程建質2014154 號 1 公路橋涵設計通用規范JTGD60-2004 1 公路橋梁抗震設計細則JTG/TB02-01-2008 1 公路工程技術標準JTGB01-2014 1 公路工程質量管理辦法交公路發199990 號 1 公路隧道設計細則JTG/TD70-2010 1 公路水運工程質量監督管理規定交通運輸部令 2017 第 28 號 1 室外給水設計規范GB50013-2006 1 市

247、政道路工程質量檢驗評定標準CJJ1-90 1 建設工程質量管理條例國務院令第 279 號 1 建設工程質量驗收統一標準GB50300-2013 1 中華人民共和國公路法 1 安全 建筑施工安全檢查標準JGJ59-2011 13 公路工程施工安全技術規范JTGF90-2015（代替：公路工程安全施工技術規程JTJ076-95） 10 建設工程安全生產管理條例國務院第 393 號令 4 公路水運工程安全生產監督管理辦法交通運輸部令 2016 第 9 號 1 建設工程施工現場管理規定建設部令第 15 號 1 環境 公路建設項目環境影響評價規范JTGB03-2006 9 建設項目環境保護管理條例 2

248、城市道路綠化規劃與設計規范CJJ75-97 1 城市區域環境噪聲標準 1 環境空氣質量標準GB3095-2012 1 水土保持法實施條例 1 中華人民共和國環境保護法 1 聲環境質量標準GB3096-2008 1 大氣污染物綜合排放標準GB16297-1996 1 地區級 文明 內蒙古自治區建筑施工標準化文明示范工地標準 1 安全 南京市市政公用工程施工現場管理規定 1 南京市城市道路挖掘管理規定 1 河南省市政公用工程安全文明施工管理規定（暫行）豫城建200746 號 1 四川省人民政府辦公廳關于加強公路橋梁安全管理的通知 1 環境 鄭州市城市園林綠化建設管理條例 1 PPP 項目績效管理研

249、究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 95 （2）運營期績效考核涉及的標準、規范、法律法規 通過對 32 個公布了運營期指標體系的項目公開文件分析，本報告發現市政道路 PPP 項目運營期績效考核重點因項目建設內容不同而存在差異，主要包括道路養護、綠化管理、道路照明、排水管理等，涉及的規范文件除城鎮道路養護技術規范 （CJJ36-2016）使用頻次明顯較高外，其余文件的引用頻次均相對偏低。 表附件 2-2 市政道路 PPP 示范項目運營期績效考核規范文件統計表 層級 標準、規范名稱 使用頻次 國家級 城鎮道路養護技術規范CJJ36-2016 17 城市橋梁養護技術規范 （C

250、JJ99-2003）11 5 城市道路養護維修作業安全技術規程SZ51-2006 4 城鎮排水管道維護安全技術規程CJJ 6-2009 3 公路養護安全作業規程JTGH30-2004 3 公路環境保護設計規范JTGB04-2010 3 公路建設項目環境影響評價規范JTGB03-2006 3 城市道路管理條例 2 城市綠化條例 2 城鎮排水管渠與泵站維護技術規程 CJJ 68-2007 2 城鎮污水排入排水管網許可管理辦法 （中華人民共和國住房和城鄉建設部第 21 號令） 2 城鎮排水管道檢測與評估技術規程 CJJ 181-2012 2 公路工程安全施工技術規程JTJ076-95 2 室外排水設

251、計規范 GB50014-2006 2 園林綠化養護等級質量標準DB11/T 213-2003 2 城市道路和公共場所清掃保潔管理辦法 1 城市道路清掃保潔質量與評價標準(CJJ/T126-2008) 1 城市道路和建筑物無障礙設計規范JGJ50-2013 1 城市照明管理規定 （建設部令第 4 號） 1 城市道路照明設備管理規定 （建設部令第 21 號） 1 城市道路照明工程施工及驗收規程CJJ89-2012 1 城鎮排水設施接入和接收技術規范 1 地下工程建設中排水設施保護技術規程 1 公路養護技術規范 （JTG H10-2009） 1 公路養護質量檢查評定標準JTJ075-94) 1 公路

252、橋涵養護規范JTGH11-2004 1 11 住房和城鄉建設部于 2017 年 7 月 31 日發文明確， 城市橋梁養護技術標準CJJ99-2017 自 2018年 2 月 1 日起實施。原城市橋梁養護技術規范CJJ99-2003 同時廢止。 PPP 項目績效管理研究（一）基本理論與市政道路 PPP 示范項目分析 明樹數據 96 層級 標準、規范名稱 使用頻次 公路技術狀況評定標準 （JTGH20-2007） 1 公路工程質量檢驗評定標準JTGF80/1-2004 1 國家環境保護標準制修訂項目計劃管理辦法環辦201086 號 1 排水管道維護安全技術規程CJJ6-85 1 排水管道功能等級評

253、定標準 1 排水管網地理信息系統數據標準 1 水利工程維修養護管理辦法 1 市政道路養護工作標準 1 園林綠化養護技術等級標準DG/TJ 08-702-2005 1 鑄鐵檢查井蓋CJ/T3012 1 地區級 淮北市園林綠化養護管理技術標準 1 漳州市綠化管理處綠化養護要求 1 河北省園林綠地養護和水體景觀管理技術導則 1 南京市城市道路設施管理條例 1 南京市城市園林綠化養護管理考核辦法 1 南京市市政設施養護維修檢查考核辦法 1 南京市市政設施養護維修檢查考核細則 1 南京市市政設施市級維護單位考核標準及計分細則 1 湖北省城市園林綠化養護管理標準（征求稿） 1 四會市道路、橋梁、排水 PPP 項目養護管理基礎工作考核標準 1 四會市道路、排水 PPP 項目養護管理考核標準 1 四會市橋梁 PPP 項目養護管理考核標準 1 海南省市政道路設施養護維修標準DBJ46-032-2015 1 海南省市政排水管渠養護維修標準DBJ46-034-2015 1 海南省城市市政設施管理條例 1 ?？谑惺姓O施管理條例 1 ?？谑谐鞘泄┧潘澕s用水管理條例 1 ?？谑惺姓芾砭质姓O施養護管理暫行規定（試行） 1 ?？谑惺姓芾砭质姓O施養護技術檔案管理暫行規定（試行） 1 云南滇中新區道路交通 PPP 項目監督管理辦法 1