中國財政科學院-2017年地方財政經濟運行調研總報告-2017.12-42頁（42頁）.pdf

1、1 20172017 年地方財政經濟運行調研總報告年地方財政經濟運行調研總報告 中國財政科學研究院課題組 二一七年十二月2 目目 錄錄 一、地方財政經濟運行情況描述 . 6 （一）地方經濟運行情況 . 6 1.各地經濟增速差距明顯 . 6 2.各地經濟發展動能不同 . 7 3.經濟發展仍面臨多種制約因素 . 9 （二）地方財政運行情況分析 . 9 1.從問卷數據來分析 . 9 2.從實地調研來觀察 . 10 （三）財政事權與支出責任劃分情況 . 11 1.各地改革中值得關注的問題 . 11 2.地方改革訴求 . 12 （四）地方財政金融風險：基于問卷數據的分析 . 12 1.地方政府性債務管理

2、情況分析 . 13 2.地方性國有資本投融資公司情況分析 . 13 3.地方金融機構風險情況分析 . 15 4.地方政府引導基金的風險情況分析 . 15 5.政府和社會資本合作（PPP）的風險情況分析 . 15 6.政府購買服務情況分析 . 16 二、我們的新發現：風險變形 . 17 （一）經濟區域分化出現新特征 . 17 3 1.一二三產業比例趨同，但實際質量差距明顯 . 17 2.經濟增速接近，但背后發展原因各異 . 18 3.實體經濟盈利水平改善，但虧損面擴大 . 19 （二）財政能力背后隱藏著風險 . 20 1.地方財政自給率呈下降趨勢，部分省份脫離發展實際搞民生 . 20 2.財政收

3、入保持中高速增長，但稅收收入占比下降 . 21 3.支出剛性越來越大，財政“托底”風險隨之加大 . 22 （三）深層次原因：體制變遷中的兩個“沒變” . 22 1.“風險大鍋飯”沒變 . 22 2.“小馬拉大車”沒變 . 25 三、要從整體來把握風險的復雜性 . 26 （一）充分認識財政風險變形 . 27 1.國企是財政風險變形的誘發因素. 28 2.依賴政府投資，引致經濟風險 . 29 （二）充分認識金融風險變形 . 30 （三）充分認識經濟風險變形 . 32 1.財政增收困難，實質上是經濟風險轉化的結果 . 32 2.財政支出壓力大，本質上是經濟風險加劇的表現 . 33 3.金融風險上升，

4、是企業風險轉化的結果 . 33 （四）權衡各類風險，嚴守公共風險底線 . 34 四、建議：準確把握財政、金融和經濟風險三者關系，提升化解風險4 的綜合能力 . 37 （一）加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環 . 37 （二）推動政府治理改革，警惕政府自身制造風險或產生“合成謬誤” . 38 （三）優化宏觀政策目標，打造供給側結構性改革的“升級版” . 39 （四）將宏觀調控升級為宏觀管理，并把防范重大風險放在首位 . 40 （五）發揮財政在治理中的基礎性作用，強化財政、金融和經濟風險統籌管理 . 41 5 2017 年，中國經濟運行平穩，韌性增強，各項財稅工作在供給側結構性改革主線引

5、導下穩步推進。 為全面了解地方財政經濟運行的真實狀態，評估各項改革的落實情況，觀察和發現在新時代背景下地方財政經濟存在的問題和潛在風險， 為下一步財政經濟改革提供 “鮮活”的決策支撐， 中國財政科學研究院繼續開展了 “2017 年地方財政經濟運行”大型調研活動。 2017 年初， 中國財政科學院將該項調研活動列為全院本年度最重要工作之一，并醞釀籌劃啟動。2017 年中，著手調研策劃，確定調研主題和調研內容，以及調研人員的配置和調研省份的選擇。最終確定成立三個實地調研組分赴東部、西部和東北部 7 省區深度調研，采取實地調研和線上調查并舉、以調查數據支撐調研判斷的研究方法。 2017 年 10 月

6、，正值十九大召開之際，中國財政科學研究院院領帶隊，帶領三個調研組奔赴黑龍江、吉林、江蘇、天津、貴州和陜西6 省區進行調研。 參與調研人員累計 30 余人， 累計調研時間 30 余天，調研城市 13 個，調研區縣 15 個，召開各類座談會 50 余場，走訪企業 20 余家。同時，組成 7 人線上問卷設計小組，聯合零點數據公司進行問卷設計和線上調查，共有 17 個?。ㄖ陛犑校?、145 城市和 662個區縣參與了調查，時間跨度為 2014-2017 年前三季度。 調研和調查結束后，調研組結合十九大報告精神，圍繞“全面關注地方財政金融風險” ，從時間、地區間和政府間三個維度，對 “經濟新舊動能轉換”

7、 、 “地方財政能力評估” 、 “財政事權與支出責任”等6 問題進行了全方位的概括和分析，形成了 1 個總報告、9 個分報告和1 個數據問卷報告，共計 25 萬余字。 總報告基于調研（查）的數據和事實以及依之形成的判斷，對經濟、財政和金融風險的變形，三者之間的區別、互動以及相互穿透關系進行了描述， 并對背后深層次的體制機制原因以及可能帶來的影響進行了深入剖析，進而提出了“準確把握財政、金融和經濟風險三者關系，提升化解風險的綜合能力”的戰略性對策建議。 一、地方財政經濟運行一、地方財政經濟運行情況描述情況描述 基于我們調研（查）的情況和數據，結合官方發布信息，本部分擬從三個維度對地方財政經濟運行

8、進行白描式展現。 （一）（一）地方地方經濟運行情況經濟運行情況 2017 年前三季度全國 GDP 增速為 6.9%， 經濟增長的韌性和質量都在提升。從我們的調研和調查發現： 1. 1.各地各地經濟增速差距明顯經濟增速差距明顯 從縣級樣本數據看，2015 年-2017 年前三季度，全國 GDP 增速分別為 8.81%、8.44%和 7.86%，三年平均增速為 8.33%，呈現持續下降趨勢。分區域來看，西部地區增速最高，三年平均為 9.56%；東部和中部地區次之；東北地區增速最低，三年平均僅為 5.03%，區域發展差距明顯。 7 2 2. .各地各地經濟發展動能不同經濟發展動能不同 從經濟增速來看

9、，西部地區增速最高，東部地區與全國平均水平持平，但支撐各地區經濟發展的動能不同，新舊動能轉換速度不一。 東部地區新舊動能轉換東部地區新舊動能轉換速度速度加快。加快。 東部地區新舊動能轉換加快表現在高技術更迭快、業態多元、產業融合發展、產品發展個性、要素成果分享等方方面面，創新在技術、產品、市場、商業模式等各個層面全面體現。 新舊動能轉換對東部各省經濟的拉動都已顯現。 例如， 2017 年前三季度，戰略性新興產業中工業機器人、服務器、3D 打印設備產量同比分別增長 74.8%、69%、67.9%。2012-2016 年江蘇工業技術改造投資年均增長 18.3%， 增速快于同期工業投資 8.2 個百

10、分點； 2013-2016年高新技術產業投資年均增長 20.0%，比全部投資年均增速高 8.3 個百分點； 高新技術產業投資占全部投資的比重由 2012 年的 12.8%提高到 2016 年的 17.1%。2016 年，廣東現代服務業增加值占 GDP 比重達到 32.3%，現代服務業增加值貢獻了高達 94.3%的份額，先進制造業增加值占規模以上工業的比重達到 49.3%。 浙江省 2017 年前三季度， 規模以上工業中， 高技術、 信息經濟、健康、 節能環保、 高端裝備等產業增加值的增速均高于規模以上工業。 西部地區仍以投資（尤以政府投資）拉動，新舊動能轉換呈西部地區仍以投資（尤以政府投資）拉

11、動，新舊動能轉換呈點點狀狀突破。突破。近年來，西部地區經濟增速位居全國之首，固定資產投資增速也位居全國之首。 如 2016 年， 西部地區 GDP 增速平均為 8.2%，同年的固定資產投資增速為 12.2%。從我們調研省份情況來看，陜西8 省 2006-2011 年期間，投資對經濟的貢獻率基本穩定在 70%以上，成為拉動經濟增長的主力軍。金融危機后的 2009 年，在國家四萬億投資的強勢帶動下，陜西省投資率一度高達 93.1%，拉動經濟增長 12.7個百分點，幾成獨木支撐。2016 年貴州、陜西的全社會固定資產投資占 GDP 比例分別為 112.1%、 107.3%， 遠高于全國平均水平 （8

12、9.6%） 。 同時，西部投資中，又以政府（或國有企業）投資主導。如 2016年，貴州省民間投資占全部固定資產的投資僅為 42.7%，遠低于全國平均水平（62.1%） 。2017 年前三季度，貴州省基礎設施投資占固定資產投資的比重為 43.9%，同期增長 25.9%，增速高于全省固定資產投資增速 5.4 個百分點。 陜西省 2017 年前三季度基礎設施投資占固定資產投資的比重為 37.4%，基礎設施投資同期增長 30.5%。再加之各類政府主導的 PPP 項目，政府主導的投資占比更高。 相比較而言，西部地區新舊動能轉換呈“點”狀突破。如貴州的“大數據”發展戰略“異軍突起” 。截止 2016 年

13、9 月，貴州省產值(收入)100 萬元以上大數據電子信息產業企業 831 家，其中產值超億元企業 159 家，產值 5-10 億元企業 25 家，10 億元以上企業 21 家。2017年前三季度，貴州全省規模以上互聯網和相關服務，軟件和信息技術服務業營業收入分別比上年同期增長 40.7%和 20.7%。 東北地區消費穩步提高。東北地區消費穩步提高。2016 年至 2017 年前三季度，東北經濟穩中有進，總體已呈增勢。從拉動經濟因素來看，消費保持平穩增長，除遼寧省增速放緩外，其他兩省消費始終保持穩定較快增長。黑龍江省前三季度網絡零售額增長 53.3%，電子商務交易總額增長9 21.7%。 3 3

14、. .經濟發展仍面臨多種制約因素經濟發展仍面臨多種制約因素 面對國內外復雜的發展環境， 中國經濟增長還面臨著諸多不確定性，受種種因素制約。 對于新舊動能轉換的較快的東部地區而言， 制約經濟發展的因素主要表現在制度創新總體緩慢， 部分改革出現脫節以及要素市場改革滯后等問題，同時，環保等政策對東部地區短期的經濟增長帶來一定不利影響。對于西部地區而言，對投資驅動的依賴，尤其是對政府主導的投資驅動依賴，限制了經濟增長的潛力和可持續能力，而資源路徑依賴、政策依賴帶來了經濟轉型升級困難，弱化創新激勵，相應新舊動能轉換困難較大。東北地區資本和人才的轉移、創新能力不足制約了其經濟發展的后勁。 （二）地方財政運

15、行情況分析（二）地方財政運行情況分析 2017 年 1-11 月份，全國地方財政一般公共預算收入為 84358 億元，同比增長 8.7%。 1 1. .從從問卷問卷數據數據來分析來分析 從調查數據來看： （1）樣本省份財政自給率1呈下降趨勢，地區間差異巨大。（2） 樣本省份一般公共預算收入， 稅收占比在 75%左右， 1 財政自給率是本地區一般公共預算收入與本地區一般公共預算支出的比重，反映了該地區自給能力，或說是對中央轉移支付的依賴程度，該指標越大，對中央轉移支付的依賴越小。 10 財政收入質量較高。 （3）從樣本省份的支出結構看，政府的運轉性支出占比較為穩定， 債務利息支出呈上升趨勢， 且

16、地區間差異較大。（4）樣本省份的一般公共預算收支中，基層政府占比超過 50%，但地區間分配結構差異較大。（5） 省以下各級政府間財政收支表現出不同特征。從地方各級政府一般公共預算收入中稅收占比情況看，省本級超過75%，市本級平均為 55%左右，區縣級平均在 69%左右。從各級地方政府的財政支出結構看，橫向比較，省本級、市本級差異較大，縣級差異小。政府運轉性支出占比最高的為市本級，債務利息支出占比最高的為省本級，社會性支出占比最高的為區縣級。 2 2. .從從實地實地調研調研來觀察來觀察 我國地區間差異巨大， 各地區地方財政運行的基本面和突出問題也各有不同。 對于東部地區而言，財政收入基礎相對穩

17、固、可持續性較強，盡管增速有所下降，但質量提升；稅收收入占比高，其內部結構不斷優化；地方財政能力綜合潛力優勢明顯。財政統籌（四本預算之間和收入的跨期統籌）能力不斷加強。東部地區財政收入能力提升的制約因素主要包括：經濟增速放緩、減稅降費改革、新舊動能轉化等制約因素。 “支出掛鉤”事項仍未徹底取消，制約支出能力、社會保險支出壓力初現。 對于西部地區而言，近年來西部地區可用財力規模不斷擴大，主要有三個因素，經濟增速高于全國平均水平，基建投資帶來稅收的增11 長，中央轉移支付加大。但其收支矛盾遠比東部地區突出，財政的可持續能力也更弱。這主要源于，一是經濟發展的不穩定性，波動大，財政收入依賴于上項目，以

18、及營改增后稅源與稅收分離；二是社會性支出剛化性化，基礎設施欠賬多、扶貧任務艱巨、債務包袱重。 對于東北地區而言，近兩年來財政收入增速穩步提升，但也困難很多。一是財政收入質量不佳，非稅收入占比較高；二是收支缺口持續加大； 三是地方政府債務問題突出； 四是國企改革的財政 “包袱”重。 （三）財政事權與支出責任劃分情況（三）財政事權與支出責任劃分情況 財政事權和支出責任劃分改革是本年度地方財政重要改革內容之一，也是我們本次調研（查）的重要內容之一。 1 1. .各地改革各地改革中中值得關注的問題值得關注的問題 從調研情況看，各地均根據中央的要求，積極推進財政事權與支出責任改革，制定了改革實施方案，從

19、指導思想、總體要求、劃分原則、改革的主要內容、保障和配套措施、職責分工和時間安排等方面對省以下財政事權和支出責任劃分改革進行了部署。 如東部地區推動事權劃分和調整法律化、推動支出責任劃分規范化、各地創新探索保障和配套措施等。 西部的陜西省以文件形式明確了改革的時間表和路線圖，貴州省完善省以下轉移支付制度，注重新增改革因素對市縣財力的影響。東北地區適度加強了省的財政事權，保障了市（縣）履行12 財政事權，減少并規范了省與市共同財政事權，建立了財政事權劃分動態調整機制。 從調研情況可，以下問題值得高度關注和深入研究：一是政府與市場邊界尚不清晰，財政事權范圍不確定；二是中央與地方事權和支出責任劃分改

20、革尚未到位，制約地方的改革；三是公共服務外溢性明顯的領域，其事權劃分難度較大；四是臨時性政策文件多，導致支出責任承擔主體不清；五是上級需要下級承擔支出責任的事項多，標準不明確，理由不充分的；六是基本公共服務的基礎標準和分擔方式有待完善。 2 2. .地方改革訴求地方改革訴求 調查問卷顯示各地對當前事權和支出責任劃分的合理性和明確度整體上認可度較高，但從省級層面來看，認為中央應該承擔更多的教育和社會保障事權。從目前的情況看，基層財政支出比重最高的項目是教育和社會保障支出。 （四）地方財政金融風險：（四）地方財政金融風險：基于基于問卷問卷數據數據的分析的分析 防范財政金融風險是地方財政工作的重點之

21、一， 也是近年來社會各界關注的熱點。問卷設計包括六個方面，從地方政府性債務管理、地方性國有資本投融資公司情況、地方金融機構風險、地方政府引導基金的風險、 PPP 項目以及政府購買服務， 對此， 我們做了初步分析。 13 1 1. .地方政府性債務管理情況地方政府性債務管理情況分析分析 從問卷數據看， 我國地方政府債務的規模增速與財政收入增速基本相當，說明我國各級地方政府債務總體與收入形勢相匹配，不存在明顯的債務壓力失衡的情況。 在債務償還壓力上，省級政府的債務償還壓力上升明顯，而地市級的總體情況則相對寬松，縣級政府與省級情況相類似，也面臨著快速上升的壓力。 在新增債務規模上，省級、地市級和縣級

22、的新增債務水平都呈現出明顯下降的局面。 在債務借新還舊上，省級、地市級和縣級均呈現出高位回落的特點，借新還舊的壓力有所緩解，未來的債務調整空間有所擴大。 從年度新發債券的平均收益率來看，省級、地市級和縣級都有所上升，自 2015、2016 年的 3%左右上升到 2017 年的 4%左右，須注意債務展期和滾動的風險。 從債務風險和債務逾期的情況來看，省級、地市級和縣級的逾期債務本金規模均有所下降；但在逾期債務利息上表現分化，省級不存在明顯的利息逾期，但地市級和縣級均有明顯逾期情況，且上升壓力明顯。 2 2. .地方性國有資本投融資公司情況分析地方性國有資本投融資公司情況分析 從新債債務規模的情況

23、來看， 各級政府的投融資公司總體都表現14 出債務規模增速較快的特點， 但省級和地市級的投融資公司債務總體與固定資產投資的增速基本相當， 而縣級投融資公司則遠超固定資產投資增速，須關注累加風險。 從債務成本和收益的情況來看， 各級政府的投融資公司均呈債務成本上升，收益水平也小幅上升的局面，整體債務支出和投資收益較為平衡。 從債務償還情況來看， 省級投融資公司債務本金償還壓力上升很快，但利息的負擔略有下降。地市級投融資公司債務本金償還壓力上升明顯，利息也呈現出快速增長?？h級投融資公司債務本金和利息的償還壓力均呈快速上升的局面。 從債務償還資金來源的情況看， 省級投融資公司項目收益來源增加，其他財

24、政資金的占比較大，借新還舊的規模較大。地市級投融資公司資產處置收益來源增加，其他財政資金占比較大，借新還舊規模較大?？h級投融資公司土地出讓金代償部分是最主要的來源，而其他類型的資金總體上保持穩定。 從投融資公司的經營情況來看，省級公司政府性業務是主體，自主性市場化業務是重要的補充，且不斷上升，基金業務的占比很小。地市級公司政府性業務是主體，自主性市場化業務是重要的補充，運行較為穩定，基金業務的規模很小，但上升很快?？h級公司的政府性業務上升很快，在 2017 年已經成為最大的業務類別，而自主性市場化業務很小，占比可以忽略，基金業務則受到對“名股實債”處罰的影響而迅速萎縮，占比下降很快。 15 3

25、 3. .地方金融機構風險情況分析地方金融機構風險情況分析 地方金融機構風險主要表現在以下方面： 一是東部地區銀行業金融機構總資產規模遠大于西部地區，中部地區和東北地區相近，但與東部地區仍然存在較大差距，地區金融機構發展不均衡；二是不良貸款在大部分地區呈現上升趨勢；三是商業銀行當年累計實現凈利潤、商業銀行平均資本利潤率回落，商業銀行盈利能力持續下滑；四是商業銀行撥備覆蓋率不斷下降，風險防范能力有所減弱；五是商業銀行流動性比例不斷下降，流動性風險逐年增加；六是總體金融風險不容樂觀；七是政府投融資貸款是一個重大的金融風險來源。 4 4. .地方政府引導基金的風險情況分析地方政府引導基金的風險情況分

26、析 地方政府引導基金風險主要表現在以下幾個方面： 一是政府引導基金滯留財政資金和結存未用資金具有一定規模， 存在資金閑置浪費、缺乏使用效率的現象； 二是政府引導基金投入領域與其他社會資金投入領域差異較小，對社會資金產生較大的擠出效應；三是政府引導基金的投資項目平均回報率偏低，項目盈利能力較弱；四是政府引導基金的最大風險主要體現在：設立時難以吸引社會資金，投資項目收益率低，退出渠道不暢造成虧損等風險。 5 5. .政府和社會資本合作（政府和社會資本合作（PPPPPP）的風險情況分析）的風險情況分析 一是 PPP 項目入庫數量逐年增長，其中，政府付費類項目占比最高，接近半數；可行性缺口補助類項目次

27、之，接近 40%，兩者合計16 占到近九成。當前，PPP 項目多為政府主導型，社會資本參與程度有待提升。二是 PPP 項目落地率呈現上升態勢，落地周期拉長。三是PPP 項目中，國有企業是主力，占到 60%70%。四是樣本地市中，本級政府全部 PPP 項目中的政府支出占一般公共預算支出的比例均未超過 10%的紅線， 但呈現逐步增長態勢。 五是約有半數的地方認為，PPP 項目運行的風險主要來自項目執行和移交階段。 超過七成的地方認為，PPP 項目運行的風險來自多個方面，是綜合因素共同作用的結果。七是接近七成的地方 PPP 項目投資回報率在 5%-8%。超過七成的地方政府未承諾項目收益率，接近一半的

28、地市開展了 PPP 項目績效評價工作。 6 6. .政府購買服務政府購買服務情況分析情況分析 一是地方政府購買服務數量和規模均呈現逐年增長態勢， 但增幅有所放緩。二是地方政府購買服務總額占一般公共預算支出的比例，呈先上升后略降的趨勢。 三是政府購買服務運行的風險主要來自于缺乏獨立的專業的社會組織，法律法規不健全。四是絕大多數地方開展的政府購買服務項目符合財預201787 號中規定的范圍。五是只有少數地方全部開展政府購買服務績效評價， 約有半數地方只是部分開展。 總之，從我們的調研情況來看，地方財政經濟運行平穩，總體上向積極方向發展，但隨著內外環境的變化以及各項改革的推進，地方財政金融風險出現了

29、一系列的新情況和新變化。 17 二、我們的新發現：風險變形二、我們的新發現：風險變形 在看到亮點的同時，我們也發現，地方財政經濟運行中的風險在快速變形， 且日趨復雜化。 從橫向區域維度來看， 一些指標在東、 中、西和東北地區之間表面上趨同，但實際發展質量差距很大，經濟區域分化出現新特征。從縱向時間維度來看，一些財政經濟發展指標看似在變好，實質是風險隱藏或者變形，財政能力背后隱藏風險。 （一）經濟區域分化出現新特征（一）經濟區域分化出現新特征 1. 1.一二三產業一二三產業比例趨同，但實際質量差距明顯比例趨同，但實際質量差距明顯 根據財科院 2017 年地方財政經濟調查問卷數據，2015 年-2

30、017 年前三季度，樣本縣市的一二三產業結構比例趨同。東、中、西和東北地區第一產業均呈下降趨勢，且接近于全國平均水平 13%；第二產業基本持平，且接近于全國平均水平 43%；第三產業均呈上升趨勢，且接近于全國平均水平 44%。 在一二三產業趨同的背后，各區域實際發展質量卻差距很大。東部地區因較早進行產業升級、科技創新，以及在教育、研發等領域的持續高投入，其第三產業保持高增長，為經濟增長提供了新動能，也成為其經濟的主要支撐。中部和西部地區二產和三產基本保持穩定，在一定程度上反映了供給側結構性改革的成效。 東北地區產業結構呈現“被動優化” ，在經濟不景氣背景下第一和第二產業出現不同程度的萎縮，導致

31、企業與勞動力轉向第三產業，形成一產二產下降，三產18 上升的局面。 表 1 2015-2017 年前三季度產業結構（單位：%） 2015 年 2016 年 2017 年前三季度 東部 13：45：42 13：44：43 9：45：46 中部 15：47：38 15：45：40 13：45：42 西部 20：40：40 19：40：41 16：42：42 東北 27：34：39 27：31：42 16：33：51 全國 17：43：40 17：42：41 13：43：44 2. 2.經濟經濟增速接近增速接近，但背后發展原因各異，但背后發展原因各異 從 GDP 增速和全社會固定資產投資增速來看，2

32、015 年-2017 年前三季度，全國樣本縣市 GDP 增速分別為 8.81%、8.44%和 7.86%，屬于中高速增長，但呈現持續下降趨勢。分區域來看，西部地區增速最高，三年平均為 9.56%，但其固定資產投資增速 2016 和 2017 年均高于全國平均增速約 4 個百分點，可見其經濟增長多來自投資拉動，長期難以持續。 東部和中部地區GDP增速次之， 尤其是東部地區在GDP體量較大的基礎上，依然保持中高增速，主要得益于產業升級以及第三產業的發展提供了人力與技術上的支持， 經濟發展從高增長轉向高質量。東北地區 GDP 增速最低，三年平均僅為 5.03%，全社會固定資產投資增速更是兩年均為負值

33、。當然從東北地區自身縱向來看，這兩項指標均已呈現回暖態勢，原因在于經濟數據“擠水分”以及地產去庫存和工業去產能政策的實施， 但企業經營狀況的改善本質上多是由漲價帶來的，隨著供給收縮力度下降和總需求的回落，價格的回升19 將難以持續。 圖圖 1 1 20152015 年年- -20172017 年前三季度縣級樣本年前三季度縣級樣本 GDP GDP 增速增速（單位：（單位：%） 圖圖 2 2 2012016 6- -20172017 年縣級樣本全社會固定資產投資增速（單位：年縣級樣本全社會固定資產投資增速（單位：%） 3 3. .實體經濟盈利水平改善，但虧損面擴大實體經濟盈利水平改善，但虧損面擴大

34、 從縣級樣本數據工業企業利潤率指標看，全國規上企業經營情況整體向好，雖 2017 年較 2016 年略有下降，但較 2015 年增長 9.7%，三年平均為 6.3%。其中，最低為東北地區，三年平均僅為 4.6%。 0246810122015年2016年2017年前三季度8.077.777.439.018.658.0210.199.598.894.795.155.168.718.447.86東部地區中部地區西部地區東北地區全國-35-30-25-20-15-10-50510152016年2017年（折算數）14.170.025.576.2711.97.9-33.56-4.4583.2東部地區中部

35、地區西部地區東北地區全國20 表表 2 20152 2015- -20172017 年前三季度規上工業企業利潤率（單位：年前三季度規上工業企業利潤率（單位：%） 工業企業利潤率 東部地區 中部地區 西部地區 東北地區 全國 2015 年 6.01 6.59 5.24 4.04 5.86 2016 年 6.39 6.85 6.98 5.27 6.60 2017 年前三季度 6.40 6.55 7.05 4.54 6.43 但從規上企業虧損面指標看，2015-2017 年前三季度，全國樣本數據呈現逐年上升趨勢，三年分別為 14.72%、15.74%和 17.61%，且增速呈放大趨勢，2016 和

36、2017 年的增速分別為 6.9%和 11.8%，虧損企業經營狀況依然不容樂觀。分區域看，各區域虧損面都有所上升，但情況各異。中部地區的虧損工業企業最少，三年平均僅為 8.1%；東部地區次之，三年平均為 14.5%，兩者均低于全國平均水平。西部地區和東北地區工業企業虧損面三年平均分別達到 24.6%和 23%，均高于全國平均水平，其中，東北地區在 2017 年前三季度的工業企業虧損面更是超過了 30%。 表表 3 3 20152015- -20172017 年前三季度規上工業企業虧損面（單位：年前三季度規上工業企業虧損面（單位：%） 規上工業企業虧損面 東部地區 中部地區 西部地區 東北地區

37、全國 2015 年 14.17 8.25 23.95 17.03 14.72 2016 年 14.22 7.72 24.82 21.72 15.74 2017 年前三季度 15.22 8.46 25.17 30.30 17.61 （二）財政能力背后隱藏（二）財政能力背后隱藏著著風險風險 1 1. .地方地方財政自給率呈下降趨勢財政自給率呈下降趨勢，部分省份脫離發展實際搞民生，部分省份脫離發展實際搞民生 從樣本省份情況看，2015-2017 年前三季度，財政自給率情況平21 均在 50%以上，但呈下降趨勢，從 2015 年的 54.1%下降至 2017 年前三季度的 50.8%。地區間財政自給率

38、差異巨大，東部地區三年平均在74.3%，而西部地區則僅為 30.4%，兩者相差 2.4 倍。在自身財力明顯不足的情況下，西部某省還提出“民生支出占財政支出比重不低于80%和新增財力的 80%用于民生” ，而地市則層層加碼，將此指標提升為 85%甚至更高。 這是典型的脫離經濟發展水平和財政能力去保障和改善民生。這種做法勢必加劇財政風險，導致財政不可持續。 圖圖 3 3 20152015- -20172017 年前三季度年前三季度樣本樣本省份財政省份財政自給率自給率（單位：（單位：%） 2. 2.財政收入保持中高速增長，但財政收入保持中高速增長，但稅收收入占稅收收入占比比下降下降 據財政部統計數據

39、， 2017 年前三季度， 全國一般公共預算收入增速為 9.7%，呈現中高速增長態勢。但部分地區情況堪憂，天津市該指標僅為 3.3%。這主要是經濟增速快速下滑所致。從稅收收入占比來看，全國也是下降的。黑龍江和吉林稅收收入占比在 70%左右，天津市的稅收收入占比為 60%。 201520162017前三季度東北地區38.738.040.5東部地區75.974.372.6中部地區51.850.547.5西部地區32.430.228.7全國54.152.650.80.010.020.030.040.050.060.070.080.0單位：單位：%22 3 3. .支出支出剛性越來越大剛性越來越大，財

40、政“托底”，財政“托底”風險風險隨之隨之加大加大 隨著經濟增速和財政收入增速的放緩，財政收支缺口增大。特別是基本公共服務支出呈剛性增長態勢，加之應對環境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經十分尖銳，尤其是縣級財政壓力更大，一些縣區保工資發放都成了難題， 財政運行風險上升。 如吉林省 2016 年各縣市 “三?！敝С?（保工資、 保運轉、 保民生） 占縣 （市） 全部財力的比重為 43.9%，占可用財力的比重達到 63.5%，甚至出現個別縣市可用財力難以足額保障“三?！敝С龅那闆r。 （三）深層次原因：（三）深層次原因：體制變遷中的兩個體制變遷中的兩

41、個“沒變沒變” 出現上述問題的深層次原因，來自于體制變遷中的兩個沒變。即改革有進展，但“風險大鍋飯”沒變， “小馬拉大車”沒變。因此，出現了改革進展與現有風險的復雜性和隱蔽性難以適應的情況。 換句話說， 這是改革滯后于發展所導致的。 進一層分析， 整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制， 使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，“百川納?！?，致使財政風險不斷擴大。 1. 1.“風險大鍋飯風險大鍋飯”沒變沒變 經過多年財政改革， 我國財政流量規模在不斷地擴大， 其占 GDP 的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍

42、處于割據的狀態，23 財政風險具有明顯的發散性特征，且已經在日益接近臨界點。究其原因，主要在于改革的使命僅僅完成了一半建成了激勵機制，而另一半構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。即“利益大鍋飯”已被打破， 而“風險大鍋飯”依然如故。 這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。這突出表現在四個方面。 一是在政府與國企的關系中， 政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足， 在投、 融資過程中往往是只注重短期利益，

43、 忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。 二是在政府的各個部門之間， 各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種“準財政”活動， 卻不承擔風險責任。 2012 年取消了預算外資金，但預算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益和權力。 預算軟約束引發的后果削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，財政風險是不言自明的。 三是在各級政府之間， 下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的或有負債。

44、中央政府占全國財政收入的比重現在只有 45%，地方政府的財政自主權越來越大。沒有稅權，但地方”有財產性收24 入；沒有完全的發債權，但可以額度內借債并多樣化融資；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。 下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。 四是在各屆政府之間， 本屆政府可以通過大量融資來搞各種“建設”，只享受由此帶來

45、的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。雖然建立了債務的終身問責制，但約束性不強。 利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。但“風險大鍋飯”破壞了這條基本原則， 并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理，大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業、金融機構的風險，如虧損或破產，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償的責任

46、往往最后全部轉移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難“見死不救”，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以“金蟬脫殼”，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界25 定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。 打破“風險大鍋飯”應是當前整個改革的重要內容。 2. 2.“小馬拉大車小馬拉大車”沒變沒變 “小馬拉大車”，一是地方政府尤其是基層政府財力與事權不匹配，導致其“財力小馬”拉“支出大車”；二是基層政府財政能力與事權不匹配，導致“能力小馬”拉“辦事大車”。造成這兩種情況的主要原因是事權與支出責任改革滯后。當前

47、中國經濟社會發展暴露出的一些重大問題：公共服務、戶籍改革、地區差距、地方保護、土地財政、房產泡沫、環境保護等等，都或多或少與事權和支出責任改革的滯后密切相關。 1994 年的分稅制改革， 面對收入劃分、 事權劃分兩項重大改革，挑選了相對容易的收入改革，對政府間財政收入進行了劃分。改革效果立竿見影，“兩個比重”翻番的改革目標迅速實現。一是財政收入占 GDP 的比重從 1994 年的 10.8%提高到了 2016 年的 21.5%， 二是中央財政收入占比從改革前 1993 年的 22.0%提高到 1994 年的55.7%，此后略有下降，2016 年仍保持在 45.3%。相比較而言，改革并未觸動難度

48、大的、決定政府間財政關系的事權劃分，致使地方的支出責任越來越大。從地方財政支出占全國財政支出的比重來看，高達 85%，這在世界上是絕無僅有的，這表明國家的大量事權主要26 是靠地方尤其是基層政府來履行的，其治理失靈的風險隱患越來越大。 事權改革滯后反映在現實的財政關系上，就是“上面點菜、下面買單”和基層政府的“小馬拉大車”情況普遍，在 2000 年以后尤為突出。如義務教育、社會保障、三農問題、生態環境等新增事權的制度設計， 大都采取自上而下的命令形式， 并以 “上級決策、 下級執行，經費分區域分級分比例負擔”的原則維系。表面上，可以較好地實現改革目標，但不加區別的把事權層層下移，導致地方政府尤

49、其是基層政府有心無力。而且上級政府下移的事權通常是剛性強、支出大、管理嚴、責任重，比如中央和省兩級政府不斷推出的惠民政策、環境治理、產業轉型等，對基層財政尤其是經濟欠發達地區的基層財政來說無異于雪上加霜， “小馬拉大車”讓基層財政“壓力山大” ，縣級政府已經被異化為責任無限的兜底者了。 其結果至少導致了以下兩方面的問題。 一是財政事權過度下沉，既超出了地方的辦事能力，也超出了地方的財政能力，加大了地方尤其基層治理失靈的風險。二是越到基層政府，其可支配財力越小、支出責任越大。財產性收入成為地方政府的重要收入來源，基層財政的脆弱性越來越大，難以持續。 三、三、要從要從整體整體來來把握風險把握風險的

50、的復雜性復雜性 在風險快速變形的新形勢下，財政風險、金融風險和經濟風險交27 織共存，相互影響，深刻聯系，風險結構日趨復雜。各類風險邊界愈發模糊，不確定性日益增強，產生了如量子糾纏態般的“風險糾纏”現象（見圖 3-1） 。因此，在防范和治理風險時，要避免“一葉障目” ，忽視各類風險的轉化傳導，割裂各類風險的內在聯系，要從整體把握風險的復雜性，關注風險變形動態，提高對風險的綜合治理能力。 圖圖 4 4 變形引發的風險糾纏態變形引發的風險糾纏態 （一）（一）充分認識財政風險變形充分認識財政風險變形 有的風險雖然表現為金融風險或經濟風險， 但實質上屬于財政風險的變形。首先，財政和金融都具有分配資金的

51、功能，這種共性導致財政風險向金融風險轉化的可能。 政府運用金融手段來解決財政問題，財政風險就出現了金融化。尤其是在政府主導型的經濟發展戰略下，政府更容易擴大其職能邊界，使財政風險直接向金融轉嫁，形成金融風險。 其次， 財政在國家治理中具有基礎性作用， 一旦財政風險擴大，經濟社會的各個層面風險也會擴大，引發新的經濟風險。 28 1. 1.國企國企是財政風險變形的誘發因素是財政風險變形的誘發因素 國有企業因為其特殊性，一旦出現嚴重虧損、經營困難，社會影響面很大。因此財政部門在國有企業出現困難的情況下，不會坐視不管。但是政府自身的財政實力有限，兩難之下銀行資金就作為財政資金彌補了國有企業的虧損，使得

52、國有企業的虧損向銀行轉嫁。 國有企業虧損轉嫁到銀行界有多重因素， 其中最主要原因是財政和銀行資金的關系不明確。在市場經濟中，國有企業發生虧損，政府往往采取由國有商業銀行放寬債務期限或者追加新債方式向國企提供援助。此外，虧損國有企業的出售、重組和破產也加大了國有商業銀行的不良資產數量。 這些破產企業的銀行貸款無法通過財政全部解決，只能由國有商業銀行解決，形成呆賬壞賬，產生金融風險。 在國有企業市場化轉型過程中，銀行也承擔了大量的社會責任，各種風險不斷向銀行體系轉移和集聚。銀行作為第二財政，被強加了維護社會穩定、扶貧等政府公共目標，銀行通過競爭的市場化機制配置社會資源的功能被扭曲。大量不良資產的出

53、現，加劇了金融風險的產生。 如東北地區，以重工業為主的產業結構決定，在經濟下行的背景下，國企虧損面隨之擴大，再加上各種老工業基地歷史遺留問題，東北地區銀行大力支持了當地國有企業的改制和轉型， 銀行風險也因此明顯上升。 財政風險變形為金融風險會讓政府財政收支的預算平衡失去約束機制， 這就會繼續誘發政府利用金融手段來化解財政風險。 實際上，29 財政風險并未從根本上予以消除， 只不過是暫時被抑制而潛伏了起來，它會繼續在經濟發展中醞釀和放大，并在時機成熟之際，引發新的更高水平的財政風險，從而將再次刺激政府的機會主義心理，重新啟動財政風險金融化的措施。 財政風險與金融風險之間的惡性循環就不可避免，如此

54、一來，必然會助生宏觀經濟風險，拖拽經濟發展。 2015 年在新預算法嚴格債務管理的大背景下，不少地方采用PPP 模式來提供基礎設施公共服務， 一些項目沒有經過嚴格的可行性論證，各種明股實債的融資形式，加大了地方的財政金融風險。譬如說某省 PPP 項目主要依賴商業銀行的中短期貸款， 無法有效匹配 PPP項目的長期需求。相對單一的投資機構和融資渠道，不利于分散項目風險，無法有效降低資金成本。這些都是財政風險變形的典型體現。 2 2. .依賴政府依賴政府投資，投資，引致經濟風險引致經濟風險 政府投資和債務存在擠出效應，如果政府投資和舉債過多，造成資本市場資金嚴重供不應求，則會導致市場利率上升。陜西省

55、2006-2011年期間， 陜西省投資對經濟的貢獻率基本穩定在70%以上，成為拉動經濟增長的主力軍。金融危機后的 2009 年，在國家四萬億投資的強勢帶動下， 陜西省投資率一度高達 93.1%， 拉動經濟增長 12.7個百分點，幾成獨木支撐。2016 年貴州、陜西的全社會固定資產投資占 GDP 比例分別為 112.1%、 107.3%， 遠高于全國平均水平 （89.6%） 。其中，政府主導的投資占比相當大比重。東部地區的融資成本也出現了明顯上升， 部分資本密集型的中小企業融資成本甚至超過了中西部30 地區的相似企業。據山東、浙江、江蘇等經信部門的估算，中小企業的實際融資成本分別超過了 7.6%

56、、8.3%、7.9%，較 2016 年同期均上升了 1.5 個百分點以上。市場利率的上升會加大民間投資的成本，進而導致投資的下降。 （二）（二）充分認識金融風險變形充分認識金融風險變形 有的風險雖然表現為財政風險或經濟風險， 但實質上屬于金融風險的變形。首先，金融問題具有很強的公共性，且國有獨資或控股金融機構在整個金融體系中占主導地位， 金融風險的化解自然和財政密不可分，給財政造成了額外負擔，形成財政風險。其次，隨著市場經濟的發展，金融日益發達，已經滲入到社會經濟的各個領域，對整個社會經濟產生了舉足輕重的影響， 金融風險與經濟風險呈現你中有我、我中有你的相伴關系。 金融風險變形最突出的表現就是

57、金融風險財政化。 在經濟發展的過程中，國有金融機構具有重要的地位，宏觀金融風險的影響面大，這些原因使得政府在金融機構自身無力化解金融風險的情況下， 為維護金融系統的穩定，防止金融風險的蔓延而增加財政支出，為金融風險買單。從實踐來看，金融風險財政化主要通過兩條途徑：政府財政直接出資解決有關金融問題，以及由地方財政擔保、向中國人民銀行申請再貸款以解決地方金融機構的關、 停、 并、 轉等問題。 具體來看，金融風險財政化主要表現為以下幾種形式： 一是財政追加注資，充實國有商業銀行資本金。在國有銀行承擔31 的改革成本依靠自身的力量難以消化的情況下， 需要政府以不同的注資形式進行支持。 政府向金融機構追

58、加注資， 增厚了金融機構的家底，增強了其低于風險的能力，但也增加了財政負擔，是金融風險財政化的一種表現。 二是財政出資解決國有金融機構市場退出。 在解決金融機構接管、重組、吊銷許可、關閉、撤銷、清算和破產等退出和重組問題的過程中，財政將承擔大量成本。 三是財政出資成立資產管理公司，解決國有商業銀行不良資產。在地方政府的支持下， 很多地方對成立地方資產管理公司也都十分積極。浙江、江蘇、安徽、廣東、上海等地成立了地方資產管理公司，開展金融機構不良資產的收購與處置業務， 不僅致力于化解銀行不良貸款，同時也對本地銀行 IPO 及救助身陷困境的本地企業有推動。結合經濟轉型和產業結構升級的相應政策措施，

59、可提高金融體系內存量資金的使用效率，盤活國有資本。 四是財政出資支持國有銀行呆賬沖銷，化解金融風險。 金融風險財政化所引致的財政支出增加， 必然拉大財政赤字缺口，政府采取增稅、貨幣創造和發行國債等手段，不管是哪一種，或它們同時采用，都會直接或間接地引發經濟風險，如減少勞動供給、削減投資和抑制消費需求等， 使得社會總產出的實際水平低于潛在產出水平。而經濟風險增大，財政金融風險亦會隨之增大。 金融風險財政化會在客觀上刺激和強化金融機構產生預算軟約束的機會主義動機，當金融風險財政化的政府行為較為普遍時，如果32 該國金融市場化水平不高，更易導致金融機構的預算約束軟化，行為更加不謹慎。因此，金融風險財

60、政化不僅可能會導致下一輪的金融風險財政化，而且還會使金融風險不斷升級。 （三）（三）充分認識經濟風險變形充分認識經濟風險變形 有的風險雖然表現為財政風險或金融風險， 但實質上屬于經濟風險的變形。財政和金融系統作為整個經濟復雜巨系統中的組成部分，總體經濟形勢的發展變化對其產生了息息相關的影響， 經濟風險幾乎無一例外的會在財政風險和金融風險上體現。 1. 1.財政增收困難，實質上是經濟財政增收困難，實質上是經濟風險轉化的結果風險轉化的結果 2016 年吉林省稅收收入增長僅為 0.7%，而黑龍江稅收收入仍然負增長 6%。2017 年前三季度吉林省地方財政收入同比下降 2%，縣（市）及收入同比下降 1

61、0.9%，全省 39 個縣（市）中有 24 個縣（市）負增長，13 個縣（市）收入降幅超過 20%。財政增收在一個相當長的時期內仍將較為困難，收入增速持續低位徘徊甚至出現負增長，這是新舊動能轉換過程中經濟風險增大導致的。產業結構的調整、創新能力的增強和企業效率的提升都需要時間。盡管新經濟、新動能發展勢能在孕育爆發，但目前來看只是部分地區、部分行業點狀突破，尚未形成燎原之勢。 如黑龍江省產業結構不盡合理， 過度依賴資源發展。經濟增長對資源的依賴較重，重工業比重較大。2004-2016 年，重工業工業增加值占規模以上工業比重雖然逐年遞減， 但目前仍占 80%左33 右。加之原油價格下降，煤炭市場形

62、勢雖有所回暖但仍未走出困境，對工業經濟沖擊較大。 新舊動能轉換不暢，產業接續存在斷檔風險。制造業和服務業擴張動能減弱，新舊產業接續轉換難度較大。受結構調整、去產能等影響，鋼鐵、煤炭等產能過剩行業增速明顯放緩;戰略性新興產業體量不足，雖然發展迅猛，但還難以填補傳統制造業下滑。 2. 2.財政支出財政支出壓力大壓力大，本本質上是經濟質上是經濟風險加劇的表現風險加劇的表現 受動能轉換期經濟增速放緩、失業人員增加、財政收入和居民收入增長減速的影響，保工資、保運轉、保民生等剛性支出比重明顯上升。此外，隨著收支缺口的擴大，政府債務規模增加，還本付息剛性支出負擔加重。支出剛性給財政帶來巨大壓力，容易引發牽涉

63、經濟和社會各個方面的系統性風險。 以某省為例，2016 年，全省各市縣“三?！敝С稣际锌h全部財力的比重為 65.5%，全部財力如剔除專項轉移支付后，各市縣“三?！敝С稣伎捎秘斄Φ谋戎馗哌_ 87.4%，一些市縣甚至可用財力尚不足以安排 “三?！?支出。 截止 2017 年 9 月末， 全省政府性債務余額 4777.21億元，其中政府負有償還責任的債務高達 3248.26 億元。高額債務下的還本付息支出也顯著增加了財政支出的剛性。 3. 3.金融風險上升金融風險上升，是企業，是企業風險轉化的結果風險轉化的結果 不良貸款是衡量金融風險的重要指標，實體經濟趨弱、企業盈利34 能力下降是不良貸款增加的一

64、個重要根源。 受企業利潤明顯下滑影響，西部地區不良貸款和不良率在某些行業較為突出。2017 年 3 季度末，某省銀行業金融機構不良貸款余額 419.62 億元，不良貸款率 2.07%，比年初上升 0. 23 個百分點。 其中， 農村中小金融機構風險較為突出，煤炭等能礦行業向好跡象能否持續尚有待觀察， 不良貸款風險較為集中。從某省分行業看，上半年新增不良貸款主要集中在制造業、農林牧漁業和建筑業，三行業新增不良貸款 30.58 億元，占全部新增不良貸款的 91.25%，其中制造業新增不良貸款 13.88 億元。 經濟結構的失衡，供需的失衡導致產能過剩，勞動力成本上升，經營成本增加，企業的經營效益下

65、滑，通過資產負債表的渠道傳遞到金融系統，使銀行不良貸款上升，也使債券市場發生違約信用風險，加大金融風險。 （四）（四）權權衡衡各類各類風險，嚴守公共風險底線風險，嚴守公共風險底線 財政風險、金融風險、經濟風險看似屬于不同的風險，實際上他們之間是可以相互轉化變形的。 在各種不確定性因素疊加以及財政風險、經濟風險和金融風險等各類風險在相互轉化中呈擴散狀態的“風險新常態”下，深刻認識各類風險變形十分重要，這是防控系統性公共風險，從而真正避免全面性危機的前提條件。 在風險綜合治理中以財政風險為基， 可能有悖于當前主要聚焦于金融風險的主流觀點。然而，我們應該看到，經濟是財政收入之源，財政與經濟是緊密連在

66、一起的。作為一種公共風險，經濟風險、金融35 風險通常會轉化為財政風險。這既有被動轉化的，如經濟下行導致稅源減少、財政減收，再如金融面臨危機，財政被迫救援；也有主動轉化的，如實行擴張性財政政策，主動降稅、增支，以此來穩定經濟社會，避免斷崖式經濟滑坡以及失業人群迅速擴大所引致的公共危機。無論是被動的還是主動的風險轉化，都具有隱蔽性，難以正面識別，等到發現的時候，往往已是危機的前兆。如美國金融危機轉化為財政危機，實質上是被迫救援造成的。而歐盟出現的財政危機卻是主動轉化造成的，是沒有把握好“度” ，并非倉促展開救援所致，因為歐盟的財政風險敞口一直很大。 在現代社會，作為政府重要的政策工具，財政的基本

67、功能是防范化解經濟風險等各類公共風險，以維持整個經濟社會系統的穩定，熨平波動性，實現發展的可持續性。就此而論，財政風險適當主動擴大有時候是必要的，就像遭遇特大洪水時采取的“分洪”措施，有利于降低系統性公共風險，以避免全局性的公共危機。面對防控公共風險和公共危機這個目標， 當今世界各國都把財政作為與之相匹配的主要手段。尤其是當面臨經濟危機、金融危機時，政府應用的主要手段都是財政。不言而喻，無論是年度預算還是中長期預算，政府預算安排都要體現防范化解公共風險這一目的， 這是一個永恒的預算政策主題。 我國當前的公共風險主要是經濟穩定風險、 社會民生風險和生態環境風險，這成為當下財稅改革及預算收支安排的

68、基本導向。在短期內，這三類風險是相互隔離的，不會相互疊加。但從長期分析，極可能相互轉化，因為這三類風險短期逆轉的趨勢雖然不明顯，但只要不36 斷積累下去，哪怕是風險累積速度慢下來，遲早也會外溢形成相互轉化的態勢。就此而言， “分割包圍”各類風險，并采取有效的防控措施，才能避免它們相互轉化而導致系統性公共風險的擴散。從年度預算安排來看，可以有重點地防控經濟穩定風險。但從中期財政規劃來看，統籌考慮上述三類風險就顯得極其重要。 財政以防控經濟社會風險為己任，力求公共風險最小化；但反過來，公共風險最小化以財政風險的天花板為條件，不能超出財政的最大承受能力，即通過擴大財政風險來防范化解公共風險是有限度的

69、，不然會起負面作用，反而導致經濟社會風險擴大。歐盟是前車之鑒：救援經濟金融危機，結果導致財政危機。財政要遵循審慎原則，是與財政赤字、債務的不可逆性特征相聯系的。政府赤字、債務上升很容易，有如氫氣球，不控制就會自動上升；而下降卻很難，有如逆水行舟，許多國家的經驗都證明了這一點。 以整體論來分析， 以適當擴大財政風險的方式來化解公共風險是正確的選擇，有利于降低當前面臨的經濟社會風險，避免就業、金融和社會恐慌等公共危機的發生。 但同時也應防止財政風險外溢疊加到公共風險之上，否則將會引發更大的公共風險?？傊?，面對不確定性的現實世界，我們需要有不確定性決策思維和常態化風險意識，才可能達到預想的目標， 獲

70、得我們想要的確定性， 規避我們不想要的風險。因此，公共風險治理不是簡單的等同于個體風險的最小化，不是簡單的把個體風險割裂開來進行治理， 更不是僅僅關注表面上較為突出的金融風險。而是要在綜合權衡的基礎上，深入把握財政防控風險中的37 樞紐地位，充分發揮財政風險對金融風險和經濟風險的調節作用，使得公共風險總體上得到有效控制。 四四、建議：準確把握財政、金融和經濟風險三者關系，提升化解、建議：準確把握財政、金融和經濟風險三者關系，提升化解風險的綜合能力風險的綜合能力 當前， 我們所面臨的公共風險不能從哪一個領域的風險孤立地看，特別是財政風險、 金融風險和經濟風險之間是相互轉化和相互穿透的。由于各種風

71、險本身就存在不確定性，且常相生相克，因此，必須從整體上把握公共風險，提升化解公共風險的能力。具體來說，需要從改革和政策入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障。 （一）加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環（一）加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環 要素的市場化是保證市場在資源配置中發揮決定性作用的關鍵。十八屆三中全會就提出要讓市場在資源配置中發揮決定性作用， 主要是在要素市場。但目前，要素市場并沒有真正做到市場化，還受很多的體制機制的這種束縛。在這種情況下，市場在資源配置中發揮決定性作用就大打折扣，同時，全要素生產率、勞動生產率、潛在的經濟增長率都會因此而受到影響。最終導致整個社

72、會的公共風險上升。 在要素改革中，利率的市場化改革是關鍵。在現代經濟中，資金或金融是經濟的血液，利率沒有實現市場化，就等于血液不暢通，經濟也就會產生重大風險。 金融體制改革的一個重要方面是監管體制的改革，具體來說就是要弱化對資金的監管，而強化對風險的監管。對38 于資金的流動來說，盡可能放松監管，而發揮發揮市場對于資金配置的決定性作用。同時，著眼于整體防風險，改革監管體制、優化監管方式，提高風險監管能力。在推進金融體制改革的過程中，完善信貸政策也很重要。貨幣政策管流通中貨幣量的問題，是總量控制。而信貸政策是堅持商業銀行按照國家法律和現有規則， 遵循商業規則可以自由放貸，但在監管當局指導下可有一

73、定差異的，發揮信貸政策對結構調整的促進作用。 （二）推動政府治理改革，警惕政府自身制造風險或產生“（二）推動政府治理改革，警惕政府自身制造風險或產生“合成合成謬誤”謬誤” 要注意區分個體風險向公共風險轉化的條件。 政府要防的是公共風險，而非個體風險。不可眉毛胡子一把抓，不分層次。當前講防控風險把個體風險也包括了，這可能導致政府越位，過度承擔風險。 一方面，在防范重大風險過程中，要警惕政府自身制造風險。通常，人們關注的是市場本身的風險，強調政府在化解風險和維護社會公平正義中發揮的積極作用，同時，一些政策制定部門總以為政府只要出手，就能發揮正面作用，而沒有反向思考。黨的十八屆三中全會和十九大都提出

74、了“更好地發揮政府作用” ，對此要正確理解。應當充分認識到一些不當的政策可能會給經濟社會運行帶來嚴重的負面作用， 尤其要謹防政府各個部門對企業給予資金支持可能導致的負面效應， 例如妨礙公平競爭、 扭曲企業行為動機、 破壞市場運行規則等，同時要防止宏觀經濟對政府政策產生依賴性。 特別是在風險社會背景39 下，應樹立風險思維，政府在政策制定過程中應遵循審慎原則，避免由于政府自身制造的風險而引發社會更大的公共風險。 另一方面，要防范宏觀經濟政策實施過程中的“合成謬誤” 。當前我國宏觀經濟政策制定和實施過程中一個突出問題是， 大量政策是各級各部門從自身角度出發制定出臺的， 從各自部門角度看也許是有道理

75、的，也符合政府與市場關系等傳統經濟理論，但每個部門都認為各自所為是正確的事情，合在一起可能就是錯誤的，即對局部來說是正確的事情，對總體而言卻未必正確，這就是“合成謬誤” 。按照現代財政理念，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政的主要任務是治理公共風險。因此，宏觀政策要著眼于整體化解經濟發展的公共風險，而不是局部促進某個產業、產品、工藝甚至企業、項目的發展，應在客觀上起到避免和化解經濟發展的公共風險， 而不是積聚或激發經濟發展的公共風險。因此，宏觀政策應致力于維護市場公平競爭的環境，促進市場決定性作用的發揮，即為產業發展營造良好的市場環境，建設統一公平的市場體系，充分發揮市場發現價格、配置資源、

76、公平競爭、自動出清的作用，防范和避免宏觀經濟政策實施過程中的“合成謬誤” 。 （三）優化宏觀政策目標，打造供給側結構性改革（三）優化宏觀政策目標，打造供給側結構性改革的的“升級版”“升級版” 我國自 2016 年起實施的以“三去一降一補”為主要任務的供給側結構性改革取得了一定成效， 但也凸顯出很大問題， 主要表現在 “三去一降一補”五項任務往往單獨分項處理，產業之間、區域之間、部40 門之間協調不夠，導致各項任務的目標不一致，甚至使成本上升，同時過度依賴政府行政手段推進“三去一降一補” ，市場主體活力可能被抑制。因此，在追求經濟高質量發展的階段，應講求整體觀，深化供給側結構性改革， 圍繞要素市

77、場化改革推出供給側結構性改革 “升級版” ，通過勞動、資本、土地等傳統要素的激活，以及創新、科技等新要素的注入， 提升經濟社會消化成本的能力， 推動經濟轉型升級，并真正進入到高質量發展階段， 這才是供給側結構性改革的真正目的。 打造“升級版”的供給側結構性改革，應該以優化宏觀政策目標為基本前提， 具體來說就是改變追求經濟高速增長為主要目標的宏觀政策，轉向改善就業狀態的宏觀政策。就業狀態包括就業數量、就業質量和就業環境三個維度，更具有綜合性，更能全面反映經濟和社會一體化發展的要求， 是引導發展方式和衡量發展成果的更好的基準而要做到這一點，實現經濟社會可持續發展，必須實現身份平等的社會改革，減少社

78、會排斥，全面調動各方面積極性。這就要求財政政策要瞄準結構調整的需要給予定向支持， 政策目標要定位于促進就業公平；貨幣政策目標要從調控經濟總量專項改善就業狀態， 目標定位于促進就業充分。 （四）將宏觀調控升級為宏觀管理，并把防范重大風險放在首位（四）將宏觀調控升級為宏觀管理，并把防范重大風險放在首位 宏觀調控是為了促進市場發育、 規范市場運行而對社會經濟總體的調節與控制，主要是針對經濟領域。宏觀調控如果運用不當會加劇經濟的不確定性，歷史上多次經濟不景氣，都與宏觀調控政策運用不41 當有關。 當前， 我國由高速發展階段進入高質量發展階段， 要求經濟、社會、文化、生態等各領域統籌、協調、全面發展，社

79、會風險也呈現多領域互相作用、更加復雜的特征。這種情況下，應將宏觀調控升級為宏觀管理。宏觀管理包含經濟、社會、文化、生態等各領域，把防范重大風險擺在首位， 通過對短期的調控政策和對中長期規劃的落實，來穩定預期和引導預期， 注入確定性來減少各類不確定性及其帶來的公共風險，從而體現全局性、長遠性和整體性，也符合“五位一體”的總體布局要求。 （五）發揮財政在治理中的基礎性作用，強化財政、金融和經濟（五）發揮財政在治理中的基礎性作用，強化財政、金融和經濟風險統籌管理風險統籌管理 系統性金融風險防范與危機救助，財政與貨幣當局缺一不可。而且國家財政作為系統性金融風險的最終救援者和成本承擔者， 應當對金融風險防范有整體把握，做到事前防范、事中跟蹤、事后處置三位一體，避免單純危機救助帶來的道德風險，應充分借鑒歐美國家財政監管經驗，發揮財政在財務信息方面的優勢，在金融穩定及金融監管過程中，發揮財政的獨特作用。 2017 年地方財政經濟運行調研總報告組 組長：劉尚希 執筆：劉尚希 傅志華 程 瑜 李成威 梁 季 梁 強 42