美國前助理國務卿丹尼爾 R.拉塞爾：《為“一帶一路”倡議導航》(附下載地址)

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由于中國幅員遼闊，經濟和戰略利益不斷擴大，以及中國對國際關系的處理日益加強，當今世界正面臨著一個雄心勃勃、復興的中國所帶來的挑戰和機遇。挑戰和機遇的關鍵在于中國國家主席習近平在2013 年提出的“一帶一路”倡議——將中國與整個東南亞、中亞、中東和歐洲連接起來的一系列基礎設施投資，其目的在于促進中國與世界之間新的貿易聯系和互聯互通。但也有一些其他的目的，包括中國需要擺脫當時巨大的鋼鐵和建設產能過剩壓力、發展中國貧窮偏遠的西部省份、促進中國能源進口路線多樣化以減少對脆弱的馬六甲海峽石油運輸通道的嚴重依賴等方面。（原文來自皮匠網，關注“三個皮匠”微信公眾號，每天分享最新行業報告）

“一帶一路”倡議（BRI）的宏偉計劃，涵蓋了 “絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”。2013 年在北京舉行的外交全國工作會議上，中國政府還宣布建立一個價值400億美元的絲路基金。從那時起，隨著“一帶一路”影響力的增長，該倡議的投資規模已經擴大到 1 萬億美元或更多。

“一帶一路”項目不僅在數量、價值和地理范圍上有所發展，并且涵蓋了世界上的 70 多個國家，也已成為中國外交政策和習近平中國特色社會主義思想的核心，甚至寫入中國共產黨章程。中國政治認同、經濟利益和大戰略的結合意味著“一帶一路”建設將成為中國長期的國策。

與此同時，華盛頓越來越多地發出的反對“一帶一路”的信號，尤其是在七國集團（G7）成員意大利等西方國家簽署該倡議的時候。副總統彭斯（Michael Pence）2018 年 10 月在哈德遜研究所（Hudson Institute）就中國問題發表的演講以及隨后一個月在亞洲舉行的首腦會議上，聲稱中國的“一帶一路”是“緊縮地帶” 和“單向道路”，稱“一帶一路”將會將其合作伙伴淹沒在“債務之?！敝?。國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）也提出了關于“債務陷阱外交”這一指控。在訪問歐洲和中美洲時，蓬佩奧警告說，“一帶一路” 是一個危險的計劃，稱中國試圖“購買一個帝國”。

正是在這種背景下，美國亞洲協會政策研究院（ASPI）決定對“一帶一路”項目進行深入研究，以分析有關倡議的主張和批評。美國亞洲協會政策研究院作為一個力求知行合一的智庫，并不滿足于簡單的分析，而一直尋求為未來提出切實可行的政策選擇。因此，該項目意在為中國的 “一帶一路”倡議導航，是否有最佳做法，以產生更好的結果？倘若如此，我們是否可以向中國決策者說明這些調整將明顯地為中國利益服務，并解決受援國關注的問題？

美國亞洲協會政策研究院副主席丹尼·拉塞爾（Danny Russel）有著 30 年的外交經歷，并擔任過總統顧問和東亞及太平洋地區助理國務卿，這些經歷都有助于他對政策制定的理解把握，并領導研究工作。

（一）基礎設施建設推動經濟增長，增加社會福利。

雖然亞洲的動態經濟持續推動全球增長，但人們普遍認識到基礎設施投資的短缺可能會抑制該地區的前景。亞洲開發銀行（ADB）警告稱，該地區只花費所需資金的一半來保持目前的增長，并處理氣候變化等緊迫問題，而每年基礎設施融資缺口超過 8000 億美元。

中國國家主席習近平 2013 年發起的 “一帶一路”政策給亞洲及其他地區增加了希望，即中國將開始填補這一空白。這項倡議包括在超過 125 個國家的一系列項目，估計規模達到 1 萬億美元?！耙粠А?尋求發展基礎設施、貿易和投資聯系，將中國與中亞、甚至歐洲聯系起來；“一路” 的重點是沿?；A設施和海上連接，延伸至地中海。

“一帶一路”倡議（BRI）宣布的目標令人欽佩。如“一帶一路”愿景宣言所述，該倡議將有助于滿足基礎設施發展的迫切需要，支持貿易、金融和人文交流，加強政策協調，促進金融融合。另外，中國提供的技術設施投資規模受到發展中國家的歡迎。一些發展中國家的官員指出，“一帶一路”項目的提出、融資和建設效率很高，對東道國政府的要求也要比一般由國際開發銀行提供的資助項目少。官員們說，后者有嚴格的標準，對于政府能力有限的貧窮國家來說，這是一項費時的要求。盡管如此，“一帶一路”項目還是產生了一些問題，例如融資、債務、腐敗、環境損害、法律爭議和公眾反對等，這些問題引發了對“一帶一路”的質疑。

2018 年，美國亞洲協會政策研究院（ASPI）啟動了一個政策項目，分析在東南亞地區“一帶一路”基礎設施項目產生的效果。美國亞洲協會政策研究院同各相關領域知名專家組成的全球工作隊（見附錄）負責調研“一帶一路”在五個主要領域的運營和影響：財務可持續性、透明度（包括反腐敗和競爭性采購）、勞工實踐、利益相關者參與和環境保護。這項分析基于對四個國家的主要“一帶一路”鐵路、港口和能源基礎設施項目的深入案例研究；與有關官員和非政府人員的內部會議；以及對東南亞其他地方的“一帶一路” 項目的額外研究。有些項目正在進行中，一些已經完成，另一些已經重新談判或處于停頓狀態。

美國亞洲協會政策研究院提出的“為一帶一路倡議導航”的項目基于五個前提：

• “一帶一路”倡議有助于滿足亞洲基礎設施發展的巨大需求，并且其能力遠遠超過多邊發展銀行、國際捐助者和其他國家政府。

• “一帶一路”倡議在 2017 年被寫入中國共產黨黨章和中國憲法，中國領導人明確表示，他們國家的利益與這一倡議息息相關。

• “一帶一路”的建設規模和范圍能夠為項目東道國帶來重大利益。

• 隨著時間的推移，中國的倡議從一般的口號演變為更細致的結構化項目，這是一個長期的試錯過程，意味著可以采用改進的程序和標準。

• 最后，中國政府可能會面臨與“一帶一路”項目相關的財務成本問題，尤其是在經濟增長放緩、公共資金流向海外項目受到質疑的情況下。這些壓力促使中國尋求國際商業和公共融資，并要求“一帶一路”項目按照國際標準進行結構和運營。

考慮到這一點，我們著手分析導致“一帶一路”某些項目出現問題的主要因素。我們試圖評估如何結合現有的最佳做法或國際標準來避免此類問題，并為各利益相關方帶來更好的結果。在工作組成員的幫助下，我們使用行業和國際標準作為比較基準，但也確定了相關的中國國內法律、法規和程序，如果將它們應用于“一帶一路”項目，可能會有助于改善現狀。

基于此項研究和分析，該項目的第二階段旨在為中國的決策者提供一個建設性的、可操作、有說服力、基于證據的案例，以采用關鍵的國際通行做法和標準。我們補充了這些建議的論據，盡可能參考中國聲明的利益、承諾和國內做法。除建議部分外，本報告還包括一個圖陣，顯示了 12個關鍵的建議做法，并將它們與具體的實施步驟、預期成果以及相關的中國和國際先例進行了可視化鏈接。

本報告的研究結果和建議于 2019 年 3月在第二屆“一帶一路”高峰論壇籌備期間對中國相關政府官員、學者和商界領袖等不同群體做了介紹。中國的對話者認真考慮了報告中的建議，所有參與本研究的人也都希望看到實現“開放、廉潔、綠色發展”這些目標的機制正在落實，并符合相關國際標準和實踐。