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1、報告人報告人：呂冰洋：呂冰洋20222022年年1111月月9 9日日主 辦 單 位：中 國 人 民 大 學 國 家 發 展 與 戰 略 研 究 院、中 國 人 民 大 學 經 濟 學 院、中 誠 信 國 際 信 用 評 級 有 限 責 任 公 司承 辦 單 位：中 國 人 民 大 學 經 濟 研 究 所地方財政運行和地方財政體制改革地方財政運行和地方財政體制改革C M FC M F 宏 觀 經 濟 熱 點 問 題 研 討 會（宏 觀 經 濟 熱 點 問 題 研 討 會（第第 5 65 6 期期）財政狀況概覽中央與地方財政收支變化趨勢（1995-2021）一般公共預算收入社?；鹗杖胝曰?/p>

2、收入國有資本經營收入合計稅收收入非稅收入201083101.5173210.799890.7217070.6636785.02995.96137953.152011103874.4389738.3914136.0425757.6741363.131363.74172358.972012117253.52100614.2816639.2431411.0037534.91572.84187772.262013129209.64110530.718678.9435993.5852268.751651.36219123.332014140370.03119175.3121194.7240438.815

3、4113.652023.44236945.932015152269.23124922.227347.0346354.0842338.142560.16243521.612016159604.97130360.7329244.2450112.4746643.312601.84258962.592017172592.77144369.8728222.958437.5761479.662578.69295088.692018183359.84156402.8626956.9879002.5875479.072899.95340741.442019190390.08158000.4632389.628

4、3152.1384517.723971.82362031.752020182894.92154310.0628584.8672115.6593488.744777.82353277.132021202538.88172730.4729808.4194734.7498023.715179.55400476.882010-2021年中國四本預算收入（億元）中國財政預算由四本預算組成：一般公共預算、社會保障基金預算、政府性基金預算、國有資本經營預算中央一般公共預算收入89450億元從預算穩定調節調入950億元從政府性基金和國有資本預算調入985億元支出大于收入的差額27500億元中央本級支出3501

5、5億元對地方轉移支付83370億元中央預備費500億元2021年中央一般公共預算收支平衡情況一般公共預算收入社?；鹗杖胝曰鹗杖雵匈Y本經營收入合計稅收收入非稅收入201040613.0432701.497911.5533609.27201152547.1141106.7411440.3738232.31201261078.2947319.0813759.2134216.74525.22201369011.1653890.8815120.2848030.31654.93201475876.5859139.9116736.6750005.57596.68201583002.0462661.

6、9320340.1138219.95937.92201687239.3564691.6922547.6642465.191178.78201791469.4168672.7222796.6957654.891336.63201897903.3875954.7921948.5978412.9171444.261579.41249339.962019101080.6176980.1324100.4882455.1980477.942335.86266349.62020100143.1674668.0625475.175155.4389929.642988.94268217.172021111084

7、.2383789.2727294.9695559.0493936.483163.27303743.022010-2021年地方政府四本預算（本級）收入（億元）中國稅制結構地方各項財政支出增長率20222022年一月至八月全國省份一般公共預算收入累計同比增速年一月至八月全國省份一般公共預算收入累計同比增速各稅種增長同比增長地方債規模城投債發行和凈融資（萬億）地方政府債務償債率：（地方一般債務還本付息額+地方專項債務還本付息額）/（地方一般公共預算收入+地方政府性基金收入）地方政府債務利息支出率：（地方一般債務利息支出額+地方專項債務利息支出額）/（地方一般公共預算支出+地方政府性基金支出）地方政

8、府債務負債率：（地方一般債務余額+地方專項債務余額）/（地方一般公共預算收入+地方政府性基金收入）地方政府債務債務依存度：（地方一般債務發行額+地方專項債務發行額）/（地方一般公共預算支出+地方政府性基金支出）2022年新增減稅降費政策：2022年增值稅期末留抵退稅政策；中小微企業設備器具所得稅稅前扣除政策；航空和鐵路運輸企業分支機構暫停預繳增值稅政策；公共交通運輸服務收入免征增值稅政策；科技型中小企業研發費用加計扣除政策；制造業中小微企業延緩繳納部分稅費政策；階段性緩繳職工基本醫療保險費政策；小微企業“六稅兩費”減免政策等等；具體可見“國家稅務總局2022年新的組合式稅費支持政策指引”（ht

9、tp:/ 20132017年累計減稅降費3萬億元，年均達6000多億元。2018年減稅降費突破1.3萬億元 2019年減稅降費2.36萬億元。2020年減稅降費2.6萬億。其中社保費減稅1.7萬億。2021年新增減稅降費約1.1萬億元。2022年全年預計新增退稅減稅降費2.64萬億元，其中退稅規模預計達到1.64萬億元。減稅降費規律：1.從間接稅擴大到直接稅；2.從主體稅種擴大到小稅種；3.從普惠性減稅到針對中小企業減稅；4.從減稅到降費。累計稅收收入占一般公共預算收入比重非稅收入占比上升因素：稅收收入減少（留抵退稅），地方盤活閑置國有資產、與礦產資源、景區經營權等有關收入。11月1日，關于盤

10、活行政事業單位國有資產的指導意見（財資2022124號）指導思想：通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用效率。全面覆蓋。將行政事業單位低效運轉、閑置的房屋、土地、車輛、辦公設備家具、大型儀器、軟件等資產納入盤活范圍，充分發揮資產效能。嚴禁借盤活資產名義，對無需處置的行政事業單位國有資產進行處置或者虛假交易，以變相虛增財政收入。八、防止虛增財政收入與嚴控一般性支出一體推進。地方各級財政部門在堅持嚴控一般性支出，厲行節約、勤儉辦一切事情同時，要依法依規組織財政收入，持續整治違規收費行為，堅決防止收過頭稅，杜絕亂收費、亂罰款、亂攤派，不增加市場主體負擔。堅決落實黨中央、國務院確

11、定的各項減稅退稅降費政策，確保應減盡減、應退盡退，依法打擊各種偷稅、漏稅、騙補等行為。嚴禁通過舉債儲備土地，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，彌補財政收入缺口。進一步規范地方事業單位債務管控，建立嚴格的舉債審批制度，禁止新增各類隱性債務，切實防范事業單位債務風險。地方財政支出中轉移支付占比轉移支付結構分 灶 吃分 灶 吃飯飯1980-1985劃分收支、分級包干劃分收支、分級包干1985-1988劃分稅種、核定收支、分級包干劃分稅種、核定收支、分級包干1988-1993多種形式財政包干多種形式財政包干分稅制分稅制1994分稅制改革，按稅種劃分政府收入分稅制改革，按

12、稅種劃分政府收入1997營業稅和印花稅分享改革；外資企業所得稅變為中央稅營業稅和印花稅分享改革；外資企業所得稅變為中央稅2002所得稅分享改革所得稅分享改革2004省直管縣財政體制改革省直管縣財政體制改革2014轉移支付制度改革轉移支付制度改革2016增值稅分享改革；事權與支出責任改革增值稅分享改革；事權與支出責任改革2018年之后年之后基本公共服務領域、教育、科技、交通等共同事權與支出責任改革基本公共服務領域、教育、科技、交通等共同事權與支出責任改革（側重支出責任）（側重支出責任）改革開放以來財政體制演變改革開放以來財政體制演變近年來出臺的各領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案年份年

13、份領域領域文件文件文件要點文件要點 2018 基本公共服務基本公共服務基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案（國辦發20186號）1.明確基本公共服務領域中央與地方共同財政事權范圍。2.制定基本公共服務保障國家基礎標準。3.規范基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式。4.調整完善轉移支付制度。5.推進省以下支出責任劃分改革。醫療衛生醫療衛生醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發201867號）分別劃分了公共衛生、醫療保障、計劃生育、能力建設四個方面的財政事權和支出責任。2019科技科技科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改

14、革方案的通知（國辦發201926號）將科技領域財政事權和支出責任劃分為科技研發、科技創新基地建設發展、科技人才隊伍建設、科技成果轉移轉化、區域創新體系建設、科學技術普及、科研機構改革和發展建設等方面。教育教育教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發201927號）將教育領域財政事權和支出責任劃分為義務教育、學生資助、其他教育（含學前教育、普通高中教育、職業教育、高等教育等）三個方面。交通運輸交通運輸交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發201933號）劃分公路、水路、鐵路、民航、郵政、綜合交通六個方面的中央與地方財政事權和支出責任。2020 生

15、態環境生態環境生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發202013號）劃分生態環境規劃制度制定、生態環境監測執法、生態環境管理事務與能力建設、環境污染防治、生態環境領域其他事項五個方面的中央與地方財政事權和支出責任。公共文化公共文化 公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發202014號）劃分基本公共文化服務、文化藝術創作扶持、文化遺產保護傳承、文化交流、能力建設五個方面的中央與地方財政事權和支出責任。自然資源自然資源自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發202019號）劃分自然資源調查監測、自然資源產權管理、國土

16、空間規劃和用途管制、生態保護修復、自然資源安全、自然資源領域災害防治、自然資源領域其他事項七個方面的中央與地方財政事權和支出責任。應急救援應急救援應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發202022號）劃分預防與應急準備、災害事故風險隱患調查及監測預警、應急處置與救援救災三個方面的中央與地方財政事權和支出責任。國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見國辦發國辦發202220222020號號 措施：清晰界定省以下財政事權和支出責任 理順省以下政府間收入關系 完善省以下轉移支付制度 建立健全省以下

17、財政體制調整機制 規范省以下財政管理 國務院批轉財政部國務院批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知（國發（國發200226200226號）號）措施:合理界定省以下各級政府的事權范圍和財政支出責任;合理劃分省以下各級政府財政收入 進一步規范省以下轉移支付制度 根據鄉經濟狀況合理確定鄉財政管理體制 強化財政預算管理，提高財政資金使用效率 激勵與平衡：財政體制關注的核心問題 事權分配的決定因素事權分配的決定因素外部性輻射范圍各自的激勵優勢信息復雜性規模經濟分權 收權轄區間異質性事權分配的決定因素財政事權與支出責任改革財政事權與支出責任改革

18、國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（國發201649號）中，列舉現行的中央與地方財政事權分配存在的問題，包括政府職能定位不清、財政事權和支出責任劃分不合理、職責交叉重疊、省以下不規范、法治化程度不高等。（一）轉變政府職能，理順政府與市場、政府與社會的關系?；旌瞎参锲返奶峁?、社會參與（二）合理劃分各級政府職能，根據政府職能定位確定財政事權與支出責任劃分事權包括決策權、執行權和監督權，合理分割和分配（三）推動財政事權和支出責任劃分規范化和法律化要從法律上規范中央事權、地方事權、共同事權和委托事權的分配（四）完善中央與地方支出責任劃分，保障各級政府財力需要一般性轉移支付彌

19、補地方收支缺口20182018年轉移支付分類年轉移支付分類20192019年轉移支付分類年轉移支付分類項目項目規模占比（%）項目規模占比（%）1.1.一般性轉移支付一般性轉移支付38722.06 55.6 1.一般性轉移支付66798.1689.8(1)(1)均衡性轉移支付均衡性轉移支付24442.28 35.1(1)均衡性轉移支付1563221.0其中：均衡性轉移支付（小口徑）其中：均衡性轉移支付（小口徑）14095 20.2(2)重點生態功能區轉移支付8111.1(2)(2)老少邊窮地區轉移支付老少邊窮地區轉移支付2132.83 3.1(3)縣級基本財力保障機制獎補資金27093.6(3)

20、(3)成品油稅費改革轉移支付成品油稅費改革轉移支付693.04 1.0(4)資源枯竭城市轉移支付212.90.3(4)(4)體制結算補助體制結算補助1593.95 2.3(5)老少邊窮地區轉移支付2488.43.3(5)(5)基層公檢法司轉移支付基層公檢法司轉移支付470.86 0.7(6)產糧大縣獎勵資金447.860.6(6)(6)基本養老金轉移支付基本養老金轉移支付6664.41 9.6 生豬（牛羊）調出大縣獎勵資金36.90.0(7)(7)城鄉居民醫療保險轉移支付城鄉居民醫療保險轉移支付2724.69 3.9(7)共同財政事權轉移支付（共56項）31902.9942.92.2.專項轉移

21、支付專項轉移支付22927.09 32.9 其中：稅收返還及固定補助11251.7815.13.3.中央對地方稅收返還中央對地方稅收返還8031.51 11.52.專項轉移支付（共23項）7561.710.2中國轉移支付制度改革中國轉移支付制度改革行政管理體制偏好顯示信息不對稱縱橫行政架構地區內資金配置：偏向顯示性公共物品地區間資金配置：偏向顯示性信號一般性轉移支付專項轉移支付轉移支付資金使用效率轉移支付制度改革轉移支付制度改革分類分類性質性質功能功能分配方法分配方法 特點特點優點優點缺點缺點一般性轉一般性轉移支付移支付無條件轉移支付調整地方政府財力水平因素法不指定用途，地方政府資金使用自由權

22、大迅速縮小地區財力差距，彌補地方財力缺口逆向激勵；偏好錯位專項轉移專項轉移支付支付有條件轉移支付解決公共產品提供外部性項目法為主指定用途，地方政府資金使用自由權小有利于完成中央具體意圖信息不對稱導致資金錯配分類轉移分類轉移支付支付有條件轉移支付兼具以上兩個功能因素法與項目法結合指定較寬用途，地方政府資金使用自由權介于前兩者之間。鎖定公共物品提供的大致方向 2022-11-25 轉移支付的改革方向：以均衡性和分類轉移支付為主，專項轉移支付為輔。地方政府合理稅基的選擇地方政府合理稅基的選擇增值稅企業所得稅選擇性消費稅一般性消費稅個人所得稅房地產稅受益對象企業企業企業為主消費者個人當地居民征稅環節生

23、產再分配生產為主消費再分配積累稅基商品所得商品商品所得財產稅源地區分布不均勻不均勻極度不均勻均勻不均勻相對均勻對地方政府積極性發揮推動企業產出推動企業產出推動企業產出推動公共服務推動公共服務推動公共服務征管成本低較高低低較高很高目前我國地方稅系特點目前我國地方稅系特點：第一，地方稅系的稅基主要是流動性稅基。第一，地方稅系的稅基主要是流動性稅基。第二，地方稅的納稅人主要是企業納稅人第二，地方稅的納稅人主要是企業納稅人。負面影響：激發地方政府間負面影響：激發地方政府間“逐底競爭逐底競爭”1 1.不利于經濟增長方式轉變不利于經濟增長方式轉變2.2.不利于地方政府職能轉變不利于地方政府職能轉變 改變主

24、體稅種的稅收分享原則：消費、人口、發票（依發票信息將商品銷售分為轄區內和轄區外部分，按兩者比值分割增值稅）。（VIVAT、CVAT、DVAT）方案一：以消費為依據進行增值稅分成 核心做法是：調整中央政府與地方政府增值稅分享比例；地方政府獲得增值稅的依據是各地區社會消費品總額（或人口額）占全國社會消費品總額的比例。方案二：增值稅按稅率分享并按照消費地原則進行清算調整（補償性增值稅CVAT)主要內容是：增值稅稅率仍保持為13%，按稅率分割中央與地方部分；增值稅仍按生產地原則由稅務系統統一征收管理，統一繳入增值稅專戶；根據稅收征管軟件中的信息，對增值稅收入中地方分享的部分，按照域外消費原則通過集中清

25、算在各省之間分配。大型平臺企業主體稅種歸為中央稅。消費稅改革 2013年三中全會決定：調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。2019年10月，關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案（國發201921號）：消費稅征稅環節要后移，并將收入穩步下劃至地方政府，探索將消費稅部分稅目從生產環節逐步后移至批發或零售環節，并采用“定基數、調增量”的方式劃分央地間消費稅收入。2019年12月，消費稅法征求意見稿出臺，意見稿第二十條提出，國務院可以推行消費稅改革試點，對消費稅的征收范圍、稅率及征收環節進行調整，相關方案報全國人大常委會備案。消

26、費稅征稅環節下移后潛在稅收測算 1994-2021年我國國內消費稅占全國稅收收入比重 2013-2018年國內消費稅主要稅目收入情況 以國家層面財政杠桿替代地方層面財政杠桿（一）19782001年中央制定區域性稅收優惠政策（二）20012013年地方性稅收優惠政策在各地區全面開花（三）20142016地方性稅收優惠政策數量有所控制、方式不斷創新2014年，國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知（國發201462號）要求全面規范稅收優惠政策，維護公平的市場競爭環境。國發201525號規定稅收優惠政策的專項清理工作待今后另行部署后再進行。（四）2017至今地方性稅收優惠政策反彈，呈現結構性特點聚焦

27、聚焦“地方財政運行與財政體制改革地方財政運行與財政體制改革”，CMFCMF 中國宏中國宏觀經濟專題報告發布觀經濟專題報告發布11 月 9 日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、經濟學院、中誠信國際信用評級有限責任公司聯合主辦的 CMF 宏觀經濟熱點問題研討會（第 56 期）于線上舉行。本期論壇由中國人民大學一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯席主席楊瑞龍楊瑞龍主持，聚焦聚焦“地方財政運行與財政體制改革地方財政運行與財政體制改革”，來自政界、學界、企業界的知名經濟學家及行業專家劉元春劉元春、毛振華毛振華、鄭涌鄭涌、樊勇樊勇、呂冰洋呂冰洋、羅志恒羅志恒聯合解析。論壇第一單元

28、，中國人民大學財政金融學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員呂冰洋呂冰洋代表論壇發布 CMF 中國宏觀經濟專題報告。報告圍繞以下兩個方面展開：一、地方財政運行狀況及其結構二、如何調整財政體制來解決地方財政困難一、地方財政運行狀況及其結構一、地方財政運行狀況及其結構今年地方財政運行有較大壓力，在媒體上經常會看到地方財政緊張，地方財政壓力大，地方財政困難等相關問題。地方財政運行狀況與地方財政收入、支出、轉移支付等密切相關，財政體制是影響地方財政收支和轉移支付的關鍵因素，因此，地方財政運行與財政體制密切相關。今年 5 月，國務院辦公廳出臺了關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見，在黨的

29、二十大報告中，關于財政問題提出三個關鍵詞“健全現代預算制度、優化稅制結構、完善轉移支付體系”，均關系到地方財政體制和地方財政運行問題。1 1、地方財政狀況概覽、地方財政狀況概覽2016 年以來，全國財政收入狀況整體出現下滑趨勢。2021 年有較高增長，主要是因為 2020 年受疫情影響下滑，底數比較低導致增長高，當然總量也有增長。今年收入增長下降較大，但支出保持著正向增長。1-9 月累計，全國一般公共預算收入 153151億元，扣除留抵退稅因素后增長 4.1%，按自然口徑計算下降 6.6%。分中央和地方看，中央和地方財政收入 2021 年有所增長，但近年以來總體呈現下滑趨勢，支出增長率整體也處

30、于下降的趨勢。中國財政預算由一般公共預算收入、社?；鹗杖?、政府性基金收入和國有資本中國財政預算由一般公共預算收入、社?；鹗杖?、政府性基金收入和國有資本經營收入組成經營收入組成。在一般公共預算收入中有稅收收入和非稅收入。媒體有時候會把四本預算加起來算為宏觀稅負，這是不合適的。因為在政府性基金收入主要構成是土地出讓收入，而土地出讓收入中約有四分之三左右是成本補償性支出，比如對拆遷農民的補償。這些不能完全看成是政府自有財力。中央和地方關系中，中央取得的很大一部分收入是用于對地方的轉移支付，2021年中央本級支出是 3.5 萬億，對地方轉移支付是 8.3 萬億。地方主要財政收入來源是一般公共預算收

31、入和政府性基金收入。地方主要財政收入來源是一般公共預算收入和政府性基金收入。社?；鹗杖胍忾]運行，只能用于社?；鹬С?，不能用于其他財政科目調劑。所以，一般看地方財政狀況時，主要看一般公共預算和政府性基金狀況。財政主體是一般公共預算收入財政主體是一般公共預算收入，其中主要是稅收其中主要是稅收。稅收主要來自于增值稅、企業所得稅、消費稅、個人所得稅這四大稅種。中央和地方很多稅種要進行分享。地方的主要稅收來自于增值稅、企業所得稅、個人所得稅、契稅、土地增值稅、城市維護建設稅等稅種。如果這些稅收的稅源出現較大下降，地方財政收入就會下滑。從稅收與一般公共預算增長的狀況看，2021 年下半年以來，一般公

32、共預算收入與稅收收入都處在負增長狀況。一般公共預算收入由稅收和非稅收入組成。今年稅收收入出現較大下降，非稅收入處于上揚趨勢，形成較大反差。一般公共預算收入增長率高于一般公共預算收入增長率高于稅收收入，很重要的原因是非稅收入增長速度超過稅收收入。稅收收入，很重要的原因是非稅收入增長速度超過稅收收入。2019 年地方財政支出增長率高于 2020 年，2021 年整體上沒有怎么增長。當中，大量的支出都是處在負增長的狀態。處于正增長的主要是教育、社會保障、科學技術和債務付息支出。從長期趨勢來看，地方民生性支出增長率在上升，這是與我們大力發展民生有密切關系的。在民生性支出增長的同時，行政管理支出占比大幅

33、下降，這與這幾年大幅壓縮“三公經費”為代表的行政管理支出有密切關系。從各省份一般公共預算收入增長率來看，今年 1-8 月，大多數省份的一般公共預算收入是負增長的，正增長的有內蒙、山西、新疆等地區。一般公共預算收入主要由稅收組成，稅源變動情況與財政收入增長狀況密切相關。黃線為今年各稅種增長的狀況，可以看到增值稅和契稅等稅收收入處在負增長，正增長幅度比較大的是資源稅和耕地占用稅等。內蒙、山西、新疆、陜西保持正增長是有原因的，因為它們都是資源大省。政府性基金收入自去年以來處于下滑趨勢。這是由于政府性基金主要來自于土地出讓收入，土地出讓收入下滑使得整體政府性基金收入增長下滑。土地出讓收入下滑主要是受到

34、土地招拍掛的影響。今年土地交易量下降明顯，這就使得今年前三季度政府性基金收入完成度沒有達到 75%。一般債與專項債這幾年都處于增長趨勢，特別是專項債。專項債對擴大投資，保持經濟平穩運行起到重要作用，其使用也比較透明規范。城投債今年的發行和凈融資相比去年都不容樂觀。最近幾年確實增加了對維持經濟平穩運行起重要作用的專項債的發行額，主要投入在基建相關、保障性安居工程等項目上。對債務可持續狀況的分析主要包括以下幾個指標：償債率、利息支出率、債務依存度，地方債負債率。償債率=還本付息額/（地方一般公共預算收入+政府性基金收入），地方償債率在上升，利息支出率也在上升。債務依存度和債務負債率能夠反映地方的還

35、債能力，這兩個指標雖然有所上升，但是幅度不是太大。地區間有很大的差別。無論是顯性債務率（即一般債），隱性債務率，還是廣義債務率（廣義債包括顯性和隱性債），西部地區都是高于東部和中部的。分省份看，有些西部地區省份的廣義債務率是高于東部地區省份的。2 2、地方財政產生壓力的原因、地方財政產生壓力的原因今年地方財政整體上有很大的壓力。財政壓力的產生主要與四方面相關：一是財政一是財政收入狀況，它主要由稅源、土地交易變化引起；二是財政支出狀況，它主要受政府職收入狀況，它主要由稅源、土地交易變化引起；二是財政支出狀況，它主要受政府職能履行狀況影響，如疫情反復沖擊會使得政府相應支出增加；三是積極財政政策的影

36、能履行狀況影響，如疫情反復沖擊會使得政府相應支出增加；三是積極財政政策的影響，大規模減稅降費會影響財政收入和經濟運行；四是本報告所說的財政體制因素。響，大規模減稅降費會影響財政收入和經濟運行；四是本報告所說的財政體制因素。今年繼續施行組合式稅費支持政策，這對地方財力帶有較大的沖擊。2013 年以來，我們采用了一系列減稅降費政策。從 2013 年到 2017 年累計降稅 3萬億，2018 年以來連續幾年減稅降費規模均很大。在中國財政體制中，主要稅種是共享的，減稅降費勢必影響到地方財政收入。今年新增退稅減稅降費 2.64 萬億，大規模的減稅降費對地方財政收入會產生重要影響。財政收入下滑使得地方財政

37、運行出現困難，地方一定會采取措施解決這個問題。上圖為累計稅收收入占一般公共預算收入的比重，2022 年稅收占比下滑，意味著非稅收入上升。地方采取的辦法是盤活閑置國有資產、與礦產資源、景區經營權等有關收入。財政部這兩個月連續兩次發文指出，“嚴禁借盤活資產名義，對無需處置的行政事業單位國有資產進行處置或虛假交易，以變相虛增財政收入”，也就是說部分地區財政收入也就是說部分地區財政收入中有來自于變相虛增的財政收入中有來自于變相虛增的財政收入。10 月 14 日，財政部下發關于加強“三公”經費管理嚴控一般性支出的通知，明確指出“堅決防止收過頭稅，杜絕亂收費、亂罰款、亂攤派，不增加市場主體負擔”，“不得通

38、過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，以彌補財政收入缺口”，也就是說這種現象在地方層面一定程度上是存在的。在地方財政困難的大形勢下，要更加關注這些問題。二、如何調整財政體制來解決地方財政困難二、如何調整財政體制來解決地方財政困難1 1、財政壓力主要體現在縣鄉級、財政壓力主要體現在縣鄉級1994 年分稅制改革是一個重要的歷史節點。分稅制改革后，地方支出整體呈現上升趨勢?，F在 90%左右的支出由地方完成，而地方財政收入占比基本上處于 50%-60%之間，其中有一個很大的收支缺口，依靠轉移支付來解決。所以，轉移支付占中央財政支出的比重很高，達到 70%左右。在各類財政支出中，地

39、方普遍承擔大量的財政支出，很多時候承擔了 90%以上。中國是由五級政府組成，各級政府承擔責任不一樣。省級政府財政支出占比下降，縣鄉級上升，市級持平。財政的壓力主要體現在縣鄉級財政的壓力主要體現在縣鄉級，市級壓力市級壓力也不小。也不小。2 2、西部地區高度依賴轉移支付、西部地區高度依賴轉移支付各地區財政狀況不同，西藏等地區是高度依賴于轉移支付的，而沿海地區對轉移支付依賴度比較低。從結構上看，轉移支付主要是靠一般性轉移支付。專項轉移支付曾經占很高比重，2019 年改革后占比大幅下降。一般性轉移支付主要是按照因素法分配的，地方有較大的自主權，特別是一般性轉移支付中的均衡性轉移支付；專項轉移支付主要是

40、項目法分配的，地方自主權相對較小。2019 年改革后，大幅度減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付，其中主要增加的是共同財政事權轉移支付，它是配合各個領域財政事權和支出責任改革而產生的。當然，轉移支付體系改革還在路上，二十大報告也專門指出要完善轉移支付體系。3 3、改革開放以來財政體制演變、改革開放以來財政體制演變改革開放以來，財政體制從改革開放以來，財政體制從“分灶吃飯分灶吃飯”體制轉向分稅制。體制轉向分稅制。從 1994 年確立分稅制后也在不斷進行改革。過去分稅制重點在稅收分享的改革，即政府間關于財政收入分配關系的改革。2018 年以來，主要推進在財政事權和支出責任的改革，在各個領域都做了相

41、應的部署。中央出臺文件后，地方也進行了相應的改革，各省出臺各個領域的財政事權支出責任改革。4 4、財政體制改革的關鍵詞、財政體制改革的關鍵詞今年下發了 國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見，主要涉及以下問題：清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入關系，完善省以下轉移支付制度，建立健全省以下財政體制調整機制，規范省以下財政管理。地方財政運行要有收入，因為要支出。支出與地方承擔的事權相關，但這些事權中有些事情不是地方的，而是中央的事，比如長江流域治理。長江貫穿很多省市，長江治理屬于中央事權，但它的治理要落到地方層面執行，相應的支出責任可能落在地方層面。地方承擔

42、過多支出責任后就會出現收支缺口，就需要轉移支付解決問題。地方承擔過多支出責任后就會出現收支缺口，就需要轉移支付解決問題。這里涉及到財政體制安排問題。自 1994 年分稅制改革以來，省以下財政體制的改革動作頻頻，各省一直不斷地出臺文件。通過分析 1994 年以來各省的財政體制改革文件，可以看到財政體制關心的核心問題包括如下關鍵詞：統一領導。統一領導。從中央到省，財政體制改革必須堅持統一領導，否則改革推動不下去。困難。困難。財政體制改革很大一部分要解決地方財政困難的問題。分擔。分擔。建立各級政府分擔機制，這是因為政府間存在很多交叉事權的問題。積極性和激勵積極性和激勵。財政體制要注意調動地方積極性，

43、特別是發展經濟積極性。這是自改革開放以來我國財政體制改革堅持的原則。均衡和平衡均衡和平衡。財政體制要考慮縮小地區差距問題，我們研究發現，地方財政收入差距比較大時，財政收入分享更加向上級政府集中。政府間財政關系的調整是很大的一個問題，它是央地關系的重要組成部分。財政體制的調整，主要涉及到財政事權、財權、轉移支付。財政事權是事權的重要組成部分，事權分配要依據外部性原則事權分配要依據外部性原則。外部性越強，比如長江流域治理、青藏鐵路修建等，這些事權要集中在上級政府，要收權；異質性越明顯的，比如民族地區事權等，這就要分權到下級政府；信息復雜性越強，上級政府不掌握信息的應該分權給下級政府；有較大規模經濟

44、的，比如服務區域均衡發展戰略，修建大型基礎設施等，就要收權在上級政府。同時，還要考慮在調動各級政府的積極性的同時，讓整體利益達到最大化，即滿足激勵相容原則。1994 年分稅制改革，對當時中央和地方事權進行了劃分。但事權劃分難度很大，涉及到法律對各級政府職能確定的問題。事權的本質就是各級政府的職責，各級政府職責劃分很多時候是屬于行政管理體制改革問題，需要頂層設計和整體推動。財政體制改革無法影響整體事權改革，只能就財政事權和支出責任進行調整，財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責。2016 年后，國務院發布關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，列舉出了

45、一些關于中央與地方財政事權分配存在的問題，包括政府職能定位不清、財政事權和支出責任劃分不合理、職責交叉重疊、省以下不規范、法治化程度不高等。5 5、推進財政體制改革要從幾個方面入手推進財政體制改革要從幾個方面入手：轉變政府職能轉變政府職能，理順政府與市場理順政府與市場、政府與社政府與社會的關系會的關系1 1）一些公共物品的供給可以交給市場的，政府就不要插手過多）一些公共物品的供給可以交給市場的，政府就不要插手過多有些混合公共物品，帶有競爭性或者非金融性、排他性的，理論上可以由社會提供，至少是政府與社會合作提供的。這時候如果政府包攬過多，相應的財政支出肯定就會多，財政壓力增加就是不可避免的。所以

46、，第一步要轉變政府職能，理順政府與市場、政府與社會的關系，在有些領域像教育、醫療等等都可以擴大社會投資的渠道，以此激發社會活力，同時也減輕政府支出的壓力。2 2）政府要合理劃分各級政府職能，根據政府職能定位確定政府事權與支出責任劃分）政府要合理劃分各級政府職能，根據政府職能定位確定政府事權與支出責任劃分這里涉及到權力細致分配的問題，分配到事權包括決策權、執行權、監督權。有的權力，比如事權中的決策權，像教育標準的確定、老師工資的標準、學生支出的標準是可以放到上級政府?；ㄥX這一方要根據外部性、信息不對稱等情況，來確認該落在哪一級政府。這時候可以進行合理的分割分配，確定相應政府的職能?，F實中，自中央

47、到省各級政府相關的體制改革文件非常多，打補丁的文件也很多，這就會導致一些政府及事權支出責任劃分的不規范、法治化程度不高的問題?？h鄉級財政壓力很大，很重要的原因是承擔了上級政府交辦的很多任務。這些任務的事權屬于上級政府，但落腳在下級政府，下級政府承擔了支出責任。這就需要讓財政事權支出責任劃分更加規范，通過一般性轉移支付彌補地方收支缺口，地方資本性支出要確立好融資渠道。轉移支付要研究的問題很多。2019 年進行的大改革，增加了共同財政事權轉移支付，這一改革還在進行中。行政管理體制的改革與縱向行政架構的設立有密切關系。6 6、改革的方向應該是增加均衡性轉移支付與分類轉移支付、改革的方向應該是增加均衡

48、性轉移支付與分類轉移支付均衡性轉移支付按照公式算出地方的收支缺口，錢給地方以后，地方有較大的自主權，這有利于調動地方的積極性。但是也可能會存在逆向激勵，即地方發展得越好，得到的均衡性轉移支付就越少。并且地方提供相關的公共物品，不見得與當地的民生需求吻合。為了既調動地方積極性為了既調動地方積極性，又使地方公共物品的提供與上級期待的目標保持一致又使地方公共物品的提供與上級期待的目標保持一致，應該設立并擴大分類轉移支付應該設立并擴大分類轉移支付，它是因素法與項目法結合它是因素法與項目法結合。通過因素法計算出這個地區缺教育資金，就給它增加教育轉移支付，但這筆錢不允許用在醫療、基本建設支出上，只允許用在

49、教育上。而在教育中的具體用途是什么，上級政府不管。舉個例子，告訴你這筆錢要用在教育上，你是用在校舍改造、營養午餐計劃，以及更具體的營養午餐計劃買什么樣的食品，上級政府不要干預。分類轉移支付介于一般性轉移支付和專項轉移支付之間，現在的財政體制中還沒有這樣一個科目，可以在財政收支科目改革中增加這樣一類，并在實際中得到廣泛應用。大家很重視地方合理稅基的選擇問題。地方稅的設置要考慮幾個問題：調動地方積極性，保持地方財政收入穩定，以及促進地方政府職能轉變。主要可選稅種有增值稅、企業所得稅、選擇性消費稅、一般性消費稅、個人所得稅、房地產稅。房地產稅和一般性消費稅都沒有開征。怎樣設置合理的稅制、稅收分享體系

50、是非?？简炚沃腔鄣摹，F在地方稅的特點主要是流動性稅基，納稅人主要為企業納稅人。流動性稅基的好處是可以調動地方發展經流動性稅基的好處是可以調動地方發展經濟的積極性濟的積極性，但負向影響是激發地方政府間的但負向影響是激發地方政府間的“逐底競爭逐底競爭”，因為稅率越低越有利于招商引資并發展經濟，這就不利于經濟高質量發展，不利于建設統一大市場，不利于地方政府職能轉變。改革大致有幾個方案。1 1）當前比較可行的是分享改革，分享主要稅種）當前比較可行的是分享改革，分享主要稅種增值稅增值稅有兩個可行方案，以消費或人口額分享。地方分享的增值稅主要取決于當地的消費和人口狀況，這使得地方財政收入與當地居民的受益

51、狀況密切相關，有利于地方政府職能轉變，也能夠根據預算狀況來調整地方財力，解決地方財力困難的問題。2 2）按照消費地原則進行清算調整）按照消費地原則進行清算調整當前研究提的比較少，我們認為這是比較創新的方案，相對容易操作。根據發票里面的信息，地方分享按照域外消費原則集中清算，例如，北京企業開出的增值稅發票分為兩部分，一部分是開給北京市內的，另一部分是開給外省的，開給外省的發票做為北京市稅收分享的依據。這既會調動地方積極性，也使得北京市無法干預外地的需求，有利于推動統一大市場的建設。對于消費稅征稅環節下移的改革，文件上一直在說但還沒有推行。有一種聲音是將征稅環節移到批發零售環節，并讓地方從中分享收

52、入。我們認為這個方案不太可行，因為消費稅占稅收收入比重只有 8%，解決不了多大問題。并且消費稅主要來自于煙、油，它們有很好的縱向管控渠道，中央統一征稅并歸中央就很好，如果作為地方稅的話，容易引發較嚴重的稅收競爭。當前非常值得關注的問題是非規范稅收返還。地方政府為了招商引資，會答應將部分稅收以各種或明或暗的形式返還給企業。稅收返還使得地方財力進一步下降。例如，地方政府征稅 10 億，返還給企業 1 億，地方真正財政收入是 9 億，并不是帳面上的 10億。稅收返還破壞了統一、規范、競爭有序的市場環境。稅收返還降低企業實際稅負稅收返還降低企業實際稅負，進而導致企業之間的稅負不平等，違反了稅收中性原則

53、，也就意味著政府對市場的干進而導致企業之間的稅負不平等，違反了稅收中性原則，也就意味著政府對市場的干預力度在加大預力度在加大。這不利于高質量發展、不利于建設統一大市場，不利于保持地方財政平衡，并且不利于財政管理規范。這是當前面臨的一個問題，需要通過財政體制改革來解決。如果增值稅不是按照生產地原則進行分配，而是按照消費地、按照人口或者發票清算機制調整，這個問題會緩解很多?？傮w來說，財政體制改革是一個大問題，涉及到財政事權、支出責任、轉移支付體系、政府間收入劃分等問題，是一個系統性工程。同時，它是保證地方財政運轉的基礎性制度安排。論壇第二單元論壇第二單元，結合結合CMFCMF中國宏觀經濟專題報告中

54、國宏觀經濟專題報告，各位專家圍繞各位專家圍繞“地方財政困難出地方財政困難出現的原因、財稅體制改革的方向現的原因、財稅體制改革的方向”等問題展開討論。等問題展開討論。中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯席主席，中誠信國際首席經濟學家毛振華毛振華認為，當前我國地方財政問題涉及到經濟結構周期性的調整，重點是房地產行業出現趨勢性下滑。從財政體系內部看從財政體系內部看，預算體系和非預算體系預算體系和非預算體系這兩大體系未來的改革值得期待這兩大體系未來的改革值得期待，需要建立科學的地方稅收體系和改善地方稅收結構需要建立科學的地方稅收體系和改善地方稅收結構。地方政府的權利是中央

55、政府權利的延伸。要徹底解決歷史遺留問題，可以考慮把地方政府債務用國債來置換，在財政循環內部建立地方政府和中央政府的某種契約關系。還要采取統一的新老劃段政策，建立更加完善清晰的體系，明確樹立稅法的嚴肅性?？傮w來說，當前面臨的壓力很大，財政部門的功能和作用都在不斷上升，要加大財政支出的力度，保民生、保經濟，扶持經濟發展，也要防止頭痛醫頭，腳痛醫腳的傾向出現。上海財經大學校長，中國人民大學原副校長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人劉元春劉元春認為，目前的財政問題是趨勢性目前的財政問題是趨勢性，也是特殊時期周期性的產物也是特殊時期周期性的產物。要尋找到一些突破口，在一些特殊事件下進行改革。目前地方

56、財政面臨著以下問題：1）收支不平衡；2）地方財政、地方投融資平臺、地方國有企業、地方中小金融機構的四角關系惡化；3）省以下財稅體系的落后，直接導致基層政府出現崩塌，尤其是“三?！鄙铣霈F了前所未有的壓力。劉元春認為解決地方財政問題需要更加系統的思考。目前地方財政無論從總量，還是從結構、內部循環關系來講，已經不適應高質量的發展。中央和地方的關系需要全面中央和地方的關系需要全面梳理，同時稅制結構必須要進行優化，轉移支付的領域、方式也需要進行全面重構。梳理，同時稅制結構必須要進行優化，轉移支付的領域、方式也需要進行全面重構?；涢_證券首席經濟學家羅志恒羅志恒認為，當前地方財政的運行極端表現為：收支矛盾加

57、劇，財政壓力下部分區縣流動性和支付風險的上升，以及區縣的財政重整風險明顯上升。財政困難表面上是收支矛盾的情況，實際上是一種財政能力和財政責任的不匹配和矛財政困難表面上是收支矛盾的情況，實際上是一種財政能力和財政責任的不匹配和矛盾的問題。盾的問題。在整個宏觀經濟社會發生重大風險導致經濟下行時，財政作為國家的基礎和重要支柱，不僅有逆周期總量調節的效果，還有結構性改革的效果，所以這些年對財政政策的依賴度越來越高。財政改革是必要的，但改革又帶來一些新的問題，需要新的措施去應對解決。針對目前面臨的財政困難，短期來看應增加收入來源，稅收方面主要是消費稅、資源稅和環保稅有增收空間。中長期應進行相應的體制改革

58、，包括：1）界定政府規模，簡政放權；2）深化財政體制和稅收制度改革；3）深化社保制度改革；4）建立多元目標下的地方政府激勵約束機制；5）優化債務結構，提高國債占比；6）加強政策、金融、產業政策間協調。廈門國家會計學院紀委書記、副院長鄭涌鄭涌指出，當前財政面臨的困難確實存在，既有經濟結構調整的經濟下行的基礎影響，同時還有政策因素的影響。未來五年是全面建設現代化國家的關鍵時期，所以基本公共服務均等化水平要明顯提升基本公共服務均等化水平要明顯提升，這就需要轉移支這就需要轉移支付調節力度進一步加大。付調節力度進一步加大。鄭涌鄭涌對于下一步深化財稅體制改革的建議有：1）財政體制改革需加強財政資源統籌，包

59、括政府性資源、資金和資產、預算與債務、預算的年度間統籌；2）財政事權和支出責任劃分需繼續推進，要適度強化中央事權和省級事權比重，同時要確定好共同事權；3）結合稅制改革進一步完善收入劃分；4）進一步優化轉移支付制度，推動基本公共服務均等化；5）重視省以下財稅體制改革，進一步加強“三?！辟Y金的保障，建立現金長效保障機制；6）各層級全面實施績效管理，實現花錢必問效，無效必問責花錢必問效，無效必問責的績效管理機制。中央財經大學財政稅務學院黨委書記樊勇樊勇認為，地方財政壓力產生的原因首先是分地方財政壓力產生的原因首先是分稅制的體制問題，即財權與事權不匹配。此外，制度性的保障不健全也是導致財政困稅制的體制

60、問題，即財權與事權不匹配。此外，制度性的保障不健全也是導致財政困難的原因難的原因。在收入事權劃分不清晰時，轉移支付就是在困難的時候會發揮關鍵性作用的兜底性的制度。建議適當強化中央事權和中央轉移支付的能力，并且推行資金直達。樊勇樊勇指出，探討地方稅收體系的構建比較適合我國的稅收機構和我國政府目前的稅制結構。在地方稅體系稅源建設中，也強調要改革稅種。對于生產地向消費地轉移改革增值稅制度，需要慎重考慮。毛振華毛振華：財政體制改革要統籌考慮財政收支、政府：財政體制改革要統籌考慮財政收支、政府部門債務部門債務毛振華 中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯席主席，中誠信國際首席

61、經濟學家以下觀點整理自毛振華在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 56期）上的發言CMF 中國宏觀經濟專題報告對地方財政運行與財政體制改革進行了深入論述，令我頗受啟發。在地方財政領域，我主要研究地方政府債務，我所在的機構中誠信國際信用評級有限責任公司每年也會出版地方政府債券藍皮書，歡迎感興趣的聽眾閱讀。從我國地方財政體制來看，分稅制改革以來，我國已經初步構建了中央與地方財權事權體系框架，財權事權分離，財權更多集中于中央財政，事權則主要在地方財政，雙方合力共同支持經濟發展，取得了良好成效，但財政體制機制問題仍存。今年以來，在三重壓力及疫情、俄烏沖突等非預期因素沖擊下，經濟下行壓

62、力較大，社會各界對財政政策發揮穩民生、穩經濟作用給予了更大期待，地方財政收支壓力有所加大。如何在既妥善應對當前面臨的突出困難的同時，繼續推動財政體制機制改革，為經濟社會持續發展注入活力，是一個需要各方認真考量的問題。在此，結合我個人的研究，談談我的幾點思考。一、一、處理央地財政關系要妥善平衡公平與效率處理央地財政關系要妥善平衡公平與效率我國作為中央集權國家，中央與地方角色分配清晰，中央財政起到兜底和平衡的作用。分稅制下，中央政府通過對地方政府的轉移支付來實現財力再分配。在此過程中，需要平衡好、處理好公平與效率的關系。要充分考量包括不同區域對社會經濟的貢獻程度在內的多方因素，進一步規范轉移支付分

63、類設置，厘清轉移支付的邊界和功能定位，完善財政轉移支付體系，實現資源的合理配置。財政政策是促進社會公平的主要手段之一，但如果寄希望于僅依賴財政體系來實現社會公平則會降低效率，社會資源難以被充分利用。要正確認識和看待區域財政能力的差異性和非均衡性，建立并完善合理的財政資源配置機制。二、二、與時俱進改善地方稅種結構，科學完善稅收征管體系與時俱進改善地方稅種結構，科學完善稅收征管體系土地財政逐漸弱化下，可將房地產稅作為未來地方主要穩定稅源之一，但推出時土地財政逐漸弱化下，可將房地產稅作為未來地方主要穩定稅源之一，但推出時機仍需慎重機仍需慎重。在長期供需矛盾、人口出生率下滑、居民收入增速放緩以及預期持

64、續走弱多重因素影響下，當前房地產已經進入單邊的、不可逆轉的下行通道。受此影響，土地財政持續承壓，地方財政收支壓力加大。在此背景下，尤其需改善地方稅收結構，保持地方稅源穩定，房地產稅可做為未來地方主要穩定稅源之一。此前，對于房地產稅征收與否及其相應影響，社會各界已經展開了多番討論，目前對于能否征收房地產稅已經形成了較為統一的意見。參照西方國家經驗，對于擁有房產的人征收房地產稅也十分普遍。以部分西方國家所謂的“學區房”為例，學區房價格較高也是因為學區要繳納更多的稅收負擔當地的教育，這是未來改革的方向和趨勢。但當前房地產市場持續低位運行，地產行業信用風險加速釋放，對于房地產稅的征收時機應謹慎選取。對

65、于彌補當前的財政缺口，仍需尋找其他的解決之法。維護稅法權威、完善稅收征管體系過程中，需處理好歷史遺留問題。維護稅法權威、完善稅收征管體系過程中，需處理好歷史遺留問題。過去，征稅環節執行上并不是十分嚴格，存在漏洞，積累了較多的歷史遺留問題。例如，許多二手房交易通過簽訂陰陽合同，逃避增值稅、契稅。從一定意義上來說，這部分進行過二手房交易的人都是稅法的違反者。如果對歷史遺留問題進行追究將會產生新的問題，例如購房后交易者缺乏資金難以支付稅款，對房產的擁有權存在爭議，等等。因此，在對歷史遺留問題的處理上建議采用新老劃斷的政策，建立更加完善清晰的稅收征管體系。三、三、關注地方政府債務尤其是隱性債務壓力關注

66、地方政府債務尤其是隱性債務壓力關注經濟下行背景下的地方政府尤其是隱性債務風險關注經濟下行背景下的地方政府尤其是隱性債務風險。隨著經濟社會的發展，地方政府在推進地方經濟建設的同時，也累積了大量的債務，尤其是包含隱性債務的政府債務規模巨大。在良好的政府公信力以及土地財政支撐下，地方政府償債風險整體處于可控區間。但在當前財政發力穩增長以及土地財政承壓下，地方財政收支缺口擴大，多數政府缺乏還款來源，償債壓力倍增，在此背景下，若不擴大債務基數，原有的債務循環可能被打破并出現信用違約，政府債務風險加大。相關部門應對當前政府債務風險問題予以高度關注。建議將地方政府債務置換為國債建議將地方政府債務置換為國債，

67、緩釋地方政府債務風險緩釋地方政府債務風險。中央集權制度下，一定程度上可以說地方政府的權利是中央政府的延伸。從這個角度來看，緩釋地方政府債務風險可以考慮將地方政府債務置換為國債。一方面，僅考慮中央政府的政府部門債務水平相對較低；另一方面，相較于地方債而言，國債的利率水平較低，可以降低債務成本；此外，通過置換債務緩釋風險也有利于維護中央和地方政府信用。合理、妥善確定發行專項債限額，警惕應急性措施常態化加劇債務風險。合理、妥善確定發行專項債限額，警惕應急性措施常態化加劇債務風險。地方債尤其是專項債作為積極財政的重要抓手，今年發行節奏前置發行規模創歷史新高，對促進經濟修復起到了重要作用。但是在此過程中

68、，要避免因財政紀律缺乏剛性約束而將應急性措施作為長期的制度安排，做好短期應急與常態化政策的區分，避免專項債高位發行成為常態，進而加劇債務風險。四、四、進一步暢通財政對中小企業的支持渠道進一步暢通財政對中小企業的支持渠道財政救助中小企業尤其是民營企業仍有施力空間。財政救助中小企業尤其是民營企業仍有施力空間。在當前經濟下行壓力加大背景下，企業生產經營壓力加大，仍需加大財政支出力度，保民生、穩增長。除了中央層面統一制定的救助政策外，地方政府也用政府性基金或者補貼返稅的方式支持企業。但救助范圍主要集中于部分需要支持的重點行業，對于中小企業的救助力度仍有欠缺。參考西方國家經驗，歐美等經濟體在疫情期間對公

69、民、中小企業特別是勞動密集型企業采取了較大的補貼力度，給中小企業生存、經營帶來助力。我國可根據實際情況適當加大相關補助力度。雖然目前部分地區地方財政也捉襟見肘，但在當前的特殊時期，中小企業面臨經營困難、利潤水平較低的客觀事實，難以主動貸款并支付利息，如果財政不加大力度，僅依靠貨幣政策和信貸政策給中小企業支持，或難以為繼。當前財政對國有企業的救助通道較為暢通，對于民營企業尤其是中小民營企業則不然，后續仍需進一步暢通財政對中小企業的支持渠道?？傮w來看，當前地方財政運行面臨的困難和問題仍較多，解決困難需兼顧長期改革的持續推進以及當前問題的及時化解。長期來看，更加公平、有效的財政體制的建立與完善應與國

70、家長期經濟發展目標相結合，統籌考慮財政收支、政府債務等多方面因素，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。鄭涌鄭涌：統籌考慮財政體制改革問題：統籌考慮財政體制改革問題鄭涌 廈門國家會計學院紀委書記、副院長以下觀點整理自鄭涌在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 56 期）上的發言一、一、黨中央財稅體制改革回顧黨中央財稅體制改革回顧黨的十八大、十八屆三中全會、十九大報告、二十大報告都對財政體制改革提出了明確要求。2012 年以來我國在財政體制改革方面取得了非常積極的成效。首先，中央領導、合理授權、依法規范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分框架基本確立。政府間事權和支出責任劃分是政府間財政關系和財

71、政體制改革的基礎。2016年國務院印發關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，財政財政事權和支出責任劃分取得明顯進展，事權和支出責任劃分取得明顯進展，教育、醫療、衛生等 11 個領域先后推出了財政事權和支出責任劃分的改革方案。我國作為多民族的人口大國，建立中央與地方共同財政中央與地方共同財政事權和支出責任劃分的框架，對落實國家總體戰略目標，結合地方實際推動國家治理事權和支出責任劃分的框架，對落實國家總體戰略目標，結合地方實際推動國家治理體系現代化非常重要體系現代化非常重要。通過“十三五”“十四五”規劃持續推動，我國基本公共服務保障標準體系基本建立，特別是出臺了義務教育公用經費保

72、障、城鄉居民基本養老保險補助、基本公共衛生服務等 9 項統一的國家基礎標準，并結合經濟社會發展、物價變化等情況實施動態調整。其次，在中央與地方財力格局保持總體穩定的情況下，進一步理順了政府間收入在中央與地方財力格局保持總體穩定的情況下，進一步理順了政府間收入劃分。劃分。2019 年“營改增”后增值稅按照“五五”比例分成，證券交易印花稅全部上收到中央，環保稅留給地方，調動地方生態環保積極性。出口退稅改為全部由中央財政負擔，同時將增值稅和消費稅的 1：0.3 增量返還改為定額返還。分稅制以來，“兩個比重”發生了重大變化。與 1994 年相比，2021 年全國財政收入增長 38 倍，財政收入占 GD

73、P 的比重從 10.7%提高到 17.7%；1993 年我國中央財政收入占全國財政收入的比重是 22%，分稅制改革之后到了 55.7%，2002 年所得稅收入分享改革后，進一步加大對中西部地區的轉移支付力度，2021 年中央收入所占比重為 45%，總體來看這一比例關系是合理的。第三，中央財政收入集中度提高后，對地方特別是對中西部、東北地區轉移支付第三，中央財政收入集中度提高后，對地方特別是對中西部、東北地區轉移支付的力度逐步加大的力度逐步加大。我國經濟發展的不平衡不僅體現在東中西之間的差距，目前南北間的差距也比較大。比如上海人均一般公共預算收入是最低的甘肅的 8 倍左右。下左圖是轉移支付調節前

74、的人均財政收入，右圖是通過中央轉移支付再分配后的人均支出情況，可見中央轉移支付制度在推進地方間基本公共服務均等化方面發揮了重要的作用。轉移支付制度在推進地方間基本公共服務均等化方面發揮了重要的作用。二、二、當前地方財政困難的主要成因當前地方財政困難的主要成因當前財政面臨的困難確實存在，既有經濟結構調整、經濟下行因素的影響，也有當前財政面臨的困難確實存在，既有經濟結構調整、經濟下行因素的影響，也有減稅降費政策因素的影響減稅降費政策因素的影響，這幾年我國減稅降費政策力度比較大，財政收入、稅收收入占 GDP 的比重相應下降。從從 19941994 年分稅制改革以來年分稅制改革以來，我國財稅體制改革大

75、多建立于我國財稅體制改革大多建立于“保保存量存量、調增量調增量”的改革基礎上的改革基礎上。如果經濟增幅不高，財政收入增幅有限，下一步財稅體制改革的難度就會加大，因為財政體制改革中比較忌諱動既得利益。同時，還有債務因素影響。這幾年債務規模增加比較快，對推動地方基礎設施建設發揮了積極作用，但同時加重了地方財政債務負擔。此外，也有管理因素影響。地方財政運行普遍面臨財政資源配置效率和使用效益需地方財政運行普遍面臨財政資源配置效率和使用效益需要進一步提高的問題要進一步提高的問題。修改后的預算法把講求績效作為預算編制執行的基本原則，黨的十九大報告提出全面實施績效管理，但是我國地方預算績效管理方面存在著一些

76、薄弱環我國地方預算績效管理方面存在著一些薄弱環節。節。比如，部分地方和人員績效理念和意識薄弱，對重大基礎設施、地方政府債項目、PPP 項目、政府投資基金、政府購買服務、政府采購等一系列領域，績效管理的手段和措施還沒有有效應用到位。三、三、下一步深化財稅體制改革的建議下一步深化財稅體制改革的建議“十四五”規劃對財稅體制改革提出了明確要求，包括明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力，健全政府債務管理制度。黨的二十大報告把基本公共服務均等化的目標做了進一步分解，未來五年是全面建設現代化國家的關鍵時期，基本公共服務均等化水平要明顯提升基本公共服務均等化水平要明顯

77、提升，這就需要轉移支付調節力這就需要轉移支付調節力度進一步加大；度進一步加大；到 2035 年要基本實現基本公共服務均等化，這是非常具有挑戰性的。在財政體制方面，二十大報告也提到“加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度，完善個人所得稅制度，規范收入分配秩序，規范財富積累機制”，這些表述都和財稅體制改革密切相關，也為下一步深化財政體制改革指明方向。1 1、財政體制改革需加強財政資源統籌、財政體制改革需加強財政資源統籌下一步深化財稅體制的改革，要從“大財政”、“大體制”角度出發，跳出財政看財政，加強統籌和系統性研究。第一第一，加強財政資源統籌加強財政資源統籌。加強“四本預算”統籌，特別是公共預算統

78、籌，主要包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算，不能僅是對一般公共預算進行收入、支出責任劃分和轉移支付制度設計，其他三本預算也要統籌考慮。第二第二，加強資金和資產統籌加強資金和資產統籌。以前年度的財政基礎設施投入和轉移支付資金已經形成資產，要加強資金和資產、增量和存量的統籌。第三第三，加強預算與債務統籌加強預算與債務統籌。當前部分地方政府債務負擔比較重，債務風險要引起高度關注，包括地方政府債務的年度余額、分年度償還的本金、利息，PPP 項目的按效付費、可行性補貼，這些方面需要在財稅體制改革中一攬子予以考慮。第四第四，加強預算的年度間統籌加強預算的年度間統籌。財政體制改革不僅要算年度

79、賬，還要考慮中期財政規劃，包括債務付息年度變化情況，為財稅體制改革提供數據支撐。2 2、財政事權和支出責任劃分需繼續推進、財政事權和支出責任劃分需繼續推進最近幾年中央財政將部分事權適當上劃，下一步不僅要將事權適當上劃中央和省級，而且相應的職能和機構也要上劃，實現事權和機構人員支出責任的相應匹配和統一實現事權和機構人員支出責任的相應匹配和統一。同時，要始終遵循事權劃分的基本原則，比如事權的屬性、受益范圍、管理效率等因素，確定好共同事權范圍確定好共同事權范圍。目前中央與地方共同財政事權和支出責任范圍比較大，轉移支付額度也比較大，如何設置公平的分擔比例、健全支出標準、建立根據財政困難程度等差異化分擔

80、的機制，以及轉移支付的補助比例都非常重要。3 3、結合稅制改革進一步完善收入劃分、結合稅制改革進一步完善收入劃分一般公共預算中要考慮現有的稅收分享比例合理的問題。一般公共預算中要考慮現有的稅收分享比例合理的問題。20212021 年增值稅、個人所年增值稅、個人所得稅得稅、企業所得稅企業所得稅占我國一般公共預算收入的比重達到 69%。這三個稅種如何在中央和這三個稅種如何在中央和地方之間劃分非常重要地方之間劃分非常重要。健全財產稅和消費稅（如成品油消費稅、車購稅、以及網絡購物購買方的銷售稅等）為主的地方稅體系，增強地方收入穩定性，保障地方政府正常運轉、提供基本的公共服務至關重要。同時，對于地方間不

81、合理的稅收競爭地方間不合理的稅收競爭，一定要采取一定要采取更加有力的措施予以消除，更加有力的措施予以消除，否則會造成國家整體財政損失。4 4、進一步優化轉移支付制度，推動基本公共服務均等化、進一步優化轉移支付制度，推動基本公共服務均等化第一，錨定第一，錨定 20352035 年基本公共服務均等化的目標。進一步年基本公共服務均等化的目標。進一步完善轉移支付制度，細化基本公共服務均等化的階段性目標，建立區域均衡制度的評估制度和指標體系并實施動態監測。第二第二，推動保持縣區財政平穩運行推動保持縣區財政平穩運行?；鶎诱叭！笔堑拙€，不可突破，各級政府要共同采取措施，確?！叭！敝С?，在這方面要采取

82、有力的監測預警機制，早發現早處置。第三，健全轉移支付與常住人口掛鉤機制，逐步加大常住人口權重。第三，健全轉移支付與常住人口掛鉤機制，逐步加大常住人口權重。目前中央對地方轉移支付考慮戶籍人口比較多，但現在常住人口變化對公共服務提供造成了很大影響，應實事求是地調整常住人口權重。目前中央財政已經單獨建立農業轉移人口市民化轉移支付。第四，探索引入基本公共服務存量因素，提高財力均衡的精準度。第四，探索引入基本公共服務存量因素，提高財力均衡的精準度。轉移支付要統籌考慮基本公共服務存量因素，地區間轉移支付分配格局會發生變化，但轉移支付的均衡度更加精準。5 5、重視省以下財政體制改革、重視省以下財政體制改革省

83、以下財政體制有很多工作要做，包括財政收入全留、開發區增量返還、對上市企業稅收返還等一系列政策。長期以來，一些地方盲目的招商引資，競相出臺與稅費收入掛鉤的優惠政策，造成了政策洼地，甚至拉稅引稅，這些造成國家稅收流失與秩序紊亂的問題確實應當采取更有力的措施予以解決。下一步，要積極推動省以下政府間支出責任劃分、收入劃分調整，縮小省域內財力差距，目前縣域之間的差距確實比省域間的差距更大。6 6、全面實施績效管理、全面實施績效管理2018 年中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見印發，明確提出了“三全”的要求，從項目和政策、部門和單位、以及地方政府都要全面實施預算績效從項目和政策、部門和單位、以及

84、地方政府都要全面實施預算績效管理管理，建立建立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理機制。全過程預算績效管理主要包括事前績效評估、預算編制有目標、執行中有監控、事后有評價。事前績效評估要作為申請預算的必要要件，主要包括立項的必要性、投入的經濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性、籌資的合規性。目前中央與地方已經基本建立了預算績效一體化的閉環管理體系，特別是政策和項目已經實施全過程預算績效管理。一般公共預算、政府性基金預算、國有企業資本經營預算已經全面實施績效管理。政府投資基金、PPP 項目、政府采購、政府購買服務、地方政府債務項目績效管理還有很大提升空間，需要持續推動，這是保證經濟高質量發展的

85、重要基礎。下一步，深化財政體制改革不僅要在體制“三要素”（事權、財權、轉移支付）上采取更加有力的措施，繼續為我國經濟體制改革做好排頭兵和表率，而且需要在管理方面繼續深挖，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，使有限的資金發揮出更大的效益。樊勇樊勇：推進省以下財政體制改革，提高地方財政自：推進省以下財政體制改革，提高地方財政自理能力理能力樊勇 中央財經大學財政稅務學院黨委書記以下觀點整理自樊勇在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 56 期）上的發言一、一、地方財政壓力產生的原因地方財政壓力產生的原因地方財政壓力產生的原因是多方面的。首先是體制因素。1994年分稅制改

86、革確定了中國財政運行的基本體制，此后至今，我國財稅體制改革基本是在這一體制下的不斷完善和改革，但較長一段時間內，分稅制改革在取得了積極的成效的同時，如緩解了“兩個比重”過低的問題，在運行中也存在一些問題，比較突出的是學術界經常討論的，即財權與事權不匹配在不同層級政府間一定程度存在，尤其在地方財政運行層面，各級地方政府不同程度存在壓力較大的問題。相對于財權和事權不匹配，現在新的共識或觀點在政府相關文件已有概括，中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題，主要表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共

87、服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高。因此說，各級政府間的財政事權劃分不能形成清晰、易行的制度及機制，財權和支出責任相適應的制度不能有效建立起來是地方財政壓力產生的制度性原因。此外，近年來，為適應經濟社會發展需要，我國政府持續推進積極財政政策，尤其是減稅，甚至大規模減稅政策，對地方政府的稅收收入穩

88、定和增長也是一個挑戰。事實上，根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規范化法律化的要求，我國新一輪財政體制改革從2016年開始啟動，涉及推進中央與地方，以及省以下各級地方間中央和地方的財政事權劃分改革，相關改革內容 CMF 中國宏觀經濟專題報告中已經做了很好的梳理，最新的改革是國辦印發的國務院辦公廳印發關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見（以下簡稱指導意見），提出在五方面對省以下財政體制進行改革，這個文件信息量特別大，包括五方面改革措施：清晰界定省以下財政事權和支出責任；理順省以下政府間收入關系；完

89、善省以下轉移支付制度；建立健全省以下財政體制調整機制；規范省以下財政管理。相信上述改革可從體制機制上緩解地方政府運行壓力長期較大的狀況，但清晰界定各級政府的財政事權尤其在操作上具有較大難度的，也是各國面臨的共同挑戰，需要不斷探索。二、二、轉移支付的解決建議轉移支付的解決建議即使在中央與地方以及地方各級政府間財政事權和支出責任劃分合理的前提下，由于區域間包括省際間、省內各區域發展不協調、不均衡，為促進區域間公共服務均等化，政府間財政轉移支付就成為關鍵性、也是兜底性兜底性制度設計。黨的十八大以來，中央和地方間財政轉移支付制度不斷完善，權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系逐步形成。但省以

90、下轉移支付不夠規范、部分地區基層財力保障較為薄弱、基本公共服務均等化程度有待提升等，亟須通過進一步深化改革來推動解決。這方面關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見提出了較清晰的思路：如：根據財政事權屬性，加大對財力薄弱地區的支持力度，健全轉移支付定期評估機制；一般性轉移支付用于均衡區域間基本財力配置，向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區，以及擔負國家安全、生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統籌安排使用；共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，下級政府要確保上級撥付的共

91、同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權；專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創業等，下級政府要按照上級政府規定的用途安排使用；科學分配各類轉移支付資金，貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節約的原則；按照規范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金等。三、三、地方稅的合理設計問題地方稅的合理設計問題關于地方稅的合理設計問題，可以從兩個層面去理解，一是地方稅種體系的合理設計問題；二是地方稅收收入體系的設計問題。地方稅種概念是按照分稅制理論構建的，即在分稅制體制下，將稅種屬性分為中央（聯邦）稅種、地方稅種和共享稅種等。所謂地方稅種一般是指地方政府具有立法權、

92、稅政權和征管權的稅種，是指地方政府自主性比較大的稅種。這個是一般是根據稅種的屬性來劃分，如根據受益原則將一些稅基固定，不易流動的稅種劃歸為地方稅種，如不動產等財產性稅種。地方稅收收入是指地方政府的稅收收入，它不僅包括地方稅種形成的收入，還包括從共享稅種中取得的收入。按我國現行稅制結構，貨物勞務稅和所得稅是最大的收入主體，收入占全部稅收的比重超過70%多，除消費稅外，其它的都是共享稅，因此，目前或今后一段時間地方稅收收入體系中，共享稅的分享收入應是最大來源，否則僅依靠現有或新設地方稅種收入難以支撐地方的一般預算收入支出。因此，加強和完善共享稅種的建設，也是地方稅建設的重要內容。理論意義上的地方稅

93、種的合理設計應該去探討，但其更多體現是提高地方社會治理能力目標，而不是作為根本解決地方政府財力不足的方案。比如財產稅就是維持一些區域性的社區治理能力、提高地方財政自治能力的一個稅種，是符合受益性原則的理解地方稅種，但在我國如何設計，尤其在現有的稅制設計框架內，學界和社會都有很多討論，但有沒有沒有形成較多的共識呢？針對這一問題，既要有技術性的考慮，但考量更多的可能是我們的智慧。在地方稅建設方面，目前學界討論比較多的是對流轉稅的改革，尤其強調把增值稅從生產地征收改成消費地征收的觀點比較多。這個觀點值得推敲，增值稅本身是一般性商品稅，在設計上是“道道”課征，不區分是生產環節還是銷售環節，否則就不是增

94、值稅。所謂增值稅生產地和消費地（或目的地）征稅原則，在兩個國家或稅境之間容易實現，但在一國內部不容易或無法實現，征管上很難做到。與此相對應，美國課征零售稅也屬于一般性商品稅，是它僅在最終消費環節征收，增值稅和零售稅在理論上兩者的稅基是一致的，如果增值稅與零售稅一并考慮征收，會產生重復征稅，這種模式在實踐中也極少，如果考慮用零售稅取代增值稅這種改革要考慮極高的財政收入風險與稅制改革成本，在短期內也無法實現，也與在各國普遍采用增值稅模式的現實不契合?？紤]到增值稅在當前乃至中長期作為我國第一大稅種的現實，完善增值稅作為中央與地方共享稅種的共享方式或比例可能是更務實的地方稅收入體系改革方向。還有就是關

95、于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見 對理順省以下政府間收入關系也提出了原則和方向性，需要各省結合實際情況進一步細化和不斷推進省以下各級政府的收入關系。羅志恒羅志恒：當前地方財政風險及改革方向：當前地方財政風險及改革方向羅志恒 粵開證券首席經濟學家以下觀點整理自羅志恒在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 56期）上的發言一、一、五大財政風險：收支矛盾加劇，區縣風險上升五大財政風險：收支矛盾加劇，區縣風險上升當前地方財政運行特征集中表現在兩個方面。一是總體上收支矛盾加劇一是總體上收支矛盾加劇。一般公共收入下行的同時，土地出讓收入出現更大幅度的下行，同時又疊加了債務到期的

96、高峰。二是縱向結構上，財政壓力主要體現在部分區縣層面。部分區縣流動性和支付風險上二是縱向結構上，財政壓力主要體現在部分區縣層面。部分區縣流動性和支付風險上升，部分區縣的庫款支付能力降低到了升，部分區縣的庫款支付能力降低到了 3-43-4 天天。部分區縣的財政重整風險上升。部分區縣的財政重整風險上升。目前部分區縣的利息支出占比接近或突破 10%，按照國辦 2016 年的文件，這涉及到財政重整。未來還可能面臨房地產風險財政化、金融風險財政化、通脹風險和突發的地緣政治等引發的五大財政風險。財政困難是個老問題，從 1949 年新中國成立、1978 年改革開放、1994 年分稅制改革以來，一直都存在財政

97、困難的問題。在包干制時代，中央財政困難，面臨兩個比重下降的困境；1994 年分稅制改革以來，90 年代末 21 世紀初農業稅費改革前后，地方財政出現了困難；到現在宏觀經濟形勢下，積極的財政政策推出的大力度減稅降費退稅舉措，財政收入的進一步下滑引發了新一輪地方財政困難。財政困難財政困難表面上是收支矛盾的情表面上是收支矛盾的情況況，實際背后是財政能力和財政責任的不匹配和矛盾的問題實際背后是財政能力和財政責任的不匹配和矛盾的問題。在多目標考核的多元治理體系下，除了考量經濟增長，還要進行風險防范和污染防治等多元目標考核，目標越多元意味著支出責任范圍越大，且都上升到政治的高度，因此支出的剛性程度相比以前

98、有明顯的上升。針對這個財政困難的現狀，短期來看財政要運轉下去，要提供公共服務、保障百姓生活、防控疫情，這需要開源節流，盤活資源資產、壓縮不必要開支；從中長期的角度看，還是要著眼長遠進行體制改革?？傮w看，財政作為國家的基礎和重要支柱，在宏觀經濟社會發生重大風險導致經濟下行時，財政不僅有逆周期總量調節的效果，還有結構性改革的效果，所以這些年對財政不僅有逆周期總量調節的效果，還有結構性改革的效果，所以這些年對財政政策的依賴度越來越高財政政策的依賴度越來越高，但是作為化解經濟社會風險的代價但是作為化解經濟社會風險的代價，財政風險有所上升財政風險有所上升。具體看最近幾年的財政形勢：2020 年是數據難看

99、，日子尚可以過；2021 年是數據好看，日子難過；2022 年總體難于過往。2020 年因為受到了疫情沖擊，經濟和稅基下降，加上一些減稅的行為，所以數據不好看，但因為當時有特殊的抗疫特別國債，加上大規模的赤字做支撐，整體財政運行還相對順暢。2021 年因為低基數效應，財政數據是好看的，但赤字和債務退潮使得 2021 年的財政運行已顯現出壓力。而今年不論是數今年不論是數據上還是實際感受到的財政壓力上，都難于往年。據上還是實際感受到的財政壓力上，都難于往年。因為今年進行了大規模的留抵退稅，根據 8 月 15 日國家稅務總局公布的數據，目前已經完成了 2.1 萬億的留抵退稅，相比我國一年 20 萬億

100、左右的財政收入，直接拉低了收入增速 10 個百分點。當然，這種難反映出“政府過苦日子，讓老百姓過好日子”；地方政府仍在負重前行，主動作為，為“疫情要防住，經濟要穩住，發展要安全”做了巨大努力。今年的一般公共預算收入和土地出讓收入負增長，宏觀稅負持續下行。這里需要特別關注宏觀稅負這個指標，某種意義上這反映了政府的財政能力。圖中的兩條曲線，一是公共財政收入增速曲線，二是名義 GDP 增速。在 1994 年分稅制以來的大部分年份，財政收入增速是高于經濟增速的。但是到了 2015 年、2016 年之后兩個曲線發生了交織并且逆轉，公共財政收入增速開始低于經濟增長。這種逆轉與經濟增速下行和財政自動這種逆轉

101、與經濟增速下行和財政自動穩定器作用的影響以及主動推出的大規模減稅降費有很大的關系。穩定器作用的影響以及主動推出的大規模減稅降費有很大的關系。左圖對應到右圖，就直接反映了狹義宏觀稅負（一般公共預算收入/GDP）的情況。2021 年一般公共預算收入/GDP 指標是 17.7%，比 2015 年的高點降低 4.4%。今年在 2.1 萬億留抵退稅已經實現的情況下，預計 2.64 萬億的減稅降費退稅規模會帶動宏觀稅負大幅下降 2 個百分點。如果以后政府的財政汲取能力還停留在這樣的水平，那么收支矛盾會持續凸顯。如果以后政府的財政汲取能力還停留在這樣的水平，那么收支矛盾會持續凸顯。劉昆部長在二十大輔導讀本中

102、講到，“當前和今后一個時期，要保持宏觀稅負基本穩定，財政相應處于緊平衡狀態，必須加強資源統籌，集中財力辦大事?！钡侵С龇矫?，面臨支出剛性的問題，明年的經濟形勢對財政政策的期待更高。疫情以來中國靠著高出口、高基建增速支撐經濟，但明年出口增速伴隨全球經濟下行可能相應下行，基建對沖經濟下行將成為主要抓手；同時保障民生、抗擊疫情使得剛性支出增加。另一方面債務付息支出越來越高，如果把地方政府債和城投債加總，未來幾年都是支出高峰?？v向政府之間，區縣政府的財政支出問題相對更突出?？v向政府之間，區縣政府的財政支出問題相對更突出。部分地區的“三?！崩щy，區縣不平衡的程度遠高于省際的不平衡，庫款緊張時有發生，考

103、驗省級政府的協調能力。未來我們還面臨五個財政風險。1 1、房地產風險引發的財政沖擊、房地產風險引發的財政沖擊一方面是房地產風險引發相關稅收和土地收入下降，另一方面為了“保交樓”防范化解重大風險，都需要財政兜底，從收入和支出兩端共同產生了財政風險。這是從微觀角度統計的指標，從 A 股和港股的上市房企財務數據可以看到：第一，資產負債率仍較高；第二，為了降價促銷，銷售毛利率大幅下行；第三，資產負債率仍較高；第二，為了降價促銷，銷售毛利率大幅下行；第三，財務費用率大幅上升，隨著一些房企出現風險事件，融資成本大幅上升。紅檔和橙檔房企經營狀況仍在惡化，風險較高。第四第四，毛利率下降，財務費用升高，這導致的

104、結果是凈利潤率為負或者大幅度下行。第五第五，出現問題的紅檔房企現金短債比偏低，一旦債務到期，極有可能發生房地產的破產和倒閉等現象。第六第六，明年 1 月份、4 月份還會出現幾個房地產債務到期的高峰。2 2、金融風險財政化、金融風險財政化不僅是村鎮銀行，大部分的城商行和農商行的第一大股東是地方財政。一些指標如資產利潤率、不良貸款率、撥備覆蓋率和資本充足率均低于銀行業整體和其他國有大行。這種風險產生后，需要財政去兜底。3 3、城投風險與財政風險交織、城投風險與財政風險交織今年地方政府土地出讓收入受到房地產市場影響而下行，部分地區通過國企和城投拿地幫助地方政府解決土地出讓的問題，但是這種拿地不是基于

105、商業行為來做的，這在某種意義上加大了城投企業的風險，降低其經營效率。下圖總結了今年第二批次拿地企業的性質，部分城市拿地企業中民企較少，這些企業沒有能力拿地，因為房地產銷售下行，房地產企業的現金流不夠。拿地的這些地方性國資，很有可能是城投平臺。財政部近日發文對此虛增土地出讓收入的行為做了規定和禁止。4 4、通脹風險引發的財政沖擊、通脹風險引發的財政沖擊明年工業生產價格指數明年工業生產價格指數（PPIPPI）同比整體偏低同比整體偏低，消費者物價指數消費者物價指數（CPICPI）同比偏高同比偏高，這對財政是不利的組合。這對財政是不利的組合。PPI 同比偏低意味著價格對財政的貢獻偏低，CPI 同比偏高

106、是所謂的結構性通脹，這使得財政要采取臨時救助和補助措施，有關部門也發布了相應的救助低收入人群的文件，這就是應對通脹風險引發的財政沖擊，減收增支。5 5、突發疫情、地緣政治因素等引發的財政沖擊、突發疫情、地緣政治因素等引發的財政沖擊當前經濟運行有某種傾向，那就是一切風險集中于財政，出現問題后大多是財政當前經濟運行有某種傾向，那就是一切風險集中于財政，出現問題后大多是財政買單買單。去年碳達峰、碳中和的沖鋒行動，引發煤炭供給不足，煤炭價格上行影響了企業的經營，因此呼喚財政方面的減稅降費。再比如前些年環保過度擴大化引發豬肉價格大漲，也需要通過補貼的方式來解決。其他領域出現問題都需要財政兜底，未來疫情、

107、地緣政治等的不確定性引發的一系列沖擊，意味著財政要面臨和處理的問題非常多。二、二、歷次財政困難及脫困之道：財政困難的根源？歷次財政困難及脫困之道：財政困難的根源？歷史上一直都存在財政困難的狀況，包干制時期中央財政困難，出現了兩個比重下降，中央政府向地方借錢的問題。在分稅制時期，中央上收財權，下移事權和支出責任，針對針對地方財政困難，通過土地財政地方財政困難，通過土地財政和和大規模的舉債，以及在支出端弱化對部分特定群大規模的舉債，以及在支出端弱化對部分特定群體的公共服務體的公共服務來來解決相應的問題解決相應的問題。近年來，基于宏觀經濟形勢推出了大規模的減稅降費和留抵退稅，以及進入到多元目標治理的

108、政策。宏觀經濟的需要和支出的剛性使得財政較為困難，目前采取了如處置國有資產、盤活資產等等一系列具體的方式。于是我們可以看到，引發財政困難的具體原因有：財政體制財政體制（財權和事權支出責任財權和事權支出責任不匹配）、宏觀形勢與財政政策（主動作為減稅降費引發收入下行）、政績考核激勵不匹配）、宏觀形勢與財政政策（主動作為減稅降費引發收入下行）、政績考核激勵機制（多元目標治理），這歸根到底就是財政能力和財政責任間的矛盾。機制（多元目標治理），這歸根到底就是財政能力和財政責任間的矛盾。財政能力方面，一方面財政制度滯后于經濟結構的轉型，虛擬交易、服務經濟等還沒有完全體現到財政收入中來；另一方面是過去解決財

109、政支出矛盾問題的隱性機制，現在越來越透明化和顯性化，隱性舉債和弱化對特定群體公共服務的提供等都很難成為當下解決問題的方式，所以出現了整個能力和支出責任之間不平衡的問題。三、三、解決財政困難的方式解決財政困難的方式：短期開源節流，中長期體制改革：短期開源節流，中長期體制改革針對目前面臨的這些問題，短期應開源節流，中長期應進行相應的體制改革。短期來看應增加收入來源，稅收方面主要是消費稅、資源稅和環保稅有增收空間短期來看應增加收入來源，稅收方面主要是消費稅、資源稅和環保稅有增收空間，盤活處置存量資產盤活處置存量資產、壓縮非必要支出壓縮非必要支出、強化績效管理強化績效管理。消費稅、資源稅和環保稅這些稅

110、種對老百姓生活沒有太大影響，但是可能會增加財政收入，另外房地產稅目前沒有一個最佳時機，應結合風險化解情況擇機推進。中長期應進行中長期應進行相應相應的改革。的改革。第一第一，簡政放權簡政放權，厘清政府與市場關系厘清政府與市場關系，深化行政事業單位改革深化行政事業單位改革，改革合并人口持改革合并人口持續流出區縣的機構設置和行政區劃續流出區縣的機構設置和行政區劃。通過政府采購解決長期大量的由政府提供的公共服務。但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力。第二第二，深化財政體制和稅收制度改革深化財政體制和稅收制度改革，處理好政府與市場處理好政府與市場

111、、政府與社會政府與社會、中央與地中央與地方的關系。方的關系。真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；強化預算績效管理；優化支出結構，從發展財政轉向民生財政，轉向教育、醫療、養老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費，促進人口數量走向素質紅利。第三第三，深化社保制度改革深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴公共財政補貼避免社保長期過度依賴公共財政補貼。問題的解決不在于提高社保繳費率加重企業負擔，而在于提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、提高社保統籌層次增強中央調劑力度、發揮養老保障體系中第二（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業保險）的重要作用實現多層次積累、提高養老

112、保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。第四第四，建立多元目標下的地方政府激勵約束機制建立多元目標下的地方政府激勵約束機制。以經濟結構改善和民生改善（就業等）為新的考核機制。第五，優化債務結構。第五，優化債務結構。1）提高國債占比、降低地方債比重；2）提高一般債比重、降低專項債比重，適當支持城投合法合規發債；3）適度放寬都市圈城市群地區的舉債額度，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率而非穩定杠桿絕對數。第六，加強財政、金融、產業政策間協調，避免財政政策成為其他政策的買單者第六，加強財政、金融、產業政策間協調，避免財政政策成為其他政策的買單者，避免一切寄希望于減稅降費、避免財政萬能論。避免一切寄希望于減稅降費、避免財政萬能論。