CMF：我國土地財政的演化、困局和應對（2023）（72頁）.pdf

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1、報告人：閆衍報告人：閆衍 中誠信國際信用評級有限公司董事長中國宏觀經濟論壇（CMF）副主席2023年4月我國我國土地財政的演化、困局與應對土地財政的演化、困局與應對C M FC M F 宏 觀 經 濟 熱 點 問 題 研 討 會宏 觀 經 濟 熱 點 問 題 研 討 會 第第 6 46 4 期期目目 錄錄二二、土地財政困局與當前缺口、土地財政困局與當前缺口三、彌補土地財政缺口的可行路徑三、彌補土地財政缺口的可行路徑一一、財稅體制改革與土地、財稅體制改革與土地財政演化財政演化數據來源：Wind，中誠信國際整理改革開放以來，我國財政預算改革開放以來，我國財政預算體系由體系由“一本賬一本賬”轉向轉向

2、“四本賬四本賬”，土地財政逐步成為重要部分，土地財政逐步成為重要部分0500001000001500002000002500003000003500004000004500001950 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022國有資本經營收入社會保險基金收入政府性基金收入公共財政收入20142014年

3、年預算法預算法修訂案正式確立修訂案正式確立“四本賬四本賬”：預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算19961996年政府性基金納入預算：年政府性基金納入預算：國務院關于加強預算外資金管理的決定將將1313項數額較大的項數額較大的政府性基金納入預算政府性基金納入預算19981998年土地財政快速發展：年土地財政快速發展：國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知，宣布從下半年起全面停全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化；止住房實物分配，實行住房分配貨幣化；土地管理法第一次修正，農地須經征地變成國有地農地須經征地變成國有地后方能轉為建設用地后方能轉

4、為建設用地，確立了城市政府對土地建設的壟斷權力20062006年規定土地出讓收支納入政府性基金預算：年規定土地出讓收支納入政府性基金預算：2006年國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知規定，自20072007年年1 1月月1 1日起將國有土地使用權出讓金收入全額繳入國日起將國有土地使用權出讓金收入全額繳入國庫，納入地方政府性基金預算管理，支出全部庫，納入地方政府性基金預算管理，支出全部通過基金預算予以通過基金預算予以安排安排20102010年：年：國務院發布關于試行社會保險試行社會保險基金預算基金預算的意見；20132013年：年：財政部正式編制全正式編制全國社會保險基國社會保

5、險基金預算金預算20072007年年9 9月：月：國務院發布關于試行試行國有資本經國有資本經營預算營預算的意見一本賬一本賬兩本賬兩本賬三本賬三本賬四本賬四本賬19941994：預算法預算法出臺，初步形成了公共財政基本框架；分稅制改分稅制改革：革：國有土地出讓收入全部劃歸地方；地方政府逐步通過土地財政減輕收支壓力改改革革開開放放前：前：統統收收統統支支階階段段1980-19941980-1994：分灶吃飯、財政包干分灶吃飯、財政包干基于“放權讓利”擴大了地方財力和財權，調動地方政府管理財政積極性土地相關收入逐步成土地相關收入逐步成為預算外資金來源之為預算外資金來源之一：一：1980年提出實行城市

6、建設用地綜合開發和征收城鎮土地使用費；1988年分期分批房改開始推行改革開放以來，伴隨我國由計劃經濟逐步轉向市場經濟，財政投融資體制改革持續向縱深推進，財政預算體系也由“一本賬”向“四本賬”轉變；與此同時，土地相關收入由預算外向預算內轉變，土地財政逐步形成，并創造性地衍生出一套以土地作為地方政府信用基礎的制度，推動了中國工業化和城鎮化的快速發展。改革開放以來，土地財政的發展與我國經濟、財稅體制改革密切相關改革開放以來，土地財政的發展與我國經濟、財稅體制改革密切相關 分稅制分稅制改革后改革后地方地方財政財政收支收支矛盾突出，地方政府逐步通過土地財政減輕壓力矛盾突出，地方政府逐步通過土地財政減輕壓

7、力1994年，我國開始實行分稅制改革，地方政府財權集中到中央，事權下放到地方，在一定程度上加大地方財政收支壓力，當年地方財政收支比重為44.3%，較1993年78%的占比大幅下降，而財政支出壓力依然不減。地方政府為彌補收支缺口，逐步通過土地財政減輕收支壓力。1.02 0.57 00.20.40.60.811.20 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 1989199019911992199319941995199619971998地方財政收入地方財政支出收入/支出億元19941994年分稅制改革后，地方財權事權不匹配，財政收支矛盾日益突出年分稅制改革后

8、，地方財權事權不匹配，財政收支矛盾日益突出77.98%44.30%0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 197019731976197919821985198819911994199720002003200620092012201520182021地方財政收入:比重地方財政支出:比重%數據來源：Wind，中誠信國際整理1980年中央層面首次正式提出住宅商品化政策，揭開了住房制度改革的大幕；1998年國務院宣布從同年下半年開始全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化；同年，土地管理法第一次修正，正式明確了國有土地有償使用制度的內容，確立了城市政府對土地建設的壟斷權力。

9、住房制度改革、土地改革等進一步推動土地財政的快速發展。19981998年實行住房分配貨幣化提高了土地交易活躍度年實行住房分配貨幣化提高了土地交易活躍度-60-40-200204060800 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000 199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022本年購置土地面積（萬平方米）土地購置費（億元）土地購置面積同比（右軸）土地購置費同比（右軸）住房制度

10、改革、土地產權制度改革等進一步推動土地財政快速發展住房制度改革、土地產權制度改革等進一步推動土地財政快速發展數據來源：Wind，中誠信國際整理GDPGDP等經濟指標曾在政績考核中占重要比重等經濟指標曾在政績考核中占重要比重以經濟發展為主要指標的政府績效和官員政績考核體系刺激了地方政府高價賣地的短期行為；2013年底，中組部印發關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知，規定不能簡單把經濟總量和增長速度作為干部提拔任用的唯一標準。GDPGDP等等經濟指經濟指標標行政效率社會管理市場監管人口和環境公共服務廉潔狀況0%5%10%15%20%25%30%35%40%-40%-20%0%20%

11、40%60%80%100%120%140%200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022土地出讓收入同比增速GDP:現價:累計同比（右軸）20022007201220172022十六大十七大十八大十九大二十大注：由于歷史年份土地出讓收入數據的可得性有限，2011年及之前的土地出讓收入由全國土地出讓合同簽訂總價款指標代替土地市場是地方政府穩政績的重要工具土地市場是地方政府穩政績的重要工具 GDPGDP等政績考核催生等政績考核催生地方政府融資需求擴張，地方政府融資需求擴張，助助

12、推土地金融與土地推土地金融與土地財政等連鎖效應財政等連鎖效應數據來源：Wind，中誠信國際整理-20,000020,00040,00060,00080,000100,000-30-10103050709011013015020002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022土地出讓收入（億元）土地出讓收入同比增速%土地出讓土地出讓收入管理體制改革收入管理體制改革推動土地財政進一步推動土地財政進一步規范規范我國土地出讓收入管理體制改革歷程我國土地出讓收入管理體制改革

13、歷程 2007年土地出讓收入管理制度改革后，全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方納入地方政府性基金預算政府性基金預算，實行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?007年年2022年年 2014年預算法修訂案正式明確四本賬，土地出讓收土地出讓收入預算編制和執行公開接受入預算編制和執行公開接受人大監督人大監督2014年年2007年前年前 2007年前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理預算外專戶管理，再將扣除成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算管理 2022年，原來由自然資源部門負責的土地出讓收入征收工作土地出讓收入征收工作劃歸稅務部門劃歸稅務部門，土地出讓收入征收環節進一步得到規范數據

14、來源：Wind，中誠信國際整理注：由于歷史年份土地出讓收入數據的可得性有限，2011年及之前的土地出讓收入由全國土地出讓合同簽訂總價款指標代替-30-20-1001020304002000400060008000100001200014000160001800020000山西內蒙古陜西新疆江西安徽四川青海寧夏湖北黑龍江福建河北河南上海山東浙江北京貴州湖南廣東廣西江蘇重慶遼寧甘肅海南天津云南西藏吉林一般公共預算收入一般公共預算支出一般公共預算收入增速-自然口徑一般公共預算支出增速%億元 近年來地方財政壓力加劇，地方政府難以主動降低對土地財政的依賴近年來地方財政壓力加劇，地方政府難以主動降低對土地

15、財政的依賴20222022年僅年僅9 9省一般公共預算收入正增長省一般公共預算收入正增長（未剔除留抵退稅影響）（未剔除留抵退稅影響）-12-10-8-6-4-20240102030405060708090100陜西內蒙古新疆山西天津江西青海四川河南黑龍江廣西貴州寧夏安徽河北湖北西藏甘肅山東重慶湖南云南廣東福建遼寧江蘇北京海南浙江吉林上海2022年財政平衡率2021年財政平衡率財政平衡率變化幅度pct%20222022年近年近九成省份（九成省份（2727?。┴斦胶饴瘦^上年回落?。┴斦胶饴瘦^上年回落數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫數據來源：財政部，Wind，中誠信國際區域風險數據庫

16、 土地財政逐步成為政府土地財政逐步成為政府“第二財政第二財政”，土地財政依賴度保持高位，土地財政依賴度保持高位 多因素推升土地相關收入規模，占比保持較高水平、成為地方財政主要構成多因素推升土地相關收入規模，占比保持較高水平、成為地方財政主要構成目前土地相關稅收、土地出讓收入占比較為穩定目前土地相關稅收、土地出讓收入占比較為穩定土地相關稅收占一般公共預算收入的20%20%左右土地出讓收入占政府性基金預算收入的90%90%左右0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 9000

17、0 100000 2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年國有土地使用權出讓收入土地相關稅收土地稅收占地方一般公共預算收入比重土地出讓占地方政府性基金預算收入比重億元注：四本賬指一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社?；痤A算 三本賬指一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算 三本賬占比均按2022年數據統計，四本賬占比按2021年統計（2022年社?；痤A算收入暫未披露）地方政府地方政府財政收入財政收入一般公共預算收入一般公共預算收入（四本賬中占（四本賬中占37%37%）（三本賬中占三本賬中占58%58%）稅收收入

18、土地相關土地相關稅收稅收其他非稅收入債務收入轉移性收入政府性基金預算收入政府性基金預算收入（四本賬中占（四本賬中占31%31%）（三本賬中占三本賬中占40%40%）非稅收入政府性基金收入國有土地使用權出讓國有土地使用權出讓收入收入其他專項債務對應項目專項收入債務收入轉移性收入國有資本經營預算收入國有資本經營預算收入（四本賬中占（四本賬中占1%1%）（三本賬中占三本賬中占2%2%）社會保險基金預算收入社會保險基金預算收入（四本賬中占（四本賬中占31%31%）四本賬中占7%三本賬中占三本賬中占10%10%四本賬中占29%三本賬中占三本賬中占36%36%數據來源：財政部，Wind，中誠信國際區域風險

19、數據庫 土地財政不斷強化，僅考慮土地出讓收入的土地財政依賴度持續超過土地財政不斷強化，僅考慮土地出讓收入的土地財政依賴度持續超過30%30%0200004000060000800001000001200000%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年國有土地使用權出讓收入土地相關稅收土地財政規模億元土地出讓收入約占土地財政規模（不考慮抵押土地出讓收入約占土地財政規模（不考慮抵押融資）的八成融資）的八成注：由于土地抵押融資數據不易獲取，暫以土地出讓收入及土地

20、相關稅收統計土地財政規模土地相關稅收包含左圖五大稅種78%81%81%僅考慮土地出讓收入的土地財政依賴度持續超過僅考慮土地出讓收入的土地財政依賴度持續超過30%30%，20202020年為最高值年為最高值44%44%注：小口徑土地財政依賴度小口徑土地財政依賴度=土地出讓收入/（地方政府性基金收入+地方一般公共預算收入）大口徑土地財政依賴度大口徑土地財政依賴度=（土地出讓收入+土地相關稅收）/（地方政府性基金收入+地方一般公共預算收入）55%47%44%37%0%10%20%30%40%50%60%2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年 2

21、021年 2022年大口徑土地財政依賴度小口徑土地財政依賴度數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫江浙土地財政依賴度較高、京滬粵為中游水平江浙土地財政依賴度較高、京滬粵為中游水平西部和東北地區部分省份更依賴轉移支付西部和東北地區部分省份更依賴轉移支付中部地區土地依賴度最高中部地區土地依賴度最高與區域發展水平大致呈與區域發展水平大致呈“倒倒U U型型”關系關系0%100%200%300%400%500%600%700%800%900%0%10%20%30%40%50%60%浙江江蘇貴州湖南四川湖北安徽山東重慶福建江西廣西陜西海南上海河南河北吉林甘肅廣東北京云南青海寧夏新疆天津遼寧西藏山西內

22、蒙古黑龍江政府性基金預算收入/（政府性基金預算收入+一般公共預算收入）2021年轉移支付占比（僅考慮一般公共預算及政府性基金預算）土地出讓收入/（政府性基金預算收入+一般公共預算收入）各地土地財政依賴度分化明顯，與區域發展水平大致呈倒各地土地財政依賴度分化明顯，與區域發展水平大致呈倒U U型型關系關系東中西結構東中西結構34%39%31%13%0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%東部地區中部地區西部地區東北地區土地財政依賴度均值（僅考慮土地出讓收入）數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫二、三線城市土地依賴度相對較高二、三線城市土地依賴度相對較高與城市發展水平基本呈與

23、城市發展水平基本呈“倒倒U U型型”關系關系一線城市已逐步跨過一線城市已逐步跨過“倒倒U U型型”閾值、依賴度開始降低閾值、依賴度開始降低欠發達地區四、五線城市整體較低欠發達地區四、五線城市整體較低注：此圖僅選取左圖220個地級市樣本中的部分城市為示例注：此圖選取披露2021年土地出讓收入數據的220個地級市為樣本34%42%45%40%31%0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%50%一線城市二線城市三線城市四線城市五線城市土地財政依賴度均值（僅考慮土地出讓收入）050001000015000200002500030000350004000045000500000%10%2

24、0%30%40%50%60%70%80%90%100%北京上海廣州深圳南京福州武漢長沙成都西安常州南通徐州綿陽濟寧桂林衢州開封濱州咸寧恩施淮南德宏湘西攀枝花云浮阿克蘇本溪一線城市二線城市三線城市四線城市五線城市土地財政依賴度（僅考慮土地出讓收入）GDP財政平衡率億元 各地土地財政依賴度分化明顯，與區域發展水平大致呈倒各地土地財政依賴度分化明顯，與區域發展水平大致呈倒U U型型關系關系不同城市能級不同城市能級目目 錄錄二二、土地財政困局與當前缺口、土地財政困局與當前缺口三、彌補土地財政缺口的可行路徑三、彌補土地財政缺口的可行路徑一一、財稅體制改革、財稅體制改革與土地財政演化與土地財政演化 土地土

25、地財政在過去經濟發展及城鎮化中發揮了積極作用，但同時也衍生出一系列問題財政在過去經濟發展及城鎮化中發揮了積極作用，但同時也衍生出一系列問題土地財政土地財政衍生問題衍生問題產業結構失產業結構失衡衡資源分配失資源分配失衡衡土地利用效土地利用效率不高率不高貧富分配失貧富分配失衡衡房價快速上房價快速上漲加大貧富漲加大貧富差距差距滋生地方官滋生地方官員腐敗等治員腐敗等治理問題理問題地方政府隱地方政府隱性債務增加性債務增加土地財政對我國過去幾十年經濟快速發展起到了積極作用，在推動城鎮化進程、補充地方財力、推動大量基礎設施建設；土地財政發展也衍生出如產業結構失衡、資源分配失衡、貧富分配失衡、地方官員腐敗等一

26、系列問題，并以土地抵押融資、注資城投企業，間接推動了城投企業和地方政府隱性債務的快速增長，高度依賴土地財政的地方財政脆弱性也隨之上升，相關風險進一步上升。土地財政土地財政積極作用積極作用重構土地價重構土地價值值促進土地市促進土地市場化場化減輕地方財減輕地方財政壓力政壓力保障部分支保障部分支出出籌措地方建籌措地方建設資金設資金推進經濟建推進經濟建設設加快城鎮化加快城鎮化進程進程支撐實體企支撐實體企業發展業發展VS.VS.85%85%88%90%91%90%94%93%91%89%-40%-20%0%20%40%60%80%100%0 10000 20000 30000 40000 50000 6

27、0000 70000 80000 90000 100000 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023年1-2月土地出讓收入（億元，左軸）土地出讓收入/地方政府性基金收入土地出讓收入同比增速 房地產行業深度調整下土地財政難以房地產行業深度調整下土地財政難以為為繼，進一步加劇地方財政脆弱性繼，進一步加劇地方財政脆弱性近年來隨著人口結構和供求關系變化，房地產進入周期性調整期；尤其是2021年下半年起，伴隨政策收緊、疫情影響及房地產行業風險加速暴露，行業加快進入深度調整土地財政難以為繼，繼20202020年土地出讓收入占地方政府性基金收入比重達

28、到歷史最高水平年土地出讓收入占地方政府性基金收入比重達到歷史最高水平（94%94%）后，土地出讓收入見頂回落后，土地出讓收入見頂回落（20212021高點高點8.78.7萬億萬億）注：由于歷史年份土地出讓收入數據的可得性有限，2011年及之前的土地出讓收入由全國土地出讓合同簽訂總價款指標代替20202020年土地出讓收入占比達頂峰年土地出讓收入占比達頂峰20212021年土地出讓收入規模達到高點年土地出讓收入規模達到高點-40%-20%0%20%40%60%80%100%120%140%020000400006000080000100000120000140000160000180000200

29、000200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023年1-2月房地產行業高點已現，進入持續調整中房地產行業高點已現，進入持續調整中商品房銷售額（億元）土地出讓收入同比增速商品房銷售額同比增速第一輪周期第一輪周期：19981998年年住房制度改革正式開始，同年確立了政府對土地建設的壟斷權，房地產迎來黃金時代；20032003年年起中央加大房地產調控力度，穩定房價第二輪第二輪周期周期：20082008年年大規模刺激政策出臺，房地產回暖；20092009年

30、底年底，國常會明確表示：“遏制房價過快上漲”第三輪第三輪周期周期：20122012年年貨幣政策邊際放松，各地調控政策有所松動；20132013年年“新國五條”出臺第四輪第四輪周期周期：20142014年，年，各地陸續放開限貸限購政策，貨幣政策較為寬松；20162016年年限購限貸政策有所收緊趨勢放緩：趨勢放緩：房住不炒基調下，房地產調控政策整體趨嚴，發展速度緩慢新新一一輪輪下下行行周周期期數據來源：Wind，中誠信國際整理-30-20-10010203040502013-012013-082014-032014-102015-052015-122016-072017-022017-092018

31、-042018-112019-062020-012020-082021-032021-102022-052022-12%公共財政收入:累計同比公共財政支出:累計同比 地方地方財政收支財政收支矛盾有增無減，政府性基金可調矛盾有增無減，政府性基金可調用用資金面臨下滑資金面臨下滑一般一般公共預算收入大幅公共預算收入大幅下滑下滑支出支出有增無減有增無減數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫，中誠信國際整理土地出讓低迷下政府性基金可調入一般公共預算的部分土地出讓低迷下政府性基金可調入一般公共預算的部分面臨下滑，財政收支矛盾難以緩解面臨下滑，財政收支矛盾難以緩解一般一般公共公共預算預算政府性政府性基

32、金預基金預算算國有資國有資本經營本經營預算預算社保社?；鸹痤A算預算當年盈余可調入或結轉下年使用?？顚Ｓ?、只進不出，當年收入大于支出的部分，會存入結余賬戶在特殊情況下會從調入資金可以接受的財政補貼 超 收 收 超 收 收入 及 支 出入 及 支 出結余結余、符 合 符 合特 定 要 求特 定 要 求的 結 轉的 結 轉 資資金，金，可 用 于 補充 中 央 預算 穩 定 調節基金可以劃轉至受限受限受限將導致兩受限將導致兩類資金類資金“下滑下滑”：當年盈余可調入一當年盈余可調入一般公共預算的部分般公共預算的部分下滑下滑 土地出讓凈收益中土地出讓凈收益中計提用于教育、農計提用于教育、農田水利支出

33、的部分田水利支出的部分下滑下滑（自 2011 年起，地方政府要從土地出讓凈收益當中計提 10%作為教育支出，10%用于農田水利建設）近年來，疫情反復擾動、大規模留抵退稅實施下，地方一般公共預算收支矛盾加劇，預算平衡面臨較大挑戰。而當前土地出讓收入的下滑將帶來政府性基金收入承壓，進而導致兩類重要資金下滑，一是政府性基金預算中當年盈余部分，可調入一般公共預算調節收支平衡一是政府性基金預算中當年盈余部分，可調入一般公共預算調節收支平衡，二是土二是土地出讓凈收益中可計提的用于教育、農田水利支出的部分，對重要領域保障將被削弱地出讓凈收益中可計提的用于教育、農田水利支出的部分，對重要領域保障將被削弱，整體

34、看，將影響地方財政整體平衡能力 地方政府償債及回款壓力加大，地方債償還及城投企業債務滾動風險上升地方政府償債及回款壓力加大，地方債償還及城投企業債務滾動風險上升數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫土地出讓收入的下滑將影響地方政府對地方債尤其是專項債的償還地方債尤其是專項債的償還、對城投企業的結算回款以及資金支持對城投企業的結算回款以及資金支持，若以土地出讓收入對區域債務（地方債+城投有息債務）利息支出的覆蓋程度來看，區域償債能力將呈現更明顯的分化；由于土地財政弱化帶來的地方財力下滑，將導致區域債務率被動攀升，影響城區域債務率被動攀升，影響城投再融資投再融資能力，能力，特別是土地財政依賴

35、度和債務率土地財政依賴度和債務率“雙高雙高”區域區域的的弱資質平臺弱資質平臺的償付壓力將隨著土地出讓收入下降而不斷增加。各地各地土地出讓收入對土地出讓收入對區域債務區域債務利息支出的覆蓋利息支出的覆蓋程度分化明顯程度分化明顯西部及東北地區普遍較弱（西部及東北地區普遍較弱（20222022年）年）超超兩成專項兩成專項債投向債投向土地償還類土地償還類項目項目且該類項目本息覆蓋倍數較高（且該類項目本息覆蓋倍數較高（20222022年）年）21.5%3.2 78.5%2.3 0 1 1 2 2 3 3 4 專項債募投規模占比本息覆蓋倍數均值收入來源中包含土地出讓收入的專項債項目其余項目注：青海、山西、

36、西藏、內蒙古、黑龍江無2022年土地出讓收入數據區域債務指地方債及城投有息債務，城投債務利息支出按2022年末存量城投債平均票面利率估算0%200%400%600%800%1000%1200%上海海南福建廣東浙江江蘇山東安徽河北湖南貴州江西湖北河南陜西四川重慶寧夏北京廣西新疆吉林云南甘肅天津遼寧黑龍江內蒙古青海山西西藏 當前土地當前土地財政下基金預算凈缺口財政下基金預算凈缺口估算約估算約40004000億，各地財政對土地出讓收入下滑的敏感度較高億，各地財政對土地出讓收入下滑的敏感度較高數據來源：Wind，中誠信國際整理 土地出讓收入大幅下滑，拖累政府性基金預算收入、缺口超土地出讓收入大幅下滑，

37、拖累政府性基金預算收入、缺口超2 2萬億萬億受房地產市場深度調整及經濟下行影響，成交土地面積及溢價率下跌明顯，土地出讓收入大幅下滑，拖累政府性基金預算收入，2022年政府性基金收入同比下滑21%至7.8萬億，土地出讓收入下滑21.5%至7.4萬億，缺口超缺口超2 2萬億萬億根據全國2023年財政預算草案，按增速0.4%估算今年地方政府性基金收入或為7.47.4萬億萬億、土地出讓收入約為6.76.7萬億萬億，但從2023年1-2月數據來看，土地出讓收入同比下降土地出讓收入同比下降29%29%，繼續拖累地方政府性基金預算收入，同比下降同比下降26.126.1%0510152025300 5000

38、10000 15000 20000 25000 2018-012018-042018-072018-102019-012019-042019-072019-102020-012020-042020-072020-102021-012021-042021-072021-102022-012022-042022-072022-102023-01成交土地面積及溢價率下跌明顯成交土地面積及溢價率下跌明顯100大中城市:成交土地占地面積:當月值（左軸）100大中城市:成交土地溢價率:住宅類用地:當月值100大中城市:成交土地溢價率:商服用地:當月值萬平方米%-40-30-20-1001020304050

39、01000020000300004000050000600007000080000900001000002014201520162017201820192020202120222023年1-2月2023E土地出讓收入難大幅改善土地出讓收入難大幅改善地方政府性基金收入承壓地方政府性基金收入承壓地方政府性基金收入土地出讓收入地方政府性基金收入增速土地出讓收入增速億元%初步估算：初步估算：20222022年廣義土地財政缺口約年廣義土地財政缺口約2 2萬億，狹義土地財政缺口約萬億，狹義土地財政缺口約40004000億億數據來源：Wind，中誠信國際整理-20545-25000-20000-15000-

40、10000-50000500010000150002013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年廣義土地財政廣義土地財政缺口缺口超超2 2萬億萬億億元-4109-5000-4000-3000-2000-100001000200030002013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年狹義土地財政狹義土地財政缺口缺口超超40004000億億億元2022年，土地出讓收入大幅下降下土地財政缺口凸顯，經測算，廣義土地財政缺口約2萬億，考慮補充地方可用財力的狹義土地財政缺口約4000億土地出讓收支之

41、間是聯動的，土地出讓收入是毛收入，收入減少的同時，也會相應減少拆遷補償等成本性支出財政部長劉昆：若按照2022年土地出讓收入減收約2萬億元匡算，影響地方一般公共預算財力約3000億元 逾逾2020省土地出讓收入下滑，省土地出讓收入下滑，經濟實力較弱的區域同比跌幅更高經濟實力較弱的區域同比跌幅更高2022年，房地產行業深度調整，逾20省土地出讓收入同比下滑；弱區域影響相對更甚，三線城市商品房成交面積同比下滑35%，下滑幅度高于一、二線城市，進而拖累區域土地出讓收入，遼寧甘遼寧甘土地出讓收入規模較低，土地出讓收入規模較低，遼吉津遼吉津同比跌幅均超同比跌幅均超60%60%；2023年1-2月，一二三

42、線城市商品房成交跌幅進一步擴大，均超過80%-100%-80%-60%-40%-20%0%20%40%0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 江蘇浙江山東廣東四川上海湖南安徽福建湖北江西貴州河南河北陜西重慶北京廣西云南新疆海南天津吉林甘肅寧夏遼寧20222022年年遼寧、吉林遼寧、吉林、天津等地土地出讓收入下滑顯著、天津等地土地出讓收入下滑顯著土地出讓收入（億元）同比增速（右軸）注：青海、山西、西藏、內蒙古、黑龍江暫無2022年土地出讓收入數據-100%-80%-60%-40%-20%0%20%40%60%201120122013201420152016201720

43、1820192020202120222023年1-2月20222022年三線城市商品房成交跌幅較高年三線城市商品房成交跌幅較高20232023年年1-21-2月各線城市商品房成交跌幅持續擴大月各線城市商品房成交跌幅持續擴大30大中城市商品房成交面積同比增速一線城市商品房成交面積同比增速二線城市商品房成交面積同比增速三線城市商品房成交面積同比增速數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫 區域土地財政缺口分化，各地財政對土地收入下滑的敏感度普遍較高區域土地財政缺口分化，各地財政對土地收入下滑的敏感度普遍較高注：青海、山西、西藏、內蒙古、黑龍江無202

44、2年土地出讓收入數據，新疆無2021年數據 四川由于預算目標制定較低，與實際執行數相差較大，故而結果排在首位從土地財政缺口土地財政缺口看，有數據完整且可比的25省中，各省差異較為明顯，廣東、山東、河南等地缺口較大，上海、浙江、江蘇暫無缺口從土地財政彈性（土地財政彈性（土地出讓收入每下滑一個單位對財政收入變動幅度的影響土地出讓收入每下滑一個單位對財政收入變動幅度的影響）看，全國彈性系數為0.30.3，貴州、江蘇貴州、江蘇等9省敏感度較高、彈性系數超過超過0.50.5，即土地收入每變動1%引起的財政收入變動超過0.5%；寧夏、北京、上海寧夏、北京、上海敏感度較低，彈性系數小于小于0.20.2；海南

45、、陜西、福建由于土地出讓收入與地方財政收入變化方向不一致，得負值-4000-3000-2000-10000100020003000四川上海浙江江蘇海南貴州寧夏陜西重慶甘肅吉林廣西湖南安徽云南江西湖北福建北京河北遼寧天津河南山東廣東廣東、山東等省份土地財政缺口較大廣東、山東等省份土地財政缺口較大江浙滬暫未出現缺口江浙滬暫未出現缺口2022年狹義土地財政缺口測算（億元）2022年廣義土地財政缺口測算（億元）-1-0.500.511.5貴州江蘇重慶吉林湖南四川山東湖北廣西天津云南浙江河南廣東河北甘肅江西安徽遼寧寧夏北京上海海南陜西福建貴州、江蘇等貴州、江蘇等9 9省財政對土地收入敏感度較高、超過省財

46、政對土地收入敏感度較高、超過0.50.5注：此圖中財政收入指地方一般公共預算收入及地方政府性基金預算收入合計數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫 土地土地財政長期穩定性財政長期穩定性面臨挑戰，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變面臨挑戰，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變-40%-30%-20%-10%0%10%20%30%40%50%2014201520162017201820192020202120222023年1-2月土地相關稅收同比土地出讓收入同比商品房銷售額同比房住不炒下土地市場房住不炒下土地市場難明顯難明顯回暖回暖相關收入難以大幅反彈相關收入難以大幅反彈 穩地產政策出

47、臺房地產行業或邊際改善，但房住不炒延續下土地市場難有大幅反彈穩地產政策出臺房地產行業或邊際改善，但房住不炒延續下土地市場難有大幅反彈(1.5)(1.0)(0.5)0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 0204060801001201402015-082016-012016-062016-112017-042017-092018-022018-072018-122019-052019-102020-032020-082021-012021-062021-112022-042022-092023-02%萬平方米穩地產穩地產“三支箭三支箭”下房地產銷售量、價邊際改善下房地產

48、銷售量、價邊際改善但幅度不大但幅度不大30大中城市商品房成交面積月度日均值百城樣本住宅價格環比（右軸）數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫未來未來城鎮化增長城鎮化增長或繼續或繼續放放緩緩增長增長空間空間將將進一步進一步收收窄窄-100102030405060-5051015202520032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022%人口增長率65歲以上占比20-49歲占比（右軸）%快速老齡化和超低生育率下快速老齡化和超低生育率下主力置業人群占比下降主力置業人群占比下降-15-1

49、0-5051015010203040506070194919521957196219651968197119741977198019831986198919921995199820012004200720102013201620192022城鎮化率城鎮化率增速（右軸）%城鎮城鎮化速度放緩、潛在置業人口下化速度放緩、潛在置業人口下降將縮減降將縮減土地需求土地需求，難以支撐土地財政繼續快速發展，難以支撐土地財政繼續快速發展近年來，城鎮化增長持續放緩，2022年城鎮化率為65.22%，同比增速較2021年下滑至0.77%。同時，人口增長率不斷下降，2022年進入負增長區間，在快速老齡化以及超低生育率

50、下，潛在置業人口占比下滑，在此背景下，房地產需求或將繼續收縮，土地出讓或量價齊跌，長期來看難以支撐土地財政繼續發展0102030405060702016-022016-062016-102017-022017-062017-102018-022018-062018-102019-022019-062019-102020-022020-062020-102021-022021-062021-102022-022022-062022-102023-02戰略性新興產業景氣戰略性新興產業景氣指數指數（EPMIEPMI）高于高于PMI PMI EPMI:全國PMI62532168463624230100

51、200300400500600700美國中國印度英國德國以色列法國新領域涌現大量獨角獸（新領域涌現大量獨角獸（2022.062022.06）家數數據來源：Wind，胡潤研究院2022年中全球獨角獸榜二十大報告、中央經濟工作會議、2023年政府工作報告對建設現代產業體系等重點領域做出有針對性的部署，經濟結構調整持續推進，新動能的發展為經濟注入新的活力與動能。2023年政府工作報告明確“大力發展數字經濟，提升常態化監管水平“，經濟發展模式及結構的轉變進一步加大了土地財政的不可持續性 現代化產業體系現代化產業體系建設及經濟建設及經濟結構結構轉型加快推進，進一步加大土地財政的不可持續性轉型加快推進，進

52、一步加大土地財政的不可持續性目目 錄錄二、土地財政困局與當前缺口二、土地財政困局與當前缺口三、彌補土地財政缺口的可行路徑三、彌補土地財政缺口的可行路徑一一、財稅體制改革、財稅體制改革與土地財政演化與土地財政演化 路徑一：持續深化財政體制改革，適當上移支出責任路徑一：持續深化財政體制改革，適當上移支出責任、完善央地稅收分配，緩解地方收支矛盾、完善央地稅收分配，緩解地方收支矛盾地方財政支出主要用于教育、社保、地方財政支出主要用于教育、社保、農林水、城鄉建設、醫療等領域農林水、城鄉建設、醫療等領域中央財政支出主要用于中央財政支出主要用于國防、國債付息、科技等領域國防、國債付息、科技等領域單位：億元單

53、位：億元20222022年年地方地方公共財政支公共財政支出出接受轉移接受轉移支付規模支付規模地方公共財地方公共財政實際支出政實際支出規模規模支出責任按實際支出比例支出責任按實際支出比例繼續上移繼續上移5%5%10%10%20%20%教育37931389334037170234046807社會保障和就業357701322122548112722554510醫療衛生與計劃生育2232153071701585117013403合計96022224227360036803680736073601472014720教育、社保、醫療等地方財政主要支出領域教育、社保、醫療等地方財政主要支出領域可繼續上移事權

54、、減輕支出壓力可繼續上移事權、減輕支出壓力2016年（國發49號文）以來，我國持續推進財稅體制改革，目前已在14個領域出臺央地財政事權和支出責任劃分改革文件。目前地方財政投向教育、社保、醫療等領域的支出占比合計近四成，而中央財政投向以上領域的支出占比較低，且考慮到教育、社保、醫療等民生板塊的均等性，可按一定比例繼續上移這些領域的地方支出責任注：2022年財政決算報告未出，根據央地財政預算執行數據估算數據來源：財政部，中誠信國際整理 適當上移教育、社保、醫療領域地方支出責任，緩解地方剛性支出壓力適當上移教育、社保、醫療領域地方支出責任，緩解地方剛性支出壓力0%10%20%30%40%50%60%

55、70%80%90%100%20152016201720182019202020212022國防國債還本付息支出科學技術公共安全教育一般公共服務其他0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%20152016201720182019202020212022教育社會保障和就業農林水事務城鄉社區事務醫療衛生與計劃生育交通運輸其他數據來源：財政部，中誠信國際整理20222022年年全國一般公共預算收入構成全國一般公共預算收入構成情況情況（預算執行數據）（預算執行數據）優化增值稅留抵退稅制度，提高優化增值稅留抵退稅制度，提高地方所得稅地方所得稅分享比例分享比例 增值稅：增值稅：按照

56、現行稅制，若不考慮中央專項資金補助，地方需負擔50%的增值稅退稅資金?？裳芯刻岣咧醒朐鲋刀愄岣咧醒朐鲋刀惲舻至舻滞硕惓袚壤?，退稅承擔比例，再通過央地稅收分享機制合理調節 所得稅：所得稅：可研究提高地方對企業所得稅、個人所得稅分享比例（目前央地6:4）的可行性 健全以房產稅和消費稅為主的地方稅體系健全以房產稅和消費稅為主的地方稅體系 房產稅：房產稅：著力解決房地產估值難問題、完善房地產稅收體系、加快房地產稅立法，在經濟回歸較合理增速后擇機繼續推進擇機繼續推進試點試點 消費稅：消費稅：2019年實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案提出“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”，截至

57、目前消費稅下劃尚未落地。建議加快改革進程，優化消費稅征稅范圍與稅率、將消費稅改加快改革進程，優化消費稅征稅范圍與稅率、將消費稅改為零售環節征收、納入地方稅為零售環節征收、納入地方稅體系體系 結合新經濟、新業態發展動向，合理拓寬新稅源結合新經濟、新業態發展動向，合理拓寬新稅源 新新稅種：稅種：隨著數字經濟、平臺經濟、零工經濟、共享經濟等新經濟新業態快速發展，建議緊隨產業組織形態的變化完善稅收制度緊隨產業組織形態的變化完善稅收制度，如納入數字服務稅、數字資源稅等新型稅種和涉稅客體，合理增厚稅收收入 結合稅制改革進一步結合稅制改革進一步完善央地稅收劃分，合理培育新稅源增厚地方財政收入完善央地稅收劃分

58、，合理培育新稅源增厚地方財政收入非稅收入18%國內增值稅24%企業所得稅21%進口環節增值稅和消費稅10%國內消費稅8%個人所得稅7%其他稅收12%其他82%路徑二：中央可繼續增加轉移支付，減輕土地出讓減收對地方財政的拖累路徑二：中央可繼續增加轉移支付，減輕土地出讓減收對地方財政的拖累數據來源：財政部，中誠信國際整理中央轉移支付是地方綜合財力的重要構成中央轉移支付是地方綜合財力的重要構成根據中誠信國際統計，地方政府30%左右的綜合財力來自中央轉移支付，較高規模的轉移支付能夠彌補地方本級收入的不足；2022年，盡管中央對地方進行了較大規模的轉移支付，但地方財力仍較上年下滑，后續可持續增加轉移支付

59、規模，有效彌補地方財力缺口推動中央財政財力下沉上，持續增加中央對地方轉移支付，向困難地區和欠發達地區傾斜，兜牢兜實基層“三?！钡拙€。中央政府或可適度加杠桿，增加國債（含特別國債）發行規模，大規模轉移支付形成有力支撐32%31%29%29%32%29%35%34%0%5%10%15%20%25%30%35%010000020000030000020162017201820192020202120222023E地方一般公共預算收入地方政府性基金預算收入地方國有資本經營預算收入中央對地方轉移支付轉移支付占比億元20232023年中央轉移支付超年中央轉移支付超1010萬億萬億-5%0%5%10%15%

60、20%020000400006000080000100000120000201520162017201820192020202120222023E中央對地方轉移支付：一般公共預算中央對地方轉移支付：政府性基金預算中央對地方轉移支付：國有資本經營預算一般公共預算轉移支付增速億元 路徑三：充分發揮國有資本財政的作用路徑三：充分發揮國有資本財政的作用 ，擴大，擴大“第三本帳第三本帳”收入規模收入規模數據來源：Wind，財政部，中誠信國際整理2012年至2021年，國有企業（非金融）資產總額從89.5萬億增長至308.3萬億，國有企業資產規模龐大；從資產負債率來看，國有企業資產負債率從2015年的66

61、.3%下行至2018年的63.7%，但疫情沖擊之下又有所回升，2022年回升至64.4%從資產角度看：國有資本擁有龐大的資產規模從資產角度看：國有資本擁有龐大的資產規模00.020.040.060.080.10.120.140.160.180.20501001502002503003502012201320142015201620172018201920202021萬億國有企業總資產資產增速：右軸62%63%63%64%64%65%65%66%66%67%201420152016201720182019202020212022國有企業資產負債率國有企業總資產規模龐大，增速較快國有企業總資產規模

62、龐大，增速較快國有企業資產負債率邊際回升國有企業資產負債率邊際回升 國有資本經營收入相對于國有資產規模及廣義財政預算收入比重很小國有資本經營收入相對于國有資產規模及廣義財政預算收入比重很小2007年國務院發布關于試行國有資本經營預算的意見，我國開始正式建立國有資本經營預算制度，2015年新預算法明確了全口徑預算管理，國有資本經營預算收入為財政“四本帳”之一2012年至2022年間，國有資本經營收入從1500億增長至5689億，不及國有企業（非金融）資產總額的0.2%（2021年為0.17%），占全口徑財政收入的比重不及1.5%（2022年為1.46%）國有資本經營收入占廣義財政的比重較低國有資

63、本經營收入占廣義財政的比重較低國有資本經營收入增速較快但規模偏低國有資本經營收入增速較快但規模偏低(1,000)0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000-10%-5%0%5%10%15%20%25%30%35%40%2013201420152016201720182019202020212022全國國有資本經營收入：右軸：億元國有資本經營收入增速一般公共預算收入增速52.39%20.03%26.11%1.46%0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%2012201320142015201620172018201920202

64、0212022全國一般公共預算收入全國政府性基金收入全國社會保險基金收入全國國有資本經營收入數據來源：Wind，財政部，中誠信國際整理 從利潤角度看：國有企業利潤規模龐大，資產報酬率仍有提升空間從利潤角度看：國有企業利潤規模龐大，資產報酬率仍有提升空間從近年情況來看，國有企業（非金融）年均利潤總額超過4萬億（2022年為4.3萬億）、凈利潤接近3萬億（2022年估計為2.8萬億以上），從絕對規模上來看分別達名義GDP的3.6%、2.3%國有企業近年來營收利潤率為5%、總資產報酬率約為2.5%左右，相比規上工業企業6%以上的營收利潤率和5%左右的總資產報酬率還有一定提升空間0 5000 1000

65、0 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000 201420152016201720182019202020212022億元國有企業利潤總額國有企業稅后凈利潤0.0%1.0%2.0%3.0%4.0%5.0%6.0%7.0%8.0%201420152016201720182019202020212022國有企業總資產報酬率國有企業營收利潤率規上工業企業營收利潤率工業企業總資產報酬率國有企業資產報酬率與營收利率潤率仍有提升空間國有企業資產報酬率與營收利率潤率仍有提升空間國有企業利潤總額與凈利潤規模較大國有企業利潤總額與凈利潤規模較大數據來源：Wi

66、nd，財政部，中誠信國際整理 國有企業利潤上繳財政的比例也有一定提升空間國有企業利潤上繳財政的比例也有一定提升空間根據財政部“財企201459號”要求，央企國有資本收益（口徑為稅后利潤）上繳劃分為五檔，其中最高檔中國煙草上繳收益比例為25%；按照十八屆三中全會提出的目標，2020年國有資本收益上繳公共財政的比例要提高到30%以國有資本經營收入為口徑（其主體為國有非金融企業），其占國有企業（非金融）凈利潤的比重約為20%左右，這部分收入中還有一半以上用于國有企業自身的補貼支出和費用支出11.6%11.8%15.1%19.3%19.1%20.3%0%5%10%15%20%25%2017201820

67、19202020212022國有資本國有資本經營收入經營收入占占國有（非金融）企業國有（非金融）企業稅后凈利稅后凈利潤的比例在潤的比例在20%20%左右左右國有資本經營收入/國有企業（非金融）稅后凈利潤科目科目主要內容主要內容上繳比例上繳比例企業類別企業類別第一類煙草企業25%中國煙草第二類資源型企業20%石油石化、電力、煤炭第三類一般競爭企業15%鋼鐵、運輸、電子第四類軍工、科研等社團所屬企業10%軍工、轉制科研院所、文化企業第五類政策性企業免交中儲糧、中儲棉央企國有資本收益上繳財政的分檔及上繳比例央企國有資本收益上繳財政的分檔及上繳比例數據來源：Wind，財政部，中誠信國際整理未來五年間，

68、假設國有企業（非金融）總資產回報率每年提高0.2個百分點，上繳收益占凈利潤比例逐步從20%左右達到30%，那么因資產凈收益率提高和所得稅增加，國有資本財政新增規模將呈現一定遞增走勢，從2023年的新增3150億提高至2027年的4730億，五年間累計新增1.96萬億，或能對土地財政缺口形成有效補充3150351539004305473005001000150020002500300035004000450050002023*2024*2025*2026*2027*億元新增國有資本財政規模國有企業總資產、資產收益率及利潤上繳比例增長圖示國有企業總資產、資產收益率及利潤上繳比例增長圖示新增國有資本

69、財政規?；蜻_新增國有資本財政規?；蜻_40004000億以上億以上01002003004005000.0%5.0%10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%35.0%2023*2024*2025*2026*2027*萬億國有企業總資產：右軸資產回報率利潤上繳比例 提高國有企業資產收益率與利潤上繳比例，可顯著擴大國有資本財政預算提高國有企業資產收益率與利潤上繳比例，可顯著擴大國有資本財政預算 數據來源：Wind，財政部，中誠信國際整理 盤活存量基礎設施資產有助于減輕地方基礎設施建設投融資壓力盤活存量基礎設施資產有助于減輕地方基礎設施建設投融資壓力我國經濟逐步進入“存量時代”，擁有大量基礎設

70、施資產的地方國企可利用REITs提高基礎設施資產和資本金的周轉率，大大減輕基礎設施建設投融壓力，間接減輕地方財政的支出壓力近年來國務院及發改委、證監會等部門高度重視并積極推動存量基建資產的盤活利用，基礎設施REITs將發揮更大作用基礎基礎設施設施REITs解決基礎設施周轉率較低的問題，獲得更解決基礎設施周轉率較低的問題，獲得更高的流動性溢價；拓寬基礎設施項目投融高的流動性溢價；拓寬基礎設施項目投融資來源，減輕基建投融資壓力資來源，減輕基建投融資壓力加速資本金循環效率，從而提升企業整體的資產回報（ROE）水平利用利用REITsREITs盤活基建資產存量的作用盤活基建資產存量的作用優化企業資產負債

71、結構，降低企業資產負債率，市場化定價將會帶來資產增值收益日期日期發布單位發布單位文件名稱文件名稱2020/4/24證監會、發改委關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點相關工作的通知2021/1/29上交所、深交所公開募集基礎設施證券投資基金（REITs）業務辦法（試行）2021/12/29發改委關于加快推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）有關工作的通知2022/4/15上交所、深交所公開募集基礎設施證券投資基金業務指引第3號新購入基礎設施項目（試行）（征求意見稿）2022/5/25國務院關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見2022/5/27證監會、發改委關于規

72、范做好保障性租賃住房發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）有關工作的通知2022/6/22國務院國資委關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知2022/7/20證監會、發改委 加快推進基礎設施REITs常態化發行的十條措施2023/2/24央行、銀保監會關于金融支持住房租賃市場發展的意見（征求意見稿），提出繼續穩步發展房地產投資信托基金（REITs）公募基礎設施公募基礎設施REITsREITs部分重點政策部分重點政策 路徑四：通過基礎設施路徑四：通過基礎設施REITSREITS，盤活存量基礎設施資產，減輕政府基建支出壓力，盤活存量基礎設施資產，減輕政府基建支出壓力數據來源：上交所發布，

73、中誠信國際整理,，Wind 利用利用REITsREITs盤活存量基礎設施資產的空間和潛力較大盤活存量基礎設施資產的空間和潛力較大美國等國已經較為成熟的資產證券化市場REITs市值規模較大，2021年約達1.4萬億美元，其中約16%的底層資產為基礎設施；相比之下我國的基礎設施REITs仍處于起步階段，截至2023年3月20日，我國共上市25支REITs，募集資金共801.2億，主要集中在交通設施與產業園區領域我國基礎設施領域具備大量優質資產，存量已達130萬億，其中適合作為REITs投資標的的資產規模超過30萬億，基建資產的盤活空間較大數據來源：中國宏觀經濟研究院投資研究所，Wind，中誠信國際

74、整理02000400060008000100001200014000160001991199319951997199920012003200520072009201120132015201720192021億美元美國美國REITsREITs市場規模約市場規模約1.41.4萬億美元萬億美元reits規模:美國:億美元0123456789050100150200250300350400450交通設施產業園區倉儲物流能源設施租賃住房生態環保支億元我國上市我國上市REITsREITs主要集中在交通基建領域主要集中在交通基建領域（截至（截至20232023年年3 3月）月）市值：億元數量：右軸：支引導支

75、持基礎設施存量資產多、建設任務重、負債率較高的國有企業，把盤活存量資產作為國有資產保值增值以及防范債務風險、籌集建設資金、優化資產結構的重要手段；鼓勵國有企業依托國有資本投資、運營公司整合非主業資產，有序推進市場化運營、提升項目資產收益水平盡快解決當前REITs發行過程中所遇到的國有資產轉讓限制、會計出表約束、資產估值困難、稅務處理問題以及資產收益較低等突出問題基建基建REITsREITs發行過程中仍存諸多問題發行過程中仍存諸多問題資產轉讓限制：國有資產注入REITs的流程有待進一步明確與優化會計出表約束：非原始權益人持有的公募REITs份額在原始權益人合并財務報表上如何計量仍需探索資產收益問

76、題：資產收益率較低不利于投資人對于基建REITs的需求和認可資產估值困難：基礎設施資產可比交易較少，估值信息與數據不易獲得等等稅務處理問題：運營和分配等環節的稅收優惠仍需明確和落地數據來源：中誠信國際整理 盡快解決當前盡快解決當前REITsREITs發行存在的問題，提高基建資產的證券化水平發行存在的問題，提高基建資產的證券化水平CMFCMF專題報告發布，專題報告發布，深度解析深度解析我國土地財政的演化我國土地財政的演化、困局和應對困局和應對4 月 15 日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、經濟學院、中誠信國際信用評級有限責任公司聯合主辦的 CMF 宏觀經濟熱點問題研討會（第 64 期）于線

77、上舉行。本期論壇由中國人民大學經濟學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員劉鳳劉鳳良良主持，聚焦聚焦“我國土地財政的演化我國土地財政的演化、困局和應對困局和應對”，來自學界、政界、企業界的知名經濟學家劉元春、劉鳳良、閆衍、邢麗、汪德華、呂冰洋、羅志恒劉元春、劉鳳良、閆衍、邢麗、汪德華、呂冰洋、羅志恒聯合解析。論壇第一單元，中國人民大學經濟研究所副所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）副主席，中誠信國際信用評級有限責任公司董事長、總裁閆衍閆衍代表論壇發布 CMF 中國宏觀經濟專題報告。報告圍繞以下三個方面展開：一、財稅體制改革與土地財政演化二、土地財政困局與當前缺口三、彌補土地財政缺口的可行路徑一

78、、財稅體制改革與土地財政演化一、財稅體制改革與土地財政演化（一）土地財政與我國經濟發展和財稅體制改革密切相關一）土地財政與我國經濟發展和財稅體制改革密切相關改革開放以來，伴隨我國由計劃經濟逐步邁向市場經濟，財政投融資體制改革持續向縱深推進。目前，我國已逐漸形成了有較強中國特色的現代財政制度，財政預算體系也由“一本賬”轉變為“四本賬”。與此同時，土地相關收入由預算外向預算內轉變，土地財政逐步形成，并創造性地衍生出一套以土地作為地方政府信用基礎的制度體系，推動了我國工業化和城鎮化的快速發展。1994年我國開始實行分稅制改革，地方政府財權集中到中央，事權下放到地方，在一定程度上加大了地方財政收支壓力

79、。地方政府為彌補收支缺口，逐步通過土地財政減輕收支壓力。同時，住房制度改革、住房分配貨幣化、土地產權制度改革等進一步推動土地財政快速發展。而以經濟發展為主要考核指標的政府績效和官員政績考核體系也刺激了地方政府高價賣地的短期行為，助推土地金融和土地財政的連鎖效應。此外，土地出讓收入管理體制改革推動土地相關收入由預算外向預算內轉移，并逐步提升土地出讓收入征管效率，土地財政進一步規范發展。（二）土地財政逐步成為地方政府二）土地財政逐步成為地方政府“第二財政第二財政”，土地財政依賴度保持高位，土地財政依賴度保持高位伴隨土地財政不斷強化伴隨土地財政不斷強化，土地相關收入規模持續攀升土地相關收入規模持續攀

80、升，已成為地方財政主要構成已成為地方財政主要構成。2022年土地相關稅收規模1.92萬億，國有土地使用權出讓收入6.69萬億，合計占地方財政“三本賬”收入的46%，是地方財政收入的重要構成。從土地財政依賴度看，伴隨土地財政不斷強化，地方政府對土地財政的依賴度日益上升，僅考慮土地出讓收入的土地財政依賴度持續超過30%，2020年達到高點44%；若考慮土地相關稅收后，土地財政依賴度上升至50%左右，2020年達到高點55%，地方財政對土地的依賴程度持續加深。分區域分區域看，各地土地財政依賴度分化明顯，與區域發展水平大致呈倒看，各地土地財政依賴度分化明顯，與區域發展水平大致呈倒 U U 型關系。型關

81、系。中部省份對土地財政依賴度較高，均值接近40%；東部省份由于經濟發展相對較快、產業結構相對較優，對土地財政的依賴度低于中部省份，土地依賴度均值為34%左右；而西部和東北區域由于經濟實力相對較弱、人口虹吸效應不足，土地財政依賴度相對較低，部分省份更加依賴轉移支付。從不同城市能級看，一線城市已逐步跨過“倒 U 型”閾值、依賴度開始降低，而二、三線城市土地依賴度相對較高，欠發達地區城市土地依賴度整體較低，五線城市土地依賴度僅有31%。二、土地財政困局與當前缺口二、土地財政困局與當前缺口（一一）土地財政在過去經濟發展及城鎮化中發揮了積極作用土地財政在過去經濟發展及城鎮化中發揮了積極作用，但同時也衍生

82、出一系列問但同時也衍生出一系列問題題土地財政對我國過去幾十年經濟快速發展起到了積極作用，在推動城鎮化進程、補充地方財力、推動大量基礎設施建設方面發揮了重要作用。同時，土地財政發展也衍生出如產業結構失衡、資源分配失衡、貧富分配失衡、地方官員腐敗等一系列問題，并以土地抵押融資、注資城投企業，間接推動了城投企業和地方政府隱性債務的快速增長，高度依賴土地財政的地方財政脆弱性也隨之上升，相關風險進一步上升。（二）房地產行業深度調整下土地財政難以為繼，進一步加劇地方財政脆弱性二）房地產行業深度調整下土地財政難以為繼，進一步加劇地方財政脆弱性在當前房地產行業進入深度調整下，土地財政難以為繼，進一步加劇地方財

83、政脆弱性。自2021年下半年起，在政策收緊、疫情影響及行業風險加速暴露下，房地產行業持續低迷，土地財政也隨之受到影響，2022年土地出讓收入由2021年高點8.7萬億大幅減少至6.7萬億，占地方政府性基金收入比重也在2020年達到歷史高點后有所下滑。土地財政的弱化進一步加劇了地方財政脆弱性：一方面，政府性基金收入承壓下，可調用資金面臨下滑，影響地方財政整體平衡能力，對重要領域保障也將削弱；另一方面，土地出讓收入作為地方政府償債的重要資金來源，其下滑將影響地方政府對地方債尤其是專項債的償還，以及對城投企業的結算回款及資金支持，進一步推升債務滾動風險，并加劇區域分化。（三三）當前土地財政下基金預算

84、凈缺口增大當前土地財政下基金預算凈缺口增大，各地財政對土地出讓收入下滑敏感度較高各地財政對土地出讓收入下滑敏感度較高土地出讓大幅減少拖累了地方財力，土地出讓大幅減少拖累了地方財力，2022年受房地產市場深度調整及經濟下行影響，成交土地面積及溢價率下跌明顯，土地出讓收入大幅下滑，全年政府性基金收入缺口超2萬億，考慮用于補充地方可用財力的狹義土地財政缺口約4000億左右。分區域看分區域看，逾逾2020省土地出讓收入下滑，土地財政缺口分化顯著，各地財政對土地收入下滑的敏感省土地出讓收入下滑，土地財政缺口分化顯著，各地財政對土地收入下滑的敏感度較高度較高。2022年，各地商品房交易持續低迷，受此影響，

85、超20省土地出讓收入較上年同期下降，遼寧、吉林、天津同比跌幅較高、均超60%。從地區土地財政缺口看，各省差異較為顯著，廣東、山東、河南等地缺口較大，上海、浙江、江蘇暫無缺口；各地財政對土地收入下滑的敏感度普遍較高，其中貴州、江蘇等9省敏感度較高、彈性系數超過0.5，因土地出讓收入下滑導致的地方財政減收問題進一步凸顯，土地財政難以為繼。（四）土地財政長期穩定性面臨挑戰，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變四）土地財政長期穩定性面臨挑戰，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變在房住不炒基調延續、城鎮化速度放緩、潛在置業人口下降的背景下，土地財政在房住不炒基調延續、城鎮化速度放緩、潛在置業人口下降

86、的背景下，土地財政的長期穩定性面臨挑戰，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變。一方面，的長期穩定性面臨挑戰，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變。一方面，房住不炒基調仍然延續，土地市場難有大幅反彈。伴隨穩地產政策陸續出臺，當前房地產銷售量、價邊際回暖，但在微觀主體預期仍偏弱、信心恢復不足下房地產行業改善幅度或較為有限，土地市場或有改善仍難以大幅回暖。另一方面另一方面，城鎮化速度放緩、潛在置業人口下降等因素作用下，房地產長期需求將繼續收縮，長期來看難以支撐土地財政繼續快速發展。三、彌補土地財政缺口的可行路徑三、彌補土地財政缺口的可行路徑（一一）持續深化財政體制改革持續深化財政體制改革，適當上

87、移支出責任適當上移支出責任、完善央地稅收分配完善央地稅收分配，緩解地方收支緩解地方收支矛盾矛盾一方面，適當上移教育、社保、醫療領域地方支出責任，緩解地方剛性支出壓力。2016年以來我國持續推進財稅體制改革，目前已在14個領域出臺了央地財政事權和支出責任劃分改革文件，后續改革中可結合目前央地財政支出結構及地方財政壓力，適當上移部分地方支出責任。另一方面，結合稅制改革進一步完善央地稅收劃分，如優化增值稅留抵退稅制度、提高地方對企業及個人所得稅分享比例，并進一步健全以房產稅和消費稅為主的地方稅體系，結合新經濟、新業態發展動向，合理培育新稅源，增厚地方財政收入。（二）繼續加大轉移支付，減輕土地出讓收入

88、縮減對地方財政的支出壓力二）繼續加大轉移支付，減輕土地出讓收入縮減對地方財政的支出壓力我國現行財政體制下，中央對地方轉移支付是地方綜合財力的重要構成，根據中誠信國際統計，地方政府30%左右的綜合財力來自中央轉移支付。2022年，疫情沖擊、大規模留抵退稅實施疊加土地市場深度下跌的背景下，地方本級收入大幅下滑超10%。為減輕地方收支壓力，中央對地方進行了大規模的轉移支付，規模達9.80萬億，占地方綜合財力比重達35%，一定程度上彌補了地方本級收入的不足，但地方綜合財力仍較上年下滑約3%。在房地產市場深度調整、土地財政穩定性面臨較大挑戰的背景下，可繼續增加中央對地方轉移支付規模。2023年預算安排中

89、央轉移支付10.16萬億，再創歷史新高，后續可進一步推動中央財力下沉，保持較高的轉移支付力度，向困難地區和欠發達地區傾斜，有效彌補地方財力缺口。為此，中央政府可適度提高杠桿，為大規模轉移支付形成有力支撐。（三）充分發揮國有資本財政作用，擴大財政三）充分發揮國有資本財政作用，擴大財政“第三本帳第三本帳”收入規模收入規模目前，國有企業擁有龐大的資產，但形成的國有資本經營收入較少。2012年至2022年國有資本經營收入僅從1500億增加到5689億，不及國有企業（非金融）資產總額的0.2%，占全口徑財政收入的比重不及1.5%。從利潤規?？?，國有企業利潤規模也較大，資產回報率以及凈利潤上繳財政的比例仍

90、有提升空間。近三年國有企業年平均總利潤、凈利潤分別達2022年名義 GDP 的3.6%與2.3%，營收利潤率約為5%，總資產報酬率約為2.5%，低于規上工業企業6%以上的營收利潤率和5%左右的總資產報酬率。當前國有資本經營預算收入占國有企業凈利潤的比重約為20%，還有一定提升空間。發揮國有資本財政作用，提高國有資產回報率及凈利潤上繳比例可有效擴大國有資本財政規模。未來五年，假設國有企業（非金融）總資產回報率每年提高0.2個百分點，上繳收益占凈利潤比例逐步從20%左右達到30%，那么國有資本財政在五年間的累計新增規模將達1.96萬億左右，或能對土地財政缺口形成有效補充。（四）通過基礎設施四）通過

91、基礎設施 REITsREITs，盤活存量基礎設施資產，減輕政府投融資支出壓力，盤活存量基礎設施資產，減輕政府投融資支出壓力基礎設施 REITs 是盤活存量基礎設施資產的重要方式，通過基礎設施 REITs 融資，可以有效減輕地方政府的投融資壓力?；A設施 REITs 可以提高基礎設施資產和資本金的周轉率，大大減輕基礎設施建設投融壓力，間接減輕地方財政的支出壓力?；A設施資產的證券化空間巨大。我國基礎設施領域具備大量優質資產，存量已達130萬億，其中適合作為 REITs 投資標的的資產規模超過30萬億。當前我國已經上市25支 REITs，總市值僅約880.3億，主要集中在交通設施與產業園區領域。近

92、年來國務院及發改委、證監會等部門高度重視并積極推動存量基建資產的盤活利用。政策支撐引導下基建 REITs的發行瓶頸也有望緩解，國有資產轉讓限制、會計出表約束、資產估值困難、稅務處理問題以及資產收益較低等突出問題或將逐步緩解。從中長期看，通過基礎設施 REITs，盤活地方政府的存量基礎設施資產，是彌補土地財政缺口的重要方式。論壇第二單元論壇第二單元，結合結合CMFCMF中國宏觀經濟專題報告中國宏觀經濟專題報告，各位專家圍繞各位專家圍繞“如何看待房地產如何看待房地產中長期調整下的土地財政前景、如何調整財政體制機制中長期調整下的土地財政前景、如何調整財政體制機制”等問題展開討論。等問題展開討論。中國

93、人民大學財政金融學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員呂冰洋呂冰洋指出，土地出讓收入中，有很大比例用于成本性補償支出，但目前無法判斷其具體數值。土地制度與房地產市場的發展以及對房地產市場的治理密切相關，這種制度深刻影響著地方的經濟發展模式與地方財政狀況。土地制度的改革涉及到財政事權與支出責任的改革，事權不確定，財政事權就難以落地。我們不能將土地財政轉型寄托在把房地產稅作為地方稅上，而是要結合中國國情，由政府職能的轉變引起根本性改革，由政府職能的轉變引起根本性改革，包括稅收分享方式的改革、轉移支付體系的改革，以及政府性基金分配體制的改革。上海財經大學校長，中國人民大學原副校長、中國宏觀經濟

94、論壇（CMF）聯合創始人劉元春劉元春認為，了解土地財政體系的形成，是我們解答當前問題，判斷未來方向的關鍵點。從目前的研究來看，中國的土地制度以及在此之上構建的土地財政、土地分配體系，是中國經濟創造奇跡的秘訣之一。要從我國工業化、城市化，產業和企業快速發展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來理解中國的土地財政體系。土地財政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎要素的變化，同時也意味著中央與地方之間的關系必須要有調整。更重要的是，實體經濟與虛擬經濟之間的關系要有根本性實體經濟與虛擬經濟之間的關系要有根本性的調整。的調整。簡單地通過土地財政來推動經濟，難以支撐高質量的發展。政策建議：首先，要基于治理和公共

95、品提供的角度，對政府收入的基礎進行大的戰略調整。此外，要根據事權和財權，中央和地方之間的分稅關系和相應分權體系的調整和構建國家財政和稅收的新結構。最后，要根據國家戰略，尤其是新發展格局的戰略，處理金融與實體之間，以及資產化的重點行業之間的關系，把握土地和房地產的新定位。只有處理好這些關系，我們才能跳出目前的土地來談土地改革，跳出房地產稅來談稅制改革。中國財政科學研究院副院長邢麗邢麗認為，目前房地產處于中長期的調整狀態，土地財政會發生重要變化。要破解這種調整給地方財政的健康運行帶來的不利影響，需要從兩方面發力，一是加快財政體制改革，特別是要處理好新形勢下，中央和地方財政關系的問題；二是要提升財政

96、政策的效能，從而支撐經濟復蘇，解決地方財政困難。減稅降費兼具著需求側和供給側的雙重需求，既有利于穩定經濟增長，也有利于促進產業結構升級。分析減稅降費的作用和空間需要從四個方面入手：1）基于宏觀稅負層面的減稅降費的空間；2）基于對微觀主體獲益水平考量的減稅降費的空間；3）基于稅負公平角度的減稅降費的空間；4）基于體制改革和財政資源配置效率角度的減稅降費的空間。目前面臨的減稅降費新問題是，稅費政策的發力方向該何去何從。結合擴大內需和深化供給側結構性改革的要求，下一步的政策方向應包括促投資和擴消費。邢麗提出四方面著力點：1）以支持創新為重心，引導和激勵制造業、生產性服務業等加大有效投資力度；2）優化

97、促進消費的稅費政策，改善消費環境，釋放消費需求；3）在雙穩情況下，推動減稅和優化稅制相結合，從而優化稅負結構；4）減稅降費和經濟社會發展趨勢要結合起來，提高稅制的科學性，實現稅負的有增有減?；涢_證券首席經濟學家羅志恒羅志恒指出，作為社會主義公有制國家，我國的財政、金融、土地、社保、國資等領域有著密切聯系。在宏觀稅負下行，多元目標治理以及經濟社會風險財政化的共同作用之下，地方政府的財力運行出現了緊平衡下負重前行的格局。在這種情況下，地方政府的綜合財力對中央轉移支付的依賴度明顯上升。地方政府的綜合財力對中央轉移支付的依賴度明顯上升。房地產的新形勢對土地財政產生的新沖擊包括：1）城投、民企的拿地能力

98、和意愿都受到了很大沖擊；2）土地出讓金頭部效應顯著，低能級城市的壓力更大；3）土地供應與人口流動出現比較大的背離，導致中部地區庫存高企，房地產價格下降；4）征稅成本上升，導致實際可支配的土地出讓金收入占比下降。政策建議：1）房地產稅大勢所趨，但需要掌握好時機；2）加強財政體制的改革，推進共同富裕和區域均衡發展；3）四本預算基本實現較好的協同；4）由以地引資過渡到通過股權方式，由政府引導基金來培育和孵化高科技產業。中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華汪德華指出，目前，一般公共預算中有很多保障性的支出依賴于土地財政調入的資金，城投債的還款來源與土地出讓收入也有著千絲萬縷的關系。因此，土地財政在保民

99、生、保運轉方面發揮著重要功能。為應對中長期土地出讓收入，特別是凈收益持續下滑的趨勢，需要將調入資金用于需要將調入資金用于建立真正的地方財政儲備制度建立真正的地方財政儲備制度。此外，為緩解一般公共預算收支壓力，應盡可能增收節支，對省以下財政體制進行改革。最后，我們不應該把重點放在土地財政好與壞的爭論上，而是要展望未來，探索新的籌資方式，避免“資源的詛咒”。劉元春：以歷史視角理解土地財政，以全新理念尋劉元春：以歷史視角理解土地財政，以全新理念尋找改革突破口找改革突破口劉元春 上海財經大學校長，中國人民大學原副校長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人以下觀點整理自劉元春在中國宏觀經濟論壇（CMF）

100、宏觀經濟熱點問題研討會（第 64期）上的發言一、土地財政是中國經濟創造奇跡的秘訣之一一、土地財政是中國經濟創造奇跡的秘訣之一了解過去，特別是了解土地財政體系的形成，是我們解答當前問題，判斷未來方向的關鍵點。從目前的研究來看，中國的土地制度以及在此之上構建的土地財政、土地分配體系，是中國經濟創造奇跡的秘訣之一。我們通過土地二元體系，以城市化、工業化為載體，形成了土地紅利，從而進一步加速了中國的工業化、城市化和金融化。我國集體建設用地和城市建設用地的所有制屬性以及定價的方式，直接導致級差地租被政府所擁有，這不僅是對“香港模式”的延續，更是一種超越。集體建設用地轉為國有土地價格的差額，可以用來彌補地

101、方財政在收支上的困難，給予地方政府積極發展經濟、進行城市化建設的資金和靈活支配這些資金的權利，從而賦予了我們在城市化、工業化中相機決策的權利。一方面，土地財政是分稅體系下，事權和財權不匹配所倒逼出來的產物；另一方面，土地財政給予地方政府在 GDP 競賽中，在城市化、工業化進程中自由裁量的權利，而不再簡單受制于中央預算收入，以及各種戰略布局的約束。在土地國有化之后，政府對于商住用地和工業用地進行了分類定價。這種分類定價一方面使土地和房地產的資本化、金融化程度加深，另一方面，給予了企業快速發展，尤其是民營企業快速發展的重要原始積累。中國模式、中國奇跡，與其他幾大類型的奇跡和模式的一個重要差別在于土

102、地制度以及其形成的四方面新功能和新特點：一是它賦予政府自由裁量的權利；二是它賦予了大量的新興產業、民營經濟最初的原始積累，從而使其跨越了土地成本的約束；三是這些資金彌補了分權體系所帶來的事權和財權不匹配的問題。盡管很多人詬病這種事權與財權的不匹配，但它恰恰是過去我國工業化、城市化、土地金融化和資本化的重要載體；四是土地成為了中國最大的抵押品，是金融深化最主要的杠桿支點。因此，要從我國工要從我國工業化、城市化，產業和企業快速發展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來理解中業化、城市化，產業和企業快速發展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來理解中國的土地財政體系。國的土地財政體系。二、土地紅利逐漸消

103、解，中央與地方、實體與虛擬之間的關系亟需調整二、土地紅利逐漸消解，中央與地方、實體與虛擬之間的關系亟需調整目前，土地財政以及土地紅利已經出現消解。這種消解不僅在于土地出讓的收入與土地成本之間的差額，即凈收益逐步減少，更重要的是，土地資本化和金融化的基礎發生了很大變化。這是由于在城市化、工業化的進程中，我們從城鄉差別，從快速城市化、工業化和產業化中所取得的紅利已經開始衰竭，從而導致土地紅利也開始衰竭。這不僅是土地本身變化的問題，還說明在全面建設小康社會的過程中，在城鄉差別沒有進一步擴大的基礎上，土地財政的基礎發生了變異。更重要的是，以土地作為抵押品所形成的投融資平臺產生的債務積累，債務的非規范化

104、、隱性化，使政府“發動機”的功能發生了根本性的變異。土地財政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎要素的變化，同時也意味著中央與地方之間的關系必須要有調整。更重要的是，實體經濟與虛擬經濟之間的關系要有根本性的調整。簡單地通過土地財政來推動經濟，難以支撐高質量的發展。從目前的各種試點和改革的方案設計來看，土地財政改革的方向很明確，但我們一直難以找到一種可供軟著陸的實施路徑。比如，要從簡單的、以土地出讓金為主體的土地財政模式轉換為以存量資產為主體的土地財政模式，即用房產稅來替代土地出讓金，從而全面擴大稅收的基礎。但是從上海及重慶的試點來看，政府要想推進該方案，時點和路徑的選擇非常困難。我們需要從政治經濟

105、學的角度，仔細判斷短期宏觀經濟和存量資產是否能夠承受房地產的調整。三、構建新階段、新視角下的土地財政體系三、構建新階段、新視角下的土地財政體系要從現代財政體系建設的宏觀視角來把握土地制度的改革，而不是就土地談土地。即使在歐美，政府對于不動產，對于土地和房地產的征稅依賴依然是很明顯的。因此，不能簡單地因為目前出了問題，就拋棄所謂的土地財政，不依賴土地和不動產。未來，土地以及房地產將依然是我國稅收基礎建設的重點，只是征收的財政環境和簽約方式有所改變。以往我們是從所有權的角度來構建土地財政，但是未來不能簡單地依賴所有權，而是要從國家公共品的提供和國家治理體系構建的角度來進行相應的稅制建設。本次CMF

106、 中國宏觀經濟專題報告指出，要對國有資產第三本帳進行改革和調整。土地在某種程度上，也應該成為國有資產的一部分，只是未來要量化土地入市的方案，使其可以直接入市，也可以進行國有土地的收儲，還可以對國有土地進行結構和存量的調整，將其一并納入國有資產管理體系。對土地改革的建議：首先，要基于治理和公共品提供的角度，對政府收入的基礎進行大的戰略調整。此外，要根據事權和財權、中央和地方之間的分稅關系和相應分權體系，來調整和構建國家財政和稅收的新結構。最后，要根據國家戰略，尤其是新發展格局的戰略，處理金融與實體之間，以及資產化的重點行業之間的關系，把握土地和房地產的新定位。只有處理好這些關系，我們才能跳出目前

107、的土地來談土地改革，跳出房地產稅來談稅制改革。在中國經濟全面重啟、快速復蘇的背景下，我們要啟動新的征程。當前很可能是我們進行土地制度和房產制度大重構的切入點，要想使中國的實體經濟進一步發展，重點戰略的實施得到進一步深化，可以通過尋找恰當的時機和小切口，來拉開大改革的序幕?？偨Y來說，第一，要對歷史有更為全面的詮釋，特別是要從“中國經濟創造奇跡的秘訣”這個角度來認識土地和房地產。第二，要解決當前的問題，不能簡單地走向另一個極端。第三，改革的方向很明確，但是如何尋找恰當的切入口，構建的新視角，需要我們結合新階段提出一些新的理念。邢麗：新形勢下優化減稅降費政策的方向和著力點邢麗：新形勢下優化減稅降費政

108、策的方向和著力點邢麗 中國財政科學研究院副院長以下觀點整理自邢麗在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 64 期）上的發言一、土地出讓收入下降對地方財政的影響一、土地出讓收入下降對地方財政的影響土地出讓金及相關稅收的下降，確實是導致地方財政困難的一個重要原因，但對地方財政的影響，并不像社會上認為的那么大。今年 3 月份劉昆部長在新聞發布會上提出一個數據：按照 2022 年土地出讓收入，如果是按照減收到 2 萬億規模進行匡算，影響地方一般公共預算財力的規模大約在 3 千億。這個規模顯然和社會各界關注的規模是有一定的差距，所以對規模的認識還要有一個比較清晰的判斷標準?，F在房地產處于

109、中長期的調整狀態，社會上普遍使用的“土地財政”，就會出現重要的變化。這個變化又疊加當下地方債的問題與人口老齡化的問題，確實會給地方財政健康運行帶來不利的影響。破解這個不利的影響要從兩個方面發力。第一方面第一方面，要加快要加快財政體制的改革，特別是要處理好新形勢下中央和地方的財政關系問題。財政體制的改革，特別是要處理好新形勢下中央和地方的財政關系問題。處理中央和地方財政關系是一個綜合性的問題，它不但是支出責任的調整，還事關政府的職責，也關系到國有資本的管理體制和國有經濟的資源統籌等眾多方面的改革和調整，所以單靠財政部門一家是無法完成的，需要中央來統籌。另一方面，還需要關注的是，怎樣來提升當下的財

110、政政策效能以支撐經濟復蘇并解怎樣來提升當下的財政政策效能以支撐經濟復蘇并解決地方財政困難決地方財政困難。近幾年，我國積極的財政政策在穩增長方面發揮了積極的作用，在當下的形勢之下，積極的財政政策加力提效，需要解決財政政策的力度、作用空間以及作用方式等重要問題。二、新形勢下優化減稅降費政策的方向和著力點二、新形勢下優化減稅降費政策的方向和著力點處理好財政體制的改革和更好地發揮財政政策的作用對破解地方財政的困難會起到積極的作用，今天我將聚焦于第二個問題中的稅費問題在新形勢下，下一步如何優化減稅降費政策的方向和著力點的問題。這些年來解決降費政策在穩增長當中發揮了積極的作用。2022 年，中央經濟工作會

111、議和政府工作報告都提出了積極財政政策是要加力提效。劉昆部長提出，要完善稅費的優惠政策以增強其精準性和針對性。這指明了下一步稅費政策的方向和著力點隨著宏觀經濟形勢的變化來提升政策的精準性，激發市場主體的活力。在此基礎上，應將減稅降費和稅制結構調整結合起來，提升稅制的科學性。1 1、減稅降費的作用與空間、減稅降費的作用與空間應該說減稅降費兼具需求管理和供給管理雙重屬性，既有利于穩定經濟增長，也有利于促進產業結構升級。從國民經濟整體的運行情況來看，不能簡單把減稅降費定位為降低企業和居民微觀負擔，而要將其放在整個國民經濟運行過程中去考慮，涉及運行成本的內部化轉換，事關經濟運行質量。減稅降費應考量不同階

112、段不同狀況下的政策效果和政策成本問題。在不同的宏觀經濟狀態和不同的企業境遇下，減稅降費的作用是不一樣的。包括減稅降費在內的宏觀調控，實際上是“審時度勢”的藝術。在經濟運行初期的時候，企業的負擔比較重，同時經營困難，動力不足，減稅降費可以起到“培本固原”的作用。當經濟持續下行并疊加其他因素的情況下，尤其是中小企業所面臨的矛盾不再是動力不足的問題，而是需求不足甚至引發生死存亡的問題，減稅降費作用的效果就會下降。減稅降費的空間，可從四個方面進行分析：層面一層面一：基于宏觀稅負層面的減稅降費的空間基于宏觀稅負層面的減稅降費的空間。涉及到大、中、小這三種口徑，小口徑就是簡單用稅收收入占 GDP 的比重，

113、是現在常用的判斷方法。層面二層面二：基于微觀主體獲益水平來考量減稅降費的空間基于微觀主體獲益水平來考量減稅降費的空間。應跳出財政收入來看減稅降費的空間維度，要根據所處的經濟社會發展階段、公共服務和社會福利水平、企業的利潤和居民整體的收入等多個方面，從整個分配格局的角度，橫向和縱向來結合比較，研判減稅降費的空間。層面三層面三：基于稅負公平角度來看減稅降費的空間基于稅負公平角度來看減稅降費的空間。減稅降費不僅具有經濟意義，而且還有社會意義。在當前推進共同富裕和促進分配公平的背景下，要發揮減稅降費在促進分配公平方面的作用。除了降低納稅人的負擔之外，減稅降費還要考慮到稅負結構的公平情況，從該意義上來分

114、析有沒有減稅降費的空間。層面四層面四：基于體制改革和財政資源配置效率的角度來研判空間基于體制改革和財政資源配置效率的角度來研判空間。應該結合體制改革、資源的配置和財政支出情況來分析。如果資源配置還存在著效率較低和浪費的情況，從理論上來講，還存在通過提升配置效率為減稅降費騰出“資源空間”的可能性?？偨Y這四個方面，判斷減稅降費和稅費政策發揮作用的空間不應該局限在一個簡單的宏觀稅負的高和低，而應該從微觀主體的受益水平、稅負功能、體制改革、財政資源配置多重角度來進行判斷。在此基礎上，根據宏觀形勢的變化、經濟社會發展的目標以及減稅降費其成本和效率，優化減稅降費的空間和著力點。三、減稅降費三、減稅降費政策

115、政策面臨的面臨的新新問題問題“十三五”以來，我國實行了最大規模的組合式稅費支持政策，其力度大，實施快，效果好。2021-2022 年，企業稅費成本占營業成本的比重不斷下降，直觀反映出減稅降費政策所取得的成效。不久前國家稅務總局王軍局長在新聞發布會上展示了近段時間減稅降費政策整體的規模和成效?？傮w而言，降稅降費發揮了非常好的作用，包括支持力度大，市場主體獲得感強，大幅降低了企業的稅費負擔，增加了企業的現金流，提升了企業發展能力，穩定了預期且提振了信心，但是我們也要關注現在面臨的新問題。1 1、宏觀稅負水平已經降到歷史最低點宏觀稅負水平已經降到歷史最低點2022 年稅收收入也就是小口徑宏觀稅負水平

116、已經降到了 13.8%，與主要的經濟體相比處于較低水平?？傮w來看，當下財政已經是緊平衡的狀態，再疊加多重因素的影響，地方財政運行風險加大。在這一前提之下，稅費負擔下降空間已是非常有限。2 2、減稅降費政策邊際效應是遞減的。減稅降費政策邊際效應是遞減的。要達到以前的政策效果，需要政策力度不斷加碼。但是，政策再加碼也會累積財政風險。同時還要關注微觀主體對減稅降費獲得感的變化。財科院近年來一直在組織企業成本的調研，在 2022 年組織的“企業成本調研”中大多企業表示，在多年的大規模減稅降費政策作用下，目前企業的稅費負擔合理，稅費成本已經不是企業需要重點考慮的成本。還有企業表示一定稅費負擔也是企業承擔

117、社會責任的重要體現。因此，應關注政策的邊際效應遞減的趨勢。3 3、收入結構也發生了變化收入結構也發生了變化，存在存在稅降稅降而而非稅收入增加的非稅收入增加的“蹺蹺板蹺蹺板”現象現象。這在 2022年收入結構中反映非常突出稅的比例下降，非稅收入比例因“蹺蹺板”現象上升。有質疑認為非稅收入的上升是否意味著亂收費。有必要厘清的是，稅和非稅都是汲取財政收入的重要手段，非稅并不就是亂收費?！败E蹺板”的現在當中也存在一部分地方政府在面臨著稅收收入下降的壓力之下對非稅挖潛的情況?；谝陨先c，當今面臨的減稅降費新問題是：下一步稅費政策應如何發力，其方向在哪里，著眼點在哪里。二十大報告中提出，要將促進擴大內需

118、和深化供給側結構性改革有機結合。中共中央、國務院印發了擴大內需戰略規劃綱要（20222035 年）。今年的政府工作報告當中也提出，著力擴大國內需求。因此，要根據宏觀經濟形勢的變化，著眼于如何擴大內需。通過促投資和擴消費來突出支持重點，提升政策的精準性。在稅制上要挖掘基于稅制公平意義上的減稅降費的空間和稅費作用的空間，將減稅降費和稅制結構的調整和優化結合，提升稅制的科學性和稅收負擔的公平性。四、四、減稅降費減稅降費政策的政策的下一步方向下一步方向：促投資和擴消費促投資和擴消費1、從促投資角度，政策的重點應該放在促進產業投資和基礎設施投資方面。減稅降費是兼具需求側和供給側管理的宏觀調控工具，不僅可

119、以減輕企業的負擔，還可以促進投資，發揮投資來促進推動技術進步和產業結構升級的關鍵性的作用?；A設施的投資依然是政府需求側管理的重心，借此產生增長的效益和增加國民經濟運行的活力，提高國民經濟整體的效率和未來發展的潛力。但是基礎設施的投資也面臨著財政緊平衡的問題，因此需要完善稅收政策，引導社會資本參與到基礎設施投資當中，優化基礎設施投資結構和方向。2、從擴消費方面來說，關鍵是要在發揮好減稅降費和稅費政策在促進消費過程中的作用，提高經濟循環的質量。消費需求關鍵取決于消費的能力和消費的意愿，要使居民敢消費，想消費，而且能消費。這與居民的收入水平、消費傾向、價格、公共服務的供給和收入分配諸多方面是相關的

120、。要想釋放消費需求，需要推動共同富裕、提升居民的收入水平和消費能力，同時利用稅費政策來鼓勵人們進行消費。五、五、政策建議政策建議一是以支持創新為重心，引導和激勵制造業、生產性服務業等加大有效投資力度。今年習近平總書記參加全國人大江蘇代表團審議的時候提出兩個必須要：一個是飯碗必須要端牢，另外一個是制造業必須要制牢。減稅降費要圍繞著推動高質量發展和構建新發展格局來擴大內需，以提升供給的水平和企業發展能力為目標，抓住支持創新和鼓勵投資這個著力點，評估現有的稅費政策。根據政策的導向，應重點支持汽車、半導體等產業，提升制造業的資本密度，增強產業和技術升級的內生動力。同時，需要完善 REITs方面的稅收政

121、策，創新基礎投融資渠道，形成良性的基礎設施投資循環。二是優化促進消費的稅費政策，改善消費環境，釋放消費需求。要針對性提升傳統消費，培育新型消費，解決擴大消費需求中一些堵點的問題，提升居民的消費意愿。三是在雙穩前提下，推動減稅和優化稅制相結合，優化稅負結構。在基于稅負水平的減稅降費空間已經有限的情況下，要做到以下幾點：在保持基本稅制穩定和宏觀稅負穩定的前提下，拓展基于稅制優化下的減稅空間，主要目的是促進經濟的發展和優化稅制目標的實現。例如，推動個稅和房地產稅等直接稅的改革，完善直接稅的體系，同時優化增值稅制度和消費稅的改革，完善間接稅體系。四是結合減稅降費和經濟社會發展趨勢，提高稅制的科學性，實

122、現稅負的有增有減。稅費政策應與當下正在推進的共同富裕、綠色低碳和數字經濟發展相結合，完善稅費政策。還應研究碳減排相關的稅收政策，建立有利于綠色低碳發展的稅收體系。要建立適應數字化轉型的稅收制度，一方面要提高稅制的適配性，另一方面積極參與國際的稅收治理當中，協調國際稅收的數字稅以及相關的一些規則。汪德華汪德華：土地財政對地方財政運行的影響及展望：土地財政對地方財政運行的影響及展望汪德華 中國社科院財經戰略研究院研究員以下觀點整理自汪德華在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 64期）上的發言土地財政并非是一個嚴謹的財政學概念，主要是指國有土地出讓行為對財政收支的影響。一方面，國有

123、土地出讓及房地產的發展會帶來相關稅費收入，這被記錄在一般公共預算中；另一方面，國有土地出讓可以直接帶來收入，目前已高達 8 萬億左右，是地方政府性基金收入主要組成部分。當然，由于土地出讓本身的成本也很高，因而這部分能夠對地方財政的凈貢獻，或者說實際上地方政府能夠自由動用資金的占比，可能比較低。土地財政是過去 20 余年中國地方財政最值得關注的沖擊變量，對地方財政貢獻很大。然而要注意，大規模土地出讓帶來的收入增長，不太可能是長期現象，而是一個階段性現象。無論這個階段跨度 20 年、30 年或 50 年，最終能給財政帶來的貢獻將大幅下降。從這個角度看，土地出讓收入在財政管理中本質上還是相當于“意外

124、之財”，和很多不可持的資源性收入類似?！耙馔庵敗痹诎l展經濟學中有很多關注，特別是其管理不佳容易出現“資源的詛咒”。土地財政也要注意類似問題，“意外之財”會沖擊財政自身的制度安排，待其退潮后會帶來一些后續問題。本文擬首先從細節上探討當前國有土地出讓收入對地方財政運行的影響，其次探討如何應對土地財政退潮后可能的沖擊。筆者的基本觀點是，應對土地財政可能退潮的沖擊，重在固本強基，以高質量發展帶動財政收入增長，優化制度安排緩解結構性問題。一、土地財政對地方財政運行的影響一、土地財政對地方財政運行的影響國有土地出讓本身會產生很多稅費收入，不僅是土地出讓本身，還包括房地產開發帶來的稅費收入。這些稅費收入自

125、然對地方財政運轉起到重要支持作用，但這部分不是本文關注的對象。本文主要關注國有土地出讓收入對地方財政運轉的影響，包括一般公共預算和政府性基金預算兩塊。目前，國有土地出讓的收入通過很多方式轉入一般公共預算中。一是新增建設用地土地有償使用費。二是自 2015 年開始，從土地出讓時提取的教育基金、農田水利建設基金也列入到一般公共預算當中。這兩個基金從制度上要求各從土地出讓純收益中提取10%，但總體金額不是很大。目前能查到的公開數據是 2014 年，兩個基金之和大概是500 多億，相當于當年凈國有土地出讓規模的 1%左右。三是近些年需著重關注的通過“調入資金”通道線下調入到一般公共預算中。從中國財政年

126、鑒提供的 2020 年數據看，各省“調入資金”合計達 3.5 萬億，占本年一般公共預算收入比重全國平均在 33%，部分省份如湖北、廣西、貴州、江西、吉林在 50%左右，部分省份如上海、北京、內蒙相對低一些，在 20%以下。中國財政年鑒的“調入資金”包含了從預算穩定調節基金的調入，“調入資金”科目本身也包含了從國有資本經營預算調入資金，這些數字現在也無法查閱?？梢院唵喂烙嬒?，這兩類大概一萬多億，將其扣除掉則接近 2 萬億資金從政府性基金調入進來。而政府性基金調入到一般公共預算的資金，主要是依靠國有土地出讓收入。我們收集的部分市縣的數據，也發現從政府性基金調入到一般公共預算的資金額，大概占其本級一

127、般公共預算收入的 20%多，當然差異比較大。一些沒有調入或調入很少的縣，我們查閱其具體情況，一般是正常的稅費收入增長態勢很好的地方。一般說來，國有土地出讓收入所在的政府性基金，主要是“搞建設”的支出，而一般公共預算主要是“保運轉、保民生”。這也從一個側面說明，很多地方從政府性基金向一般公共預算大規模調入，主要是一般公共預算的收支壓力較大。國有土地出讓收入本身是放在政府性基金管理。一方面在國有土地出讓時，本身存在大量資金支出，其中很大一部分是土地出讓的成本。除了成本之外，還有很多專門支出安排，主要用于地方的基礎設施建設。另一方面還要注意的，政府性基金預算包含專項債資金，而專項債的運轉很大程度上依

128、賴土地出讓收入。按照專項債要求，自身收益應當平衡。至于如何平衡，婁洪在債券雜志 2023 年發表的一篇文章，專項債還款來源基本上 80%來自于土地收入，經濟不發達的地方依賴度更高?，F在看，專項債余額在 2023 年年末可能會達到 24 萬億，其本身運轉高度依賴土地出讓收入。除以上之外，還有城投債可能也與國有土地出讓收入相關。按照新的要求，城投公司應當是正常市場化公司，不應當依賴于財政收入還款。城投發債是正常的市場行為，應當跟政府沒有關系，但是從一些專業人士處了解到，目前城投債還款來源可能與土地出讓收入也還有千絲萬縷的關系。概括來說，正常情況下土地財政主要用于建設，相應資金成本支出很大程度用在城

129、市基礎設施、土地開發方面，其純收益也主要是進行建設，用于城市基礎設施等方面。但從前述分析的情況看，特別是近些年來，一般公共預算中“調入資金“的規模越來越大，土地財政在保運轉、保民生上也起到重要的支撐作用。這種支撐作用不僅僅是通常所講的土地出讓和房地產發展帶來的稅收，還有直接通過調入渠道起到重要的支撐作用。二、未來怎么辦？二、未來怎么辦？土地出讓收入未來形勢會怎樣，目前已有所共識。短期之內，未來幾年中，在疫情影響逐漸消散之后，土地出讓收入可能還有適度反彈；從中長期看，土地出讓收入，特別是凈收益持續下滑的趨勢是難以扭轉的。因而，當前特別需要探討的問題是，地方財政運行如何應對土地財政可能退潮的沖擊？

130、通常我們認為，土地財政主要是用于“搞建設”。如果僅是這樣的話，考慮到中國基礎設施建設高峰期已經基本渡過，也就是說對財政“搞建設”的投入要求和壓力也將慢慢緩解。那么可以說土地財政的歷史使命已基本完成，未來土地出讓收入下滑，影響也不會太大。但如前文分析的，目前土地出讓收入全面影響地方財政運行，特別在“保運轉、保民生”方面也發揮著重要的作用，這就需要我們提前籌劃，妥善應對可能的沖擊。已有意見提出諸如延續土地財政，以股權財政、數據財政接棒土地財政等主張。細究起來，這些意見在中長期內都不一定能成為可靠的主張。首先，當前有很多對土地財政好壞的討論。十幾年前我寫過一篇文章，認為以國有土地出讓收入作為政府汲取

131、收入的手段，雖然符合土地“漲價歸公”或者說大部分歸公的理念，但其最大問題是惡化了社會公平。我的理解，正是從這個角度中央提出的“房住不炒”應當長期堅持下去。實現土地大部分“漲價歸公”理念沒問題，但可以有更合理的方式，比如很多發達國家都存在，中國也在積極推進的房地產稅改革。但無論如何，國有土地出讓收入制度已經是中國的歷史事實，更重要的是展望未來。筆者的看法是，寄希望于國有土地出讓收入繼續高增長，在“房住不炒”的大背景下客觀上困難很大，主觀上也不應當。因而，重要的是思考如何應對未來國有土地出讓收入長期內萎縮帶來的可能沖擊，要避免“資源的詛咒”。其次，關于股權財政和數據財政接棒的可能性，不應當高估。在

132、 1994 年分稅制改革之前，國有企業利潤要上繳財政；在分稅制改革時，考慮到國有企業非常困難，國務院領導表示暫時不要繳了。但這個“暫時”到現在為止已經 30 年了。因而，筆者認為國有企業其利潤應當為財政的運轉做出貢獻，應當建立合理的制度實現這一目標。但地方國有企業到底能做出多大貢獻是存在疑問的，其持續性怎么樣也存在疑問。從歷史情況看，在有些時期，國有企業對財政運轉做出了貢獻，但很多時期也有很多拖累。從今天情況看，地方國有企業除了煙酒等企業利潤比較好，其他很多企業到底運轉如何，有沒有暴雷的風險，也是需關心的問題。公共數據可以通過收費實現一定的財政收入，但收費較高的話是否可能影響中國數字經濟的發展

133、？因而，這部分收入也不宜寄予較大希望?？傮w上看，應對土地財政可能退潮對地方財政運轉帶來的沖擊，還是要回到固本強基的正途上。這包括強化增收節支的核心理念，將增收建立在包括民營經濟在內的高質量發展的基礎上；通過深化預算改革，包括政府職能、機構、人員的調整，夯實節支的基礎；調整財政支出結構，使其與高質量發展的要求相適應。通過財稅體制改革解決一些結構性問題，土地財政退潮對不同市縣的影響會有很大不同，因而我們要仔細核算、梳理明確不同市縣的財政困難程度及原因，通過推進省以下財政體制改革、轉移支付制度改革等，緩解這些問題。特別要提及的是地方財政儲備制度?；镜乃悸肥?，從現在開始，未來土地出讓可能還有一點好時

134、光，目前通過國務院要求的調入渠道還可以調入，應當盡可能少地用來擴大支出盤子，而主要用于建立真正的地方財政儲備制度。也就是說讓土地出讓收入有凈收益，應安排部分調入一般公共預算再到預算穩定調節基金，同時預算穩定調節基金本身應進行改革，成為真正的地方財政儲備制度。美國州或者地方政府的財政儲備制度是真正的財政儲備制度，有多余的錢可以存起來，到特定的情況再用。而我國現行地方預算穩定調節基金從概念上與此目標很接近，但實際上只是記帳的工具。呂冰洋：分析土地財政問題，要著重看土地財政構呂冰洋：分析土地財政問題，要著重看土地財政構成及其與經濟的關系成及其與經濟的關系呂冰洋 中國人民大學財政金融學院教授、中國宏觀

135、經濟論壇（CMF）主要成員以下觀點整理自呂冰洋在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 64期）上的發言土地財政問題表面上看是政府從土地出讓中取得多少財政收入問題，似乎比較簡單，但仔細剖析一下，可以發現它是很多問題的交匯點，甚至用土地財政這個詞來概括都不太合適。土地在地方既起到了彌補地方財政收入的作用，還起到了土地招商，促進經濟發展的作用。同時對地方債的發行、地方融資環境的改善也起到了重要作用。所以土地是很多問題交織在一起的。一、土地收入計算一、土地收入計算地方財政有四本帳：一般公共預算收入、社?；鹗杖?、政府性基金收入、國有資本經營收入。政府性基金收入大概 70%來自于土地出讓

136、收入。因此，有觀點認為土地財政收入在地方財政當中起了重要作用。事實是否如此呢？不能簡單地這樣分析。因為地方政府的土地出讓收入并不是凈收入。據官方統計，土地出讓收入是 75%，也就是 3/4左右是成本性支出，以此推斷土地出讓凈收入只有 1/4。但社會觀感是地方財政對土地出讓收入依賴度是很大的，到底土地出讓收入多少是政府可用的財力？這個問題實際上沒有得到清晰回答，它影響到中國宏觀稅負的判斷。在國際貨幣基金組織對中國宏觀稅負分析中，土地出讓收入是不計算進來的，而很多研究是將土地出讓收入全計算為政府收入。在土地出讓收入中，政府要拿出一部分用于成本性支出，例如征地拆遷補償支出、補助被征地農民支出等，但是

137、 2019 年后我們不再公布這些支出項目。即使是 2019 年前數據，由于每個支出項目的實際支出和實際用途不夠明細，使得我們很難判斷出真實成本性支出有多少，也就是說，很難判斷出政府從土地出讓中取得多少凈收益。二、土地對地方財政的支持作用無可比擬二、土地對地方財政的支持作用無可比擬近十來年，全國土地出讓面積保持在較大規模且穩定的狀態，但平均來說，土地出讓價格年年攀升。統計表明，土地出讓面積、價格在地區分布圖上主要集中在發達地區，價格高的也是在江浙滬這些發達地區。被政府壟斷供應的土地，根據其在生產中的作用分為兩類。其中一些土地與物質生產緊密聯系在一起，并作為要素投入生產之中，這樣的土地可以稱之為城

138、鎮生產用地。如工業廠房的所在土地，他們與資本和勞動一起創造產出。另外的土地并不直接進入物質生產，卻能根據其承載的建筑目的不同來直接滿足不同居民需求（如住宅，游樂場，理發店，停車場等），這些土地則可以稱之為城鎮非生產用地。生產用地主要通過協議出讓的形式體現，非生產用地主要以拍賣出讓的形式體現。協議出讓土地價格較低，拍賣出讓價格較高，地方政府的土地出讓收入主要來自拍賣土地的出讓收入。三、土地不同管理模式三、土地不同管理模式從對全國土地出讓的行業分布看，它主要用于房地產業和制造業。房地產業和制造業，一個是用來抓錢的，一個用來抓發展的；一個是與土地財政問題聯系在一起，一個是與土地引資問題聯系在一起。所

139、以說土地財政這個詞有點局限性，完整地說應該是土地制度。土地問題與房地產市場的發展以及對房地產市場的治理有密切關系，從土地出讓價格可以很明顯看到，在租賃與商務服務業、房地產業、金融業，所取得的土地價格都是比較高的，它們以拍賣出讓形式體現出來。而在制造業，價格就比較低，因為它是以協議形式體現出來的。土地制度深刻地影響著地方的經濟發展模式與地方財政的狀況。1994 年分稅制改革一個重大的改變，就是把地方分享的財政收入由原來的隸屬稅改為按屬地征稅。因所屬的企業大量是國有企業，就催生了地方保護主義，影響了社會主義市場經濟體制的建立和發展。分稅制將按照隸屬關系劃分的稅收改為按屬地原則征稅，這是重大的改變，

140、它將地方政府的行為動機從保護政府所屬企業轉為積極招商引資。第二個改變就是稅收分享的方式原來采用大量定額包干的形式，現在改為稅收以分成為主，地方政府能從稅源擴大中獲得相應的稅收分成收入。政府行為跟私人行為有點類似，財政收入來自哪里其行為就會體現在哪里。比如說，如果地方財政收入來自于制造業，就會大力發展制造業；如果地方財政收入來自服務業，就會大力發展服務業。分稅制改革后，稅收和土地出讓收入給地方政府帶來滾滾財源，它們支持了地方政府支出增長，它們就可以用于土地開發以及城市治理、城市優化改善，這會進一步帶來土地升值，土地升值反過來帶來土地出讓收入的增長。一方面是政府支出增長帶來正外部性，比如當地的交通

141、改善，這就帶來企業產出的擴大，同時工業用地以協議方式增加土地供給，土地作為生產要素進入到企業生產當中，就推動企業產出擴大。兩個綜合在一起，推動當地經濟增長目標的實現。政府性基金分配體制也會刺激土地出讓收入的增長。在政府性基金分配體制中，省地級市之間逐步向地級市傾斜，市縣之間向縣這一級傾斜。這種體制刺激地縣級政府高價出讓土地，以此增加財政收入。因此說，地方財政收入來自于哪里，就決定了行為體現在哪里。四、利弊分析四、利弊分析分稅制與土地制度結合，會對地方政府產生很強的財政激勵，由此推動經濟增長。這種經濟發展模式利弊并存。從有利一面看，土地制度既推動了地方經濟增長，也解決了地方財政缺口問題。地方政府

142、通過協議低價出讓城鎮生產用地，通過稅收返還形式擴大地方生產性稅基，兩者結合引發地方政府激烈競爭，推動了地方經濟增長。同時，地方政府通過高價出讓城鎮非生產用地，又可彌補了地方財力缺口。從不利的一面看，它不利于經濟高質量發展，也不利于縮小地區差距。它會帶來粗放式經濟增長方式的蔓延，很多地方為了吸引這樣企業，用稅收返還、低價出讓土地的方式，人為地改變資本要素回報率，讓市場在資源配置發揮決定作用受到影響。這會使得經濟增長方式偏向粗放式經濟增長，甚至還有些是環境非友好型的增長。同時這種方式也擴大了地區差距，因為生產性稅基的地區分布是非常不均勻的，發達地區土地出讓價格遠高于欠發達地區。五五、如何改革？、如

143、何改革？當前中國兩個重要問題是經濟高質量發展和財政體制改革，根據以上分析，這兩個問題是結合在一起的。財政體制改革歷來是各項改革的難點，它包括政府間財政事權與責任的調整、政府間稅收分配關系的調整、地方稅的設置、轉移支付體系的完善、財政管理的規范等等。每個問題都需要專題進行研究，每個問題都存在大量的改革爭議。這里，我只針對房地產稅設置問題談一下個人看法。根據以上分析，房地產市場發展與土地財政問題高度相關，普遍認為，房地產稅的開征會對土地出讓制度和房地產市場產生重要影響。土地出讓收入本質上是土地使用權租金收入，很多人期待著把土地財政從一次性汲取財政收入，變成持續的收入流，變為房地產稅。但我認為，房地

144、產稅有其內在的稅收邏輯，要慎重考慮。我們在房地產稅改革上寄托了太多的希望：籌集財政收入、調節房地產分配、實現房住不炒以及促進地方治理。經常說“一鷹不搏二兔”，要房地產稅同時承擔這四個功能，就象是讓一個老鷹抓四個兔子，幾乎是不可能的。這要結合中國國情，對房地產稅的功能有取有舍。近些年我一直強調，中國式的房地產稅在中短期內應該是中央稅，采用累進稅，在全國范圍內選擇大中型城市的中心城區，不觸及一般家庭，注重發揮其調節分配作用。這種改革方案會大大減少改革阻力，并且會將房產投機與剛需分離出來，實現房住不炒的目標并改善房產分配。這種方案會促進房地產市場健康發展，進而對土地財政、地方經濟發展模式等重要問題產

145、生良性影響，可以是促進經濟高質量發展和財政體制改革的“牛鼻子”。但目前大多數改革設計是囿于房地產稅是地方稅的思路，導致房地產稅無論怎么設計，均存在一些根本性的難題難以克服，使得房地產稅長期處于難產狀態。對此，何不嘗試將房地產稅定位中央稅、累進稅、選擇性征稅的思路？羅志恒羅志恒：分稅制不是土地財政的原因，政績考核才：分稅制不是土地財政的原因，政績考核才是是羅志恒 粵開證券首席經濟學家以下觀點整理自羅志恒在中國宏觀經濟論壇（CMF）宏觀經濟熱點問題研討會（第 64期）上的發言一、怎樣認識土地和財政？一、怎樣認識土地和財政？1 1、土地和財政的關系、土地和財政的關系在中國，財政、金融、土地、社保、國

146、資這些領域之間有著千絲萬縷的聯系，每一項都與政府行為有重要關系。從 1978 年改革開放到上世紀 90 年代，當時的資源稟賦狀況是勞動力比較充裕、資本比較稀缺。在當時的情況下，誰能夠引進資本，誰就能夠創造財富；在這樣的資源稟賦條件下，引進資本和引進生產比較重要，于是形成了生產地原則的稅收制度，即資本和生產在哪里，稅收就在哪里。在生產地原則的稅收制度之下，我國采取了以地引資的方式。所謂以地引資，具體就是用低廉的工業用地吸引資本、吸引產業、吸引人口，于是創造了對住宅、商業用地的大量需求。2022 年住宅用地、商業用地平均地價分別是工業用地平均地價的 23.3 倍和 8.9 倍。這就是通過以地引資來

147、實現土地出讓收入以及房地產相關稅收的過程，土地與財政產生了關聯，此為其一。其二，以土地為抵押，城投平臺發行了城投債和銀行貸款，房企獲得了開發貸，居民基于房產獲得了按揭貸，土地和金融牢牢綁定，土地市場的好壞、房地產市場價格高低直接影響金融風險的高低。而中國的金融與財政之間尤其是地方財政和地方金融之間是聯動的，甚至部分地方金融機構的股東就是財政。其三，土地在中國還有更深層次的含義土地承載著糧食安全以及社會保障的職能。那些進城但未能實現市民化的農民工，農村土地是其最后的退路；對于這部分群體，若沒有農村土地的存在，我們兜底民生和兜底社保的負擔恐怕要遠高于目前水平，否則既融不進城市、又回不去農村的土地，

148、那可能引發社會問題。中央提出農村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進，也源于此。因此，在此背景下，城鄉土地市場分割，既有級差地租的原因，又有糧食安全、社會保障和社會穩定的考慮。這反映出土地和社保之間千絲萬縷的聯系。而當前社保體系的運行對財政的依賴度非常之高。2 2、土地對財政稅收的貢獻、土地對財政稅收的貢獻從一般公共預算和政府性基金預算看，基于房地產的土地出讓收入和房地產相關的主要稅種占這兩本預算收入之和的 40%左右；僅從地方收入看，房地產對地方兩本預算之和的貢獻度達 50%以上。同時，土地出讓收入暢通了政府四本預算之間的聯系，維系著一般公共預算的平衡、社保預算的

149、平衡。目前，社會保險基金預算的平衡需要從一般公共預算補貼 2.3 萬億元，占社保預算的比重在 23.3%，占一般公共預算收入的 11.6%。這個過程對一般公共預算產生了壓力，于是又從政府性基金預算、國有資本經營預算調入一般公共預算來實現平衡，而政府性基金預算的主體就是土地出讓收入。當然，土地出讓收入除了彌補財政收支平衡外，還有大家已有較強共識的重大貢獻，即土地財政推動了城鎮化、工業化進程以及中國經濟飛速的發展。3 3、土地財政源于何處？、土地財政源于何處？關于土地財政源于何處，有一個流行的觀點：即分稅制改革導致地方政府收入占關于土地財政源于何處，有一個流行的觀點：即分稅制改革導致地方政府收入占

150、比過低，以及支出占比過高，土地財政是為了彌補地方財政收支不平衡產生的。比過低，以及支出占比過高，土地財政是為了彌補地方財政收支不平衡產生的。我想做些澄清，并鮮明提出分稅制不是導致土地財政的原因，政績考核才是。1994 年分稅制改革以來，中央收入比重從 1993 年的 22%提高到了 1994 年 55%，提高了中央宏觀調控能力和財政汲取能力，這確實是事實。與此同時，因為中央支出占比在往下走，所以被理所當然地認為地方收支有缺口，地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺等方式去融資。但是我們需要知道的是，但是我們需要知道的是，當時當時在建立分稅制的同時，還建立在建立分稅制的同時，還建立了了過渡時期的轉

151、移支過渡時期的轉移支付付，并且在并且在 20022002 年所得稅分享改革后年所得稅分享改革后，進一步建立了規范的轉移支付進一步建立了規范的轉移支付。也就是說也就是說，對對于地方政于地方政府而言，可預期的可支配收入除了分稅制背景下留存的地方收入外，還有中府而言，可預期的可支配收入除了分稅制背景下留存的地方收入外，還有中央的轉移支付和稅收返還央的轉移支付和稅收返還，考慮真正的收支缺口必須考慮轉移支付考慮真正的收支缺口必須考慮轉移支付。1994 年-2009 年，將地方政府本級收入與獲得的中央轉移支付加起來的兩者之和，是高于地方財政支出的，也就是說經過中央對地方的轉移支付后，收支并沒有明顯的缺口。

152、1994 年地方本級收入為 2311.6 億元，中央轉移支付為 2389 億元，兩者之和為 4700 億元大于地方支出的 4038 億元；2009 年地方本級收入為 32603 億元，中央轉移支付為 28563 億元，兩者之和 61166 億元大于地方支出的 61044 億元。所以分稅制導致地方政府收支不足、進而逼出了土地財政的說法，恐怕有待進一步商榷。而而問題核心在于為什么后來地方政府會出現缺口問題核心在于為什么后來地方政府會出現缺口？答案是在于政績考核機制。這答案是在于政績考核機制。這才是導致土地財政很重要的根源，以前是單一的才是導致土地財政很重要的根源，以前是單一的 GDPGDP 考核，

153、所以要拉動經濟增長就需考核，所以要拉動經濟增長就需要更多的資金來要更多的資金來進行進行基建，后來從單一基建，后來從單一 GDPGDP 考核進入到多元目標考核，考核進入到多元目標考核，需要更多資金需要更多資金解決經濟增長解決經濟增長、污染防治污染防治、防范化解重大風險等防范化解重大風險等，這都需要錢這都需要錢。從時間線上看，1994-2009年在經過中央對地方的轉移支付后，地方收支差有盈余，不存在缺口，而土地財政是1998 年房改后大幅增長，時間在地方收支缺口之前；先有土地財政，后有地方財政收支缺口。因此，根本上講，是政績考核以及不斷擴張的政府職能是政績考核以及不斷擴張的政府職能，而非分稅制導致

154、了而非分稅制導致了土土地財政。地財政。二、當前二、當前“土地財政土地財政”出現的新形勢出現的新形勢1 1、緊平衡下的地方財政，驅動三個比重上升、緊平衡下的地方財政，驅動三個比重上升伴隨房地產企業經營風險暴露以及居民購房信心較低伴隨房地產企業經營風險暴露以及居民購房信心較低，房地產市場走向低迷房地產市場走向低迷，2022022 2年年土地出讓收入相較土地出讓收入相較 20212021 年減少年減少 2 2 萬億元；萬億元；同時，一般公共預算推出了大規模減稅降費，導致我國廣義宏觀稅負下行，地方政府的財政汲取能力下降，地方政府財力出現困難。自 2013 年起，從單一的 GDP 考核進入到了多元目標治

155、理體系。多元目標治理體系本意是好的，解決唯 GDP 論導致的債務和環境破壞等問題。但是對地方政府而言，這不僅拓展了政府支出范圍，而且在各種巡視的作用下政府支出責任的剛性程度更高。地方政府與過去單一 GDP 考核時代不一樣，要搞經濟增長、環境保護、脫貧攻堅、鄉村振興、要防范化解重大風險等。多元目標治理體系之下，使得支出責任擴張、支出責任剛性。同時，這些年發生的經濟社會風險財政化的問題，例如：部分房地產出現了爛尾，由于要保交樓，地方政府成立了房地產紓困基金；當地方出現村鎮銀行風險事件的時候，財政也要去兜底。所以，在宏觀稅負下行在宏觀稅負下行、多元目標治理多元目標治理和和經濟社會風險財政化的共同作經

156、濟社會風險財政化的共同作用下，地方政府財政運行呈現出緊平衡下的負重前行格局。用下，地方政府財政運行呈現出緊平衡下的負重前行格局。在這種背景下，出現了三個比重的上升：第一，對中央轉移支付的依賴度快速上在這種背景下，出現了三個比重的上升：第一，對中央轉移支付的依賴度快速上升升。從各個省份的情況看，西藏、青海、甘肅、黑龍江等，這些省份對中央依賴度本身就較高，現在進一步提高，尤其是西藏，達到 90%以上。第二第二，對債務的依賴度明顯上對債務的依賴度明顯上升升，推升整個債務的風險推升整個債務的風險。這就是地方政府財力相對于支出下降，也就意味著債務依賴度明顯上升。第三第三，專項債償債率大幅上升專項債償債率

157、大幅上升，還本付息壓力上升還本付息壓力上升。在 2022 年底，有 19個省份專項債償債率突破了 20%。2 2、民企房企拿地能力下降，城投支持拿地導致城投與財政風險交織、民企房企拿地能力下降，城投支持拿地導致城投與財政風險交織民營房企暴露風險，導致拿地的能力和拿地的意愿都受到非常大的沖擊。于是城投支持拿地，個別城市民營企業拿地基本“顆粒無收”，大部分拿到地的是央企和地方國企，這些拿地的地方國企中有一部分就是城投平臺，2022 年城投拿地的占比在 45.7%。但是城投拿地并未實現真正意義上的土地出讓收入，反而加劇了城投的現金流惡化，導致了城投風險和財政運行本身的風險的交織。去年底，財政部發文明

158、令禁止國企購地、虛增土地出讓收入。所以今年城投拿地比重有所下降，到 3 月份，城投拿地的比重為25.4%。3 3、土地出讓金頭部效應顯著土地出讓金頭部效應顯著，大部分城市的土地出讓收入占比下降大部分城市的土地出讓收入占比下降，需要重尋收入來需要重尋收入來源源2022 年一線城市的土地出讓收入占比 13.6%，二線 34 個城市占比 35.5%，三四線62 個城市加總占比 34%。全國前一百個城市土地出讓收入占比 83%，剩下 242 個城市的占比只有 17%左右。這種趨勢在未來將更明顯，未來大部分中小城市土地出讓收入占全部城市的比重可能越來越小，其收入來源面臨切換的問題。從三四線城市房地產庫存

159、可以看到，截至今年 2 月底，三四線城市整體去化周期高達 20 個月，也就是近兩年的時間。4 4、土地供應與人口流動出現較大背離、土地供應與人口流動出現較大背離過去十年，東部地區人口的凈增變化占全國凈增的 83%，而東北是凈流出的。但是，東部雖有 83%凈增加的人口，土地供應卻只占 36.8%。東部地區需求大，供給少，房地產價格高起。對中部地區而言，人口流入較少，而土地供應比較大，于是中部地區會出現庫存高企，房地產價格下走。5 5、土地出讓收入征收成本變高、土地出讓收入征收成本變高根據農業部前副部長在國新辦的發布會數據，20132018 年，全國土地出讓收入中，其中拆遷補償的成本在 80.8%

160、左右，即土地出讓收入的凈收益約為 20%；此外，用于農業支出的在 6.6%左右，剔除該部分就只有 14%左右。中辦國辦關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見要求，“十四五”期末各省份土地出讓收益用于農業農村的支出，需不低于土地出讓收入的8%，逐步達到土地出讓收入的 10以上。土地出讓收入要優先支持鄉村振興，同時這土地出讓收入要優先支持鄉村振興，同時這個比例要上調。這意味著未來土地出讓收入真正用于地方補充，而用于其他方面的支個比例要上調。這意味著未來土地出讓收入真正用于地方補充，而用于其他方面的支出比重將進一步下降。出比重將進一步下降。三、土地財政的出路：基于構建現代財稅制度構建

161、和轉變經濟發展模式三、土地財政的出路：基于構建現代財稅制度構建和轉變經濟發展模式從中長期看，人口負增長以及老齡化率的上升，都會使得房地產需求下降，未來一個城市、一個省份，房地產需求和土地財政將主要取決于人口流入以及改善性需求的增量。我們測算了到 2035 年為止的住宅用地“成交土地出讓金”收入規模，年均金額為3.59 萬億元，低于 2020 年和 2021 年。土地出讓收入在往下走，帶動廣義宏觀稅負在往下走；即使按照 IMF 的口徑統計，剔掉土地出讓收入以及加上土地出讓凈收入，廣義宏觀稅負也還是在往下走。未來未來，一個大國如果沒有一定的宏觀稅負水平和財政汲取能一個大國如果沒有一定的宏觀稅負水平

162、和財政汲取能力，難以應對方方面面的風險和挑戰。因此，尋找土地出讓收入和政府收入新的出路力，難以應對方方面面的風險和挑戰。因此，尋找土地出讓收入和政府收入新的出路勢在必行；同時，也要從支出端解決問題，否則再多的政府收入也解決不了政府職能勢在必行；同時，也要從支出端解決問題，否則再多的政府收入也解決不了政府職能不清和基層政府近乎無限責任導致的支出規模過大問題；改革財政體制，上收事權和不清和基層政府近乎無限責任導致的支出規模過大問題；改革財政體制，上收事權和支出責任，避免地方尤其是基層因土地出讓收入減少加劇財政困難的問題。支出責任，避免地方尤其是基層因土地出讓收入減少加劇財政困難的問題。第一，盡快穩

163、定宏觀稅負，開辟新的稅源和收入，探索數據財政。其一，推動稅第一，盡快穩定宏觀稅負，開辟新的稅源和收入，探索數據財政。其一，推動稅制改革制改革，對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發展和縮小貧富差距的稅種有必要開征或者新增。比如，有必要根據房地產的恢復情況適時開征房地產稅，但要注意避免對經濟造成預期收縮效應；比如改革消費稅，擴大征稅范圍，從煙、酒和汽車逐步擴大到高污染高耗能以及高端會所、高端酒店等；提高環保稅、資源稅稅率。其二其二，盤活存量盤活存量資產資產、增加國有企業利潤上繳增加國有企業利潤上繳。其三其三，減稅降費要從追求數量轉向效果減稅降費要從追求數量轉向效果，避免陷入避免陷入“減減稅降費陷

164、阱稅降費陷阱”。其四，研究并探索數據財政。數據財政不同于數字稅，而是基于政府。其四，研究并探索數據財政。數據財政不同于數字稅，而是基于政府擁有的數據資產的所有權來獲得的收入擁有的數據資產的所有權來獲得的收入。中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見提出“推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用行業發展的公共數據有條件有償使用?！薄爸С痔剿鞫鄻踊?、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用，企業與個人信息數據市場自主定價?！薄疤剿鲾祿a權結構性分置探索數

165、據產權結構性分置制度。建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。制度。建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。建立數據資源數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制?！钡诙?，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，壓減支出責任。深化行政事第二，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，壓減支出責任。深化行政事業單位改革，強化績效管理。對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員，業單位改革，強化績效管理。對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員，同時配合以市場化的改革，比如放開市場準入、改善

166、營商環境，提高就業的吸納能力。第三，建立政策出臺前評估和實施效果問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，第三，建立政策出臺前評估和實施效果問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免透支財政空間。避免透支財政空間。第四，改革財政體制，上移事權和支出責任至中央政府和省級政府；加大對區縣第四，改革財政體制，上移事權和支出責任至中央政府和省級政府；加大對區縣轉移支付。轉移支付。第五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼，進而一般第五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼，進而一般預算依賴政府性基金等調入預算依賴政府性基金等調入。提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、發揮養

167、老保障體系中第二（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業保險）的重要作用實現多層次積累、提高養老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。在四本預算實現較好協同情況下通過政府性基金預算和國有資本金預算調入解決社保改革問題第六第六，優化債務性質結構優化債務性質結構，實現目的與手段一致實現目的與手段一致。地方一般債、地方專項債、長期建設國債：分別對應公共服務收支差、有一定項目收益的地方項目、缺乏收益并具有較強外部性的項目。第七第七，優化債務區域結構優化債務區域結構，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度，但強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率而非穩定杠桿絕對數。第八，從第八，從“以地引資以地引資”過渡到過渡到“政府引導基金模式重塑稅基政府引導基金模式重塑稅基”。其本質是以國資為引導，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高科技產業，進而重塑稅基和產業結構，目前較為成功的有合肥、蘇州、廣州等地。