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1、 版權聲明版權聲明 本報告版權屬于本報告版權屬于 CCSA TC601 大數據技術標準推進委大數據技術標準推進委員會員會，并受法律保護并受法律保護。轉載轉載、摘編或利用其它方式使用本報摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的告文字或者觀點的，應注明應注明“來源來源：CCSA TC601 大數據技大數據技術標準推進委員會術標準推進委員會”。違反上述聲明者違反上述聲明者，本院將追究其相關法本院將追究其相關法律責任。律責任。編制說明編制說明 本報告由 CCSA TC601 牽頭撰寫，在撰寫過程中得到了多家單位的大力支持，主要的參編單位及人員如下：專家指導組專家指導組：孟慶國、王理達 主要主要參編單

2、位：參編單位：中國信息通信研究院、北京東方金信科技股份有限公司、京信數據科技有限公司、浪潮軟件科技有限公司、華為云計算技術有限公司、阿里云計算有限公司、國家計算機網絡應急技術處理協調中心、青島市大數據發展管理局、上海愛數信息技術股份有限公司、數庫（上海）科技有限公司、中電科大數據研究院有限公司、深圳市非凡數通科技有限公司、杭州數夢工場科技有限公司、軟通智慧科技有限公司、閃捷信息科技有限公司、云賽智聯股份有限公司、中國電信股份有限公司海南分公司、天翼電子商務有限公司、上海浦東發展銀行股份有限公司、杭州锘崴信息科技有限公司、網易（杭州）網絡有限公司、創意信息技術股份有限公司、螞蟻科技集團股份有限公

3、司、上海零數眾合信息科技有限公司、藍象智聯（杭州）科技有限公司、深圳市華傲數據技術有限公司、江西省大數據中心。編寫組主要成員編寫組主要成員：姜春宇、康宸、王蘇婉、龐偉偉、劉賓、程陽、王澤宇、王躍、王偉哲、敖勇、程菲菲、梁孟、林嘉敏、譚金海、王燕蘭、李照川、趙寧、辛衛民、張峰、張建利、張磊、葉佳鵬、胡雨亭、孫長森、姚旭平、程晶、曾平、張棟、張文俊、梁明君、劉賀賀、盧偉鋒、吳冀、顧卓婧、張月、王華、易曉峰、龍璽爭、楊歡歡、念燦華、林鵬程、陳曦、何轉琴、王雅敏、劉波、郭文鵬、張寶、陳彬、魏園、庫達、陳正偉、章建兵、周海濤、李娟、黃健強、高寧、史楠迪、關乃遷、鄭灝、李幟、李艷、乙峰、胡小剛、張曾云、劉

4、沛龍、李成、昌文婷、張曉蒙、蘭春嘉、楊珍、王超、王慧敏、何旭珩、曾新科、文劍。前前 言言 2022 年 9 月，國務院辦公廳印發全國一體化政務大數據體系建設指南，從統籌管理、數據目錄、數據資源、共享交換、數據服務、算力設施、標準規范、安全保障等八個方面提出構建全國一體化的政務大數據體系路線圖，為指導各地方、各行業推進政務大數據新階段建設工作提供根本遵循。各地方積極推進政務數據平臺建設，截止 2022 年 9 月，已建成包括 26 個省級政務數據平臺、257 個市級政務數據平臺、355 個縣級政務數據平臺，為數字政務、數字社會、數字經濟的發展提供重要基礎設施保障。與此同時，政務數據的發展仍面臨著

5、數據需求不旺盛、數據供給不充分、應用成效不顯著等諸多現實挑戰，支撐推進一體化政務大數據體系建設與管理的發展方法論尚未成熟。本白皮書從政務數據概念出發，系統性梳理政務數據的發展脈絡和建設現狀，結合典型案例總結政務數據發展的最新成效、歸納典型發展模式，研提一套可用于評估檢驗各地方、各行業政務大數據體系能力成熟度的標準化工具，為各地區、各行業開展政務大數據體系建設工作提供目標參照，最后，結合當前的技術產業發展環境對于未來政務數據的發展趨勢進行研判并給出相關建議。目 錄 一、我國政務數據體系基本形成，發展條件進一步完善.1（一）政務數據概念逐漸明確清晰.1（二）政務數據發展歷經四個階段.3（三）央地協

6、同政策體系加快布局.6（四）應用需求牽引技術迭代演進.10 二、政務數據發展成效初現，賦能數字政務轉型升級.12（一）政務數據體系總體發展態勢.12（二）政務數據典型發展路徑概述.14（三）政務數據共享應用典型模式.16（四）政務數據開放與授權運營加快探索.19（五）政務數據典型案例.24 三、政務大數據體系能力成熟度評估模型.30（一）成熟度評估模型概述.30（二）聚焦全局總體設計，強化政府側基礎保障能力.31（三）明晰體系化建設目標，聚力提升數據支撐能力.33（四）關注綜合性實現成效，量化感知數據應用價值.38 四、政務數據發展挑戰及趨勢展望.39（一）發展挑戰.39（二）趨勢展望.40

7、圖圖 目目 錄錄 圖 1 政務數據與公共數據的聯系與區別.1 圖 2 政務數據發展階段.4 圖 3 全國一體化政務大數據體系總體架構圖.7 圖 4 主題式驅動的多對多網狀共享模式.16 圖 5 數據集中管理與有限共享的一對多星型共享模式雛形.17 圖 6 數據一體化管理與共享模式.18 圖 7 多源數據融合應用模式.19 圖 8 政務數據開放與運營系統示意圖.20 圖 9 政務數據集示意.20 圖 10 購買服務模式.23 圖 11 授權運營模式.23 圖 12 數據運營流程示意.24 圖 13 一體化政務大數據體系能力成熟度評估模型總體框架圖.31 圖 14 政務數據平臺建設“分建模式”與“

8、統建模式”示意.35 圖 15 政務大數據體系能力成熟度評估模型應用需求調研結果.38 表表 目目 錄錄 表 1 政務數據相關表述對比.3 表 2 各地方政策發布情況.7 1 一、我國政務數據體系基本形成，發展條件進一步完善（一）政務數據概念逐漸明確清晰 政務數據，又稱之為政務數據資源，是指政府在行使職能、提供公共服務、對數據進行再加工處理等環節過程中沉淀的資源。這些資源包括與政府存在狀態相關的數據、政務運作過程中產生的數據以及政府運營和實施管理過程中經過采集、生產或轉換而形成的數據等。來源：大數據技術標準推進委員會 圖 1 政務數據與公共數據的聯系與區別 政務數據是政務信息資源理念在數據要素

9、大背景下的發展延伸。在早期政策文件中多使用“政務信息資源”來指代信息載體的形式，隨著大數據、區塊鏈、人工智能等為代表的新一代數字化技術的不斷發展，相關概念表述逐步由強調“信息載體”向著強調“要素資源”的方向逐漸過渡。各部門發布政策文件中，政務信息資源、公共信息資源、政務數據（資源）、政府數據、公共數據（資源）等概念均存在交叉，2 不同地區在制定與?。ㄗ灾螀^、直轄市）政務數據管理相關的政策文件時，對于數據的定義亦存在差異，詳見表 1?？傮w來說，“政務數據”“政務信息資源”的表述主要應用于數字政府場景下，強調數據在政務領域的決策支撐作用，“公共數據”“公共信息資源”的表述主要應用在開發利用場景下，

10、強調數據資產價值的探索。本白皮書主要關注數據資源在民生服務、經濟運行等政務服務典型場景下的應用，兼顧考慮政務數據在要素市場培育過程中的潛在作用。政務數據是數據要素市場最重要的數據供給來源之一。數字中國發展報告（2022 年）顯示，全國一體化政務數據共享樞紐發布各類數據資源 1.5 萬類，累計支撐共享調用超過 5000 億次；國家數據資源調查報告（2021）調查顯示，互聯網、政府、媒體、公眾服務和專業服務、交通五個行業數據產量占全國行業機構數據總產量的65%左右，其中政務數據總量在五個行業中排名第二。2021 年 6 月，中華人民共和國數據安全法提出，要推進政務數據安全與開放，提高政務數據的科學

11、性、準確性、時效性，提升運用數據服務經濟社會發展的能力；2022 年 6 月，國務院關于加強數字政府建設的指導意見提出要創新數據管理機制，強化政府部門數據管理職責，加強對加強對政務數據、公共數據和社會數據的統籌管理政務數據、公共數據和社會數據的統籌管理，全面提升數據共享服務、資源匯聚、安全保障等一體化水平；2022 年 12 月，中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見，建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。綜合 3 表 1 政務數據相關表述對比 典型提法 內涵 代表地方 政務數據 政務數據是指國家機關、事業單位、社會團體或者其他依法經授權、受委托的具有

12、公共管理職能的組織和公共服務企業（以下統稱數據生產應用單位）在履行職責過程中采集和獲取的或者通過特許經營、購買服務等方式開展信息化建設和應用所產生的數據。福建 政務信息資源 政務信息資源，是指政務部門在履行職責過程中形成或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等各類信息資源，包括直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源等。其中，政務部門，是指政府部門、法律法規授權具有行政職能的事業單位和社會組織。本辦法也適用其他依法經授權具有公共管理職能的組織。江蘇、安徽等 公共數據 公共數據，是指本市各級行政機關和公共服務企業在履行職責和提供服務

13、過程中獲取和制作的，以電子化形式記錄和保存的數據。北京、上海、浙江、吉林、深圳等 公共信息資源 公共信息資源，是指政務部門和公共企事業單位（以下簡稱公共機構）在依法履職或生產經營活動中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的非涉密文件、數據、圖像、音頻、視頻等各類信息資源及其次生信息資源。海南等 以上文件，政務數據的表述側重于服務保障電子政務及數字政府建設，從開放程度上來看，政務數據、公共數據、社會數據開放度依次增強，政務數據為公共數據開發利用提供重要數據來源。（二）政務數據發展歷經四個階段 政務數據的發展可以概括為政務信息化建設階段、信息資源共享階段、平臺化建設階段、數據資源體系建設階段等 4

14、個階段。4 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 2 政務數據發展階段 階段一：政務信息化建設階段（2015 年以前）。國家層面，國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見(中辦發(2002)17 號)提出要建設包括金財工程、金農工程、金盾工程、金保工程、金稅工程、金關工程、金水工程、金質工程、金審工程、金卡工程、金貿工程、金企工程等在內的 12 項電子政務重點業務系統。2006 年 1 月，中央人民政府門戶網站正式開通。產業層面，全面推進中央、省、市、縣四級政府網站建設，支持縣級政府運用電子政務平臺開展政務公開和政務服務試點工作，面向公眾提供簡單的政府信息公開、辦事流程在線查詢和政民互動等

15、功能，這一階段政務信息化建設已形成了初步規模，隨著電子政務發展的逐步深入政務信息資源不斷得以積累。階段二：信息資源共享階段（2015 年-2017 年）。國家層面，“十二五”時期，云計算、大數據成為重要發展主題，國家相繼印發 5 中國云科技發展“十二五”專項規劃的通知國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知，實施國家大數據戰略、啟動基礎設施建設，2016 年 10 月，習近平總書記在主持第十八屆中共中央政治局第三十六次集體學習時強調：“以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務”。為落實

16、有關要求，國務院印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知，規劃開展國家政務信息資源目錄和國家數據共享交換平臺建設。產業層面，各地方各行業積極響應重要號召，推進“互聯網+政務服務”，積極部署開展私有云基礎設施建設，這一過程中沉淀形成大量中小型、分散性的地方性和行業性數據平臺，政府多通過采購方式自建數據平臺并選用開源軟件承載數據資源，該階段數據治理尚處于起步階段。階段三：平臺化建設階段（2017 年-2022 年）。國家層面，中央協同各地方啟動推進“全國一體化在線政務服務平臺”“國家級共享交換平臺”建設，同年印發關于加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見及算力樞紐實施方案，加快推進一體化

17、大數據中心建設，強調完善云資源接入和一體化調度機制，深化政務服務和監管大數據分析應用。產業層面，各地方各部門按照國家關于數據共享和體系化建設的有關要求，借助橫向聯動、縱向貫通的數據共享交換體系實現數據交換，以一體化平臺建設為抓手對政府內部算力和數 6 據資源進行統一納管，例如應急管理部應急信息資源管理平臺、生態環境部“一帶一路”生態環保大數據服務平臺、浙江一體化數字資源系統、山東省一體化大數據平臺、廣東省政務大數據中心等，隨著數據資源的進一步集聚，政府通過外部采購數據治理服務，運用專業數據軟件工具集不斷提升數據加工處理能力。階段四：數據資源體系建設階段（2022 年至今）。國家層面，發布全國一

18、體化政務大數據體系建設指南的通知 關于加強數字政府建設的指導意見，積極推進“1+32+N”全國一體化政務大數據體系整體布局，在 關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見數字中國建設整體布局規劃等頂層文件基礎上，推動發展高效協同的數字政務，防治“指尖上的形式主義”，規范政務移動互聯網應用程序管理，加快構建全國一體化算力網，推動算力、數據、算法融合發展。產業層面，截止 2022 年全國已建設形成 26 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）級政務數據平臺、257 個市級政務數據平臺、355 個區縣級政務數據平臺，并在已有政務數據平臺基礎上，推進知識、算法、模型、規則、智能組件等融合應用，加強對于上層算力資源

19、、數據資源、應用工具資源和算法資源的統一納管，進一步完善政務數據資源體系建設的配套能力，探索開展數據資源的場景化應用。（三）央地協同政策體系加快布局 在國家政策層面，2022 年 9 月，國務院辦公廳發布全國一體化政務大數據體系建設指南，提出要充分整合政務數據資源和平 7 來源：全國一體化政務大數據體系建設指南 圖 3 全國一體化政務大數據體系總體架構圖 臺系統，從統籌管理、數據目錄、數據資源、共享交換、數據服務、算力設施、標準規范、安全保障等 8 個方面組織推進全國一體化政務大數據體系建設，并給出了體系建設的總體架構圖。12月，中共中央、國務院發布 關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的

20、意見，明確三權分置和授權機制，建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，指引各地區培育構建數據要素市場。在地方政策方面，在國務院發布政策后，各地也相繼發布政務數據政策文件，將政務數據建設納入本地區數字政府建設總體規劃，通過加強數據要素頂層文件設計、構建數據條例、管理辦法等法律法規推動數據價值加速釋放。具體政策發布情況詳見表 2。表 2 各地方數據相關政策發布情況 省市 文件名稱 發布/實施時間 北京 關于更好發揮數據要素作用進一步加快發展數字經濟的實施意見 2023 年 6 月 8 北京市公共數據專區授權運營管理辦法（試行）2023 年 12 月 天津 天津市促進大數據發展應用條例 2

21、019 年 1 月 河北 關于印發河北省一體化政務大數據體系建設若干措施的通知 2023 年 1 月 河北省政務數據共享應用管理辦法 2023 年 1 月 山西 山西省政務數據安全管理辦法 2023 年 7 月 內蒙古 關于印發全區一體化政務大數據體系建設工作方案的通知 2023 年 4 月 遼寧 遼寧省遙感影像數據統籌共享管理辦法 2022 年 11 月 吉林 吉林省大數據產業發展指導意見 2023 年 5 月 上海 上海市數據條例 2022 年 1 月 上海市公共數據共享實施辦法 2023 年 3 月 立足數字經濟新賽道推動數據要素產業創新發展行動方（2023-2025 年）2023 年

22、7 月 江蘇 江蘇省公共數據管理辦法 2021 年 12 月 浙江 關于印發浙江省公共數據授權運營管理辦法（試行）的通知 2023 年 8 月 浙江省公共數據和電子政務管理辦法 2017 年 3 月 安徽 安徽省政務數據資源管理辦法 2021 年 1 月 福建 福建省大數據發展條例 2022 年 2 月 江西 江西省數據應用條例 2023 年 11 月通過 2024 年 3 月施行 山東 山東省電子政務和政務數據管理辦法 2020 年 2 月 河南 關于印發河南省政務數據安全管理暫行辦法的通知 2022 年 4 月 湖北 湖北省政務數據資源應用與管理辦法 2021 年 02 月 湖南 關于印發

23、的通知 2020 年 4 月 廣東 廣東省公共數據管理辦法 2021 年 10 月 廣西 關于建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的實施意見 2022 年 01 月 廣西數據要素市場化發展管理暫行辦法 2023 年 11 月 海南 關于印發海南省培育數據要素市場三年行動計劃(20242026)的通知 2023 年 12 月 9 重慶 重慶市數據條例 2022 年 7 月 四川 四川省政務數據資源管理辦法 2021 年 貴州 貴州省政務數據資源管理辦法的通知 2023 年 6 月 云南 關于印發云南省公共數據管理辦法（試行）的通知 2023 年 12 月 2024 年 3 月施行 陜

24、西 陜西省大數據條例 2023 年 1 月 寧夏 自治區人民政府辦公廳關于促進大數據產業發展應用的實施意見 2022 年 2 月 新疆 新疆維吾爾自治區公共數據管理辦法（試行）2023 年 2 月 政務數據資源共享管理基礎不斷夯實。各地大多于 2018 年前后完成政務信息資源共享相關政策文件的編制，從政務數據資源的制度機制、共享類型、安全管理舉措和監督考核方案等方面制定省級政策文件，推進共享交換系統建設，為響應國家關于數據資源建設的有關要求，部分地區在前期工作基礎上將相關政策上升為管理辦法，以行政法規方式全面壓實政務數據資源管理責任。公共數據開發利用加快探索。北上廣等一線城市加快推進數據要素產

25、業創新，對授權運營安全條件、信用條件、權責關系等進行規范，就數據加工處理的人員認證、備案審查、行為審查等作出了具體要求，以金融、醫療等代表性場景為牽引開展授權運營創新探索。重視發揮數據資源體系在數字政府建設中底座作用。通過建立健全域一體化政務大數據體系、數據共享協調機制強化政府部門的數據管理職責，依托數據資源目錄體系為重點強化數據源頭治理，推進落實“一數一源、多源校核”，充分發揮數據資源要素對于數字政府建設、數字經濟發展的驅動作用。各地區 10 因地制宜推進大數據產業發展布局。海南省、廣東省發揮地理資源優勢，探索開展數據跨境應用創新探索；重慶市、河南省依托前期發展基礎，加快推進工業等行業大數據

26、平臺建設；云南省、河南省等持續推進文旅、自然資源等行業的數字化服務能力。（四）應用需求牽引技術迭代演進 一是隨著平臺承載數據量、數據類型的不斷擴大，技術應用正在由單一數據倉庫向著“數據湖”“湖倉一體”數據存算架構逐步演進。早期，為開展人口基礎數據庫、法人數據庫、宏觀經濟數據庫、自然資源和空間地理數據庫四大基礎庫建設，建設方多借助數據倉庫的 ELT、ETL 工具，借助腳本的自定義規則定時采集主數據并進行數據同步。為了滿足視頻、文本、圖像等海量非結構化數據的存儲計算需求，政府部門開始逐步采用數據湖方案支持海量數據的分布式存儲需求，以提升集群可擴展性；隨著政務數據的要素價值成為社會關注焦點，為破除數

27、據冗余存儲、數據分析處理實時性不足等痛點，以應急指揮、城市治理等為代表的行業領域正在逐步探索采用湖倉一體技術架構以進一步降低數據存儲運行成本、提升數據處理效率。二是隨著管理機制不斷完善，平臺納管能力逐步由一體化數據資源管理向著一體化數字資源管理方向演進。2017 年，隨著國家共享交換平臺建設不斷深入，我國逐步形成橫向聯動、縱向貫通、覆蓋國家、省級、地市三級數據共享交換體系，各地方各行業壓茬推進重點數據需求的資源共享。為滿足日益多樣化的數據需求，各地方各行業對于 11 數據管理類信息化項目的采購需求不斷擴大，為推進平臺統建共用，以浙江、安徽等為代表的地區在推進一體化數據資源管理之外，同步推進算力

28、資源、組件資源、算法模型資源的加速整合和統一納管，以多租分治模式為不同需求用戶提供通用的算力資源和技術工具支撐。三是隨著政務數據價值成為社會關注焦點，“數據質量”逐步取代“數據總量”成為政府內部績效考核重點。我國持續推進信息資源目錄系統的建設，通過在政務數據外網構建目錄服務中心，構建統一的目錄內容信息庫，推進目錄審核、維護和管理。隨著“全量歸集，應歸盡歸”的要求逐漸深化，各地方各行業啟動制定數據歸集考核辦法，但仍無法解決數據質量不高、可用性低、覆蓋度低等突出問題。地方數據管理部門逐步借助元數據探查、掛載數據抽查評估、區塊鏈存證登記等方式對數據質量進行規范化要求，上海市浦東新區借助區塊鏈通證積分

29、技術對信息化項目數據質量考核情況進行存證記錄，并據此制定年度項目預算，以技術應用賦能數據質量提升。四是隨著隱私計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息技術的發展，為數據由單一的采集匯聚走向流通應用提供更多技術支撐。隨著政務數據在智慧城市、智慧交通等項目的建設中的價值逐步顯現，各地區各行業均啟動制定數據開放計劃，支持外部用戶通過數據下載或 API 調用等方式挖掘政務數據的公共價值，對于有條件開放的政務數據，數據管理部門逐步將隱私計算、聯邦學習、區塊鏈等技術納入數據底座，以構建可信執行環境、聯合分析推理、數據 12 上鏈存證等方式推進“可用不可見、可控可計量”。廣東省融合運用隱私計算、人工智能技術，搭建

30、省域一體化數據流通交易監管平臺，以支持數據流通交易主體安全接入和數據安全托管。五是隨著數據流通需求日益迫切，平臺安全防護需求邊界不斷拓展。隨著數據集中化程度、系統對數據的依賴程度逐步提升，此前針對于信息系統安全等級保護狀況的評定已不足以衡量數據平臺的整體安全性。地區和行業不斷加強事前“安全防護”、事中“態勢感知”、和事后“應急演練”能力，積極推動平臺在“一數多芯”異構算力、一體化數據安全存儲基礎設施、“兩地三中心”災備設施等方面的技術保障能力，并通過在平臺系統內置數字水印、密碼管理、脫敏等關鍵技術工具的方式，不斷增強數據在開放流通場景下的安全防護水平。二、政務數據發展成效初現，賦能數字政務轉型

31、升級（一）政務數據體系總體發展態勢 2022 年以來，國家先后出臺數字中國建設總體布局規劃 關于加強數字政府建設的指導意見 關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知等頂層文件，規劃推動數字政務、數字社會、數字經濟等重點領域融通發展。各地方、各行業落實有關決策部署，積極推進一體化政務大數據體系建設，“全國一盤棋”的政務數據建設總體格局初步形成，呈現出“縱向一體化、橫向標準化、服務全面化、管理規范化”總體發展態勢。13 縱向一體化。按照國辦依托全國一體化政務數據共享樞紐開展數據直達基層試點方案有關要求，各地方積極推進地方端側系統與全國一體化政務數據共享服務體系國家端側的對接，通過在省、市、縣

32、側構建數據直達系統，為自上而下的常態化數據推送暢通發布渠道，同時滿足基層場景用數需求，構建縱向一體化的政務數據體系，打通數據共享應用、賦能基層政務服務的最后一公里。橫向標準化。為滿足數據內外部不同應用需求，各地方、行業逐步形成在規劃設計階段體系化推進政府側數據架構設計的工作思路，制定由貼源層、主題層再到業務層“逐層深入、應用導向”的數據處理邏輯，推進數據分層分域治理。以應用場景為牽引發揮數據資源庫、數據資源目錄、數據服務門戶等標準化模塊組件在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護、政務運行效能、政務公開水平等方面的共性支撐能力，持續加強共性數據的治理與應用。服務全面化。此前政務數

33、據的服務對象主要是政務服務類應用，各地方以“電子證照”“一件事辦一次”作為切入點，建立共享責任清單，優化政務服務效率。隨著政府數字化轉型步伐的加快，在“一網統管”“一網協同”等場景下產生大量城市內部、機關內部應用管理需求，通過構建統一的數字底座，借助數據匯聚效應助力指揮中心系統間、內部辦公系統間的互聯互通，可覆蓋包括業務監控、風險預警、數字機關建設等多樣化的可視化展示和數據服務需求。管理規范化。隨著國家、行業和地方平臺的深入協同，以及各地 14 區大數據和數據要素產業應用的差異化發展，具備地方特色的地區性政務大數據標準體系也在不斷充實和豐富，并發揮重要的先行示范作用。截至 2023 年 12

34、月，我國共有 11 個省、2 個自治區、4 個直轄市和 17 個省轄市發布實施政務數據和公共數據相關地方標準累計 100余項，其中，數量排名前五的標準類別中，數據安全類最多，有 20 余項，其次為數據共享/交換/開放、平臺/系統/工具、數據分類分級和數據目錄類。隨著國家及各地區數據要素流通相關法規政策相繼出臺，政務數據流通的標準化成為新的聚焦點，政務數據登記、確權、授權運營、流通模式、價值評估、交易規則等相關標準已成為政務、公共大數據標準體系建設的重點內容之一。2023 年中國信通院聯合產業界牽頭編制政務數據平臺通用技術要求 公共數據授權運營平臺功能要求等相關標準，積極支撐推進數據要素市場建設

35、。（二）政務數據典型發展路徑概述 各地方、各行業的政務數據發展均以服務于本地區數字化發展、數字政府建設作為主要發展目標，但在具體發展思路與路徑規劃上，呈現出地域性、行業性差異，其主要發展思路可大致歸納為以下四類。（1）發展路徑一：以資源統籌管理為目標促進數據統一納管 強化數據統籌管理，壓茬推進數字中國建設。摸排全省政務系統的信息基礎設施、數據資源、算法組件資源等數字資源并進行統一納管，構建全域一盤棋的一體化數據資源底座和本地區數字資源“總賬本”。采用統建分管、分域建倉模式構建實時數倉，促進數據點對點 15 高效流轉與實時匯聚。代表地區有浙江、廣東、安徽、上海等。（2）發展路徑二：以城市運行管理

36、為抓手提升數據應用效能 以城市治理“一網統管”為重點，夯實智慧城市數據底座。借助本地區智慧城市建設經驗，圍繞城市運行狀態監測分析、重大事件預警需要加速數據匯聚與應用。推進 CIM 底座、城市大腦建設，通過中樞協議暢通數據共享渠道，促進民生服務數字化協同；強化時空數據資源庫建設，支撐城市網格化精細治理；構建城市數字體征指標體系，為構建兼具態勢感知、監測分析、協調聯動、綜合調度、系統評價等城市運行管理能力提供數據支撐。代表地區有杭州、湖北、廣州等。（3）發展路徑三：以應用場景需求為牽引推進數據開發利用 提升政務服務效能、拓展應用場景，推進政務數據開發利用。圍繞民生服務、交通治理、城市運行等基層治理

37、典型場景，構建數據開發利用創新平臺，攜手社會力量探索數據創新應用的新案例新模式，以應用需求牽引數據質量迭代提升，一方面服務于“接訴即辦、一呼即應”等各類民生服務，另一方面借助場景創新激活數據要素價值，探索數據要素市場創新發展路徑。代表地區有海南、成都、北京等。（4）發展路徑四：以共享平臺建設為驅動暢通數據分發渠道 統籌推動共享交換平臺建設，打通數據共享與開發利用堵點難點。在政務數據共享過程中，多面臨數據質量不高、共享意愿不強、數據價值較低等問題，為促進政務數據需求的一體化統籌管理，更好滿足全國一體化政務服務平臺、本區域政務服務平臺各類業務發展需要，16 通過制定共享責任清單，壓實數據共享交換責

38、任，破解權責不清、數據“孤島”、“點對點”共享等典型問題，提升指尖辦、掌上辦等關鍵政務服務事項辦理效率。代表地區有河北、陜西、新疆等。（三）政務數據共享應用典型模式 隨著政府數據意識不斷增強，數據應用需求不斷擴大，數據融合應用的潛在價值持續驅動政府加快推進一體化政務大數據體系建設。隨著數據資源在數字化轉型過程中扮演著越來越重要的角色，政務數據的共享應用模式跟隨政務數字化發展不同發展階段呈現出不同發展特征。（1）模式一：主題式驅動的多對多網狀模式 早期，為了推進個別應用場景建設，各政務部門按照服務主題搭建應用系統，以服務于政務服務關鍵事項的辦理。各部門根據應用場景建設需要提供數據支撐，在該階段，

39、委辦局根據場景需要，面向不同數據需求提供多個數據拷貝，各委辦局之間的數據通道建設由主題 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 4 主題式驅動的多對多網狀共享模式 17 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 5 數據集中管理與有限共享的一對多星型共享模式雛形 牽引、呈現網狀交叉模式。由于缺乏必要的數據后臺保障，數據資源在質量、實時性等方面難以支撐系統的長遠運行。（2）模式二：數據集中管理與有限共享的一對多星型模式雛形顯現 為了應對網狀共享模式帶來的重復建設問題，這一階段在國家和地方層面開展了兩方面工作。一方面各委辦局推進各業務系統的數據 平臺建設工作，推進對于業務系統常用數據的統一納管，另一方面在國

40、家層面、地方和行業層面推進省市縣三級共享交換平臺的建設工作，強化數據共享交換，提升共享數據質量。對于納入共享交換平臺的數據，各業務系統不必再通過搭建與委辦局間的專設通道開展數據對接，僅需在共享交換平臺不能滿足特定場景數據需求的情況下進行數據互通，一對多的星型共享模式雛形初步顯現。18 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 6 數據一體化管理與共享模式（3）模式三：數據一體化管理與全量共享的一對多星型模式 隨著數據要素價值成為共識，共享交換平臺的有限共享模式已難 以滿足不同場景下的個性化用數需求，為了促進數據全量共享，為前端應用提供高效的數據整合能力，地區、行業部門加強內部數據資源的一體化管理，借

41、助“數據中臺”打造能夠快速賦能場景創新的應用模式。部門與部門之間供需對接不必再通過獨立的數據通道實現，可以通過統一的一體化政務數據平臺開展，一對多星型模式正式形成。（4）模式四：多源數據融合應用模式 數字中國建設整體布局規劃指出，要夯實數字基礎設施和數據資源體系兩個底座。隨著公共數據、社會數據的要素流通不斷加快，以城市治理、經濟運行監測等為代表的應用場景在政務數據資源的基礎上不斷拓展，以杭州、北京海淀等為代表的地區通過構建“城市大 19 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 7 多源數據融合應用模式 腦”，促進包括社會數據、公共服務數據在內等多源數據的融合匯聚，推進構建城市級數據資源體系。數據底

42、座的范圍再次擴大，政務相關應用場景可依托區域性數據底座推進系統化建設。隨著“數據中臺”概念再度延展，應用場景創新空間再度擴大，數據的要素價值可得到充分釋放。（四）政務數據開放與授權運營加快探索 政務數據開放和授權運營是在共享交換平臺和政務數據平臺數據底座基礎上的外部賦能，其中授權運營是在數據開放之外的補充。面向公益性、普適性需求，政府部門支持社會公眾無償獲取并使用開放平臺相關數據；對于定制化市場化需求，數據運營方可通過運營服務平臺形式合法合規獲得數據開發報償。20 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 8 政務數據開放與運營系統示意圖 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 9 政務數據集示意（1）

43、政務數據開放與授權運營現狀概述 政務數據開放程度不斷提高。截至 2023 年 8 月，我國已有 226個省級和城市地方政府上線數據開放平臺，其中省級平臺 22 個，城市平臺 204 個，開放的有效數據集由八千多個上升到 34 萬多個。政府部門的數據開放意識不斷增強，開放數據集規模不斷擴大。政務數據共享賦能內部決策。工業和信息化部以服務經濟運行監測及跨部門 21 基層治理為重點場景，運用大數據技術自主構建工業經濟綜合景氣指數、中小企業發展景氣指數、兩化融合度等數據分析模型，實現對工業和信息化行業大類、行業中類、行業小類以及 31 個?。ㄖ陛犑?、自治區）的經濟運行監測分析，以數據開發利用為支撐開展

44、部、省、企業三級聯動的網上掃黃打非、反詐事件溯源等工作，有效提升網絡安全溯源能力。杭州市依托省市縣三級一體化智能化公共數據平臺推進增值式政務服務，在項目全周期一圖管理、融資信貸一鍵授信、惠企政策“一站直達”、人才服務一碼通服等方面開展了一系列創新舉措，2023 年 1 月至 6 月，超期辦理率從峰值 0.46%下降至 0.04%，降幅達91.30%。以政務數據授權運營促進要素價值加速釋放。北京市通過設立金融、醫療、交通、空間等領域的公共數據專題數據區域，借助運營單位及多元合作方模式，拓展政企融合應用場景，穩步構建具有專區特色的產業生態體系。青島市創新推進醫療數據與保險業務融合的核保產品，可將幾

45、天的核保時間縮短為 3-5 秒，同時支持醫療數據用于藥物治療有效性分析，助力新藥研發和舊藥新用。（2）政務數據開放與授權運營核心要義 政務數據中涉及公共服務類數據具有公共屬性、國家屬性，由國家承擔運營管理職責。由于公共數據是由政府部門及法律法規授權具有行政職能的事業單位和社會組織收集或產生，本身具有公共屬性。與此同時，數據作為第五大生產要素，按照我國實行生產資料的社會主義公有制有關規定，公共數據本身的公共性和無形資產屬性表明其 22 屬于國有資產，政府作為實際控制主體承擔著數據資源運營管理相關責任。政務數據中涉及到的個人數據、企業數據的所有權歸屬各主體所有，開發利用行為受法律規制。政務數據中包

46、含大量個人、企業在享受政府提供公共服務過程中主動共享的、具有身份標識的隱私數據，按照個人信息保護法第十三條的規定，國家機關在履行法定職責過程中可以處理個人信息，但通過開放或開發利用等方式處理個人數據需取得個人同意。按照個人信息保護法第四十五條第三款關于數據可攜帶權的規定，個人可以將個人信息轉移給符合國家網信部門規定條件的個人信息處理者。因此可見，數據所有權是使用權的基礎，在推進政務數據開發利用過程中，一方面政府側、運營主體需將個人隱私保護意識和數據安全保護意識貫穿始終，承擔相應的使用責任，另一方面亟需規劃個人更正、轉移、刪除數據的路徑與渠道建設，夯實開發利用行為的合法性基礎。政務數據具有資產屬

47、性，開發利用過程存在價值虛增、過度轉嫁成本等潛在風險。財政部印發的 關于加強數據資產管理的指導意見明確指出應將公共數據資源納入資產管理范疇，同時指出在數據開發、交易、運營等階段可能會發生價值虛增、濫用、泄露等數據資產價值應用風險。在技術方面，需構建可靠的基礎設施底座，不斷提升數據質量管控能力、安全風險管理能力，在監管方面，需要完善構建數據交易生態，加強資產價值鑒定與審計，構建制度監管與技術監管相結 23 合的資產監管體系。（3）政務數據運營典型模式 通過購買服務形式推進數據、服務運營。在政務信息化發展階段，為提升公共產品或服務的供給質量，提升政務服務的運營管理能力，政府多采用購買公共服務形式，

48、將自身承擔的公共服務職責轉交給社會機構、企事業單位履行。數據按照業務領域進行劃分，分別由不同的運營主體承擔著不同業務領域數據治理、數據分析等職責，運營主體通過提供公共服務實現收益，如圖 10 所示。來源：大數據技術標準推進委員會 圖 10 購買服務模式 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 11 授權運營模式 通過授權運營形式推進數據運營。隨著數據要素市場建設成果不斷拓展，一體化數據資源體系建設不斷深入，各地方、行業逐步探索采用授權運營模式來推進數據開發利用。通過成立國有資本運營公司，24 推動數據資源加速整合，聯合運用國家和市場力量共同推動公共數據開發利用，以期在合規性風險和市場效益間取得一定

49、平衡，如圖 11 所示。為了推進數據的清洗、開發和交易，數據運營過程需要多類型企業的共同參與，因此授權運營活動本身是一個通過逐層授權漸進觸達客戶需求的過程。圖 12 數據運營流程示意（五）政務數據典型案例 隨著技術底座的不斷夯實，政府側數據意識的不斷覺醒，政務數據管理者借助資源匯聚價值不斷優化應用服務過程，并總結提煉出更多潛在應用場景和發展模式。經廣泛調研與梳理，從平臺建設、應用服務、模式創新等角度提煉 7 項典型案例。（1）平臺建設 案例一案例一：以“數據大倉庫”建設驅動數據加速匯聚（湖北省大數據能力平臺）湖北省大數據能力平臺主要服務于湖北省各政府部門和數字政府的數據應用，按照“六統一，兩中

50、心”的原則構建“跨層級、跨地域、25 跨系統、跨部門、跨業務”的數據共享交換體系和“一地兩中心”的災備機制，平臺共接入 199 個業務系統的超 250 億條數據，與國家級平臺交換數據 30.45 億條，推進物理集中、實時更新的大數據倉庫建設，形成包括人口、法人、電子證照、社會信用、自然資源與空間地理、共享材料等在內的 6 大基礎數據庫和 30 余個專題數據庫。案例二案例二：以“一體化數據平臺”建設賦能數據應用服務（福建省一體化公共數據平臺）福建省成立數字福建建設領導小組，統籌數據主管部門與政府數源部門間的數據協調工作，依托一體化公共數據平臺構建福建省公共數據管理總樞紐、公共數據流轉總通道、公共

51、數據服務總門戶，通過對接國家政務大數據平臺和地市公共數據平臺，按需接入公共數據和社會數據，在應用服務方面形成了匯聚共享平臺、統一開放平臺、開發服務平臺等基礎性平臺，其中，匯聚共享平臺匯聚了 800 多億條數據記錄和文件；統一開放平臺開放數據目錄 7878 個，普遍開放類型數據目錄約占比 55%；開發服務平臺匯聚全省 7 萬個數據資源目錄，近千億條政務數據，服務 8 個領域，推出 16 個公共數據資源開發利用典型應用場景，調用模型 4.5 萬次。促進實現省域公共數據“一體化匯聚治理、一體化共享應用、一體化開發服務”，為福建省數字政府改革和建設提供數據動能。案例三案例三：以“中國工程科技知識中心”

52、建設推進知識公益應用 中國工程科技知識中心是經國家批準建設的首個以跨領域專業 26 數據融合與深度知識挖掘為目標的公益性、開放式的資源集成和知識服務平臺。中心依托浪潮行業數據平臺、全域知識平臺和數字體征平臺，以資源、技術、運營為基礎支撐，完成 35 萬條政策數據、27 萬份科技報告、60 萬條中外文獻、155 萬機構空間信息、6000 余萬期刊數據分類標注。在資源建設方面，中心匯聚了包括清華大學、浙江大學等 34 家國家級科研院所多領域特色資源數據，借助挖掘、分析等技術提供專業領域發展趨勢專題服務，總計形成共 33 個專業知識服務系統，2000 個特色數據集，總資源達 105TB；在技術支撐方

53、面，搭建完成云基礎設施平臺、敏捷化應用支撐平臺、智能化知識組織平臺、總分一體化門戶系統和信息安全系統；在服務建設方面，平臺已重點服務 150 余位院士，注冊用戶數達 30 余萬，年度訪問量超千萬，并同步向 28 家參建單位及國際知識中心開放 2 億條數據；在運營建設方面，中心推進建設有效的運營機制和知識中心生態體系，推動構建公益服務和成本補償服務相結合的社會服務機制。（2）應用服務 案例一案例一：數據資源“一網通享”賦能超大城市敏捷治理 成都市“智慧蓉城運行管理平臺”以“技術融合、業務融合、數據融合”作為數據治理目標，構建“部門全協同、標準全統一、平臺全支撐、過程全監督、數據全融合、安全全覆蓋

54、”數據資源“一網通享”體系，平臺總計匯聚 60 余個政府部門和單位、23 個區（市）縣的公共數據，每日數據交換量約為 7200 余萬條，構建了市、區（市）縣、鎮（街 27 道）三級數據資源體系，形成兩級平臺、兩級治理、三級應用、三級通享的格局，累計推送21余億條數據支撐賦能城市運行“一網統管”、政務服務“一網通辦”、社會訴求“一鍵回應”。在賦能區（市）縣城市運行管理及微網實格基層治理方面，通過融合全市人口底數、完善人口標簽體系建設、融合比對動態人口數據，為微網實格提供更完善、更精準、更及時的人口底數及動態人口數據，推動基層網格員、微網格員精準開展重點人員排查等基層治理工作，支撐人在“網”中走，

55、事在“格”中辦。在賦能超大城市治理過程中，支撐居住證積分入戶、惠民惠農財政補貼發放等 383 項民生領域協同應用，編制印發公共數據“三清單”管理規范，通過數據供需系統向區（市）縣回流 20 余億條數據，保障大運會等重大活動指揮調度。案例二：案例二：政銀數據融合應用 為破解小微企業貸款風控數據不足難題，廣東省中山市政務服務數據管理局（中山市政數局）聯合本地農商銀行、建設銀行和農業銀行開展政務數據授信試點應用，通過融合大數據、隱私計算、國密算法、區塊鏈、機器學習、數據智能化處理、云容器、信創硬件一體機化等核心技術打造政銀數據融合應用，試點 3 家銀行已針對貸款全周期提出 113 個指標共 95 類

56、數據使用需求，涉及 18 個政府部門。中山市政數局按需搭建企業貸前風控、抵押品狀況風險預警、村居普惠貸風控等 8 個分析應用場景，初步形成貸款全周期政銀數據聯合運算分析體系。在貸前授信方面，截至 2022 年 12 月市農業銀行運用政務數 28 據白名單成功營銷并發放線下貸款約 2849 筆、累計發放金額 46.49 億元；在貸中風控上，為市農業銀行提供近 90 萬戶個人用戶聯合風控分析并提供評分分值，挖掘近 3 萬戶優質個體工商戶用戶；在貸后風控上，為建設銀行提供 4320 家企業貸后風控分析，挖掘出潛在高風險企業近 100 家，有效提升銀行貸后監測能力。（3）模式創新 案例一：案例一：創新

57、管理機制規范公共數據共享開放管理辦法 浙江省 2017 年在“最多跑一次”牽引下開始省級公共數據平臺建設，形成全國首個省市縣三級公共數據平臺，運用“數據高鐵”破解政務數據延遲、歸集不及時的問題，全省共建設數據高鐵 40 余條，實現 80%的數據“秒級共享”。制定并印發包括省市兩級公共數據平臺建設導則公共數據交換平臺管理辦法（修訂版）浙江省公共數據共享工作細則（試行）等若干文件，規范省公共數據交換平臺“兩級管理、六級接入”模式，即省市公共數據平臺兩級管理，提供國家、省、市、縣、鄉、村六級數據交換接入能力，構筑縱向貫通的省數據交換骨干通道、橫向覆蓋的省市縣本級數據交換通道“一縱三橫”的主體框架。明

58、確了省公共數據平臺數據回流工作在申請、確認、授權、對接等方面的分域管理工作機制。案例二：案例二：創新治理模式促進人口大數據應用 廣州市海珠區人口大數據平臺聚焦“平戰結合”一個核心、“人、屋共管”兩個維度、“區、街道、社區”三個管理層級，以“一庫一號一賬 29 一平臺”人口數據治理模式建設全省首個“人口大數據平臺”。在以“一個庫”歸集數據方面，平臺匯聚人口、樓宇、電子證照等人口主題數據 7.6 億余條，形成全區“1”個綜合人口主題數據庫和“18+267”個基層人口數據池；在以“一個號”靶向服務方面，以“居民身份證號”為唯一標識，關聯戶籍、婚姻、社保登記等 40 余項全生命周期特征數據，全面精準掌

59、握民政對象、傷殘人員、退役軍人等 14 大類 87 項“人口標簽”信息，重點關注孕產婦、腎透析患者、腫瘤化療患者、孤寡老人、特困人員等11類特殊人群，實現特殊群體“一鍵查詢、精準統計”；在“一本賬”人屋共管方面，實現全區 169 萬人口檔案與 152 萬套房屋檔案、12.2 萬棟樓宇檔案精準匹配，滿足“以樓找房、以房找人，查人知房、查房知樓的社區精細化管理需求；在“一平臺”協同共治方面，改善基層長期以來依靠紙質戶冊開展服務管理效率不高的不利局面，為工作人員提供困難群眾、突發應急事件處置等能力，形成基層社會治理“共建共享、共治善治”新范式。福建省公共數據治理按照數據價值密度和動靜數據特點開展分層

60、治理，構建主數據、基礎數據和事務數據三層體系，提供“人地事物情組織”六要素處理能力。以人口庫治理為例，在標準規范建設方面，依托政務大數據數據元規范：綜合人口庫數據元完成了包含600+個數據元的分類；在數據匯聚方面，累計完成了 50+億條數據的數據匯聚；在數據質量管理方面，建立了 100 余項探查規則和數據質量檢查規則，應用于 200 余張人口庫數據表，對 3000 萬余條地址進 30 行了標準化，并補充了 30 余萬條外部地址，行政區劃鄉鎮街道級的覆蓋率提升了超過 50%；在數據分析方面，完成了 300+項人口指標的建設，以及 100+個人口標簽的建設，在 6000+萬條分析數據的基礎上，針對

61、戶籍人口和居住人口進行了人口信息摸排，形成了活躍人口、常住人口、流動人口和沉默人口的分析；在人口關系體系建設方面，完成了幾十種人口關系的模型開發和關系數據抽取，對自然人社保類、自然人醫保類、自然人公積金類等應用場景數據進行開發。三、政務大數據體系能力成熟度評估模型（一）成熟度評估模型概述 為歸納提煉各地區、各行業在政務大數據體系化建設過程中的共性能力，推動全國一體化政務大數據體系建設，中國信通院云計算與大數據研究所聯合產業界共同研提評估政務大數據能力成熟度的標準化方案，構建一種適用于衡量各地區、各行業體系化推進政務大數據建設成熟度水平的“度量方法”。評估模型按照總體與局部相結合、過程與成效相貫

62、通的原則，從基礎保障能力、數據支撐能力和價值實現能力等三個維度進行能力成熟度水平評估。一是基礎保障能力，從組織管理、項目管理、制度規范、人員管理等角度評估政府側數據管理配置情況；二是數據支撐能力，從統籌管理、數據目錄、數據資源、共享交換、數據服務、算力設施、標準規范、安全保障等八個維度衡量地方、行業政務數據體系 31 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 13 一體化政務大數據體系能力成熟度評估模型總體框架圖 建設水平；三是價值實現能力，從成本、質量、應用、服務、運營等五個維度衡量政務數據的要素價值。（二）聚焦全局總體設計，強化政府側基礎保障能力 基礎保障能力是政府構建政務大數據體系化能力的基礎

63、性支撐。是政府側統籌管理、總體協調、合規運行等能力的綜合性體現，相關能力通過組織架構、項目管理、制度規范、人員管理等形式對外呈現。（1）強健“骨骼”構建一體化組織管理體系 在組織管理層面，通過明確組織架構、職責分工、加強風險管控，明確各級政府、各部門的權責關系，建立健全協調機制，確保體系的有效運行。新疆維吾爾自治區建立“一個”數字化改革領導小組、“一 32 個”數字化發展行政管理機構、“一個”支撐服務事業單位、“一個”運營公司（數字新疆建設運營有限公司）、“一個”專家委員會（自治區數字政府發展專家委員會）的“五個一”工作機制，構建與新時代黨的治疆方略相適應的數字政府總體設計，統一的組織管理機構

64、強化了政務領域大數據研究、開發和應用發展力度，有力促進相關舉措的落地實施。（2）錘煉“筋骨”強化信息化項目一體化采購管理 在項目管理層面，政府通過加強供應方管理、統籌項目規劃運行等形式，加快謀劃推動地方數字化建設。安徽省強化一體化項目管理與審批，從建設模式、資金支持等維度推動構建政務信息化建設新范式，一方面推動政務信息化建設模式從承建廠商全程建設向分階段實施轉變，另一方面將資金支持方式由“審項目分資金”向“謀場景比項目”方式進行轉變，借助場景創新促進系統整合，進一步提高資金使用效益。（3）培養“節律”編制穩妥合度的數據應用管理制度規范 在制度規范方面，推動建立健全數據共享、數據服務、數據安全等

65、制度機制。上海市、浙江省、四川省等地陸續出臺地方性“數據條例”，從職責分工、數據標準體系建設和管理、數據資源平臺建設、數據分類分級管理等角度編制相應管理規范，并構建政務數據治理工作機制。（4）激發“動能”建立專業化的數據管理人才隊伍 33 在人員管理方面，通過建立專業化的人才團隊，借助績效考核和激勵機制，充分激發團隊以數字化為抓手開展新場景探索的創新熱情。杭州市數字化改革領導小組統籌推行首席數據官制度，明確了由本部門（單位）分管數字化改革工作的行政副職及以上領導擔任首席數據官、由本部門（單位）具有相關專業背景或 1 年以上數字化工作經歷的正式在編干部擔任數字專員的總體機制，并將首席數據官、數字

66、專員工作績效與一體化智能化公共數據平臺建設行政嘉獎掛鉤，進一步激發干事創業氛圍，將為數字化轉型工作奠定人才基礎。（三）明晰體系化建設目標，聚力提升數據支撐能力（1）以“統籌管理”“標準規范”為牽引規劃政務大數據體系總體建設布局“統籌管理”啟動于一體化政務大數據相關項目規劃的早期階段。其中，項目統籌管理是“基礎保障能力-項目管理”能力在具體項目層面的細化，在該階段建議制定一體化政務大數據項目的具體管理舉措，加強對已有系統的整合應用，梳理建設過程中可能出現的新系統建設需求，結合專家論證結果，加強與信息化項目審批部門之間的協同聯動；在總體規劃階段，建議構建項目短中長期規劃，明確分期建設目標，通過構建

67、體系框架明確不同階段的建設范圍和預期成效，并通過實施方案明確流程環節和建設周期，制定當期經費預算；以數字政府建設作為總體目標，建議通過回看、對齊等方式加強與數字政府其他相關項目之間的對接，加強算力基礎設施、基礎應用模塊層面的復用，34 確保相關規劃響應數字政府整體建設需要?！皹藴室幏丁必灤┯陧椖坑梢巹?、建設到運營的全流程，通過推進管理流程規范化、歸納沉淀優秀建設經驗，強調統一知識庫建設。在管理層面，建議建立標準規范管理的具體舉措，規定包括標準發布、實施、修訂、廢止等全生命周期在內的規范化管理流程，確定標準實施的考核方案；在規劃層面，建議根據“統籌管理”中確定的體系框架和實施方案，同步開展項目標

68、準體系總體建設，并明確當期擬推動開展的標準化工作范圍；在建設層面，建議重視標準發布的規范性，加強標準推廣與貫標力度，定期通過相應統計指標掌握標準的應用度及標準化管理效益。（2）以“數據目錄”“數據服務”為著力點構建統一政務數據服務 各地方各行業政務數據平臺依托于“政務數據門戶”對外提供統一的數據服務。在分建模式下，省級數據主管部門通過統一的政務數據目錄，開展地方政務數據目錄登記注冊，相關數據通過“政務數據門戶”實現邏輯集中并統一對外提供服務；在統建模式下，下級的政務數據資源通過共享交換等數據匯聚渠道物理集中到上級政務數據平臺，通過統一的數據治理，對外提供一體化數據目錄資源。在對外提供服務的過程

69、中，“數據目錄”是數據服務最重要的產品載體，“政務數據門戶”是服務形態的對外呈現。在“數據目錄”的建設階段，通過目錄規范管理強化數據目錄由制定、發布、更新再到廢止的全生命周期審核審批流程，通過規范操作 35 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 14 政務數據平臺建設“分建模式”與“統建模式”示意 加強目錄的安全訪問控制；建議通過數據需求調研和系統性的目錄規劃，明確目錄系統統一納管的數據范圍，通過梳理核心數據需求，明 確數據目錄必須具備的關鍵數據資源，向有關部門發布數據編目需求；在目錄系統建設階段，建議提供數據目錄管理的基本工具和流程，包括目錄同步更新機制、搜索引擎、目錄元數據等；在數據目錄運營

70、階段，建議開展目錄檢索與數據資源需求的統計分析工作，定期評估目錄的數據覆蓋度及掛載數據質量情況，“數據目錄”主要依托于服務門 36 戶對外提供運營服務?！皵祿铡币幎藢ν馓峁┮惑w化政務數據服務應具備能力。建議系統通過儲備算法模型、組件資源、智能化分析處理能力等基礎能力，開展“一應用一數倉”建設，推進應用服務底層資源的整合管理；通過調研及研判數據需求迫切程度，對內開展多跨領域的場景化應用創新，對外有序推進數據開放與開發利用，探索數據應用的社會經濟效益，并通過外購服務等方式持續維護系統安全性和穩定性；相關服務應用通過地方/部門的統一數據門戶對外提供，建議制定相應的運營考評機制，推動政務數據應用

71、效能的提升。（3）以“數據資源”為核心提升數據治理質效“數據資源”是政務數據平臺匯聚的核心要素資源。在數據資源庫建設階段，需要通過梳理基礎庫、專題庫及主題庫的數據需求，開展數據資源庫總體建設規劃，并借助數據標簽等技術定期開展數據加工和整合，對外提供基礎資源庫的更新發現與內容檢索能力；在數據治理階段，通過組建內部數據治理團隊、制定體系化的數據架構，分層分域開展數據治理，建議關注數據質量規則、數據標準的引用統計與固化分析，分類開展不同數據資源的元數據管理，構建數據治理流程的質量控制和問題發現機制，在響應資源庫建設需求的同時建議加強對于常見數據治理流程環節的整合管理；在數據歸集階段，推動政務數據“按

72、需歸集、應歸盡歸”，支持通過填報、前置機、數據“高鐵”等多種形式實現數據歸集，建議關注視頻、圖像類非結構化數據的信息 37 加工處理，加強數據備份與數據一致性檢驗。（4）以“算力設施”“共享交換”為基礎持續夯實數據底座能力“算力設施”為構建一體化政務大數據體系提供算力資源支撐，推動構建算力“一本賬”?？紤]到當前階段，地方/行業采購了大量私有云服務，各自建設形成相對獨立的分布式數據中心，亟需通過算力資源管理，充分摸排調研可利用算力分布情況，構建全局性資源管理和調度的總體方案，為后續的治理、應用開發提供算力保障；在一體化算力基礎設施的建設過程中，需要加強對以隱私計算、區塊鏈等為代表的新一代信息技術

73、的統一納管，借助異構算力資源之間的差異互補，提供彈性、可按需擴展、安全隔離的存算環境；通過構建主備節點體系促進“兩地三中心”災備系統建設，對重點關鍵業務實施“本地雙活”，通過定期開展全量備份，提升系統的整體安全性?！肮蚕斫粨Q”為數據內部流通提供重要的數據通道，是“算力設施”重要的資源供給來源。在管理規劃階段，建議根據前期常見需求情況明確數據共享范圍，制定標準規范以固化落地實施路徑，借助共享責任清單、目錄共享等方式，推進常態化共享、按需共享相結合；在系統優化階段，建議借助已有的共享交換平臺加強與國家政務大數據平臺的數據對接，促進數據回流，加強實時交換系統的研發應用；在運營服務階段，遵照安全保障相

74、關標準規范推進數據安全的共享利用，定期開展共享交換監測，持續優化共享交換管理流程。（5）以“安全保障”為支撐筑牢數據應用安全的合規底線 38“安全保障”貫穿項目規劃、建設、運營的全流程環節，從技術、流程和管理等層面為項目的安全合規提供重要支持。在制度規范建設過程中，需要加強對外部人員及采購項目的風險評估和規范管理，制定可用于保護個人隱私數據等關鍵數據的安全管理方案；在安全能力建設階段，提升安全防護相關技術產品的應用建設能力，探索選用人工智能等相關技術提升平臺的風險管控能力；在運行監測階段，建議加強對于平臺關鍵運行指標的系統性監測，定期審計相關問題及潛在風險，開展安全管理的效果評估。（四）關注綜

75、合性實現成效，量化感知數據應用價值“價值實現能力”以“基礎保障能力”和“數據支撐能力”在政務大數據體系總體管理能力與項目整體實施能力層面評估成果為基礎，通過量化考評的方式關注并對比不同地區、不同行業的數據在場景化應用 來源：大數據技術標準推進委員會 圖 15 政務大數據體系能力成熟度評估模型應用需求調研結果 39 過程中的綜合性成效。其中，成本集約重點對比開展一體化建設前后投入成本的變化情況，研判一體化集約效益；質量提升通過衡量數據質量的優化情況，研判數據價值優化效益；應用效率通過評估數據的實時交換與治理等情況，研判數據的決策支撐效益；服務惠民通過評估數據對于政務服務改進提升作用，研判民生保障

76、效益；運營通過評估一體化政務數據建設在面向未來要素市場方面開展探索嘗試的價值轉化情況，研判政務數據的外部流通價值。未來，政務大數據體系能力成熟度評估模型將在充分吸納地方、部門優秀建設經驗的基礎上，從宏觀布局、微觀實施、綜合性應用的整體性視角出發，協助地方、行業總體研判當前政務大數據能力體系建設所處階段，并為明晰下一階段建設方向提供參考指引。四、政務數據發展挑戰及趨勢展望（一）發展挑戰 政務數據的共享、開放與開發利用過程存在“不敢、不愿、不能”發展困境。一是數據提供方承擔數據安全管理責任，在數據需求的目的意義缺乏充分論證、數據去向不明等情況下，為保障數據的合規安全，數據管理者“不敢”將敏感數據對

77、外共享或開放；二是隨著數據的資源價值、市場效益逐步顯現，為平衡數據管理過程中大量技術、人力成本投入，數據管理者對于數據價值回報的預期不斷提升，在價值分配規則尚未明確之前，“不愿”將有價值的數據輕易對外共享或開放；三是數據質量的提升工作需要耗費大量的治理成本，對于信息化發展 40 尚顯滯后、應用場景需求不迫切、資金不充裕的地方或行業而言，為確保資金的有效分配，通常較難在短期內花大量資源開展數據治理工作，低質量的數據通?！安荒堋北恢苯永?。政務數據創新力度不足，應用需求有待進一步激活。目前外部需求場景主要聚焦在金融、醫保、地理信息等方向，其他方向鮮有涉及，此外數據需求多依賴于場景驅動，以個人征信、

78、身份認證、不動產數據為代表的個人信息類數據占據市場需求主導地位；內部數據需求則大多由政務服務需求牽引，在數據賦能政府決策等方面尚缺乏創新性應用場景，數據的應用潛能有待進一步挖掘。政務數據治理運營需長期持續投入，數據供給能力仍需不斷提升。根據 IDC 測算，2022 年政府數據治理市場總規模約為 47.5 億元，并預計于 2025 年達到 65.4 億元。數據要素的市場供給亟需政府側提供數據治理、數據安全等配套管理能力，目前大量政務數據存在數據供給質量不高、數據標準不統一、數據來源不一等突出問題，需要通過持續采購相關服務形式促進數據服務的持續運營。（二）趨勢展望（1）新技術融合應用，加快政務數據

79、領域前沿探索 區塊鏈、隱私計算等技術為政務數據有序流動提供保障。以多方安全計算和聯邦學習為代表的隱私計算技術支持在不直接交換原始數據前提下，與各數據持有方協同開展業務分析，顯著提升數據協同計算效率，保障過程安全、結果安全、運行安全，為開展跨部門或跨 41 地區的公共事業協作、應急指揮等方面創造便利，為破解數據的“不敢”共享問題提供解決方案。區塊鏈技術具有分布式、防篡改、可追溯等特點，有望在打通數據“孤島”、促進政務數據資源流轉登記、開展數據質量存證溯源等方面發揮作用。人工智能輔助系統提升政務數據決策支撐效能。通過選用大模型驅動的 AI 智能工具，在政府內部有望實現數據資源與大模型雙輪驅動，一方

80、面，借助 AI 工具有望提升政務數據平臺運營運維效率（AI for Data），輔助運行開發環境的效率優化，降低平臺運營成本，提升系統態勢感知與問題發現能力；另一方面，大量政務領域數據語料將促進大模型不斷迭代優化（Data for AI），以城市數字孿生大模型、視覺感知大模型、增效大模型、數字孿生等為代表的技術工具，將為城市規劃、應急演練、公共服務等領域提供更多輔助決策工具。（2）注重合規安全，構建政務數據領域標準規范體系 加強政務數據戰略規劃，強化安全保障能力建設。隨著政務數據條例（公共數據條例）的陸續出臺，各地方、各行業正在從立法、標準等角度進一步完善制度規范，通過推進數據分類分級管理，加

81、強統一身份認證，提升平臺的安全保障能力。按照全國一體化政務大數據標準體系框架總體要求，未來將圍繞數據確權、數據共享、開放開發、數據流通等核心環節，持續完善涵蓋數據全生命周期的各項標準規范。在貫標方面，亟需完善標準規范落地推廣機制，制定出臺標準實施方案并開展宣傳推廣，并定期對標準執行情況開展符合性審查，強化對 42 標準規范實施情況的績效評估和監督。（3）發揮特色優勢，推進政務數據更高程度開放流動 協同探索政務數據開發利用新模式，積極培育數據流通產業生態。政務數據開發利用產業鏈條長，需要多元行業主體共同參與，為確保數據產品的安全合規有序流通，促進數據價值轉化，未來亟需培育服務型、應用型、技術型等

82、多類型數商生態，以深入挖掘市場需求，開展數據價值評估，保護數據的所有者權益。各地方、各行業需因地制宜推進應用場景創新，依托本地產業、區位優勢，探索不同行業數據的產業發展效益和融合應用效益，積極推進社會數據應用于決策支撐、數據跨境流動等探索性創新性工作。（4）夯實數據底座，強化數據基礎設施建設規劃論證 推進已有基礎資源集約利用，構建適配數據資源開發任務的基礎設施底座。國際上歐盟曾提出數據空間概念，以發展歐洲數據市場為目標規劃建設統一、安全、開放的技術規則體系。面向我國發展數據要素市場的需要，宜借助我國基礎設施優勢，整合利用我國在推進政務云、一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐、一體化政務大數據體系等基礎設施建設過程中的技術產業積淀，疊加以多方安全計算、聯邦學習、區塊鏈等為代表的數據流通過程中的關鍵技術中間件，擴大包括政務數據等要素資源在內的供給產能，促進數據要素價值的加速釋放。