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1、IMPULSE中歐產煤區能源轉型國際對比研究聚焦公正轉型指數、就業及經濟多元化 2博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究報告題目 中歐產煤區能源轉型國際對比研究：聚焦公正轉型指數、就業及經濟多元化作者機構 博眾智合能源轉型 北京市朝陽區東方東路19號德國中心 502E www.agora-合作機構 能源基金會 www.efchina.org 山西科城能源環境創新研究院 e- 波蘭能源論壇（Forum Energii）www.forum-energii.eu項目負責人 涂建軍 博眾智合能源轉型 中國區總裁 kevin.tuagora- 楊舟 博眾智合能源轉型 中國地方能源轉型項目主管 z

2、hou.yangagora-其他主要作者（按姓氏首字母順序）高玉冰（北京師范大學）Daniel Kiewra(獨立顧問)Maciej Kozakiewicz(獨立顧問)李瑩（山西科城能源環境創新研究院）毛顯強（北京師范大學）王雅婷（山西科城能源環境創新研究院）Konstancja Zikowska(Forum Energii)張瑩（中國社會科學院）致謝 除了以上列出的主要作者，還有更多參與報告寫作的合作作者，他們在過去兩年為本研究作出重要貢獻，在次表示誠摯感謝，他們是：Inez Brogowska，Magorzata Burchard-Dziubiska，陳一鳴，Marcin Dusio，郭秦

3、洋，Philip Horster，孟偉，Magorzata Misiak，潘中華，Nga Ngo Thuy，王金秀。同時，我們也衷心感激為報告翻譯、校對、排版辛勤付出的同仁，他們是：Sonia Buchholtz，李智鵬，孟偉。在本報告的研究過程中，作者機構舉辦了五次內部、外部研討會，在此我們也對在研討會上分享觀點的國內、國際專家表示由衷感謝。請按以下格式引用：博眾智合能源轉型（2024）：中歐產煤區能源轉型國際對比研究：聚焦公正轉型指數、就業及經濟多元化 3博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究序言致讀者：當今國際政治格局正在經歷重大變革地緣政治沖突頻發，國際貿易爭端不斷，疫情后的經

4、濟復蘇不及預期，全球供應鏈轉移重構，均在進一步加劇全球緊張局勢。大國之間在先進制造業與高科技領域的博弈關系激化，使雙邊和多邊關系益發復雜化，并大幅增加了在動蕩的全球環境中開展國際對話、合作的挑戰。令國際社會稍感欣慰的是，在剛剛結束的第 29 屆聯合國氣候變化大會（COP29）上，締約方談判代表經過艱難協商，終于就氣候融資新集體量化目標達成一致。這表明，即便在全球局勢復雜多變的當下，主要經濟體仍能就氣候變化這一全球共同面臨的巨大挑戰團結起來。展望未來，應對氣候變化和推進能源轉型的緊迫性為國際交流合作提供了難能可貴的機會。煤炭地區的公正轉型是全球能源轉型進程中的重要關切點。從“一煤獨大”的現狀到可

5、再生能源為主的未來，不僅是能源結構的轉型，更是一場深刻的社會經濟變革。在中國和歐洲，這兩個已經明確宣布凈零排放目標的地區，還有不少地區和居民高度依賴煤炭產業為生?！皶r代的一粒沙，落到個體身上，就是一座山”，煤炭轉型的時代大潮無疑會對當地產業工人、企業和社區帶來巨大的沖擊。因此，如何為煤炭產區的轉型制定兼顧公平性、包容性和可持續性的發展道路尤為重要。本報告設計的一套適用于地方層面的公正能源轉型指數（JETI），對山西以及來自波蘭、德國、英國的另外五個煤炭地區進行量化分析，客觀評估各煤炭產區的公正能源轉型階段，以及轉型中的優勢、劣勢、機遇和危機（SWOT）。除了定量評估，報告還對山西和波蘭的案例進

6、行了深度定性剖析，針對就業挑戰和推動經濟多樣化的政府治理、政策框架、解決方案、資金機制等展開對比研究，為推動山西的公正能源轉型提供了國際化的視野與現實可行的政策建議。通過汲取不同國家和地區的轉型經驗教訓，本報告旨在為中國與國際社會的氣候與能源對話與合作做出力所能及的貢獻。我們希望這份報告能為參與公正能源轉型的利益相關方提供及時的信息和資源，并助力國內外煤炭產區能夠盡快啟動或實現更加公正、包容和可持續的轉型進程。希望本報告對您能有所裨益。涂建軍 博眾智合能源轉型 中國區總裁主要觀點 1在全球范圍內加速推進煤炭轉型對于實現氣候目標至關重要，但對于煤炭生產和消費仍在增長的山西以及中國其他煤炭產區而言

7、，煤炭轉型將為社會經濟帶來重大挑戰與獨特機遇。在山西，一個煤炭行業的崗位拉動 3.62 個間接就業機會，而全國平均水平為 1.75。在富有成效的政策框架下，盡早采取行動，能降低轉型成本，促進經濟多元化，創造高質量的就業機會，以平穩的方式實現從煤炭到清潔能源的過渡。2本報告設計了一套全新的公正能源轉型指數，通過五個維度的 36 個指標，為衡量煤炭產區的公正轉型進展提供了一個量化框架，有利于為產煤區量身定制轉型戰略。對山西與處于不同轉型階段的歐洲產煤區開展對比研究，汲取歐洲經驗教訓，并開展國際對話和合作，能為山西提供寶貴借鑒、資源和機會，以共同邁向一個公正、包容、可持續的未來。3全面的政策框架、有

8、效的協調機制和充足的資金對于推進山西和其他主要產煤區的公正煤炭轉型至關重要。優先考慮能結合經濟可持續發展和社會公正的轉型政策，例如投資綠色技術、為煤炭社區改造建立專項基金等措施，能有效推動結構性變革。建議全國雙碳工作領導小組將人力資源和社會保障部以及更廣泛的公共與私營領域的利益相關方納入其中，以完善治理框架，增強協調作用，確保受影響社區轉型進程的公正性。4從掌握的資源及在本地的影響力來看，龍頭煤炭企業在推動山西等地區的公正轉型領域也能發揮重要的作用。地方政府可以通過與龍頭煤企積極合作，利用其扎實的現金流以及與當地社區的緊密紐帶來支持地方轉型。通過投資多元化業務，在非煤、甚至非能源領域創造就業機

9、會，這類企業能夠助力經濟產業轉型，減少地方對煤炭的依賴，為實現碳中和目標做出積極貢獻。4博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究PrefaceDear reader,Coal has historically been a significant energy source in both Europe and China.However,with ambitious climate goals on the horizon,the ongoing shift away from coal presents a unique opportunity to innovate,restruc

10、ture energy systems and create sustainable growth.Central to this process is the concept of a just transition,which ensures that the move to a low-carbon economy is fair,addressing the needs of workers,communities and industries impacted by the change.This report was developed by Agora Energy Transi

11、tion China,in collaboration with Agora Energiewende,Energy Foundation China and Shanxi Coshare Innovation Institute of Energy and Environment.Through an in-depth analysis of Shanxi,Chinas largest coal-producing region,the report explores its progress toward a just transition.A new Just Energy Transi

12、tion Index(JETI)forms the basis for the analysis,which compares Shanxis transition progress with that of five coal regions in Europe and offers actionable insights into supporting coal workers and communities,with a focus on employment and economic diversification strategies.Drawing on lessons learn

13、ed from other countries and regions,the report highlights pathways for coal-dependent regions like Shanxi province to transition to clean energy while fostering economic resilience and social equity.We hope you find it insightful.Kevin Tu Managing Director,Agora Energy Transition ChinaKey findings a

14、t a glance 1While China is progressing toward phasing out coal to meet climate goals,regions like Shanxi,where coal production and consumption are still increasing,face significant challenges that need to be addressed.For these regions,early action supported by a strong policy framework can help ens

15、ure the transition is just and cost-effective,while also driving innovation and fostering economic diversification.2The Just Energy Transition Index benchmarks progress of the transition from coal to clean energy,offering a quantitative framework to guide the development of tailored regional transit

16、ion strategies.Lessons learned from and international collaboration with other regions further along in their transition journey highlight areas where progress can be accelerated and provide valuable insights,resources and opportunities.3A comprehensive policy framework,effective coordination and fu

17、nding are vital for inclusive growth in Shanxi and other coal regions.Prioritising policies that integrate sustainable economic development and social justice,such as investing in clean technologies and establishing a fund for coal community transformation,can drive structural change.Expanding China

18、s national leadership group on carbon peaking and neutrality to include human resource authorities and public,private and civil society stakeholders would enhance coordination and help ensure equitable outcomes.4Chinese state-owned coal enterprises(SOEs)are key to driving regional just transitions.S

19、trategic government intervention can help align SOEs investment priorities and unlock their full potential to support the transition.Central and regional governments can facilitate collaboration with these resource-rich and influential SOEs to drive diversification and prioritise job creation in non

20、-coal or even non-energy sectors.Local governments,in turn,can help by identifying market demand trends and opportunities for development,enabling SOEs to reduce coal dependency and advance carbon neutrality goals.5博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究目錄Executive Summary 101 背景 161.1 定義與研究意義 161.1.1 公正轉型 161.1.2

21、資源型地區的“經濟多元化”161.1.3 研究意義 1 71.2 山西 191.2.1 煤炭發展歷史 191.2.2 現狀 201.3 波蘭 241.3.1 煤炭發展歷史 241.3.2 現狀 261.4 德國 281.4.1 煤炭發展歷史 281.4.2 現狀 301.5 參考文獻 322 煤炭產區公正能源轉型評價 342.1 案例區概況 342.1.1 中國山西省 342.1.2 波蘭貝爾哈托夫（Bechatw）342.1.3 波蘭上西里西亞（Upper Silesia）342.1.4 德國盧薩提亞（Lusatia）352.1.5 德國北萊茵-威斯特法倫州（North Rhine-West

22、phalia,NRW，北威州）352.1.6 英國南威爾士（South Wales）372.1.7 案例地區比較 372.2 煤炭產區公正能源轉型評價指標以及說明 382.3 公正能源轉型分項評價結果 402.3.1 能源維度評價結果 402.3.2 減排維度評價結果 412.3.3 經濟維度評價結果 422.3.4 社會發展維度評價結果 432.3.5 轉型動能維度評價結果 442.4 公正能源轉型綜合評價結果 452.5 總結 482.6 參考文獻 53 6博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究3 煤炭產區的就業問題 553.1 山西 553.1.1 人口和就業基本概況 553.1

23、.2 國家和山西省就業相關政策和機制 573.1.3 公司案例 A焦化行業職工安置風險逐步顯現 593.1.4 公司案例 B內部分流面臨規模和結構的雙重調整 613.2 大波蘭東部地區 623.2.1 經濟發展狀況 623.2.2 人口和就業基本概況 623.2.3 各層面就業相關政策和機制 633.2.4 公司案例 CZE PAK S.A.電力熱力公司 653.2.5 公司案例 DPAK KWB Konin S.A 褐煤開采公司 663.3 山西與大波蘭東部地區案例就業問題的對比研究 673.3.1 就業危機程度 673.3.2 就業轉型的準備程度 693.4 參考文獻 714 煤炭產區經濟

24、轉型可持續發展問題 724.1 山西 724.1.1 經濟轉型概況 724.1.2 國家和山西省經濟可持續發展相關政策和機制 734.1.3 經濟轉型可持續發展路徑分析 784.1.4 山西 11 個地級市的城市對煤炭資源的依賴程度分析 794.1.5 城市案例：臨汾市 804.1.6 山西省經濟可持續發展的挑戰和經驗總結 814.2 波蘭羅茲省 824.2.1 經濟轉型概況 824.2.2 各層面經濟可持續發展相關政策和機制 854.2.3 經濟轉型可持續發展路徑分析 874.2.4 挑戰與經驗 884.3 山西與羅茲地區經濟轉型可持續發展問題對比研究 904.3.1 經濟轉型可持續發展現狀

25、異同 904.3.2 經濟轉型路徑選擇和規劃相似 904.3.3 保障機制和力度不同 904.4 參考文獻 925 總結 935.1 公正能源轉型指數（JETI）935.2 就業問題 945.3 經濟可持續發展 945.4 政策建議總結 95 7博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究圖目錄圖 1-1 圖 1-2 圖 1-3 圖 1-4 圖 1-5 圖 1-6 圖 1-7 圖 1-8 圖 1-9 圖 1-10 圖 1-11 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 2-5 圖 2-6 圖 2-7 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3

26、 歐盟國家淘汰煤炭的承諾 182022 年山西省能流圖 202022 年山西省煤流圖 21山西省各市 2015 和 2021年煤炭產量 222021年山西省煤炭外調情況 23波蘭最大的硬煤（左）和褐煤（右）資源的地理分布情況 24波蘭能源轉型各項指標，2004-2023 26波蘭硬煤消費結構（2023 年）27德國硬煤與褐煤開采情況 291990-2023 年德國一次能源消耗量及其細分能源 301990-2023 年德國電力生產總量及占比（按能源種類劃分）31中歐各煤炭產區的能源維度得分對比 41中歐各煤炭產區的減排維度得分對比 42中歐各煤炭產區的經濟維度得分對比 43中歐各煤炭產區的社會發

27、展維度得分對比 44中歐各煤炭產區的轉型動能得分對比 45中歐各煤炭產區公正轉型綜合評價得分 46中歐各煤炭產區公正轉型綜合評價雷達圖 472015-2022 年山西省煤采選行業直接就業規模的變動 562016 年山西省工業企業結構調整專項獎補資金流向 582020 年山西省省屬煤企重整 59波蘭、大波蘭省、大波蘭東部等地區 2020 年失業率 632022 年山西省增加值構成中近 31.7%來自采礦業 72羅茲省貝爾哈托夫采礦區位置 832021年波蘭、羅茲省和皮奧特科夫斯基地區總增加值結構 83 8博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究山西六大煤田煤種分布情況 22盧薩提亞 201

28、9 年基本情況及與德國對比 35中歐煤炭產區案例區部分經濟社會能源發展指標 38煤炭產區公正能源轉型評價指標體系及權重 39中歐各國和煤炭產區的公正轉型評價指標值 502017 年山西和全國煤炭行業就業系數 56山西省在去產能期間的職工安置方式 57山西與波蘭案例就業問題的比較 67山西省自 2022 年培育打造十大重點產業鏈，2023 年新增 6 條重點產業鏈 73國家層面推動山西經濟轉型可持續在的政策梳理 74山西省層面推動經濟轉型可持續在的政策梳理 76貝爾哈托夫轉型過程的 SWOT 85由公正轉型基金（JTF）資助的貝爾哈托夫礦區政策和支持工具 87表目錄表 1-1 表 2-1 表 2

29、-2 表 2-3 表 2-4 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 9博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究縮寫縮寫 外文全稱 中文解釋CJA Climate Justice Alliance 氣候公正聯盟ECSC European Coal and Steel Community 歐洲煤鋼共同體EISD Energy Indicators for Sustainable Development 可持續能源發展指標ETI energy transition index 能源轉型指數ETI energy trilemma inde

30、x 世界能源理事會的能源三難指數EU-ETS European Union Emission Trading System 歐盟排放交易體系FS Green Budget Germany 德國機構綠色預算組織GPW Gieda Papierw Wartociowych w Warszawie 華沙證券交易所IAEA International Atomic Energy Agency 國際原子能機構ILO International Labor Organization 國際勞工組織ITUC International Trade Union Confederation 國際工會聯盟JTF J

31、ust Transition Fund 公正轉型基金JTM Just Transition Mechanism 公正轉型機制JETI Just Energy Transition Index 公正能源轉型指數MF Modernisation Fund 現代化基金OECD Organisation for Economic Co-operation and Development 經濟合作與發展組織PGE Polska Grupa Energetyczna 波蘭最大的能源集團PPP Public Private Partnership 融資支持基金PSLF Public Sector Loan

32、Facility 公共部門貸款機制REITs Real Estate Investment Trust 不動產投資信托基金SWOT Strengths,Weaknesses,Opportunities,and Threats 優勢、劣勢、機會和威脅TJTP Territorial Just Transition Plans 領土公正轉型計劃UNEP United Nations Environment Programme 聯合國環境規劃署WWF World Wide Fund 世界自然基金會ZE PAK Zesp Elektrowni Ptnw-Adamw-Konin Capital Grou

33、p 波蘭最大民營能源集團 10博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究Executive SummaryCoal has historically been a significant energy source in both Europe and China.However,with ambitious climate goals on the horizon,the ongoing shift away from coal presents an opportunity to restructure energy systems,foster innovation and crea

34、te sustainable growth pathways.Central to this process is the concept of a just transition,which ensures that the move towards a low-carbon economy is equitable,addressing the needs of workers,communities and industries affected by the change.In China,this concept has gained attention among research

35、 institutes and civil society,but greater awareness among policymakers is needed to make it a key focus of decision-making,particularly in coal regions like Shanxi.In the European Union(EU),coal still accounts for about one fifth of total electricity production,providing approximately 230,000 jobs a

36、cross 31 regions in 11 countries.Yet,the EUs commitment to reducing carbon dioxide emissions by at least 55 percent by 2030 and achieving climate neutrality by 2050 challenges the blocs coal-dependent regions to develop innovative solutions to transform their energy systems.Poland,traditionally one

37、of Europes most coal-dependent countries,offers a case study in evolving possibilities as it works to align with the EUs ambitious climate targets.Its share of coal in the energy mix,while still significant,has decreased markedly in recent years.This progress serves as an encouraging example for oth

38、er historically coal-reliant countries.Elsewhere in the EU,Germany has set a target of reducing emissions by 65 percent by 2030 and achieving climate neutrality by 2045 five years ahead of the EUs overall goal.Meanwhile,the United Kingdom has also made strides in its coal phase-out;the September 202

39、4 closure of the Ratcliffe-on-Soar coal-fired power plant the UKs last marked the end of the countrys 142-year history of coal-fired power generation.China,similarly,is presented with significant opportunities to advance its dual carbon goals,which aim to peak national carbon emissions by 2030 and a

40、chieve carbon neutrality by 2060.Despite this,coal still represents more than half of both the countrys primary energy consumption and its power generation.In recent years,about four fifths of Chinas national coal output has been concentrated in just four key coal-producing regions,namely Shanxi,Inn

41、er Mongolia,Shaanxi and Xinjiang posing specific challenges for these regional transitions.Shanxi is Chinas largest coal-producing region,and its major coal mining operations have made it a key energy supply base for the whole country as well as for exports.A coal-to-clean transition is thus crucial

42、 for delivering on both national and global climate goals.This report presents a comparative analysis between Shanxi and five coal regions across Poland,Germany and the UK to better position Shanxi in its journey toward a just transition away from coal.The report also outlines actionable solutions f

43、or supporting coal workers and communities,offering insights into employment and economic diversification strategies.By drawing experiences and lessons from successful practices around the world,the report provides tangible pathways for coal-dependent regions to transition towards clean energy while

44、 fostering economic resilience and social equity.The Just Energy Transition Index(JETI)Transitioning away from coal affects countries and regions differently,depending on their unique socioeconomic,environmental,political and energy contexts.Without careful planning,coal workers and their communitie

45、s can face substantial socioeconomic impacts,underscoring the importance of a just energy transition.With the new“Just Energy Transition Index”(JETI)developed by Agora Energy Transition China,this report assesses and compares the progress of the 11博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究six regions transitions at bo

46、th regional and national levels.The JETI uses fi ve key dimensions and 36 individual indicators to shed light on each regions transition readiness,progress and specifi c challenges that lie ahead.The fi ve dimensions are:energy,emissions abatement,economy,social development and transition momentum.T

47、he energy and emissions abatement dimensions evaluate coal regions reliance on coal,the level of renewable energy development,carbon intensity and air quality.The economic dimension examines regions economic growth and its correlation with energy consumption.The social development dimension assesses

48、 factors such as employment,income levels,social security,healthcare and education.Finally,the transition momentum dimension focuses on policy support(including climate ambition,climate action plans and carbon pricing mechanisms),investment into research and development and the overall investment an

49、d business environment.The JETI considers not only the progress of decarbonisation within the energy system but also factors aff ecting the potential for sustainable development in the medium and long term,such as income equity,development of the tertiary sector,quality of healthcare and education,a

50、nd attractiveness to foreign investment and talent.Applying these JETI dimensions to a regions transition context can help identify specifi c areas for targeted support and provide a foundation for a tailored and thus more eff ective and equitable regional transition strategy.Key results of the JETI

51、 assessment The JETI analysis of this report compares six coal regions across China and Europe:Shanxi(China),Upper Silesia and Bechatw(Poland),North Rhine-Westphalia and Lusatia(Germany)and South Wales(UK),analysing each regions strengths and weaknesses through the fi ve key dimensions.The dimension

52、s are assessed through a comprehensive framework of 36 indicators weighted by applying a combination of objective and subjective methodologies.Based on the most recent available data at the regional level,the study provides detailed analysis and insights by quantifying each dimension.Outcomes of the

53、 six coal regions in the JETI00.050.050.050.10.10.150.2EnergyEmissions abatementEconomySocial developmentTransition momentumShanxi(China)Upper Silesia(Poland)Lusatia(Germany)North Rhine-Westphalia(Germany)South Wales(United Kingdom)Figure 1 12博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究The JETI results show that North R

54、hine-Westphalia has made substantial advances in nearly all categories,with particular strengths in social development and transition momentum.This progress can be attributed in large part to the Ruhr regions long-standing focus on education and innovation since the late 1950s,fostering regional inc

55、ome growth and enhanced research capabilities.South Wales has also made noteworthy strides,particularly in the energy dimension.The closure of its last coal-fired power plant in March 2020 and the subsequent shutdown of its last opencast coal mine in November 2023 reflect a clear pivot away from coa

56、l,with natural gas emerging as the primary energy source for the region.However,the index shows South Wales lagging behind the German coal-producing regions in terms of social development and economic dimensions and behind both the Polish and German coal-producing regions in terms of transition dyna

57、mics.This gap is primarily due to a slower economic growth rate in South Wales,while the German coal regions have achieved faster economic expansion while simultaneously reducing energy intensity.South Waless experience suggests that for regions in the later stages of the coal transition,even with c

58、oal mines and power plants no longer in operation,considerable time and financial investment are still needed to raise local sustainable economic and social development to the national average.In contrast,the three coal regions in Poland and Shanxi are at earlier stages of their energy transitions,w

59、ith room for further progress in economic and social development.These regions face notable challenges in creating equitable opportunities for coal workers,indigenous communities and companies as they navigate their transitions.The similar patterns observed in their JETI evaluations suggest common h

60、urdles in advancing clean energy transitions while ensuring economic and social justice remain central to the process.Several of these commonalities appear also in the reports two comparative case studies,as follows.Comparative case study:Employment in Shanxi(China)and Eastern Wielkopolska(Poland)Th

61、e report assesses worker re-employment,reskilling and other support policies in the coal industries of Shanxi(China)and Eastern Wielkopolska(Poland),comparing a state-owned and a private enterprise in the former with a coal mining and a coal power enterprise in the latter.These two regions were sele

62、cted for the employment case study for their parallel contexts Shanxis policies are shaped by Chinas central government,while Eastern Wielkopolska is influenced by EU directives allowing for insights into the impact of governance structures on transition strategies.Both regions are undergoing signif

63、icant structural changes and face similar employment-related challenges during the early stages of their transitions.The analysis highlights common hurdles and explores region-specific solutions and levels of readiness for a just energy transition.These challenges include:Unemployment:Without carefu

64、l planning,a substantial workforce across the coal supply chain is at risk of unemployment.Policy fragmentation:A fragmented or inadequate support regime can struggle to meet transition-related needs,especially in terms of funding.Skill mismatches:Re-employing coal workers can be hindered by a lack

65、of relevant skills,even where reskilling programmes have been implemented.Demographic dynamics:Ageing populations and migration trends can exacerbate labour shortages.Reluctance to relocate:The regions geographical and social structures can discourage workers from seeking distant employment opportun

66、ities.How Shanxi and Eastern Wielkopolska approach(re)employment challenges differ primarily in terms of:The role of energy companies:In Eastern Wielkopolska,the largest energy enterprises are private and thus have limited capacity to absorb laid-off workers.In Shanxi,provincial enterprises are much

67、 more able to shoulder this pressure together with the local government,because 13博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究Chinese state-owned companies are responsible for maintaining the employment rate at a certain level.Re-employment solutions:Poland tends to promote the re-employment of the workforce in non-coal

68、 or non-energy fields through re-education and reskilling programmes.Shanxi leans towards creating new employment opportunities for coal workers in energy sectors by modernising and decarbonising its coal-based and manufacturing industries.Several factors differentiate Shanxi and Eastern Wielkopolsk

69、a in their transition readiness.These include:Drivers for the transition away from coal:Polands transition is driven primarily by market forces,namely the EU emissions trading system,as well as other obligations under the EUs decarbonisation commitments.By contrast,Shanxis efforts are guided primari

70、ly by national strategies and central government policies.Level of policy support and pace of the transition process:Polands coal dependence has declined rapidly,supported by EU-funded initiatives and local government action.For Shanxi,although the provincial government and coal companies are active

71、ly promoting energy transition,there are no clear quantitative targets set at the national level for the development and transformation of key state-owned coal enterprises.Level of funding and investment for(re)employment solutions:As a member state of the EU,Poland has benefited from EU-funded init

72、iatives.Private capital and foreign investment also play an important role in Polands just transition.Meanwhile,Shanxis transition is supported mainly by public funding,including direct investment from the central government,funding allocations from local governments and investment from state-owned

73、enterprises.Indeed,Shanxi launched Chinas first just transition loan in 2023,a positive sign of dedicated funding on employment issues.Governance structure:Shanxis governance of the transition is heavily centralised,with strong government oversight and guidance,though participation of private and so

74、cial sectors is encouraged.By contrast,Poland has demonstrated a high level of multi-stakeholder participation in the just transition process.The federal government,local governments,enterprises,trade unions,civil society and international organisations all play different but important roles in poli

75、cy design and funding allocation.Comparative case study:Economic diversification in Shanxi(China)and dkie(Poland)The report presents a further comparative analysis of Shanxi(China)and Lodzkie(Poland),this time focusing on economic diversification efforts.Using Linfen City in Shanxi and the Bechatw C

76、oal Transition Area in dkie as case studies,the report conducts an in-depth examination of how municipal governments in these regions are planning sustainable economic development pathways and implementing policies to achieve these goals.Key similarities and differences between Shanxi and the dkie i

77、n terms of sustainable economic development are as follows:Emerging alternative industries:Both regions have initiated the development of new economic sectors outside of the coal value chain,though they are still relatively modest in scale.Both regional governments have strategically planned for eco

78、nomic diversification in line with local resource endowments.However,these new industries are still in their initial stages,and it may be challenging to generate significant economic returns in the short term.Population and labour challenges:Both Shanxi and dkie face demographic issues such as popul

79、ation decline,loss of labour and insufficient support for scientific research and education.These factors can hinder long-term economic resilience and the ability to transition away from coal.Insufficient funding:Both regions are grappling with a lack of financial resources to adequately support the

80、 transition.More investment is 14博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究necessary to ensure the sustainable development of non-coal industries and to help mitigate the economic and social impacts of coal phase-out.Different paces of transitioning away from coal:In Shanxi,coal production and consumption are still ri

81、sing,with the government focusing on enhancing the efficiency of the coal industry and climbing up the coal value chain.By comparison,Poland faces more imminent pressure due to resource depletion,declining competitiveness in the coal market and EU policies for a faster transition away from coal.Diff

82、erent policy decision-making mechanisms:In Shanxi,the central,provincial and municipal governments are leading policy discussions and execution on economic and industrial transformation.In Poland,the decision-making process involves a broader range of stakeholders,with notable participation from the

83、 EU.Policy recommendationsThe JETI analysis of six coal-producing regions across four countries provides a robust frame of reference to assess Shanxis just coal transition progress across multiple dimensions.The comparative case studies of Shanxi and two regions in Poland all in the early stages of

84、their energy transitions highlight both similarities and differences,particularly in terms of employment and economic diversification.Drawing from these findings,the following policy recommendations aim to support a just transition in Shanxi and offer insights for other coal regions in China and bey

85、ond.Enhancing policies and governance mechanismsAt the national level,establishing a central coordination framework to oversee the energy transition and sustainable socioeconomic development in coal-dependent regions is key.The national leadership group on carbon peaking and neutrality is a strong g

86、overnance foundation but lacks key participants,such as human resource authorities and stakeholders from both the public and private sectors.A more balanced approach would enable the framework to effectively address energy security with economic growth and social stability.At the provincial level in

87、 Shanxi,a dedicated committee for sustainable socioeconomic development could be established to clearly define leadership roles and the responsibilities of participating agencies.A scientifically informed long-term roadmap for the just transition,which includes assessments of regional strengths,vuln

88、erabilities,risks and opportunities associated with the energy transition,would guide the region towards balanced economic growth and environmental sustainability.This roadmap should also align with Chinas dual carbon goals.Establishing multi-stakeholder communication channelsBy creating formal cons

89、ultation and dialogue platforms,governments can facilitate transparent communication between authorities and the public.These platforms may consist of seminars,town hall meetings,or forums that engage experts,academics,research institutions,industry executives and civil society.Moreover,by promoting

90、 widespread and equitable public education initiatives about the transition,governments can help improve public understanding and foster active participation.Through diverse communication channels such as media outlets,online platforms,industry events and community workshops,authorities can dissemin

91、ate information on the transitions objectives,policies and impacts to garner social buy-in.Supporting the transition with diversified funding mechanismsAt the national level,establishing a just transition fund can provide targeted support for the transition.The fund could draw from different sources

92、,including central government allocations,contributions from economically advanced provinces,revenues from carbon pricing mechanisms or proceeds from issuing just transition bonds.Promoting green finance and transition finance at the local level is also crucial.Additionally,harmonising public money

93、from central,provincial,15博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究municipal and county administrations can create a unified funding strategy.In this way,public funds can signal government commitment and attract additional private sector investments to drive the just transition agenda forward.Chinese state-owned coal

94、 enterprises(SOEs),given their resources and significant local influence,can also take a leading role in regional transitions.Strategic government intervention can help align SOEs investment priorities and unlock their full potential to support the transition.Central and regional governments can fac

95、ilitate collaboration with SOEs,with their abundant resources and influence,to drive diversification and prioritise job creation in non-coal or even non-energy sectors.Local governments,in turn,can help by identifying market demand trends and opportunities for development,enabling SOEs to reduce coa

96、l dependency and advance carbon neutrality goals.Investing in visionary green projects to boost regional appealForward-looking investments in areas such as infrastructure upgrades,scientific research and talent development are vital for long-term socioeconomic sustainability and regional competitive

97、ness and appeal.Frequent role changes among local government officials in China can make it challenging to maintain long-term focus in investment and development strategies.Revising the evaluation mechanism for promoting local officials could encourage decision-making that prioritises sustainable,vi

98、sionary investments over short-term goals.By integrating the principles of a just transition into national and regional policy frameworks,China can balance economic,social and environmental priorities as it moves away from coal,striking the balance between economic resilience,growth and sustainable,

99、inclusive development.16博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1 背景1.1 定義與研究意義1.1.1 公正轉型“公正轉型”的概念最早發源于北美，早在 20 世紀70 年代，美國石油、化學和原子能工人工會（Oil，Chemical，and Atomic Workers Union）領導人托尼 馬佐奇（Tony Mazzocchi）在戰后裁軍以及環境意識日漲的背景下率先提出公正轉型理念，要求政策制定者必須將社會公正性納入決策考慮范疇，并應采取措施來保護、支持和補償因政策影響失業的工人群體。至 20 世紀末，環境問題在全球范圍內受到日益廣泛的關注，以美國和加拿大為代

100、表的北美國家在工會組織與工會運動中開始強調公正轉型概念，并聚焦于倡導以公正轉型的方式解決因環境監管導致的就業崗位減少問題。隨著全球溫升加速、氣候風險加劇的嚴峻現實，全球氣候治理已經成為最重要的國際議題之一。國際層面上，國際工會聯盟（International Trade Union Confederation，ITUC）從 1997 年的京都氣候變化大會開始，就一直呼吁全球氣候治理進程和可持續發展議程應將公正轉型議題和機制納入，并與國際勞工組織（International Labor Organisation，ILO）、聯合國環境規劃署（United Nations Environment P

101、rogramme，UNEP）、經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）、氣候公正聯盟（Climate Justice Alliance，CJA）等機構與組織各自基于自身的理解和工作的重點對公正轉型概念進行釋義。經過多年努力，終于推動“公正轉型”一詞在 2010 年召開的坎昆氣候變化大會中被納入會議決議文件 坎昆協議，標志著公正轉型被視為一種保障實現溫室氣體減排與溫控目標的重要社會機制。為了實現積極的氣候目標，需要推動經濟社會的低碳或凈零碳轉型，在這一過程中必然會伴隨一些行業的衰退或企業的退出，引

102、發一系列衍生的社會問題。公正轉型議題依托于“環境正義”、“能源正義”和“氣候正義”等概念，強調了不應在解決環境、能源、氣候問題時，忽視社會正義，而應以公正的方式和途徑，平衡好推動可持續轉型、實現環境保護和氣候目標與建設包容性社會、消除貧困以及為所有人提供體面的就業機會等政策導向之間的關系。社會正義是環保政策、氣候政策與綠色、可持續轉型能否獲得公眾支持的政治底線。因此公正轉型要求通過制定政策，向環境治理進程中因經歷轉型而受到不利影響的群體、產業和地區提供各種幫助，助其走出困境并找到新的發展機遇。隨著公正轉型機制在國際氣候治理中受到越來越多的關注，關于該概念的內涵也在不斷擴展延伸：從最初主要聚焦于

103、就業問題，旨在為所有人提供體面的工作機會，拓展到在轉型過程中還應關注弱勢群體，并通過各種措施保障這部分群體的福祉不會受損。公正轉型議題的核心是就業問題，從時空的維度考量能源轉型給相關地區與產業及就業帶來的影響與沖擊。本報告旨在對中國的重要產煤區山西省與歐洲產煤區的基本情況進行比較分析，在研究中所涉及的就業研究邊界主要依據中國的國民經濟行業分類（2017 年版），聚焦于采礦業中的煤炭開采與洗選行業，側重點是行業內的當前就業規模及可能的就業損失及給區域經濟整體帶來的影響，并探索幫助受影響行業就業群體實現再就業的路徑與措施。研究中提到的煤炭行業“直接就業”指的是煤炭采選行業就業人員，煤炭“間接就業”

104、指的是煤炭采選行業的生產投資行為帶動的所有就業。1.1.2 資源型地區的“經濟多元化”資源型城市是指以不可再生性的自然資源的開采和加工業為主導的工業城市。隨著工業革命的興起，資源型城市在全球范圍內大規模出現。中國目前共有 262 個不同級別的城市被認定為資源型城市，其中地級行政區 126 個，約占中國地級城市數量的三分之一（張中祥，2022）。煤炭資源型城市約 73 個，占所有資源型城市的 28%。在山西省，除了省會太原市，其他的所有地級市被認定為資源型城市。資 17博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究源型城市為所在國家以及全球的經濟發展提供了大量的煤炭、石油、礦石等生產資料，對社會

105、經濟發展做出了重大貢獻。煤炭資源型城市具有以下特點。經濟發展起伏產業結構單一：煤炭資源型地區依靠自身資源稟賦發展，在長期的發展過程中形成了圍繞煤炭資源開發為核心的產業結構，產業結構中二產占比較高，三產發展較弱。城市功能失衡人口流失加?。河捎谫Y源型城市因礦而興，缺少對城市功能的關注，導致城市基礎設施建設滯后，以及服務業發展不夠健全，城市競爭力下降。經濟低迷導致政府收入下降，進一步影響城市公共服務能力，從而加劇人口流失。生態環境破壞社會保障困難：煤炭資源型城市往往過度追求產出最大化而忽視生態環境問題，存在過度開發和野蠻開采的傾向，造成地表植被破壞、水土流失、地表沉陷，以及“三廢”污染等生態環境問題

106、。路徑依賴及新要素集聚不足：資源型地區由于過度依賴資源開發，從資源開采及深加工的技術、資金和人員等所有生產要素到生產和管理等制度框架長期鎖定在資源型產業上，從而對有利于經濟發展的其他因素（如人力資本、科技創新等）產生了擠出作用。雙碳目標下面臨雙重壓力：資源型城市是能源密集型產業和碳排放集中的地區，面臨的碳減排壓力巨大。據測算，中國資源型城市碳排放總量約占全國三分之一，43 個地級煤炭資源型城市碳排放總量約占全國的 17.44%，是國家實現“雙碳”目標的重點管控區域。同時，近年來重要產煤區在國家能源安全方面穩產保供的角色愈加重要。在此前提下，資源型地區要持續推進能源轉型和產業升級的挑戰會更加嚴峻

107、。以上特點往往相互作用，如果政府缺乏及時的政策和機制引導轉型，這些特點將逐漸惡化，并互為因果，形成惡性循環，讓煤炭資源型地區陷入資源陷阱，隨著資源的枯竭和外部環境的變化，進入社會經濟發展的瓶頸期，甚至出現人口大規模外流、經濟斷崖式衰退。公正轉型的核心在于平衡經濟發展、社會公正和氣候環境保護之間的關系，確保在經濟轉型過程中，所有社會群體都能公平地分享轉型的收益，同時受到最小的負面影響。解決就業問題的根本措施之一，在于推動煤炭產區的經濟多元化，實現中長期地區經濟的可持續發展，以為本地居民提供煤炭產業之外的新的就業機會，也吸引更多元的資金和人才，為城市帶來新的活力。本研究所討論的煤炭資源城市的經濟可

108、持續發展，是指煤炭資源型城市通過經濟系統的不斷調整和優化，改造升級原有的煤炭資源產業體系，增加產業附加值，同時立足于自身條件，發展高附加值、低資源消耗產業，尋求新的主導產業，轉變為具有強大內生增長動力的城市，同時還要協調經濟發展與自然資源、氣候環境保護、社會公平之間的關系。本研究側重于剖析煤炭資源型城市低碳轉型過程中的主要經濟社會挑戰，探求其傳統煤炭產業、非煤能源產業以及其他行業的轉型路徑。1.1.3 研究意義山西的煤炭公正轉型之所以被認為是中國最有挑戰性的，是因為其在煤炭生產規模、環境問題、社會影響、政策壓力以及技術和資金需求等多個方面都面臨著巨大的挑戰。山西是中國最大的煤炭生產省份之一，煤

109、炭產量占全國的四分之一以上；山西的經濟高度依賴煤炭產業，煤炭相關的產業鏈占據了地方經濟的主導地位，如何減少對煤炭的依賴，并維持經濟社會穩定，面臨巨大的挑戰。與此同時，長期的大規模煤炭開采、運輸和使用導致山西面臨嚴重的環境問題，包括空氣污染、水污染、采空區塌陷和土地退化，煤礦區的土地退化和生態破壞嚴重，生態修復工作量巨大。治理這些生態環境問題需要大量的資源和技術投入，增加了轉型的艱巨性。在實際操作中，如何將國家政策與地方實際相結合，制定切實可行的轉型方案，是一項復雜的系統工程。如果山西能夠成功實現公正轉型，解決這些復雜問題，那么其他地區在煤炭轉型中也能夠借鑒其經驗和模式，具備實現公正轉型的可能性

110、和能力。這將為全國范圍內的能源革命和綠色發展提供重要的示范效應和推動力。與此同時，煤炭也是歐洲能源結構中的主要燃料。2023 年煤電在歐盟總發電量占比為 13%。煤電占歐盟總發電量的 20%。2021 年在歐盟的 11 個國家的31 個地區，還有近 21 萬名職工在為煤礦和發電廠工作（歐盟委員會，2024 年）。歐盟承諾到 2030 年將18博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究二氧化碳排放減少至少 55%，到 2050 年實現氣候中性（climate neutrality）。為實現這一目標，煤炭行業的清潔化轉型也是歐盟正在面臨的重大挑戰。在歐洲，大部分歐洲國家都作出淘汰燃煤發電承諾。

111、燃煤發電約占德國溫室氣體排放量的三分之一，因此淘汰煤炭和煤電對德國實現其氣候目標至關重要。德國已將 2030 年的減排目標從 55%提高到 65%（與 1990 年的水平相比），并承諾將在 2045 年實現氣候中性，這比原計劃提前五年。這比歐盟的氣候目標更嚴格。歐盟的目標是到 2030 年減排 55%，到 2050 年實現氣候中性。2024 年 8 月，德國公布最后一輪硬煤發電廠退出的競拍結果，宣布德國退煤競拍程序完成。七輪競拍中有 41 座硬煤電廠中標，總裝機達 10.7 吉瓦。這些電廠將在規定的時間線內（最遲 2038 年）停止生產。歐盟國家淘汰煤炭的承諾歐盟委員會（2023）英國在 20

112、15 年宣布將于 2025 年淘汰煤電，2021年將這一目標提前到 2024 年。隨著煤炭退出進程迅速推進，2024 年 9 月 30 日，英國關閉了最后一座燃煤發電廠 索爾河畔的拉特克利夫火電廠（Ratcliff e-on-Soar），標志著英國長達 142 年的煤電時代正式結束。山西和許多歐洲產煤區一樣，都正在或曾經高度依賴煤炭產業，面臨能源結構調整、減少碳排放和實現綠色轉型的緊迫需求。歐洲在清潔能源技術、生態修復和可持續發展方面有豐富的經驗。一些歐洲煤炭產區轉型較早，在煤炭行業職工安置、社會保障、經濟多元化方面有豐富經驗，有一些值得借鑒的范例，也有諸多需要注意的教訓，可以幫助中國的產煤區

113、少走彎路。圖 1-119博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究同時，通過在地區層面的比較研究，可以適當剝離國際政治因素對具體地區轉型的影響，僅從經濟、社會和氣候政策等維度出發，讓某煤炭產區的利益相關方更直觀地了解本地與國際煤炭產區相比，所處的公正轉型階段，以更合理、客觀地明晰本煤炭產區的優勢與不足，以助力更因地制宜的轉型政策出臺。相互借鑒煤炭產區在減少煤炭依賴、實現經濟多樣化方面的成功做法和教訓。此外，中國和歐洲在應對氣候變化和推動清潔能源轉型方面有強烈的合作意愿。通過比較研究，可以促進雙方在技術、資金和經驗方面的合作，共同應對全球氣候挑戰。1.2 山西1.2.1 煤炭發展歷史新中國成

114、立以來，山西省煤炭行業經歷了快速發展時期、波動低迷時期、黃金發展時期和供給側改革時期。1949-2021 年煤炭產量由 267 萬噸大幅上升至 11.93 億噸，在全國總產量的占比由 8.2%上升至29.1%，生產規模呈波動擴大趨勢；煤礦數量曾一度由 1997 家上升至 10,971 家的峰值，經多輪兼并重組和政策引導優化后，2020 年底大幅回落至 890 家，生產主體由多及優、由分散向集中。1949-2021 年平均單井規模從 0.08 萬噸/年顯著提升至 154 萬噸/年，生產方式由手工炮采向機械化、再至智能化升級，生產能力由弱至強、由粗放向集約；山西省也先后成為資源型經濟轉型綜合配套改

115、革試驗區、能源革命綜合改革試點，持續探索和推進能源、經濟和環境協同的可持續發展路徑，生產模式由注重規模向低碳綠色轉型；建國至今，山西省煤炭產量累計達 225 億噸，外調出省煤炭 150 億噸左右，凈輸出電量 1.47 萬億千瓦，持續釋放能源保供效力，成為全國重要的煤炭基地和電力外送基地、西電東送和北電南送樞紐。山西的煤炭發展大致分為以下幾個階段：第一階段:快速發展時期（1949 年-1990 年）。解放初期，山西煤炭生產仍以手工炮采和人背畜運為主，煤炭供不達需，制約國內經濟建設。為此政策上推行“改建與新建相結合，以改建為主，大中小相結合，以中小為主”，形成大同、陽泉、西山、潞安、汾西、軒崗、晉

116、城、霍州八大初具規模的礦務局，這也是當前大多國有煤炭企業的前身。改革開放以來，政策導向轉變為“兩個一起上”、“有水快流”等政策，促進鄉鎮煤礦的快速興起。這使得煤炭企業礦井大幅增加，煤炭產能大幅提高。1979 年全省煤炭產量突破1億噸，到1990年達到2.86億噸，煤炭產量占全國的比重由15.9%提高到26.5%。期間，山西煤炭進出口集團有限公司于 1980 年成立，全省煤炭出口量快速增加，1980-1900 年煤炭出口量由237 萬噸上升至 1263 萬噸。第二階段:波動低迷時期（1991 年-2000 年）。20世紀 90 年代，隨著我國由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，1994 年國家取消

117、統一的煤炭價格，除電煤外其他煤炭價格均由市場調節，推動煤炭行業迎來一波產量高峰。但由于前期鄉鎮私營小煤礦的無序發展，煤炭出現供大于求局面，疊加 1997 年亞洲金融危機的影響，導致煤炭行業長達 5 年的低迷。2000 年山西煤炭行業增加值占工業增加值比重為26.9%，比 1990 年僅提高 4.3 個百分點。第三階段:黃金發展時期（2001 年-2012 年）。這一階段山西省煤炭行業遵循“大集團、大公司、大基地”戰略，由大而不強向現代煤炭工業轉變。在政策引導下，山西煤企改革逐步推進，煤炭企業優化重組，2009 年全省辦礦企業由 2200 多個減少到近 130 個，山西的煤炭產能向煤炭大集團集中

118、，至2010 年大煤改后形成“山西省屬七大煤炭集團”。這一階段煤炭產量大幅升高，自 2002 年的 3.7 億噸提高到 2012 年的 9.1 億噸；煤炭行業經濟貢獻度明顯提高，山西煤炭行業增加值占工業增加值比重由2002 年的 30.1%提高到 2012 年的 60.3%。2010 年山西得到國務院批復，被設立為國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區。這期間，山西省政府相繼出臺實施一系列類公正轉型措施，涉及生態環境修復、煤炭城市轉型、重點煤炭接替產業等方面第四階段:供給側改革時期（2013 年-2020 年）。2013-2015 年山西煤炭處于供給側改革前夕和煤炭資源整合后的陣痛期。2016

119、年國務院下發關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見，2017年國務院發布關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見，拉開了壓減煤炭產能的序幕。山西省去產能期間，政府出臺諸多煤炭、鋼鐵行業安置分流職工的政策。20博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究2019 年 5 月，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見，賦予山西爭當能源革命排頭兵的任務，在能源供給質量、清潔用能模式、能源科技創新、能源體制改革、能源對外合作等方面探索新路。山西省開始深度推進本省的能源轉型進程。2023 年，中國郵政儲蓄銀行在山西省大同市落地全國首筆公正轉型

120、貸款。2024 年，“公正轉型”首次正式出現山西省政府工作報告中。1.2.2 現狀1.2.2.1 一次能源消費與供應能源消費呈上升趨勢，結構持續優化，單位 GDP 能耗穩步下降。2022年山西省能源消費總量不斷攀升，2018-2022 年平均增速為 2.06%，山西省的 GDP 平均增速為 5.83%。山西的能源消費總量占全國消費總量的4.05%，山西的GDP總量占全國GDP總量2.14%。煤炭消費比重下降但仍居主體地位，2022 年山西省煤炭、石油、天然氣、一次電力分別占一次能源消費的比重為 80.6%、4.3%、5.3%、9.8%。單位 GDP能源消費量呈下降趨勢，以 2015 年（“十二

121、五”規劃的最后一年）價計，經初步核算，2021 年單位GDP 能源消費量 1.287 噸標準煤/萬元，同比下降5.4%，較 2015 年下降 21.4%；盡管山西省單位 GDP能耗水平逐年下降，但 2021 年仍高出全國平均水平0.50 噸標準煤/萬元（現價）。2022 年山西省能流圖年初庫存量一次能源生產量外省調入量回收能外省調出量年末庫存量第二產業第一產業第一產業第三產業第三產業人民生活人民生活損失量損失量煤炭行業煤炭行業焦化行業焦化行業化工行業化工行業建材行業鋼鐵行業鋼鐵行業有色行業有色行業電力熱力行業電力熱力行業第二產業其他?萬噸標煤?山西統計年鑒 2023 圖 1-221博眾智合能源

122、轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究能源產能持續釋放，多元化發展相對緩慢。2023年山西省一次能源生產總量 9.6 億噸標準煤，占全國總量的 20%，達到 2015 年以來的最高水平；自2019 年來，保持持續增長，平均增速為 8.5%。原煤在山西的能源總產量中占比穩定在 95%以上，2022年原煤、風光水電、煤層氣產量分別占一次能源生產總量的 96%、2.34%、1.66%，能源生產的結構變化不大，較 2015 年分別下降 2.76 個百分點、上升 1.74個百分點、上升 1.02 個百分點。1.2.2.2 煤炭消費與供應煤炭消費總量增速放緩，單位煤耗高于全國平均水平。2022 年山西省煤炭消

123、費量 38314 萬噸，煤炭消費增速在 2017 年達到 7%的高位后逐步放緩，至2021 年下落至 2.5%，7 年來首次低于全國煤炭消費增速。其中電力熱力、焦化行業為主要煤炭消費部門，分別占全省煤炭消費的 49.4%、32.7%。山西的單位GDP 煤耗呈下降趨勢，但與全國平均水平存在差距，經初步核算，2021 年山西省單位 GDP 煤耗為 1.64噸/萬元（以現價計），是全國平均水平的 4.33 倍，同年山西能耗是全國平均水平的 2.41 倍。2022 年山西省煤流圖煤炭生產量外省調入量外省調出量外省調出量損失量第二產業第一產業第三產業第三產業人民生活人民生活電力熱力行業電力熱力行業焦化行

124、業焦化行業煤炭行業化工行業建材行業鋼鐵行業鋼鐵行業有色行業有色行業第二產業其他年初庫存量年末庫存量年末庫存量?萬噸?山西統計年鑒 2023煤炭產量處于增長平臺期，生產逐步向智能及低碳化轉變。2023 年山西省煤炭產量居全國首位，產量達到 13.8 億噸，占全國煤炭產量的 29.3%。山西煤炭行業向高價值、高效能升級。智能煤礦建設穩步推進，截至 2021 年底，山西省已建成 328 處煤礦 圖 1-322博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究智能化采掘工作面，煤礦智能化開采位居全國前列。截至 2021 年底，山西已遴選綠色礦山 150 座，包括國家級 83 座、省級 86 座。1.2.2

125、.3 主要產煤區山西是世界五大煤炭主產地之一，更是我國重要的煤炭基地。山西省煤炭資源儲量豐富，截至 2021 年底，全省 91 個縣（區、市）已查明有煤炭資源分布，占全國煤炭儲量約為 23.8%，居全國之首。山西省煤炭產區主要分布在朔州、大同、長治、呂梁、晉中、晉城等城市，涵蓋大同、寧武、河東、西山、沁水、霍西六大煤田和十大礦區，聚集形成晉北、晉中和晉東三大煤炭基地。2021 年上述 6 個城市各自的煤炭產量相較于 2015 年均提高，煤炭產量總和占全省比重的 73.95%，煤炭集中區域穩定。但部分產區已面臨資源枯竭風險，孝義市、霍州市先后被列入資源枯竭型城市名單，同時山西最大的煤企晉能控股預

126、計新增 48 座枯竭煤礦將于 2026 年前關閉，將導致產量年均減少 5290 萬噸。山西省各市 2015 和 2021 年煤炭產量山西統計年鑒 2016 2022山西六大煤田煤種分布情況煤田成煤年代主要煤種大同煤田侏羅紀、石炭-二疊紀侏羅紀以弱粘煤為主，石炭-二疊紀以氣煤為主，均為動力煤。寧武煤田以氣煤為主，其次為長焰煤。西山煤田石炭-二疊紀以焦煤、貧煤為主，有少量瘦煤、肥煤河東煤田以氣煤為主，肥煤次之，焦煤少量?；粑髅禾镆越姑?、肥煤、瘦煤為主，有少量的氣煤、無煙煤、貧煤沁水煤田以無煙煤和貧煤為主，有少量的瘦煤和焦煤忻州市人民政府 2024；匯錦數能 2021；煤老板快訊 2022 圖 1-

127、4 表 1-123博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1.2.2.4 山西煤炭外調情況煤炭保供常態化，保供能力不斷增強。近年煤炭緊平衡形勢下山西省外調規模持續擴張，2021 年山西省外調煤炭規模 7.60 億噸，近十年山西省外調量占省際調出量的七成以上。煤炭外調流向覆蓋全國大多數省份，2021 年外調煤炭主要流入河北（24.1%）、山東（19.6%）等東部或南部省份，保障能源安全供應。2021 年山西省煤炭外調情況作者根據能源專業知識服務系統網站整理 圖 1-524博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1.3 波蘭波蘭有兩個主要的硬煤產區。第一個是位于波蘭南部的上西里西亞（U

128、pper Silesian）煤田（A），這是歐洲最大的硬煤產區之一。第二個硬煤產區位于波蘭東部，靠近盧布林（Lublin）的地區博格丹卡（Bogdanka）煤礦礦區（B），它主要為波蘭東部和中部地區的電力行業提供燃料。在波蘭西南部靠近捷克邊境的地區瓦烏布日赫（Walbrzych），也有一些煤田，但儲量相對小很多。除了硬煤外，波蘭中西部地區有大量的褐煤資源（圖1-6 右）。其中包括位于波蘭、捷克和德國三國交界地區的圖羅（Turw）（C），以及波蘭中部的兩個地區：貝爾哈托夫（Bechatw）（D）和大波蘭東部地區（Eastern Greater Poland）（E）。波蘭最大的硬煤（左）和褐煤（右

129、）資源的地理分布情況作者根據維基百科資料繪制1.3.1 煤炭發展歷史波蘭煤礦行業發展可以分為四個主要階段：煤炭開采起步和采煤技術的進步階段（1945 年之前）。波蘭的煤炭行業開采歷史始于 15 世紀，最初在下西里西亞地區（Lower Silesia）進行大規模開采（Fruyski，2012）。到了 19 世紀，上西里西亞地區發現了豐富的煤炭資源。這一時期，技術創新層出不窮，蒸汽機在礦井抽水和通風系統中的廣泛運用、鐵路的興起，都極大地提升了煤炭的開采和運輸效率。隨著煤炭業的蓬勃發展，礦工隊伍也迅速壯大，至 19 世紀末，波蘭的煤礦工人數量已攀升至數萬。第一次世界大戰和第二次世界大戰給波蘭帶來了巨

130、大破壞，但煤炭行業卻表現出了頑強的生命力，是波蘭戰爭期間工業和經濟的關鍵命脈。波蘭人民共和國煤炭行業的鼎盛時期（1945-1989年）。二戰后，波蘭煤炭行業在共產黨執政下開啟了全新篇章。這一時期，煤炭行業經歷了國有化重大變革，全面納入國家計劃經濟體系之中。波蘭對采煤基礎設施進行了大量的投資，推動煤炭行業迅速擴張。至 20 世紀 50 年代，波蘭躋身世界煤炭生產大國之列。20 世紀 70 年代，全球石油危機爆發，圖 1-6 25博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究成為煤炭行業至關重要的十年。石油危機后，為了償還外債，波蘭不得不增加硬煤進口量，1979 年波蘭硬煤進口達到2.01億噸，成

131、為歷史高點。另一方面，石油危機讓波蘭意識到能源獨立性的重要性，因此政府將褐煤作為本國能源戰略保障，褐煤產量開始大幅上漲。波蘭煤炭行業重組的第一階段（1989-2004 年）。自 1989 年起，波蘭開始從中央計劃經濟向市場經濟轉軌。盡管這段時期波蘭政局頻繁更迭、動蕩不安，歷屆政府都嘗試通過企業重組、所有權結構調整、就業市場優化、金融體制改革等措施提高煤炭行業在國內和國外的競爭力。這些一方面成功讓經濟效益低下的煤礦退出市場。另一方面，煤炭行業的就業市場也經歷了劇烈變動，就業人數從 1990 年的約41.5 萬人，大幅縮減至 2002 年的約 16 萬人。許多地區的失業率超過 20%（波蘭統計局，

132、2024）。當時瓦烏布日赫縣的失業率飆升至 39.1%，遠超全國平均水平，成為波蘭經濟困境的一個縮影（瓦烏布日赫縣就業辦公室，2002）。波蘭加入歐盟后重組的第二階段（2004 年以后）。2004 年，波蘭加入歐盟后，波蘭的煤炭行業開始面臨來自歐盟的諸多氣候環保要求。同時，歐盟積極推動對綠色能源的投資力度，這無疑進一步壓縮了煤炭行業的生存空間。近年來，歐盟更是以前所未有的力度推進氣候政策實施，從不斷上漲碳價，到綠色新政（European Green Deal）的出臺，再到“Fit for 55”（歐盟承諾 2030 年溫室氣體排放量比 1990年至少減少 55%）一攬子行動計劃的實施。這些變化

133、將“煤炭”推向公共討論的中心，在平衡經濟發展與環境氣候保護的天平上，波蘭面臨更深刻的考量與挑戰。圖 1-7 總結了自 2004 年加入歐盟以來波蘭能源行業最重要的發展趨勢。其中能源需求的增長（2004-2022 年+14.4%）和電氣化的趨勢（2004-2023年+17.5%），兩者趨勢一定程度上慢于 GDP 在這一段時期的顯著飆升（2004-2023 年，固定價格+100.9%）。這段時期，波蘭的煤炭消耗量明顯下降，同時原油和天然氣消耗量增加，可再生能源的使用量也在增加，但增幅較小。2004-2023 年間，波蘭的二氧化碳排放量下降了 9.4%。26博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比

134、研究波蘭能源轉型各項指標，2004-2023608010012014016018020022020042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023?不變價格?用電量能源消耗煤炭消耗天然氣消耗原油消耗非可再生能源在消費中的占比溫室氣體排放Dusio M,20241.3.2 現狀1.3.2.1 煤礦分布截至 2024 年，波蘭共有 18 座硬煤煤礦和 5 座褐煤礦在運營。褐煤目前分布在中部（貝爾哈托夫）、中西部（大波蘭東部）和西部（圖羅）開采，硬煤則在南部（西里西亞地區）和東部（盧布林省，L

135、ubelskie）開采。上西里西亞煤田是波蘭最大的煤礦區，目前有 17 座煤礦還在生產。根據 2020 年礦業工會與波蘭政府達成的協議，硬煤礦將逐步關閉，計劃于 2049 年全部關閉。波蘭最大的褐煤開采區位于中部的貝爾哈托夫地區。這里是歐洲最大的發電廠所在地，裝機容量達 5289兆瓦，以及一座年產約 40,000 噸褐煤的煤礦。到目前為止，波蘭政府尚未就其關閉做出正式聲明。然而，煤炭資源逐漸枯竭、碳價不斷攀升、歐盟氣候政策日益嚴苛，都迫使波蘭在陸續關閉褐煤煤礦。根據博眾能源轉型論壇（Agora Energiewende）和波蘭能源論壇的一份報告預測，波蘭將最晚在2032 年前關閉包括貝爾哈托夫

136、在內的所有褐煤煤礦（Gawlikowska-Fyk,A.,et al，2020）。在目前煤炭產區中，大波蘭東部地區將成為波蘭能源轉型的排頭兵，率先實現煤炭的全面淘汰。相較于其他地區，大波蘭東部地區在能源轉型的社會公正轉型中表現出了更為顯著的進展。圖 1-727博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1.3.2.2 能源、煤炭與電力情況近年來，波蘭的能源消費結構發生了顯著變化，盡管煤炭仍然是能源消費的主要來源，但其占比已從1990 逐漸下降 至 2022 年的 42%，石油、天然氣和生物質燃料的比例分別為 30.2%、14.5%和 11.7%。這種變化趨勢體現了波蘭能源結構的多元化趨勢，也

137、預示著可再生能源在未來將扮演更加重要的角色。波蘭的電力行業長期以來高度依賴于煤炭，盡管波蘭的發電結構在快速擺脫對煤電的依賴，但燃煤發電廠在波蘭電力供應中占很大份額，2023 年波蘭的煤電發電占比為 60.5%，比 2022 年下降 9.9 個百分點?？稍偕茉丛陔娏Y構中的占比仍然較為有限 2023 年，風力發電量為 23.2 太瓦時，占比14%；太陽能發電達到 11.4 太瓦時，占比 6.8%。預計波蘭的可再生能源發展將在未來幾年中將迎來加速期。這一樂觀預期主要得益于兩方面：一是政府對陸上風電場建設政策放寬，為風電項目提供了更為有利的法規環境；二是波蘭首批海上風電場的建設已進入沖刺階段，海上

138、風電將成為波蘭能源轉型的重要驅動力。波蘭首個海上風電場預計將于2026 年投入運營，并計劃在 2030 年前實現 6 吉瓦的裝機容量，到 2040 年，這一數字將激增至 18 吉瓦。據有關分析機構預測，到 2040 年，波蘭將有可能擁有 33 吉瓦的風電裝機（Adamczewski,T.，2024）。2023 年，波蘭國內硬煤產量達到 5540 萬噸，褐煤達到 5240 萬噸。85%的硬煤用于發電、供熱和熱電聯產，12.6%用于在居民側（圖 1-8）。2014-2023 年間，硬煤消費量減少了約 1900 萬噸（-26%），產量減少了 2490 萬噸（-34%），凈進口量增加了1070 萬噸（

139、+733%）。不斷增長的硬煤進口主要用于居民供暖。在 2022 年初之前，俄羅斯是波蘭煤炭的主要供應國。俄烏沖突爆發后，波蘭不再從俄羅斯進口煤炭，轉而尋求更加廣泛多元的煤炭來源，以進一步鞏固其能源安全。波蘭硬煤消費結構（2023 年）55.61%20.41%12.54%6.93%1.50%1.31%0.75%0.02%0.94%發電（商業）供熱（商業）家庭使用供熱（工業）農業發電（工業）工業交通其他Dusio M，20241.3.2.3 能源市場結構波蘭的能源行業歷史上曾呈現高度分散格局，由數十家小型地方公司主導，唯獨天然氣領域由波蘭最大的石油天然氣公司 PGNiG 集中掌控。為符合加入歐盟的

140、嚴格條件，波蘭在能源產業結構啟動了的重大重組計劃，催生了四大電力企業集團：波蘭能源集團 PGE、TAURON、Enea 與 Energa。這些企業均在華沙證券交易所（GPW）上市。不過，波蘭政府在這些企業均保留了關鍵的控股權益，確保了政府在能源領域的話語權。圖 1-8 28博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1.4 德國1.4.1 煤炭發展歷史1.4.1.1 硬煤150 年來，儲量豐富的煤炭（硬煤和褐煤）一直是德國主要的能源資源和最重要的工業原材料。其中硬煤主要儲藏在北萊茵-威斯特法倫州（North Rhine-Westphalia，后稱北威州）和薩爾州（Saarland）。而褐煤開

141、采主要集中在萊茵蘭（Rhineland）、盧薩提亞（Lusatia）和德國中部（Central Germany）等三個地區。德國的第一批重要煤礦于 17 世紀 50 年代被發現，位于魯爾河（Ruhr）、埃德河（Inde）和烏爾姆河（Wrm）的河谷地帶。到 19 世紀，煤炭開采開始興起。工業化讓魯爾區和薩爾州的煤礦產區變成了德國工業的中心地帶。硬煤對西德具有重要的歷史意義。隨著硬煤產量穩步增長，第二次世界大戰后，煤炭成為了西德經濟、社會和政治重建的基石。因此德國政府大力支持煤炭發展。1957 年，硬煤開采業的直接就業人數達到頂峰，約為六十萬人，而煤炭行業的間接就業人數更多。德國的煤炭產量達到 1

142、.5 億噸，其中82%分布在薩爾州、亞?。ˋachen）以及伊本比倫（Ibbenbren）地區。從 1958 年開始，在歐盟前身歐洲煤鋼共同體（European Coal and Steel Community，ECSC）主導下，歐洲煤炭市場開始走向自由化。來自美國的廉價硬煤涌入歐洲市場，加之德國的能源結構不斷變化核電、天然氣和石油的占比不斷增加，導致德國的地下硬煤開采逐漸失去競爭力。德國的硬煤行業開始經歷“煤炭危機”。德國政府開始通過財政補貼硬煤行業，以維持其市場競爭力。據德國機構綠色預算組織（Green Budget Germany,FS）的數據，從 1970 年到 2016 年，硬煤行業

143、獲得的德國政府補貼總額高達 3,370 億歐元。2018 年 12 月 31 日，位于博特羅普（Bottrop）和伊本比倫的硬煤煤礦的關閉，這是德國最后幾座硬煤煤礦，這也意味著德國對其硬煤行業補貼的結束。之后，德國所需的硬煤全部依靠進口，主要來自美國、澳大利亞、哥倫比亞、南非和俄羅斯進口（Destatis，2023）。俄烏沖突 2022 年 2 月爆發后，德國于同年8 月停止從俄羅斯進口煤炭。1.4.1.2 褐煤德國曾成為世界上最大的褐煤生產國。1860 年，德國開始在盧薩提亞地區開采褐煤。1882 年，歐洲第一家褐煤工廠在盧薩提亞建成。隨著工業化推進和褐煤行業發展，德國的褐煤產量從 1840

144、 年的 17 萬噸增加到 1900 年的 4,000 萬噸。德國褐煤總產量的增長主要來自東德的褐煤煤田。德國統一后，東德褐煤產量從 1989 年至 1994 年間下降了 67%。如今德國還在運營的露天褐煤開采業務仍在盈利，大部分煤炭被用于附近的發電站。目前，萊茵蘭、盧薩提亞和德國中部三個地區仍在開采褐煤。29博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究德國硬煤與褐煤開采情況作者根據Eurocoal和BGR資料繪制 圖 1-930博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1.4.1.3 德國退煤計劃長期煤炭開采帶來一系列環境和氣候問題。自 2011年以來，為促進能源領域的轉型和變革，德國政

145、府和議會決定制定一系列新的能源法規，修訂現有的能源法規，并制定實施一系列配合措施。這一根本性的長期變革被稱為 Energiewende，即面向可再生能源的“能源轉型”，這一過程還包括在 2022 年底之前逐步淘汰核電。煤炭退出是德國實現其氣候目標的核心所在。為了確保在各地公平、公正地推進煤炭退出計劃，減少對煤炭產區和人民的負面影響，當期執政黨在 2018年的聯盟執政協議中決定成立一個“增長、結構變化和就業委員會”（Kommission fr Wachstum,Strukturwandel und Beschftigung）。2019 年 2 月，“增長、結構變化和就業委員會”（后稱“退煤委員會

146、”）提出了在 2038 年底前逐步完成煤炭、煤電退出的轉型路線。退煤委員會提出，如果在保證能源密集型產業、煤炭產區的就業率和經濟競爭力的前提下，最終淘汰的日期可從 2038 年提前至 2035 年。2021 年，德國實施了新的氣候目標，提出到 2045年實現氣候中性。隨后，德國聯合政府宣布了加快能源轉型的重大計劃，目標是在理想情況下，力爭在 2030 年之前淘汰煤炭，并在 2030 年之前將可再生能源發電裝機比重提高到 80%。1.4.2 現狀自 1990 年以來，德國的一次能源消費量在波動中緩慢下降。尤其在過去的十年中，經濟下行、暖冬、能源效率提升以及氣候變化政策等因素，促使德國的能源消費總

147、量、石油和煤炭消費量均有所下降，而可再生能源消費量則有所增加。1990-2023 年德國一次能源消耗量及其細分能源 02 0004 0006 0008 00010 00012 00014 00016 0000%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023褐煤石油化石能源可再生能源核能其他一次能源消耗量?AG

148、Energiebilanzen(2024)圖 1-1031博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究盡管煤炭在德國一次能源消費總量中所占的比例持續下降，以及德國硬煤開采時代已經結束，但硬煤仍是德國煤電廠和鋼鐵生產的燃料和原料。2023年，德國進口硬煤共計 2,718 萬噸，同比下降 23%（Destatis，2023）。這是自 2020 年，德國硬煤進口量連續兩年反彈上漲以來首次下降。2023 年，由于德國不再從俄羅斯進口煤炭，來自美國和澳大利亞的煤炭大幅上漲。目前，德國仍是歐洲最大的褐煤生產國。近年來，除了 2021-2022 年有小幅度反彈外，德國褐煤年產量基本保持穩定下降趨勢，202

149、3 年德國的褐煤產量為 1.02 億噸（Kohlenstatistik，2024），產量削減至歷史低位。在過去三十年中，煤電占總發電量的比重從 1990 年的 57%降至 2022 年的 25%，在發電中的比例減少近半。截止 2023 年，德國擁有 18.1 吉瓦的褐煤發電裝機，其中包括缺電時期 1.9 吉瓦備用電源回到電力市場。2023 年，德國的總發電量為 509.2 太瓦時。褐煤發電與硬煤發電量在發電結構中分別約占17%和 7.8%，發電量同比下降幅度分別為 25.5%和37.7%，下降幅度僅次于核電發電（BDEW，2024）。1990-2023 年德國電力生產總量及占比（按能源種類劃分

150、）4604805005205405605806006206400%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023褐煤硬煤核能天然氣礦物油可再生能源其他電力生產總量?Agora Energiewende(2024)圖 1-11 32博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究1.5 參考文獻Adamczewsk

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164、sformation-polish-coal-sector.pdf 瓦烏布日赫縣就業辦公室（2002）：統計數據（Statistics），鏈接：https:/www.urzadpracy.pl/pl/inne/analizy-i-statystyki/rok-2002/2110,Statystyki.html王守禎（2020）：山西煤炭工業70年回顧與展望，中國煤炭工業，2020(1):5，DOI:CNKI:SUN:MTQG.0.2020-01-008新京報（2022）：“雙碳”目標倒逼山西發力綠色GDP，鏈接：https:/ 34博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究2 煤炭產區公正

165、能源轉型評價本報告選擇了中國的山西省、英國南威爾士、德國北萊茵-威斯特法倫州和盧薩提亞以及波蘭的上西里西亞和貝爾哈托夫這 6 個煤炭產區，構建評價指標體系開展公正能源轉型評價。這些地區都是不同歷史時期各國家重要的煤炭產區，處于不同的退煤階段，具有較強的代表性。在實現凈零排放目標的進程中，煤炭產區都從依賴煤炭的能源和經濟結構中轉型，尋找新的經濟增長點，也都需要兼顧轉型的公正性。研究和觀察這些地區在轉型方面的實踐，可以為其他地區提供借鑒。2.1 案例區概況2.1.1 中國山西省山西省是中國最大的煤炭供應基地。2023 年，山西的煤炭產量達到 13.8 億噸，占全國產量的 29%，是全國第一煤炭生產

166、省份。同時，山西省 50%以上的煤炭、70%左右的焦炭以及 1/3 以上的電力外送其他省份，對全國能源安全保障提供重要支撐。能源結構以煤炭為主導，加之能源重化工業在經濟結構中的占比高，使得山西省的碳排放量也位居全國前列。在碳中和進程中，山西省將面臨巨大的挑戰。關于山西省經濟、能源、人口以及社會發展等情況的介紹詳見第一章。2.1.2 波蘭貝爾哈托夫（Bechatw）波蘭的煤炭產量在 1979 年達到峰值的 2.01 億噸。此后，隨著波蘭 1989 年開始向市場經濟轉型以及2004 年加入歐盟，煤炭開采行業的盈利能力和煤炭產量開始下降，該行業的資源和就業都開始減少。但到目前為止，煤炭依然是波蘭的重

167、要能源，燃煤發電占該國發電比例依然較高。貝爾哈托夫位于波蘭中部的羅茲?。↙odzkie Province），是波蘭最大的褐煤煤田，也是歐洲最大的褐煤煤田。1975 年，貝爾哈托夫褐煤礦國有企業（Bechatw Lignite Mine State Enterprise）成立，貝爾哈托夫發電廠成立。貝爾哈托夫煤礦于 1980 年開始開采，并為貝爾哈托夫發電廠提供燃料。隨著波蘭向市場經濟的轉型，貝爾哈托夫國家煤礦（1998 年）轉變為股份公司。自 2010 年以來，貝爾哈托夫煤礦公司和貝爾哈托夫發電廠所組成的聯合體一直由波蘭最大的能源集團 PGE 的一家下屬公司管理。PGE 集團是波蘭電力行業收入

168、和利潤最高的公司，主要股東是國家財政部，持有 60.68%股份。該集團的主要業務是發電（占波蘭全國電力生產的40%）、配電和采礦活動。該集團為包括家庭、公司、機構、地方政府單位在內的 570 多萬電力用戶提供服務。1990 年代的體制改革導致羅茲省輕工業生產大幅下降以及嚴重的結構性失業，經濟、社會問題在這一階段集中出現。不過，貝爾哈托夫地區的褐煤開采和能源生產活動仍然保持活力。2023 年，貝爾哈托夫地區的煤炭產量約為 4200 萬噸。貝爾哈托夫發電廠的裝機為 5030 兆瓦，其發電量約占波蘭全國發電量的 13.3%，占該國褐煤發電量的近 72%。目前，該電廠仍然是歐洲最大的褐煤發電廠，也是世

169、界上最大的發電廠之一。2.1.3 波蘭上西里西亞（Upper Silesia）上西里西亞位于波蘭南部，是波蘭最大的煤炭開采區，也是波蘭和歐洲最大的硬煤產區之一，占波蘭硬煤資源的 80.05%，截至 2022 年仍有 17 座煤礦在運營（Instrat，2024）。2022 年，上西里西亞煤田的煤炭開采量為 4030 萬噸（波蘭國家地質研究所，2022），是歐盟第四大采煤區（僅次于德國的萊茵蘭（Rhineland）和勞茨（Lausitz）以及波蘭的貝爾哈托夫。目前，上西里西亞是波蘭經濟最發達的地區之一。2021 年，上西里西亞所在的西里西亞省的地區生產總值達到 726.18 億歐元（占全國 GD

170、P 的12.0%），經濟規模僅次于首都華沙（波蘭中央統計局，2023）。西里西亞省的人均地區生產總值為 16,531 35博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究歐元，是全國人均 GDP 的 104.3%。在該地區的增加值結構中，服務業占主導地位，其次是工業部門和農業。值得注意的是，工業部門在西里西亞省的經濟結構中所占的份額是全國各行政區劃中最高的，達到 42.3%（西里西亞省省長辦公室，2022）。然而，自 1990 年以來，該地區以工業為中心的經濟結構正在發生變化，采礦業對總增加值的貢獻正在下降，而制造業所占的份額正在上升。制造業的主要經濟驅動力包括鋼鐵、機械、汽車和化學工業。上西里

171、西亞的電力主要來自硬煤，燃煤發電在其發電結構中的占比達到 93.3%（ARE，2021）。此外，該地區硬煤產量占波蘭全國硬煤總產量的 86.5%（波蘭國家地質研究所，2022），該地區的煤炭消費量占全國煤炭消費量的份額為 25.7%（波蘭中央統計局，2021）。2.1.4 德國盧薩提亞（Lusatia）盧薩提亞（Lusatia）地區橫跨德國東部勃蘭登堡州（Brandenburg）和薩克森州（Sachsen），該地區有大約 115 萬人口，其最大的城市和經濟中心是科特布斯市（Cottbus，約 10 萬居民）。盧薩提亞的褐煤開采始于 1860 年，最初被用于為蒸汽機和火車提供動力以及支持服裝制造

172、。更大規模的褐煤開采開始于 1900 年左右。1990 年德國統一后，盧薩提亞的煤炭開采成本逐漸提高，而且煤炭運輸成本也偏高，導致其煤炭產業競爭力下降，煤炭開采及其相關產業逐漸萎縮。2023 年，盧薩提亞的煤炭產量是 4170 萬噸?，F在，能源公司LEAG 在盧薩提亞經營著四個露天煤礦。揚施瓦爾德（Jnschwalde）煤礦和南韋爾佐夫（Welzow-Sd）煤礦位于勃蘭登堡州；諾騰（Nochten）煤礦和萊希瓦爾德（Reichwalde）煤礦位于薩克森州境內。LEAG 還在該地區運營著四座褐煤發電廠，總裝機超過 8 千兆瓦。2015 年，四座褐煤發電廠的發電量達到 49 太瓦時，CO2 排放

173、5490 萬噸。該地區對煤炭產業的依賴度很高。除了公共部門之外，盧薩提亞當地的大型雇主較少，能源公司 LEAG在 2019 年仍是當地最大的雇主。2019 年，在當地所有應繳納社保的雇員中，LEAG 在褐煤行業帶動了 3.3%直接或間接的就業人員，這一比例在制造業中更高，達到 17.5%（RWI，2018）。盧薩提亞被認為是德國結構性薄弱的地區之一，面臨著更高的人口流失和人口老齡化的風險（Reitzenstein A.et al，2021）。盧薩提亞 2019 年基本情況及與德國對比指標盧薩提亞德國人口（萬人）1158317人口密度（人/km2）98233人口平均年齡48.444.1人均 GD

174、P（美元/人）2984441472Caron Pomp(2024)2.1.5 德國北萊茵-威斯特法倫州（North Rhine-Westphalia,NRW，北威州）2.1.5.1 萊茵礦區（Rhenish mining district）（褐煤產區，仍在開采）北威州是德國人口最密集的州，交通條件優越。萊茵礦區位于北萊茵-威斯特伐利亞州的西南部，在亞?。ˋachen）和科?。–ologne）之間。萊茵礦區是歐洲最大的褐煤礦區之一，其褐煤開采的歷史可以追溯到 19 世紀。100 多年來，煤炭開采和相關產業一直是北威州的重要組成部分，但也因其高碳排放和環境影響而備受關注。為了給不斷擴大的褐煤煤礦（

175、特別是漢巴赫（Hambach）煤礦，這是德國最大的煤礦）騰出空間，許多村莊不得不搬遷，幾十年來一直備受爭議。表 2-1 36博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究長期以來，萊茵礦區是北威州乃至德國的能源供應中心，為當地提供了大量就業機會。2023 年，萊茵礦區產煤 4820 萬噸，占德國全國褐煤生產量的47%。褐煤行業就業人數 7508，占全國褐煤行業總就業人數的 43.6%（德國煤炭行業統計，2024）。這里的褐煤發電廠也為德國提供了相當比例的電力，支撐了當地的工業發展；但另一方面，萊茵礦區的褐煤發電廠也是德國溫室氣體排放的主要來源之一。隨著德國致力于實現氣候目標和“能源轉型”（En

176、ergiewende）計劃，萊茵礦區面臨加速脫碳的壓力。德國政府已決定在 2038 年全面退出煤炭，計劃逐步關閉萊茵礦區的褐煤開采和發電廠。2.1.5.2 魯爾區（硬煤產區，已經退煤）魯爾區是德國歷史最悠久的產煤區，得益于當地煤炭資源和有利的交通位置，魯爾區曾是歐洲煤炭和鋼鐵生產中心。煤炭興盛帶來的工業化和城鎮化讓魯爾區成為歐洲人口最密集的地區，有超過五百萬的常住居民。魯爾區主要生產硬煤，1957 年是魯爾區煤炭行業的高光時期，當年硬煤產量達到 1.2 億噸，占當時全國硬煤產量的 80%；魯爾區硬煤行業從業人員接近 50 萬，占全國的比重更是高達 82%。在煤炭鼎盛時期的魯爾區，每十個居民中就

177、有一人從事煤礦行業工作。魯爾區煤炭產業的興衰是德國能源轉型歷程的縮影。魯爾區的煤炭產業從 20 世紀 50 年代末開始坐上過山車。隨著德國煤炭管制自由化、石油時代的到來和核電的發展，德國煤炭需求開始下降，魯爾區的國產硬煤與進口煤相比缺少價格優勢，因此當地煤炭產量開始快速下滑。大量硬煤和焦炭滯銷，煤炭企業被迫減產甚至破產，就業人口大量減少，煤炭就業人數從 1957 年的 495,800 人下降到 1968 年的 210,300 人，1962 年至 1967 年，魯爾區失業人口占全國的 30%以上。1957 至 1968 年，原聯邦德國全國的國民總產值增長 1147%，而魯爾區只增長了 80%，區

178、域經濟增長遠遠低于全國水平（WWF Germany，2019）。1968 年，北威州政府出臺了第一個產業結構調整方案魯爾發展規劃（Entwicklungsprogramm Ruhr,EPR）。該規劃首次采用了一系列綜合措施，提高魯爾區的土地、勞動力和資本等生產要素的流動性，以盤活魯爾區的經濟運轉活力。該規劃預算資金總額為 170 億馬克，主要由德國聯邦政府、聯邦州、當時的歐洲共同體（European Community）和德國聯邦勞工局提供。這個階段的轉型政策目標還是旨在通過發展鋼鐵來提高對煤炭的需求，以挽救過剩的煤炭產能。然而，政府對煤炭、鋼鐵產業的政策及補貼支持并沒有阻止魯爾區經濟衰退，反

179、而導致財政赤字的增加。隨著 20 世紀 70 年代全球石油價格危機的爆發，魯爾區的結構性危機在 20 世紀 80 年代全面爆發。1970 年，魯爾區的失業率與北威州和聯邦水平基本持平，但到 1987 年，在人口不斷外流的背景下，魯爾區失業率高達 15.2%，而北威州和聯邦同期水平則分別僅為 10.8%和 8.4%。而魯爾區地區生產總值占北威州的比例也從繁榮時期的 40%以上下滑至 1980 年代以后的 25%左右（Hamm R Wienert H，1990）。隨著煤鋼復合體在結構性危機下的逐漸消亡，傳統制度的路徑依賴和鎖定效應不斷減弱。魯爾區開始轉變觀念，探尋新興產業發展以期擺脫區域經濟對鋼鐵

180、、煤炭等傳統產業的依賴。政府首先開始對污染嚴重的工業用地進行整合，以便為新興產業騰挪作業空間，重點引進信息技術、新材料、醫藥和環保等企業落戶。其次面對大量僅掌握傳統工業技能的人員，魯爾區成立了專門的培訓機構，并提供專業培訓津貼，幫助解決失業人員就業問題，同時，在區內陸續籌建了多特蒙德大學等 22 所高等院校，目前仍是歐洲高校密集度最高的地區之一，通過科學研究實現新興技術向產業的轉化。最后，政府依舊為煤炭、鋼鐵企業提供補貼，但補貼額度逐年減少，補貼資金也不再著重于價格補貼，而轉向可提高生產效率的技術性研發補貼以及工業改造補貼。魯爾區最大的煤炭公司魯爾集團也積極拓展多產業鏈業務，在以煤炭為基礎的同

181、時，利用閑置煤礦土地發展房地產業務，延伸產業鏈發展煤化工以及電力業務，同時，大力發展采煤設備與工藝，向世界輸出采煤技術與設備，使其在煤炭業務不濟的同時保持集團整體經濟效益的上升。直到 2018 年 12 月，魯爾區最后一座硬煤煤礦關閉，宣告德國的硬煤開采時代結束。魯爾區花費了半個多世紀的時間探索并實踐轉型路徑，多元產業的培育使得魯爾區經濟緊張局面得以緩解，形成了傳統 37博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究產業與新興產業共同發展的局面。但由于長期單一發展的傳統產業制度僵化，短期內實現產業的轉型升級難度很大，加之其他城市地區同樣存在對于新興產業的競爭性引入，魯爾區整體經濟水平較其鼎盛時

182、期仍有差距。2.1.6 英國南威爾士（South Wales）南威爾士（South Wales）不僅是英國的主要采煤區，也曾是世界上主要的采煤區之一。南威爾士的煤炭產量在 1913 年達到頂峰5,600 萬噸煤炭，占英國總產量的五分之一，雇傭了 23.28 萬人。但是從20 世紀 40 年代以來，隨著能源結構轉向石油、北海油氣田的開發、核電的開發利用以及廉價進口煤的沖擊，南威爾士乃至整個英國的煤炭工業都在萎縮。1953 年至 1974 年間，南威爾士的煤炭產量從接近 4,000 萬噸下降到約 1,000 萬噸，煤礦的數量從大約 100 個減少到 30 個。與此同時，煤炭產業的就業人數也從 16

183、 萬人減少到 4 萬多人。到了1994 年左右，煤炭產量快速下降至 87 萬噸。同一時期，煤炭產業的就業人數從 3.4 萬人下降到只有1,000 人。2022 年，南威爾士所在的威爾士人均地區生產總值為 24,443 英鎊，而英國全國平均水平達到 32,500英鎊（75%）（Statista，2024）。威爾士的地區生產總值為 850 億英鎊，占全國 GDP（1.96 萬億英鎊）的 4.3%（Statista，2024）。威爾士最重要的經濟部門是服務業（占地區生產總值的 73.1%），其次是工業（占地區生產總值的 25.3%）和農業（占地區生產總值的 1.6%）。除了煤炭開采部門，威爾士在過去

184、 25年里也經歷了緩慢的去工業化進程。工業部門的貢獻從 1998 年的 31.3%下降了 6 個百分點（威爾士統計局，2024）。近年來，采礦業增加值僅占威爾士的地區生產總值的 0.3%，自 1998 年以來一直沒有超過 0.4%的份額。南威爾士的最后一座露天煤礦于 2023 年 11 月 30日關閉（Coal Action Network，2024），這也是英國的最后一座煤礦。目前，威爾士電力結構以天然氣為主。2022 年，威爾士 69%的電力來自天然氣，27%來自可再生能源。威爾士的用電量僅占發電量的 44%，多余的發電量向英國其他地區、北愛爾蘭以及歐洲的電網出口。2.1.7 案例地區比較

185、從下表所列的各煤炭產區概況數據可以看出，大致上，6 個煤炭產區分別處于早期、中后期和后期等不同的退煤轉型階段：英國的南威爾士已經基本實現了退煤，處于轉型的后期；德國的兩個煤炭產區還保留有一定量的煤炭生產和/或消費，處于退煤的中后期；而波蘭的上西里西亞以及貝爾哈托夫能源結構中煤炭依然占比較高，和中國的山西都處于退煤的早期階段。雖然身處不同的階段，這些煤炭產區各方面發展大都較各自國家的整體水平有所滯后：如英國的南威爾士雖然在去煤化方面進展顯著，但其社會經濟復蘇較慢，當地就業機會有限，人均 GDP、電力生產中可再生能源比例、居民收入、研發投入、居民預期壽命均等指標落后于英國整體水平；德國的盧薩提亞和

186、北威州的一次能源消費中煤炭占比、失業率等指標高于德國整體水平，人均 GDP、電力生產中可再生能源比例、居民預期壽命、居民收入水平等指標低于德國整體水平（各指標數據詳見附表）。在中國山西和波蘭的上西里西亞與貝爾哈托夫，經濟結構的單一性和對煤炭的依賴性對區域經濟發展的影響更加明顯。這些情況表明，在加速能源轉型的同時，必須重視煤炭產區轉型的經濟可持續性和社會公正問題，避免加劇地區間的經濟和社會不平等。38博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐煤炭產區案例區部分經濟社會能源發展指標作者各地區的統計年鑒、能源統計年鑒、相關研究報告整理注：1.除煤炭產量，表中山西的各指標值均為2022年數據，

187、受限于數據的可獲得性，歐洲其他產煤區的數據大部分為2022年數據，少部分為2020、2021或2023年數據。2.威爾士的行政區域分為東威爾士和西威爾士，而其煤炭產區南威爾士則橫跨這兩個行政區域，因此，缺少專門統計煤炭產區南威爾士的資料。本報告中南威爾士的數據值均以威爾士的數據值代替。3.波蘭貝爾哈托夫煤炭產區和上西里西亞煤炭產區并非單獨行政區，沒有專門的統計數據，分別以其所在的羅茲省和西里西亞省數據代替。4.德國盧薩提亞產煤區橫跨勃蘭登堡州和薩克森州。除了煤炭產量之外，其他數據沒有單獨統計，表中數據使用勃蘭登堡州和薩克森州的數據平均值。2.2 煤 炭產區公正能源轉型評價指標以及說明煤炭產區高

188、度依賴煤炭產業，其能源轉型相比于非煤地區，結構調整幅度更大，對經濟和社會的沖擊更廣泛、深刻，涉及能源、經濟、社會、生態環境保護等多方面的協調發展。建立一個科學實用的煤炭產區公正能源轉型評價指標體系，可以幫助我們系統、客觀地衡量煤炭產區的轉型進展，有助于對比各地區之間的差異，揭示轉型過程中經濟發展、社會公正、環境保護等各要素的不均衡現象，識別轉型過程中的薄弱環節或易被忽視的領域，為政策制定者調整策略，優化資源配置，科學決策提供支持。本研究借鑒國內外權威機構提出的能源轉型相關評估指標體系，如國際原子能機構（IAEA）的可持續能源發展指標（Energy Indicators for Sustaina

189、ble Development,EISD）、世界能源理事會的能源三難指數（energy trilemma index，ETI）、世界經濟論壇（World Economic Forum）發布的能源轉型指數（energy transition index，ETI）、WWF 區域公正轉型指標等，并結合煤炭產區的自身特點，同時咨詢相關領域專家意見，構建了一套煤炭產區公正能源轉型評價指標體系，用以測度和比較各地區公正能源轉型的成效。該指標體系中，一級指標涵蓋能源、減排、經濟、社會發展、轉型動能等 5 個維度，二級指標 15 個，三級指標 36 個（見表 2-3）。減排維度納入了碳排放和 PM2.5、SO

190、2 排放指標，對于整體的環境而言，水環境質量、土壤環境質量和生態質量等指標也非常重要，但各國的水環境質量、土壤環境質量以及生態環境質量等尚無統一標準，受限于數據可獲得性和可比性，此處暫未納入。在 指標權重的賦值方面，本報告采用主、客觀賦權相結合的方法。首先，采用主觀賦權法對 5 個一級指標賦予相等權重，即賦予各一級指標 20%的權重；然后，對二、三級指標采用客觀賦權方法，即熵值法，進行賦權。這種主觀與客觀賦權相結合的方法具有兼顧專家經驗和數據客觀性的優勢。表 2-239博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究煤炭產區公正能源轉型評價指標體系及權重一一級級指指標標二二級級指指標標三級指標權

191、重能源生產中煤炭占比2.09%一次能源消費中煤炭占比1.73%供暖用能中煤炭占比2.85%電力生產中可再生能源占比3.33%新增風力裝機年均增速（5年平均增速）1.20%新增光伏裝機年均增速（5年平均增速）2.13%燃煤發電裝機容量占比2.26%單位GDP能耗水平1.86%終端用能電氣化程度2.55%碳排放碳強度9.10%PM2.5年均濃度7.83%SO2年均濃度SO23.07%人均GDP5.21%GDP增長率（最近5年平均值）2.88%經濟增長與能源消耗的脫鉤指數(最近5年平均值)5.31%服務業占GDP比重3.75%采礦業增加值對經濟的貢獻2.85%直接煤炭行業就業占比1.57%當地居民失

192、業率0.63%居民養老保障水平2.28%居民醫保參保水平0.75%居民收入水平4.93%居民收入公平性2.19%居民受教育程度2.31%教育科研能力3.92%醫療資源水平0.44%居民健康水平0.99%碳中和目標2.27%碳中和政策方案1.49%碳定價機制3.13%研發投入3.01%外商直接投資占GDP比重3.49%政商關系0.51%公路交通發展水平2.72%鐵路交通發展水平2.61%人均物流水平0.78%營商環境經濟發展產業結構經濟維度轉型動能社會發展就業社會保障收入科研教育醫療健康政策支持投資煤炭生產與消費可再生能源發展能源結構與效率減排維度空氣質量能源維度作者繪制 表 2-3 40博眾智

193、合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究2.3 公正能源轉型分項評價結果本報告研究團隊通過各地區的統計年鑒、能源統計年鑒、環境統計年鑒、相關研究報告、學術文獻、投入產出表等渠道，收集了上述 6 個煤炭產區的指標值（詳見本章附錄）并開展公正能源轉型評價。2.3.1 能源維度評價結果區域之間橫向對比來看，英國的南威爾士在能源維度得分最高，德國盧薩提亞和北威州次之，中國山西省 2022 年得分略高于波蘭的上西里西亞和貝爾哈托夫。這主要是由于英國南威爾士的能源系統已經基本擺脫對煤炭的依賴，而波蘭上西里西亞和貝爾哈托夫以及中國山西省的能源生產和消費中，煤炭依然占有相當比例。山西省近年來可再生能源發展迅速

194、，終端用能的電氣化水平也大幅提升，在這兩個指標上得分靠前。波蘭兩個案例區的得分較山西省略低，這是基于2022 年地方層面的數據比較得到的結果。兩個波蘭案例區的燃煤發電裝機占比超過波蘭全國平均水平三十幾個百分點。實際上，波蘭近年來能源轉型迅速，不論從全國層面還是地方層面來看，煤炭在能源結構中的比重快速下降，風光發電量迅速攀升，特別是 2023 年，波蘭的風力和太陽能發電量占比從2022 年的 15.6%上升至 20.8%，迎來了五分之一的突破。煤炭發電量占比從 2022 年的 70%降至 61%，達到歷史最低水平（國際能源署，2024）。因此，波蘭的能源轉型成效不應被低估。值得注意的是，南威爾士

195、雖然能源維度評分最高，但其當前能源結構中天然氣占比大，2022 年，其所在的威爾士 69%的電力來自天然氣，27%來自可再生能源，距離徹底實現非化石能源為主的能源結構仍有差距。從時間縱向對比來看，得益于中國和山西省近年來通過政策大力發展風能、太陽能產業，山西省煤炭生產和消費的比例不斷下降、可再生能源占比持續擴大。山西省一次能源消費中煤炭占比從 2017 年的 85.73%下降到 2022 年的 80.56%，山西省電力生產中可再生能源占比從 2017 年的 8.32%快速提升至2022 年的 16.79%，遠高于波蘭的上西里西亞（6.69%）和貝爾哈托夫（5.55%）。山西省 2018-202

196、2 年 5 年平均新增風力裝機增速（22.82%）和新增光伏裝機增速（24.05%），也遠高于英國南威爾士（2.94%，4.05%）和德國盧薩提亞（3.72%，8.15%）與北威州（3.57%，9.06%）。41博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐各煤炭產區的能源維度得分對比0.05 0.05 0.06 0.05 0.05 0.06 0.06 0.04 0.05 0.05 0.09 0.09 0.09 0.14 0.14 00.020.040.060.080.10.120.140.16能源生產中煤炭占比一次能源消費中煤炭占比供暖用能中煤炭占比電力生產中可再生能源占比新增風力裝機年

197、均增速（最近?年平均增速）新增光伏裝機年均增速（?年平均增速）燃煤發電裝機容量占比單位?能耗水平終端用能電氣化程度作者計算注：“能源生產中煤炭占比”“一次能源消費中煤炭占比”“供暖用能中煤炭占比”“單位GDP能耗水平”“燃煤發電裝機容量占比”為負向指標，值越大得分越低2.3.2 減排維度評價結果區域之間橫向對比來看，山西省落后于歐洲各煤炭產區，主要的差距在于空氣質量。例如，2022 年山西省 PM2.5 年均濃度為 38 g/m3，SO2 年均濃度12 g/m3，而英國南威爾士、德國北威州 2022 年PM2.5 年均濃度分別為 10.8 和 10.0 g/m3，SO2 年均濃度分別為 3.3

198、 和 4.5 g/m3。此外，山西省能源消費對于煤炭依賴較大，由此產生的溫室氣體排放量較大，碳強度更高。時間縱向對比來看，山西省的碳減排與環境治理水平在快速提升，PM2.5 年均濃度從 2017 年到 2022年下降了 21 g/m3，碳排放強度從 2017 年到 2022年下降了 6.76 噸 CO2/萬美元，反映出山西省近年來在大氣環境治理和碳排放控制方面取得了積極進展。圖 2-142博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐各煤炭產區的減排維度得分對比0.0002 0.02 0.02 0.04 0.05 0.08 0.08 0.09 0.15 0.14 0.19 0.19 0.1

199、8 00.050.10.150.20.25碳強度?年均濃度?年均濃度作者計算注：2017年中國山西得分為0.0002.“碳 強度”“PM2.5年均濃度”“SO2年均濃度”均為負向指標，值越大得分越低2.3.3 經濟維度評價結果區域之間橫向對比來看，德國的北威州、德國的盧薩提亞以及英國的南威爾士得分位列前三，中國山西?。?022）低于波蘭的上西里西亞和貝爾哈托夫。這與各煤炭產區的經濟發展階段有關，英國和德國案例區的經濟發展已經基本擺脫了對煤炭的依賴，采礦業對經濟的貢獻度較低。雖然南威爾士的煤礦和煤電廠已經全部關停，但是在經濟維度的得分不及尚在生產和使用煤炭的德國案例區。主要是由于南威爾士在人均

200、GDP、GDP 增速以及經濟增長與能源消費脫鉤指數方面落后于德國案例區。說明盡管煤炭產業已經退出，但南威爾士非煤經濟產業活力欠佳。在采礦行業對 GDP 貢獻水平差不多的情況下，德國的兩個產煤區的經濟活力相對更強，他們的經濟增長與能源消費脫鉤指數更高，說明德國的節能方面的工作做得更好。而山西省、波蘭的貝爾哈托夫和上西里西亞，現階段經濟與能源消費尚未脫鉤，采礦業占經濟比重仍較大，而且服務業占比低，在能源轉型中必須兼顧經濟發展可能受到的影響。山西省經濟深受采礦業影響。2022 年山西省采礦業增加值占經濟比重高達 31.74%，而全國同期值僅為 3.01%；服務業增加值占比為 41.5%，也低于全國

201、52.8%的水平。新冠疫情、俄烏沖突等因素導致全國能源需求變化，2021-2022 年全國能源需求上升，煤價上漲，受此影響，山西省 2021 年和 2022年名義 GDP 增速（當年價）分別高達 28%、12%，均位居全國第一，煤炭行業也有所擴張，采礦業對經濟的貢獻有所提升，2022 年服務業增加值占比較2020 年的下降 10 個百分點。經濟對煤炭的高度依賴度導致山西省 2021-2022 年的經濟維度評價得分波動明顯。圖 2-243博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐各煤炭產區的經濟維度得分對比0.056 0.055 0.053 0.049 0.049 0.040 0.029

202、 0.029 0.041 0.047 0.047 0.153 0.168 0.168 0.129 0.129 00.020.040.060.080.10.120.140.160.180.2人均?增長率經濟增長與能源消耗的脫鉤指數服務業占?比重采礦業增加值對經濟的貢獻作者計算注：“采礦業增加值對經濟的貢獻”為負向指標，值越大得分越低2.3.4 社會發展維度評價結果區域之間橫向對比來看，得分最高的是德國北威州，其次是德國盧薩提亞，再次是英國南威爾士，山西省得分靠后。南威爾士在教育科研能力和居民收入水平方面與德國案例區有較大差距。相較之下，德國的兩個產煤區，尤其是北威州的教育科研能力的表現相當突出，

203、北威州的魯爾區是歐洲教育密度最高的地區之一，這是魯爾區從 1950 年末期開始轉型以來，最成功的一方面。山西得分落后的主要原因在于山西的居民收入水平較低，如山西省 2022 年人均可支配收入為 4,086 美元，低于波蘭貝爾哈托夫的 6,107 美元、波蘭上西里西亞的 6,399 美元，且與德國北威州的 30,161 美元、英國南威爾士的 18,038 美元有較大差距；此外，山西省的煤炭行業直接就業人數占比較高，2022 年為 5.54%，高于英國南威爾士（0.0011%）、德國盧薩提亞（1.93%）和北威州（0.079%）、波蘭貝爾哈托夫（0.58%）和上西里西亞（4.61%）；在養老保障方

204、面，山西也弱于歐洲，如 2022 年中國山西省的居民養老保障水平得分為 54.5 分，略低于波蘭貝爾哈托夫的 57.5 分、上西里西亞的 57.5 分，也低于英國南威爾士的 73.7 分和德國北威州的 67.9 分。這也意味著山西省在退煤過程中需要重點關注居民的就業與生活受到的影響。時間縱向對比來看，山西省的社會公正水平總體呈現改善態勢，主要得益于山西省近年來在就業、社會保障、收入和教育醫療方面逐步改善：例如，人均可支配收入從 2017 年的 3024.2 美元增長到 2022年的 4,086 美元，增長了 35%。居民養老保險參保率從 2017 年的 86.9%提升到 2022 年的 92.

205、6%。圖 2-344博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐各煤炭產區的社會發展維度得分對比0.03 0.02 0.02 0.03 0.03 0.03 0.03 0.05 0.04 0.09 0.11 0.14 0.14 0.16 0.12 00.050.10.150.2直接煤炭行業就業占比當地居民失業率居民養老保障水平居民醫保參保水平居民收入水平居民收入公平性居民受教育程度教育科研能力醫療資源水平居民健康水平作者計算注：“直接煤炭行業就業占比”“當地居民失業率”為負向指標，值越大得分越低。2.3.5 轉型動能維度評價結果區域之間橫向對比來看，得分最高的是德國的北威州和盧薩提亞。山西

206、省 2022 年在碳中和目標和政策方案方面得分較高，如 2022 年山西省得分（0.028）與德國兩個煤炭產區得分相近（0.034），大幅領先于波蘭兩個煤炭產區（0.005），這反映出中國政府和山西省政府在碳中和目標方面的雄心以及強勁的政策支持力度。但由于碳定價機制、外商直接投資、研發投入、政商關系和基礎設施條件等要素得分較低，導致山西省整體得分不高。與前面四個維度不同，南威爾士的轉型動能表現落后于波蘭。盡管波蘭在碳中和目標方面得分很低，但其良好的公路、鐵路交通條件以及快速增長的外商直接投資在六個產區中遙遙領先。時間縱向對比來看，受益于近年來的政策支持和基礎設施投資力度加大，山西省的轉型動能持

207、續提升，尤其是自 2020 年提出碳達峰碳中和目標后，出臺了碳達峰碳中和 1+N 政策體系，對轉型的驅動力大幅提升，政策支持、交通基礎設施得分均在不斷提高。圖 2-445博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐各煤炭產區的轉型動能得分對比0.033 0.033 0.027 0.027 0.027 0.027 0.046 0.046 0.047 0.047 0.049 0.049 0.100 0.100 0.120 0.120 0.126 0.126 0.140 0.140 0.086 0.086 00.020.040.060.080.10.120.140.16碳中和目標政策方案碳定價

208、機制研發投入外商直接投資占?比重政商關系公路交通發展水平鐵路交通發展水平人均物流水平作者計算2.4 公正能源轉型綜合評價結果從總得分來看，得分最高的是德國北威州，其次是德國盧薩提亞，再次是英國南威爾士，然后是波蘭的上西里西亞、貝爾哈托夫和中國山西省?？傮w結果顯示：煤炭在能源結構中占比最少的地區，并不一定是公正能源轉型得分最高的地區。英國的煤炭產區基于成本和市場的考量，較早開始退煤，但其時對社會公平轉型的重要性尚未有清晰的認識，在這一過程中出臺的社會配套政策較少，導致了一定的社會困頓，影響持續至今，這說明能源轉型不能一味追求速度，要兼顧經濟和社會的可持續發展。德國的產煤區在可持續發展方面做了大量

209、前期投資，包括培養接續產業、新建高校和研發中心等。盧薩提亞地區從 20 世紀 90 年代初開始著手廢舊煤礦的改造。魯爾區在 1962 年建了第一所大學，到現在已經有22 座高校。英國南威爾士的得分情況，說明公正能源轉型是一個漫長的過程。即便煤礦和煤電廠已不再生產，但本地的經濟社會可持續發展要達到全國平均水平，還需要很長時間和大量資金進行改善。盡管英國已經告別煤炭時代，但英國仍在很大程度上依賴天然氣這類化石能源作為基礎能源。對于山西而言，煤炭生產和消費尚未達峰、經濟增長與能源消費尚未脫鉤，面臨雙碳目標的壓力，能源轉型速度必需要比英國、德國快很多。對比歐洲經驗，山西，乃至中國，沒有時間重新經歷從煤

210、炭到天然氣，再到可再生能源的過程。因此中國和山西需要一條政策支持力度更大、更有雄心的轉型路線圖，這將帶來更多更新的社會經濟挑戰。從五個維度的雷達圖來看，處于能源公正轉型早期的中國山西與波蘭的貝爾哈托夫和上西里西亞的圖形較為相似，這說明資源型地區轉型早期面臨的問題有很大的相似之處：能源、經濟、社會發展等維度上的評價得分較低。最核心的問題在經濟可持續發展維度的短板。三個地區目前經濟對煤炭產業依賴度高，產業多樣化不足；退煤進程還處于早期探索階段，煤炭依然是能源結構的主體；就業機會集中在能源領域，公共服務和社會福利體系較弱，社會發展和保障水平不足。與波蘭案例區相比，山西在轉型動能的表現更弱一些。波蘭在

211、交通基礎設施建設和吸引外資方面表現相對突出?；A設施建設在增強資源型城市對資金和人才的吸引力方面有重要作用，但也因為其短期內難見成效而容易被忽略。波蘭在轉型動能方面表現相對突出，說明波蘭的轉型意愿較為強烈、準備更加充足。事實上，近幾年 圖 2-546博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究來煤炭在波蘭能源比重快速下降，盡管歐洲能源危機為其轉型帶來不少阻力，但可以預見未來波蘭終將進入能源轉型快速通道。德國盧薩提亞與北威州的雷達圖形狀相似、波蘭的貝爾哈托夫和上西里西亞的圖形相似。這說明同一個國家的不同地區在轉型各個維度的同質性較高。國家整體發展水平和國家政策對地方轉型的進展影響很大。盡管德國

212、和波蘭同屬歐盟成員國，兩個國家的四個案例區都接受歐盟資金的支持，也都同屬歐盟碳市場的范疇，但國家之間的差異體現到各自的煤炭產區還是相當明顯。這說明國家層面的能源轉型準備情況、社會經濟可持續發展程度對地方的影響力至關重要。從縱向來看，山西公正能源轉型的綜合得分在 2022年不升反降。受疫情和俄烏沖突影響，由于全球供應鏈不穩定和國內經濟復蘇的需要，山西省的煤炭產量在近幾年有所提升，導致其轉型指數得分在2022 年較 2021 年略有下降。近年來，山西作為保障國家能源安全的生產基地角色愈加重要。煤炭產區在能源轉型進程中無法避免受到政治因素和國際局勢的影響，國家和地方的政策都需要在能源安全、綠色發展和

213、經濟可獲得性三方面取得平衡。俄烏沖突爆發后，歐洲也經歷了嚴重的能源危機，煤炭生產一度反彈。但這些反彈是能源轉型中的正?，F象，不會改變面向凈零目標轉型的總體趨勢?？梢灶A見山西在 2024 之后的綜合得分將呈現不斷進步的趨勢。中歐各煤炭產區公正轉型綜合評價得分0.176 0.190 0.193 0.229 0.229 0.275 0.267 0.425 0.425 0.470 0.692 0.748 0.748 0.660 00.10.20.30.40.50.60.70.8能源維度減排維度經濟維度社會發展轉型動能作者計算 圖 2-647博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究中歐各煤炭產區公

214、正轉型綜合評價雷達圖0 00.050.050.050.10.10.150.150.2能源維度減排維度經濟維度社會發展轉型動能波蘭貝爾哈托夫0 00.050.050.050.050.10.10.150.150.2能源維度減排維度經濟維度社會發展轉型動能波蘭上西里西亞0 00.050.050.050.050.10.10.150.150.2能源維度減排維度經濟維度社會發展轉型動能德國盧薩提亞0 00.050.050.050.050.10.10.150.150.2能源維度減排維度經濟維度社會發展轉型動能德國北威州0 00.050.050.050.050.050.10.10.150.150.2能源維度減

215、排維度經濟維度社會發展轉型動能英國南威爾士0 0 00.050.050.10.10.150.150.2能源維度減排維度經濟維度社會發展轉型動能中國山西（?）作者計算注：歐洲產煤區各維度評價的基礎數據大部分為2022年數據，少部分為2020、2021或2023年數據。部分煤炭產區的數據缺失，用國家或所在省的水平代替。圖 2-7 48博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究2.5 總結英國和德國的案例區處于退煤轉型中后期階段，公正能源轉型水平較高，中國山西和波蘭案例區仍然處于退煤轉型早期階段，依然面臨較大挑戰各國煤炭產區的公正能源轉型在社會經濟背景、能源結構、政策支持等方面存在顯著差異。英國

216、的徹底退煤進展迅速，2024 年 9 月英國關閉了最后一座燃煤發電廠，徹底擺脫了對燃煤發電的依賴。德國通過穩健政策逐步推進轉型，計劃到 2038 年逐步淘汰燃煤發電。它們的煤炭產區在公正能源轉型方面表現相對領先。目前，英國、德國將天然氣作為一種過渡性能源選擇，距離完全擺脫化石能源還有很長的路要走。相比之下，中國的山西省和波蘭的兩個案例區對煤炭的依賴度較高，煤炭在能源生產和消費中仍占較高比例，煤炭產業對地區生產總值和就業的貢獻較大，處于退煤的早期階段，未來的退煤進程中，其在能源、經濟、社會發展等方面都面臨較大挑戰?？傮w而言，歐洲發達國家煤炭產區退煤起步早，轉型過渡期較長，經濟已經與能源消耗基本脫

217、鉤，其經濟基礎和良好的社會保障水平能夠為其煤炭產區深度轉型提供更多支持，使其在面臨轉型沖擊時更加具有韌性。但煤炭退出并不代表轉型結束，處于轉型后期的煤炭產區的公正轉型需要繼續推進，比如持續壯大接續產業，培育新的經濟支柱，提高人民的生活水平，只是面臨的挑戰更小。而中國山西、波蘭貝爾哈托夫、上西里西亞等國家的煤炭產區轉型起步較晚，近年來逐漸受到重視，面臨著在較短時間內實現轉型的壓力，經濟社會平穩過渡的挑戰和難度更大。而對于這些地區，越早開始關注公正轉型，其后期的相關挑戰越小。中歐煤炭產區退煤轉型的驅動力與路徑比較：英國南威爾士的市場主導、德國盧薩提亞和北威州的市場+政策平衡、波蘭貝爾哈托夫和上西里

218、西亞的市場+外部支持、中國山西的政策驅動英國：英國退煤的最初驅動因素是成本和市場。在市場作用下，煤炭在英國能源市場失去競爭力，比德國更早退出歷史舞臺。然而，英國退煤過程的快速推進伴隨著對社會公正轉型關注不足的問題。礦工群體和煤炭依賴地區的經濟恢復缺乏長遠規劃，導致失業率長期居高不下。例如，南威爾士的煤礦關閉后，缺乏足夠的替代就業機會和技能培訓，導致經濟陷入低迷。南威爾士的退煤歷程揭示了轉型不僅僅是能源結構的調整，還涉及到經濟、社會保障和基礎設施的全方位轉型，需要平衡經濟發展與社會公平，確保過渡期內受影響群體的利益得到有效保障。德國：盧薩蒂亞最初的退煤轉型主要是由德國統一后顛覆性性政治進程和經濟

219、變化推動的，魯爾地區是由經濟競爭力的逐漸喪失推動的，而目前制定逐步淘汰煤炭的政策越來越多地受到減緩氣候變化必要性的推動。在轉型進程中，德國逐漸意識到需要重視煤炭產區新產業的培育和新就業機會的創造以及提高人們的生活質量，通過建設更多的基礎設施、公路和鐵路來連接該地區的城市和工業，然后開始投資科研、大學、新技能培訓，加強學術和產業之間的聯結和協作，政策還注重開展文化和娛樂活動以及礦山恢復，取得了較好效果。波蘭：2000 年之前，波蘭的煤炭行業受國際能源市場影響較大。加入歐盟之后，波蘭一方面承受歐盟能源轉型和氣候政策的壓力，另一方面波蘭的煤炭產區轉型也獲得歐盟的直接支持，歐盟的碳排放交易體系（EU

220、ETS）施加了高額的碳排放成本，使波蘭煤炭企業的經營壓力巨大。這成為波蘭推動能源結構調整的重要動力。盡管面臨經濟和社會壓力，波蘭的轉型動能得益于歐盟資金支持和交通基礎設施建設的顯著成效，表現較為出色。例如，上西里西亞地區依靠歐盟資金改造了鐵路和公路網絡，極大地提升了物流效率和區域吸引力。此外，波蘭通過政策引導加速吸引外商直接投資，尤其是在綠色能源和先進制造領域。這表明，波蘭不僅依賴外部支持，還在國家和地方層面積極推動能源轉型。然而，波蘭的挑戰在于其轉型路徑依然較為傳統，過渡期較長。其經濟對煤炭的高度依賴使得轉型成本高昂，同時，低碳產業的多樣化程度仍需加強。未來，波蘭需要更高效地協調歐盟的支持與

221、國內政策的執行，以在能源結構調整和經濟可持續性之間取得平衡。山西：山西的能源轉型以政策驅動為核心，表現為中央“碳達峰、碳中和”目標的強力推進和地方政府的積極響應。近年來，山西在風電和光伏等可再生能源領域發展迅速，新增裝機容量增速在國內領先，這得益于政策引導、技術進步和電力基礎設施的完善。終端用能電氣化水平的提升和傳統煤炭產業比重的下降也體現了其能源結構的初步優化。轉型路徑上，山西面臨雙重挑戰：既要保障國家能源 49博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究安全，又要實現經濟與能源消費的脫鉤。其轉型實踐包括推動煤炭消費向清潔化、高效化方向發展，大力發展新能源發電，并通過政策支持吸引投資，培育

222、多元化產業鏈。然而，由于對煤炭的高度依賴和服務業占比低，山西在經濟可持續性、社會保障及居民收入提升方面仍需加強，這也決定了其轉型的復雜性和緊迫性。在山西省推進公正的能源轉型，要利用好現有的優勢：政策支持力度大，可再生能源、電氣化水平進步顯著山西省公正能源轉型雖然起步較晚，但進步十分明顯，部分指標表現突出，例如，山西省在中國 2020年提出“3060 碳達峰、碳中和目標”后，轉型動能中的“碳中和目標”和“碳中和政策方案”指標得分快速上升。此外，山西省近年來可再生能源發展迅速，能源結構得到顯著優化，新增風電裝機和新增光伏裝機增速遠高于英國和德國的煤炭產區。山西省在終端用能電氣化水平方面也超過歐洲的

223、 5個煤炭產區，這是由于山西省電網基礎設施較為完善、電力供應覆蓋廣且穩定，同時，近年來山西省大力布局新能源發電，推進“電能替代”政策，也助力了電力在終端用能中的比例提升。山西省還積極推動煤炭清潔利用和煤礦智能化改造，加速煤炭產業向更加清潔化的方向轉型。同時，依托其能源基礎優勢，山西大力發展智能裝備制造、新材料、儲能設備和電動車關鍵零部件等高附加值產業，并借助國家政策支持，積極布局大數據存儲、處理與分析產業，構建數字經濟新增長極。此外，山西對廢棄礦區進行生態修復，將其打造成生態公園、風景區和文化遺產保護區，發展旅游業、康養經濟及相關服務業，吸引更多投資與消費。在循環經濟領域，山西注重廢棄物資源化

224、利用，以煤矸石綜合利用為切入點，推動循環經濟發展，為相關行業創造更多就業機會。山西省轉型關鍵問題分析：聚焦社會發展與經濟可持續性。在山西省的轉型過程中，評價體系反映出一些亟待解決的關鍵弱點薄弱環節：經濟增長與能源消耗尚未完全脫鉤，表明其經濟對煤炭產業的依賴依然較高；采礦業增加值占比偏高，進一步加劇了產業結構單一化的矛盾；直接煤炭行業就業占比過高，使得勞動力市場對煤炭行業的波動十分敏感；此外，居民可支配收入水平較低，顯示出在社會福利和生活質量改善方面仍存在較大差距。綜合來看，山西省得分最低的兩個維度是社會發展維度和經濟維度，這不僅限制了其能源轉型的可持續性，也對區域內居民的福祉構成了潛在威脅。因

225、此，本報告在第三、第四章節針對這兩個維度中的兩個核心問題煤炭行業就業問題和經濟可持續性，進行了深入研究，以期為山西省的轉型探索出更加均衡且可持續的路徑，也為其他煤炭產區提供重要參考經驗。附錄中歐各國和煤炭產區的公正轉型評價指標值一級指標二級指標三級指標山西2017山西2022中國2017中國2022波蘭貝爾哈托夫波蘭上西里西亞波蘭德國盧薩提亞德國北威州德國英國南威爾士英國能源維度煤炭生產與消費能源生產中煤炭占比97.94%96.00%69.60%67.40%66.00%*66.00%*66.00%69.65%62.69%32.50%0.32%*0.32%一次能源消費中煤炭占比85.73%80.

226、56%60.60%56.20%41.69%*41.69%*41.69%43.57%25.00%15.50%2.89%*2.89%供暖用能中煤炭占比69.60%*69.60%*69.60%69.60%76.80%72.80%69.30%38.96%30.35%18.60%0.22%*0.22%可再生能源發展電力生產中可再生能源占比8.32%16.79%26.40%31.60%5.55%6.69%16.99%32.90%16.67%40.10%28.41%44.26%新增風力裝機年均增速（5 年平均增速）35.86%22.82%21.93%18.40%2.24%41.18%7.30%3.72%3.

227、57%1.88%2.94%8.05%新增光伏裝機年均增速（5 年平均增速）329.83%24.05%128.49%24.05%138.08%96.48%116.30%8.15%9.06%8.32%4.05%2.77%能源結構與效率燃煤發電裝機容量占比78.86%58.83%55.24%43.80%78.00%88.32%46.50%39.75%35.32%16.57%5.30%*5.30%單位 GDP 能耗水平(GJ/萬美元)273.96168.09108.1286.6362.74*62.74*62.7425.6522.8319.8719.80*19.80終端用能電氣化水平23.5%27.51

228、%24.23%28.36%15.90%*15.90%*15.90%19.60%*19.60%*19.60%20.70%*20.70%減排維度碳排放碳強度(噸 CO2/萬美元)22.7015.948.136.389.259.246.473.512.261.643.211.07空氣質量PM2.5 年均濃度5938432918.822.32189.73109.5510.87.2SO2 年均濃度SO256121894.437.174.472.154.51.73.30*3.3 表 2-4 一級指標二級指標三級指標山西2017山西2022中國2017中國2022波蘭貝爾哈托夫波蘭上西里西亞波蘭德國盧薩提亞

229、德國北威州德國英國南威爾士英國經濟維度經濟發展人均 GDP（美元/人）6107.9410977.588817.0012662.6016905.0019005.0018732.5037118.5546233.6048718.0034173.1545564.20GDP 增長率（最近 5 年平均值）5.56%6.01%6.90%3.00%4.16%*4.16%*4.16%4.24%3.22*0.66%1.12%*1.12%經濟增長與能源消耗的脫鉤指數（最近 5年平均值）0.35*0.74*0.350.740.61*0.61*0.61-1.13*-1.13*-1.13-0.32-0.32產業結構服務業

230、占 GDP比重53.50%41.50%52.70%52.80%38.30%38.40%41.76%57.60%65.60%61.19%72.13%75.00%采礦業增加值對經濟的貢獻18.85%31.74%2.57%3.01%1.04%4.02%1.02%0.13%*0.13%*0.13%0.29%0.64%社會發展就業直接煤炭行業就業占比5.00%5.50%0.54%0.36%0.58%4.6%0.51%1.0%0.079%0.038%0.0011%*0.0011%當地居民失業率3.40%5.50%3.90%4.30%3.50%2.20%2.90%5.9%7.40%5.30%3.60%3.7

231、0%社會保障居民養老保障水平48.00*54.50*48.0054.5057.50*57.50*57.5067.90*67.90*67.9073.7*73.7居民醫保參保水平86.94%92.57%84.06%95.33%98.5%*98.5%*98.5%99.00%*99.00%*99.00%99.00%*99.00%收入居民收入水平（美元/人/年）302440863847549661076399.860562846430161308791803833138居民收入公平性39.10*35.70*39.1035.7028.50*28.50*28.5032.40*32.40*32.4032.40

232、*32.40科研教育居民受教育程度10.310.9310.5010.9312.00*12.00*12.0012.00*12.00*12.0012.90*12.90教育科研能力(個/km2)0.000510.000520.000270.000290.00100.00250.00110.00110.00220.00120.000390.0012醫療健康醫療資源水平(個床位/千人)5.356.565.726.914.855.0814.445.956.405.80.322.43居民健康水平(歲)77.0178.5176.9878.5774.875.175.880.380.618179.8580.6一級

233、指標二級指標三級指標山西2017山西2022中國2017中國2022波蘭貝爾哈托夫波蘭上西里西亞波蘭德國盧薩提亞德國北威州德國英國南威爾士英國轉型動能政策支持碳中和目標0.24*0.48*0.240.480.2*0.2*0.20.63*0.63*0.630.62*0.62碳中和政策方案0.44*0.78*0.440.780.56*0.56*0.560.71*0.71*0.710.81*0.81碳定價機制03.53*0.323.5339.69*39.69*39.6979.57*79.57*79.5736.4236.42投資研發投入0.95%1.07%2.12%2.54%1.46%*1.46%*1

234、.46%4.0%8.5%3.14%2.31%2.94%外國直接投資 FDI 占 GDP比重0.79%0.22%1.11%1.06%4.28%*4.28%*4.28%0.27%*0.27%*0.27%0.46%*0.46%營商環境政商關系1311414555*55*5579*79*7973*73公路交通發展水平(km/100km2)91.2092.8049.7255.78272.80295.10145.70232.10*232.10*232.10163.30*163.30鐵路交通發展水平(km/100km2)3.404.001.321.615.9015.206.2012.3714.0910.64

235、6.52*6.52人均物流水平(噸公里/人)11923.1718593.3614096.9616418.1312933.05*12933.05*12933.058441.83*8441.83*8441.833190.72*3190.72注：標“*”代表該煤炭產區的數據缺失，參考其所在國家平均數值。限于篇幅，本表中中國和山西的各指標值僅展示 2017、2022 年數據，受限于數據的可獲得性，歐洲其他產煤區的數據大部分為 2022 年數據，少部分為 2020、2021 或 2023 年數據。53博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究2.6 參考文獻波蘭國家地質研究所（2022）：波蘭礦產資

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249、3 煤炭產區的就業問題公正轉型議題源自在轉型過程中對所出現的就業結構調整及其對特定地區和群體沖擊的關切。因此，探究重點地區的就業基本狀況與變化趨勢對于識別實現公正轉型所面臨的具體挑戰以及作出針對性應對至關重要。本章將對所研究的中歐代表性煤炭資源型地區的就業基本情況、就業相關政策舉措以及能源領域的就業特征進行系統性梳理，并對中歐煤炭地區在轉型中所面臨的共性及差異性就業問題進行分析比較。通過這些分析，能夠更加清晰地識別出應對能源轉型過程中的挑戰，確保在經濟發展的同時，兼顧社會的公平和環境的可持續；為以實現穩定就業為重點目標的公正轉型提供政策與措施建議。3.1 山西山西是中國最重要的煤炭資源地區之一

250、，長久以來，經濟發展高度依賴于以煤炭工業為支柱的重工業部門，煤炭與煤電行業為當地經濟發展貢獻了大量地稅收，并創造了一系列直接與間接就業機會。本節將介紹山西省就業基本情況，為解決能源部門公正轉型過程中妥善應對煤炭相關產業的就業變化提供參考依據。3.1.1 人口和就業基本概況人口老齡化加深，老年人口撫養比上升。60 歲及以上的人口占總人口比重達到 10%，或 65 歲及以上的人口占總人口的比重達到 7%，是一個地區進入老齡化社會的臨界點（國家統計局，2023）。山西省 65歲及以上人口的比重在 2003 年首次越過 7%的標準，開始進入老齡化社會；2022 年山西省 65 歲及以上人口的比重持續增

251、長至 14.48%（山西省統計局，2023）。人口流動特征以流出為主，主要流向臨近省份或更發達地區。根據第七次全國人口普查信息，山西省為人口凈流出省，流出人口規模約為 198.54 萬人，人口主要流向北京、江蘇、上海、廣東等東部經濟發達省份，以及內蒙古、陜西、河北等相鄰省份。山西人口流向規模最大的五個?。ㄊ校┪环謩e為北京、內蒙古、江蘇、河北、陜西，流出人口分別為 43.4萬人、20.3 萬人、14.6 萬人、12.8 萬人和 12.6 萬人，占全省總流出人口的 42%。山西省人口受周邊大城市虹吸效應呈現流出趨勢，這一現象削弱了地區勞動力密集度和人才紅利效應，一定程度上制約非煤新產業發展。常住人

252、口規模整體呈逐年下降趨勢，但 2022 年略有反彈。2022年山西年末常住人口為3 481.35萬人，近年來總體呈現下降趨勢，與 2015 年相比，下降37.27 萬人。山西省常住人口流失規模在中部六省中位居第一。受新冠疫情、人才補助和產業轉移等多重因素影響，2022 年山西省常住人口自 2015 年起出現首次增長，較 2021 年回流 0.87 萬人。女性就業比重低于全國平均水平。2022 年女性人口為 1703.17 萬人，山西男性人口為 1778.18 人，女性占總人口比例 48.92%，略高于全國平均水平48.90%。不過，山西省女性就業比例低于全國平均水平，2021 年城鎮非私營單位

253、女性就業人員比重為37.45%，較全國平均水平低近 3 個百分點（國家統計局人口和就業統計司等，2022）。經調研，山西省煤炭行業的就業人員以男性為主，女性多從事后勤、行政、財務等崗位。在煤企管理層中，女性員工參與公正轉型策略制定的比率偏低。一部分煤礦工人的女性親屬在煤炭產區從事餐飲、理發、零售等服務業，部分女性親屬則選擇作為全職婦女。能源轉型趨勢下這些女性群體的工作或生活也將受到沖擊，保障她們享有體面的就業機會和良好的生活質量也是推動地區公正轉型的重要方面。服務業是山西省吸納就業的主要產業，但仍有較大潛力可待挖掘。山西省就業人員的產業分布總體上呈現服務業為主，一、二產業平分秋色的特征。202

254、2 年山西省第三產業就業人員人數最多，占比近49.5%，其余依次為第二產業、第一產業，占比分別為 25.8%、24.8%。第三產業作為山西省吸納就業的核心產業，在 2015-2021 年間，就業人員規模和就業占比都呈現持續增長態勢；但在 2022 年以來，隨著全省就業規模整體下落，第三產業就業人員數量也隨之縮減。56博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究直接就業：煤炭行業就業規模反彈，空間集中度提升。煤炭行業啟動供給側結構性改革并逐漸淘汰低效落后產能之后，山西省的煤炭就業規模開始步入下降軌道。2015-2022 年間，山西省煤炭采選行業平均用工人數由 99.2 萬人下降至 92.64

255、萬人，對工業行業的就業貢獻由 50.07%波動下落至 45.28%。但隨著煤炭行業景氣度回暖，2020 年起煤炭采選行業就業人員逐年下降的趨勢被逆轉，尤其是在 2022年，煤采選行業就業人數出現明顯反彈，同比增加近 5 萬人。從煤炭行業從業人員在全國的分布來看，煤炭行業從業人員呈現逐年向山西集中趨勢。2015-2021 年間，山西省煤采選行業就業人員在全國行業總就業中的比重由 22.38%提高至 33.29%，煤炭行業就業規模居全國之首。當前，山西煤炭行業直接就業規模和貢獻度仍處高位，未來轉軌別離化石能源的大趨勢下，山西省煤炭就業領域所面臨的壓力將甚于其他省份。2015-2022 年山西省煤采

256、選行業直接就業規模的變動99.2092.6450%45%22.38%34.76%0%10%20%30%40%50%60%758085909510010520152016201720182019202020212022平均用工人數（萬人）在山西工業行業平均用工人數的比重（?）在全國煤采選行業平均用工人數的比重中國工業統計年鑒（2016年）、山西統計年鑒（2017-2023年）、中國統計年鑒（2016-2023年）間接就業：能源轉型不僅直接影響煤炭行業的就業人員，還會通過產業關聯度影響到煤炭產業鏈上其他部門的從業人員，進一步加劇煤炭轉型對省內外就業的沖擊。2022 年山西省非常規天然氣、焦化、電力

257、熱力行業的就業人數分別為 0.55 萬人、8.76 萬人、10.67 萬人，在全省工業企業就業人數的占比分別為 0.27%、4.28%、5.22%。山西省煤炭及主要關聯工業行業的就業人數合計 112.62 萬人，在全省工業企業就業人數比重高達 55.05%。煤炭及相關行業就業規模源于偏高的間接就業系數（見表 3-1 所示），2017 年山西省間接就業拉動強度為 3.62，間接就業的拉動強度約為全國平均水平的 2 倍，山西省煤炭行業發展對就業的間接拉動較強，能源轉型背景下煤炭關聯行業中存在更多高敏感就業群體。2017 年山西和全國煤炭行業就業系數直接就業系數（人/元）間接就業系數（人/元）間接就

258、業拉動強度中國0.00840.01471.75山西0.0150.0543 3.62作者由 2017 年投入-產出表計算得到，間接就業拉動強度由間接就業系數和直接就業系數的比值得到。圖 3-1 表 3-157博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究3.1.2 國家和山西省就業相關政策和機制中國煤炭產業在經過十年左右的黃金發展階段之后，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭市場出現了結構性矛盾，需求開始下降，供給能力持續過剩。供需失衡拉低了煤炭價格，導致企業效益普遍下滑。根據中國煤炭協會公布的數據，2015年全國 90 家大型煤炭企業的利潤同比下降 91%，整個行業的虧損面達到了 95

259、%。在此背景下，國務院出臺關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展，明確自 2016 年起，煤炭產能計劃退出 5 億噸左右。在去產能時期，多部門出臺煤炭行業職工安置的相關政策，要求因地制宜、分類有序、積極穩妥地做好職工安置工作，促進失業人員平穩轉崗就業，主要舉措包括：制定職工安置方案，保障政策切實推進。拓展職工安置渠道，促進職工充分就業。統籌開展技能培訓，提升職工再就業能力。搭建與職工的交流渠道，深入了解職工需求。受產業技術提升、市場價格波動、部分煤礦煤炭儲量趨于枯竭等多重因素影響，山西省在煤炭城市轉型政策試點階段、去產能階段以及智能化煤礦推進階段，曾多次發布能源行業相關就業政策，就業政策的主要發

260、力點在于拓展職工安置渠道、加強職工技能培訓、完善社會保障銜接、公益崗位托底安置等。煤炭工業可持續發展政策措施試點期間：山西省于2006 年成為煤炭工業可持續發展政策措施試點，開展下崗再就業的政策實踐。2007 年起，山西省連續兩年發布試點的實施方案，明確促進下崗職工再就業的支持措施。去產能期間：山西省政府在去產能期間，結合國家級職工安置政策和本地情況，出臺了一系列推進職工安置細則、通知等，進一步明確安置方式、資金來源和保障措施等。具體見表 3-2。這一期間，山西省職工安置有序推進，職工安置率較高。但在去產能期間職工安置仍然以內部分流為主，大多數職工進入產能置換后的煤礦或集團內部與煤炭相關聯的煤

261、電、焦化等業務板塊，而隨著未來煤炭行業就業容量縮減，將削弱以往職工安置方式的可行性和持續性。山西省在去產能期間的職工安置方式安置方式補貼類型補貼標準內部分流穩崗補貼根據失業保險費繳納情況、裁員率等，將部分失業保險繳費總額作為補貼。內部轉崗安置補貼累計足額繳納失業保險費 5 年以上的企業，對化解過剩產能所涉及的職工實行內部轉崗安置，按實際轉崗安置人數給予每人 3000 元補貼并撥付給企業。轉崗轉移就業安置補貼組織分流職工成建制轉移就業并簽訂半年以上勞務協議的，可按當年成建制轉移人數從失業保險基金中給予每人 3000 元的轉崗安置補貼。一次性交通補貼對其中的大齡人員(男性 50 周歲及以上、女性

262、40 周歲及以上)，省內跨縣(市、區)的，給予不超過 500 元補貼；跨省輸出的，給予不超過 800元補貼。職業介紹補貼對成建制組織分流人員到其他企業就業的、免費介紹分流失業人員實現就業。創業一次性管理服務補貼對基地和園區企業分流職工創業實體戶數占總戶數 30%以上，對創業孵化基地根據入駐戶數按每戶不超過 1 萬元的標準；對創業園區根據入駐戶數按每戶不超過 5000 元的標準。社會保險補貼對有創業意愿的企業職工和失業人員實現創業的，不超過 3 年的社會保險補貼，補貼標準分別按照企業吸納就業困難人員補助標準和靈活就業人員補助標準執行。場地租金補貼創辦小微企業(包括個體經營)租用經營場地店鋪，3

263、年內給予每年最高2000 元。技能培訓培訓補貼經培訓合格并取得職業資格證書或者實現轉崗安置的人員，每人 1200 元。創業培訓補貼委托當地定點創業培訓機構進行培訓，經培訓取得創業培訓合格證的人員，每人 1800 元。作者根據山西省去產能期間就業政策整理得到 表 3-258博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究智能化建設期間：近年來山西省推進智能化煤礦和工作面建設。智能化建設的推進有助于降低職工的勞動強度和工作風險，但減員增效下富余職工的安置亟待解決。山西省自 2022 年起多次發布富余職工安置相關政策，從鼓勵職工離崗創業、支持企業內部分流、強化職業技能培訓、實行企業內部退養、公益性崗位

264、托底安置等方面發力，多渠道分流以增強職工的就業創業和轉崗適應能力。當前智能化煤礦建設富余職工安置政策設計總體上沿承去產能期間的就業政策，安置方式、政策工具、保障政策等方面延續性較強。煤炭工業的職工安置需要大量資金支持。在去產能時期，職工安置的出資主體包括企業、地方政府及中央政府等，并運用金融工具予以補充。企業或所屬集團籌集資金解決拖欠的工資、社會保險費、退養費用、經濟補償金等，地方財政和中央財政則著力就業創業補貼和配套資金，并鼓勵金融機構給予優惠。在國家層面，財政部發布工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法，設立 1,000 億的專項資金用于鋼鐵和煤炭行業職工安置。其中基礎獎補資金占比80%，結

265、合退出產能任務量、需安置職工人數、困難程度等按因素法分配；梯級獎補資金占比 20%，與各省份、中央企業化解過剩產能任務完成情況掛鉤，對超額完成目標任務量的省份、中央企業，按基礎獎補資金的一定系數實行梯級獎補（財政部，2016）。2016 年山西省財政申請工業企業結構調整專項獎補資金 94 778 萬元，撥付給同煤集團、陽煤集團、潞安集團等（見圖 3-2），重點用于職工妥善安置（山西省財政廳，2016）。2016 年山西省工業企業結構調整專項獎補資金流向312162278818882154681232411076586936990500010000150002000025000300003500

266、0同煤集團陽煤集團潞安集團焦煤集團焦煤集團太原市晉能集團晉煤集團?萬元?山西省財政廳()，其中“太原市”退出煤礦為：太原東山煤礦有限責任公司、太原東山東昇煤業有限公司。在地方層面，政策要求中央專項獎補資金的基礎上，地方政府要按照任務量同步安排資金（財政部、國家稅務總局，2016)。山西省從就業專項資金和失業保險基金中支出 22 億元，重點用于支持企業內部轉崗安置、對外轉移就業、職工創業就業等。并對有意愿創業的職工，鼓勵優先給予創業擔保貸款、貼息等金融支持政策。統籌運用上述中央和地方層面的財政資金，支撐職工安置政策落地。對就業創業補貼政策所需資金，通過轉移支付的方式從中央補助及省級安排的就業專項

267、資金和省級創業資金中提取，采取“年初下達、年底統一結算”的方式，專項補助至各地。對企業內部轉崗、對外轉移就業等所需資金，由中央專項獎補資金、省配合獎補資金、省就業專項資金以及省失業保險基金等聯合予以支持。對企業整體關閉、重組等原因形成無企業主體的，或由企業集團公司具體負責某項分流安置任務的，可由企業集團公司向省人力資源社會保障廳、省財政廳提出資金補助申請。2023 年，中國郵政儲蓄銀行向晉能控股煤業集團發放中國首筆公正轉型貸款，總金額為 1 億元，落地于山西省大同市。部分貸款資金專門用于支持企業 圖 3-259博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究低碳轉型發展，為員工提供輪崗培訓和操作

268、資格培訓，推動勞動力技能提升，助力傳統能源行業公正轉型。3.1.3 公司案例 A1 焦化行業職工安置風險逐步顯現2015-2022 年山西省國有控股煤采選企業由 331 家增加至 492 家，省屬煤企經兼并組合后由多向精轉變，推動國有控股煤采選企業在行業內的比重由1 應研究對象要求，報告隱藏公司名稱，以公司 A 代稱。該案例由調研和該公司近三年年報整理得到。29.47%滑落至 21.95%。但國有控股企業在山西省煤采選行業內的主體地位并未改變，2022 年國有控股煤采選企業營業收入在全行業的占比高達約 60%。2020 年山西省對煤企開展重組以實現專業化整合、板塊化經營，原有七大煤炭集團與國新

269、能源集團經戰略重組為焦煤集團、晉能控股集團、華陽新材料、潞安化工、華新燃氣五家大型企業。煤炭企業被精簡至 2 家，形成晉能控股和山西焦煤“雙航母”領航新格局和新材料、燃氣、煤化工三大新興產業集群。2020 年山西省省屬煤企重整作者繪制 圖 3-3 60博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究本章節選擇一家省屬煤企與一家民營煤企進行調研，深入了解企業在能源轉型進程中的就業戰略和面臨挑戰。以下是企業調研結果總結。3.1.3.1 業務概況公司 A 是一家省屬企業。旗下有煤炭開采、煤電和焦化三大業務板塊，是一家集采煤、洗煤、發電、焦化、建材等多業務一體的大型煤炭綜合利用企業，其中煤炭板塊為核心，

270、旗下礦井 20 座以上，年均煤炭產能超過 0.6 億噸。公司 A 以煤為基形成焦化和電力兩條主要產業鏈，擁有 3 家焦化企業和 4 座火力發電廠，2022 年焦炭產量超過 400 萬噸，發電量實現200億千瓦時以上。產品流向國內超過15個省份，并出口至印度、日本等 5 個以上國家。2022 年公司 A 營收入超過 900 億元，銷售利潤率超過 21%，而近年來煤炭板塊營業收入和毛利率均穩定在 50%左右，是公司 A 的核心盈利板塊。公司A 固定資產比率約為 34%，資產負債率達到約 72%，且近年來維持較高的資產負債率。公司 A 在冊職工規模介于 6-7 萬人，職工在崗率約 91%。從性別構成

271、看，職工以男性為主，占比約81%。從工種構成看，公司 A 的在崗職工以操作類職工為主，占比將近 70%，之后依次為管理類職工、專業技術類職工，占比分別約 16%、14%。從年齡結構看，處于 30-50 歲年齡段的職工居多，占比超過50%。從學歷構成看，高學歷職工占比偏高，大專及以上職工的占比接近 55%。3.1.3.2 就業過渡政策重視社會保障覆蓋和落實。公司 A 內成立社會保障事務管理局，及時通過企業內宣傳渠道公布最新社會保障相關的政策法規，并編制工傷保險、養老保險、醫療保險、勞動合同法等案例和疑難解釋，指導職工運用社會保障的相關政策，維護自身的合法權益。持續推進職業技能提升培訓活動。對于生

272、產操作崗，定期開展技能培訓。2022 年公司 A 共計開展技師培訓、高級工培訓等 16 期技能培訓活動，覆蓋人數超過 1 萬人，培訓內容涉及工藝流程，操作技術、安全生產、精益管理及環境標準等，提升員工的技能和業務素質。對于管理人員，每年組織多期管理能力提升班，提升管理人員對精細化管理、雙碳目標戰略、風險管理等領域的認識，增強相關人員的綜合管理能力。3.1.3.3 挑戰或問題煤炭工人轉型意識薄弱。生產導向下，大多煤炭工人重點關注產量要求，對“雙碳”目標、地區轉型等領域政策安排知之甚少，即使與煤炭工人交流地區能源轉型相關規劃，部分煤炭工人表明由于忙于生計無暇顧及、身處基層無力推動、片面看待煤炭行情

273、等因素，疏離或漠視能源低碳清潔轉型趨勢，主動參與地區公正轉型的意識較弱。焦化行業職工安置有待優化。山西省人民政府辦公廳關于推動焦化行業高質量發展的意見提出到2023 年底前全面關停 4.3 米焦爐，需妥善安置擬關停企業職工。加之智能化建設對焦化行業用人需求沖擊明顯，經調研減員幅度在 50%-70%之間，但焦化企業在實施過程中安置標準和安置效果存在較大差別，政策有待進一步落實。61博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究企業內部分流的容量有限。旗下焦化公司職工需內部分流至其他焦化公司，一個需要 40 人的崗位將近200 多人報名，并且要求 40 歲以下職工方能報名，大齡員工實現轉崗更為困難

274、。針對即將退休的職工，公司 A 采用內部退養方式，但由于井下職工短缺，提前退養只限于管理人員，煤礦一線生產的員工仍按正常退休年齡執行。公司內部煤炭相關主業的分流已呈現崗位緊缺現象，同時公司 A 經重組后剝離非煤業務以實現板塊化經營，隨著能源行業轉向式微，內部分流作為當前主要的安置方式將難以持續。3.1.4 公司案例 B2內部分流面臨規模和結構的雙重調整3.1.4.1 業務概況公司 B 為民企，主營業務為煤炭業務和電力業務，在山西境內主要布局煤炭開采和銷售業務，直接持股 3 家煤炭企業。公司 B 在產煤礦共計 15 座，均位于山西，生產每種以焦煤為主，產品主要銷往華北、華東和東北地區的大型鋼焦企

275、業和山西境內焦化的龍頭企業。煤礦數量仍處于擴張階段，2022 年對山西省兩座煤礦完成收購，增加產能 120 萬噸/年，同時 4 座煤礦資源增擴申請已納入山西省自然資源廳出讓數據庫，經市縣兩級部門核查后的增擴資源量合計約 4372 萬噸。2022 年公司 B 電力、煤炭的營業收入同比增加近35%、26%，其中煤炭板塊營業成本大約占營業收入的三分之一，但電力業務和煤炭業務的毛利率相差懸殊，電力業務虧損而煤炭業務的毛利率達到 60%，可見煤炭業務是公司 B 的核心盈利板塊。公司 B 在職員工約為 6,000 人左右。立足工種構成視角，生產人員的占比約為 60%，技術人員、行政人員在人員中的占比均位于

276、 15%-20%之間，而銷售人員、財務人員的占比則低于 5%。從學歷構成來看，中專及以下學歷的職工超過半數，本科、?？频穆毠ふ急纫来芜f減，研究生學歷的職工占比低至不足1%。立足年齡構成視角，職工的平均年齡約為 45 歲，2 應研究對象要求，報告隱藏公司名稱，以公司 B 代稱。該案例由調研和該公司 2022 年年報整理得到。尤其井下職工多處于中年。立足性別構成視角，女性職工占比約為 15%，從事后勤、財務等井上工作，男性職工占比則約為 85%，多數從事井下工作。3.1.4.2 就業過渡政策落實勞動者社保繳納。受訪談公司 B 的職工涉及井上運輸崗、后勤崗、行政崗以及井下工作崗人員等多類崗位，這些職

277、工表示即使在往年煤炭行情低迷、企業效益較差的時期，仍享有職工保險。公司提供完善的廠區內服務設施，籃球場、乒乓球場、圖書館、理發室、洗衣房等服務設施，為職工免費開放，改善職工工作環境。定期開設培訓活動。公司 B 在公司內網公布培訓活動主題，職工根據崗位技能需求和發展規劃，自主選擇參與培訓活動。智能化煤礦的推進引發技術、設備及工藝等更新，公司 B 開展業務技能培訓，幫助職工應對業務或技能轉變。3.1.4.3 挑戰或問題非煤業務難以支撐煤炭工人再就業。企業 B 經營酒店、裝備制造等少量非煤業務，但主要服務企業內部煤炭和煤電板塊。一旦全國煤炭消費進入下降通道，煤炭行業景氣度下行，這些非煤業務的需求量也

278、將連帶萎縮，這些業務的就業人員也將面臨轉型風險，更無法作為煤炭工人未來實現內部分流的渠道。此外，公司 B 積極布局儲能行業，預計將在兩年后陸續投產，所需技能和煤炭工人所掌握的技能并不完全匹配，儲能板塊的職工主要以招聘為主，承接煤炭工人的規模也非常有限。目前公司 B 的非煤產業板塊布局較為分散、融合發展度低、與主業關聯度強，輔業對煤炭板塊就業者的容納規模有限，崗位轉換的技術壁壘較高，一旦能源轉型下能源行業就業危機顯現，企業內部分流渠道受限。智能化煤礦建設引發技能需求改變。智能化煤礦建設利于減低勞動強度、保障生產安全，但減員效果并不顯著，在開采地質復雜、小規模煤礦應用場景下，62博眾智合能源轉型中

279、歐產煤區能源轉型國際對比研究智能化設備仍需要人工調試。但智能化煤礦建成后，生產運行所需工種發生改變，相比之前的生產模式加大對高技能人才和研發人員的需求，而部分生產線職工則面臨調崗。煤礦對高技能人才的需求提升，但受傳統觀念制約、生活環境考量等因素影響，高技能人才對煤炭行業的偏好較弱，企業也面臨高技能人才短缺困境。3.2 大波蘭東部地區3.2.1 經濟發展狀況大波蘭東部（Eastern Wielkopolska）位于大波蘭?。╓ielkopolska）的東部，該地區下轄 5 個直接與煤炭行業相關的縣：包括科爾斯基（Kolski）、科寧大區（Konin district）、斯武普卡（Supski）、

280、圖雷克（Turek）以及該地區的城市中心：科寧市（City of Konin）。大波蘭東部地區國土面積約為 4438 平方公里，占大波蘭省總面積的約 14.9%，約為波蘭總面積的 1.4%。大波蘭省是波蘭經濟最發達的地區之一。2020 年大波蘭省的人均 GDP 水平為 66499 波蘭茲羅提，在全國位居第三。這一數值相當于波蘭平均水平（61231波蘭茲羅提）的 108.5%。大波蘭東部的經濟主體主要是小微企業和私營部門實體，其中以工業和建筑方面的企業為主。在科寧市，工業企業的數量在企業總數中的占比約為 37.4%。波蘭最大的民營發電集團 ZE PAK（Zesp Elektrowni Ptnw-

281、Adamw-Konin Capital Group，ZE PAK）旗下的大部分煤炭開采企業也位于大波蘭東部地區。盡管工業和建筑在大波蘭東部經濟中占據主導地位，該地區仍有三分之一的人口在從事農業相關工作。該地區農業占比要高于平均水平，但農業市場上的主體多為小型的個體農場，這里的農業發展呈現高度碎片化特征。相較而言，大波蘭東部的服務業增加值份額占比低于全國平均水平。因此，盡管大波蘭省的經濟在全國領先，但大波蘭東部地區仍表現為典型的傳統經濟結構特征。3.2.2 人口和就業基本概況2020 年底，大波蘭東部地區的總人口約為 43.1 萬人，占全省人口的 12.3%，女性人口數量占該地區人口的51%。在

282、過去的十年里（2010 年至 2020 年間），該地區人口減少了 2.1%，約為 9300 人，而整個大波蘭省在同期的平均人口增長率約為 1.4%，全波蘭的人口下降不足 0.7%，這表明大波蘭東部的人口規模變化趨勢并不理想。在 2010-2020 年這十年間，大波蘭東部地區人口狀況不佳主要原因包括：本地出生率低。該地區人口自然增長率為-0.25%?？茖幨窃摰貐^出生率最低的城市。人口遷移外流。在本研究所考察的這十年時間里，大波蘭東部地區的人口凈遷出了 9255 人。選擇離開的群體主要包括有幼兒的家庭和在決定是否組建家庭或擴大家庭規模的群體。離開科寧市的人群中有超過 20%是 14 歲以下的未成年

283、人。人口流出的去向通常都是去往波茲南（Pozna）（大波蘭省的首府）和華沙（波蘭的首都）（WWF Poland Foundation，2021）。大波蘭東部地區人口結構還呈現老齡化趨勢。在2010-2020 年這十年間，該地區的未到工作年齡群體的人口數量減少了 10700 人，即減少了近 12%，具有生產力年齡群體的人口數量減少了 29300 人，即減少了 10.4%。超過工作年齡的老年群體人口數量則增加了 22400 人，即增加了近 33%。2020 年，超過工作年齡的老年群體占該地區總人口的比例高達 21.6%。大波蘭東部地區的失業率高于大波蘭省的其他地區。2020 年，波蘭全國的平均失業

284、率為 6.3%，大波蘭省的失業率 3.7%，而大波蘭東部地區的失業率為 6.9%，而就地區而言，2020 年失業率最高的是科寧區（見圖 3-4）。63博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究波蘭、大波蘭省、大波蘭東部等地區 2020 年失業率6.33.76.96.94.74.79.77.94.67.27.2024681012波蘭大波蘭省大波蘭東部科沃縣科寧區斯武普卡縣圖雷克縣科寧市2020登記失業率?波蘭統計局地方數據庫波蘭東部地區的就業結構特征為農業部門占比較高，而服務行業就業占比則相對較低。該地區每三位居民中就有一位（33.5%）從事農業工作，這是該省其他地區水平的兩倍。該地區居民中

285、，有 29.1%在工業和建筑部門工作，其中 11%的職工在 ZE PAK 集團就業。在 1988 與 1989 年之交的煤炭發展高峰期，ZE PAK集團所擁有的煤礦共雇用了超過 11600 人。到 2020年底，ZE PAK 集團在該地區的員工人數為 3978 人，在本地就業總量中占比為 3.2%。在 ZE PAK 集團在大波蘭東部地區的員工中，820 人在煤炭開采部門工作，987 人在電力部門工作，其余 2991 人在為這采煤和電力提供服務的兩家子公司 PAK 采煤（PAK Mining）和 PAK 服務（PAK SERWIS）公司工作。與波蘭其他煤炭地區（如上西里西亞或貝爾哈托夫地區）相比

286、，在大波蘭東部地區，煤炭開采工人在煤炭相關的總就業中占比較低。而這將近 3000 名就職于服務類部門的 ZE PAK 職工面臨嚴重的失業危機。2020 年，PAK 采煤公司有超過 1400 位員工，預計到 2024 年底，該公司人員將縮減至 323 位；2020 年，PAK 服務公司的員工超過 700 位，到2024 年底，該公司人員將縮減至 600 人。由于煤炭開采活動的減少，ZE PAK 集團（除了直接參與煤炭開采的員工之外）的工作崗位數量從 2000年的 4,269 人減少到 2020 年底的 3,158 人，減少了1111 人，下降幅度達 26%。預計到 2030 年，由于自然減員和員

287、工提前退休，ZE PAK 集團非直接參與采煤的員工人數將進一步減少 1200 名。2020 年底，PAK Mining 公司雇用了 1452 人，預計到 2024 年員工數將減少到 323 人，因此，三到四年內該公司的就業人數就將減少 77%。2020 年底，PAK Serwis 公司雇用了 711 人，其中三分之二是技術員，四分之一是工程師和專家，5%是行政人員。到 2024 年，該公司預計將雇用 600 人，這相當于三/四年內員工減少約 15%。3.2.3 各層面就業相關政策和機制自上世紀 90 年代初波蘭開始經歷政治變革以來，波蘭煤炭行業的轉型已持續推進了 30 年。在過去的煤炭行業結構

288、調整的政策中，幾乎所有的措施都是針對硬煤礦業，而褐煤行業及其員工的問題則被一定程度地忽略?；钴S的勞動市場和充分的社會保障政策是轉型成功的關鍵要素之一。然而，波蘭針對褐煤開采部門的政策并沒有充分考慮到這兩點。直到歐盟的公正轉型機制（Just Transition Mechanism，JTM）推出后，情況才開始發生變化。3.2.3.1 歐盟層面公正轉型機制（Just Transition Mechanism，JTM）是歐盟出臺的一套融資工具，旨在為高碳排放的地區和化石能源行業就業密集的地區的轉型提供針對性支持。它由三個支柱組成，包括公正轉型基金（Just 圖 3-4 64博眾智合能源轉型中歐產煤區

289、能源轉型國際對比研究Transition Fund，JTF）、歐盟投資計劃（InvestEU）和公共部門貸款機制（The Public Sector Loan Facility，PSLF）。對煤炭地區而言，公正轉型基金是 JTM 最重要的元素。它是歐盟為支持受轉型影響最大的煤炭地區所設計出的關鍵工具。公正轉型基金的主要支持目標是改善煤炭產區的單一經濟結構，對這些地區因轉型失業的人民進行再就業培訓，幫助他們滿足新的市場需求。公正轉型基金主要針對中小型企業的創建和生產性投資、研究與創新、環境修復、清潔能源、就業人員技能提升和再就業培訓、就業援助等項目。煤炭產區需要與所在國家共同制定地方公正轉型計劃

290、，才能申請獲得公正轉型基金的支持。公正轉型基金在 2021-2027 年的總預算為 175 億歐元。其中 75 億歐元將來自歐盟這幾年的預算，另外100 億歐元將由“下一代歐盟”（NextGenerationEU）復蘇工具資助。上述金額中，有 38.5 億歐元將提供給五個波蘭煤炭地區，包括：西里西亞省和小波蘭省西部地區，24 億歐元 大波蘭省東部地區，4.15 億歐元 下西里西亞省，5.816 億歐元 羅茲省，3.695 億歐元另外，對于欠發達的歐盟國家（人均 GDP 低于歐盟平均水平的 60%），2018 年成立的現代化基金（Modernisation Fund）發揮了重要作用?，F代化基金（

291、MF）為能源系統現代化和提高能源效率提供資金。該工具預計將運行到 2030 年，其資金來源是歐盟排放交易體系（EU-ETS）二氧化碳排放配額交易總額的 4.5%?，F代化基金的投融資在國家層面確定的優先項目下進行。預計波蘭可以在 2021-2030年間獲得大約 130 億歐元的資金，分幾批支付，波蘭最終可獲得資金額取決于CO2排放權的交易價格。3.2.3.2 地方層面從公正轉型基金（JTF）獲得資金需要地區與地方和區域當局以及其他利益相關者（地方政府、非政府組織、當地社區、工會組織等）一起制定所要求的領土公正轉型計劃（Territorial Just Transition Plans，TJTP）

292、。大波蘭省東部地區申請 JTF 成功的一大關鍵因素是咨詢了幾乎所有參與轉型過程的各利益相關方。在 TJTP 的制定過程中，有超過 200 位來自各機構單位的代表的參與。TJTP 的制定共舉行了 18 次公開討論會，針對社會、能源、基礎設施和環境等話題展開深入討論。最后大波蘭省東部地區的領土公正轉型計劃就是基于這些討論會的結果制定的。大波蘭東部地區的 TJTP 針對就業市場，提出以下措施：為受轉型影響（面臨失業風險）的人員提供支持；為企業及其員工提供技能提升和再就業的培訓機會；提供教育和職業技術指導；減少女性在就業市場中受到排擠的情況；為創業提供支持。JTF 預計將為這些項目提供 8300 萬歐

293、元支持。這些資金資助的項目之一是 ZE PAK 集團和本地工會推行的2021-2027 年 ZE PAK 集團員工計劃-“煤炭結束之后的就業之路”（以下簡稱員工計劃），這是JTF 支持的大波蘭轉型計劃中的重要部分。3.2.3.3 國家層面2022 年 12 月，波蘭的政府部門代表、代表性工會組織和能源公司簽署了關于電力部門和褐煤開采行業轉型的社會協議（以下簡稱社會協議），包括從國有公司中剝離煤炭生產和采礦相關資產。該協議明確了在產煤區、褐煤開采與電力行業推進轉型的要求，并應在此轉型過程中充分考慮到伴隨的社會問題，同時保障波蘭的能源安全。波蘭還頒布了 電力部門和褐煤開采行業員工社會保護法，保障就

294、業人員帶薪休假的福利。大波蘭東部地區的轉型進程尚處于初步階段，上述各類政策剛經由國家和地方政府制定批準。因此，在轉型完成之前，很難就所設定目標的實完成情況開展評估。然而，遺憾的是，在大波蘭東部并沒有對本地情況進行預先評估。預先評估的目的主要是對計劃、方案和政策工具的相關性和一致性進行判斷，以及預估實施過程中可能遇到的各種困難。因此一些具體問題還有待解答，比如這些戰略計劃是 65博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究否能得到有效實施；現實會不會與預期出現背離；預算的資金是否夠用；以及所有應該從中獲益的人是否真的會從中獲得幫助。3.2.4 公司案例 CZE PAK S.A.電力熱力公司3.

295、2.4.1 業務與就業概況ZE PAK 集團由母公司 ZE PAK S.A.及其 35 個子公司和 8 個共同控股公司組成。從運營規?？剂?，對集團最重要的公司是 ZE PAK S.A.3和 PAK KWB Konin S.A.4，前者主營業務為電力和供熱，后者主營是褐煤開采。目前，公司 C 發電資產包括兩座褐煤發電廠帕特努夫（Ptnw）發電廠，4 臺褐煤發電機組，總裝機 1118 兆瓦；科寧發電廠，過去使用燃煤發電技術，如今采用 2 臺生物質發電機組，總裝機為 105兆瓦（50兆瓦和55兆瓦），利用生物質來發電和供熱。自波蘭完成政治變革以后，公司 C 的就業規模一直穩定下降。公司 C 的就業人

296、數從 1999 年的 4,300 人減少到 2022 年底的 803 人。公司員工中男性占比約為 73%，女性占比 27%。從年齡段來看，有將近62%的員工年齡在 50 歲或以上，其中大部分人在55-59 歲。30 歲以下的員工占比最小，僅為 1.4%。如果按照員工自然退休的進度，要到 2061 年，公司的當前所有員工才能都達到退休年齡。然而，ZE PAK 集團計劃在 2024 年將停止褐煤開采，這意味著公司 C 目前的運營也會受到影響。公司 C 的職工平均服務年限約為 25 年。這意味著這里的大部分職工的大部分職業生涯都是在 ZE PAK 公司度過的。在公司 C，有 297 名員工（大約占雇

297、員總數的 37%）唯一工作過的地方就是這家公司；同時，有 383 名員工（約占雇員總數的 47.8%）在該公司工作的時間超過了他們工作生涯的一半。服務年限最長的員工在公司工作了 44 年。3 后稱公司 C。4 后稱公司 D。長時間在同一個公司上班導致這家公司的員工會很難接受更換工作地點。根據調研，公司 C 的員工對搬家或者去更遠的地方上班表示強烈反對。目前，大約 95%的公司員工通勤時間不超過一小時，約一半的工人通勤時間不到 30 分鐘（Christiaensen,Luc.et al.，2022）。超過 85%的公司 C 員工居住在科寧大區，離公司很近。世界銀行的一項調查結果顯示，在公司 C的

298、受訪員工中，對于去到離家 50 公里以外或者開車 50 分鐘的地方開始新的工作，只有 12%的人表示愿意接受，而 42%的人表示不接受；還有 40%的人表示最終決定還取決于新工作給出的具體條件（Christiaensen,Luc.et al.，2022）。調研結果反映出的對通勤或搬遷的抵觸意愿很明顯將限制當地人民適應經濟結構變化的可能性。不過，公司 C 的員工受教育程度相對較高，這對他們再回到勞動力市場來說是一件好事。近 52%的公司員工（416 人）擁有大學學位，33.7%（271 人）擁有中等教育背景，遠超過大波蘭?。?2%）和波蘭全國平均水平（23%）。3.2.4.2 挑戰和問題作為 Z

299、E PAK 集團的母公司 C 來說面臨的挑戰是中遠期的戰略性問題，與 ZE PAK 集團中的其他公司（特別是煤炭開采公司）不同，公司 C 不必面對突然裁員等短期性挑戰。在短期內，由于 PAK KWB Konin S.A.的煤礦需要關停，會導致 ZE PAK S.A.公司的就業也相應減少，根據初步估計，公司內直接操作褐煤開采裝置的員工將受直接影響，人數約占總數的 10%。這個比例對公司 C 來說不算太大挑戰。此外，公司 C 能源部門減少的崗位可能會被服務部門吸收，比如附近的運輸和物流部門。公司 C 所面臨最重要的挑戰將是來自其核心業務的轉變。公司 C 計劃主營業務從煤炭轉向可再生能源（包括生物質

300、、沼氣、風能、光伏、氫氣和長期內有可能發展的核能）?，F有員工的專業技能并不符合 66博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究新業務的技術要求。從煤電到可再生能源有較高的技術門檻，對現有員工培訓或擴展其職業技能將是一個長期且成本高昂的過程。調研顯示，只有一小部分公司 C 的員工在掌握新技能以后愿意繼續留在公司做新業務的工作，大部分員工更愿意換一家新雇主，因為目前看來，可再生能源業務提供的工資可能不及煤炭開采的工資，所以他們認為新雇主可能為他們提供更好的工作條件和報酬。從不同工作崗位的條件來看，盡管很多受訪員工聲稱不愿意前往太遠的地點開始新工作，但事實上，大量員工還是接受了這樣的工作機會。在

301、公司 C 幾百名接受過培訓的員工中，只有十幾個人留在了集團內。3.2.5 公司案例 DPAK KWB Konin S.A 褐煤開采公司3.2.5.1 業務與就業概況公司 D 是 ZE PAK S.A.集團的子公司，主要從事褐煤資源開采業務。公司 D 的礦業資產目前包括約茲溫（Jwin）和托米斯拉維采（Tomisawice）兩個露天礦。公司計劃最遲到 2024 年底退出所有褐煤開采和生產業務。在過去二十年中，公司 D 的就業人數減少了近 92%，大約為 5700 人，從原來的 6300 人減少到 2022 年底的 521 人。公司員工中男性占比超過 98%。員工年齡結構中占比最高的群體在 50

302、歲以下，占比超過75%。最大年齡組為 45 至 50 歲，超過 33%。在公司員工的年齡結構中，性別差異顯著。50 歲以上的男性僅占男性總數的 23%，而此年齡組的女性比例接近 90%。最年輕的員工（30 歲以下）僅占總勞動力的 2.7%。根據集團的發展計劃，公司 D 將在 2024 年底停止褐煤開采。這意味著大約 510 名員工（約占當前總人數的 98%）將需要尋找新工作。只有一小部分員工將繼續留在公司，參與礦坑修復、土地復墾的工作。然而，和公司 C 的情況一樣，公司 D 的員工也表達了對搬家或長距離通勤工作的強烈厭惡（Christiaensen,Luc.et al.，2022）。近 18%

303、的員工擁有大學學位，43.6%擁有中等教育背景。具有中等教育背景的員工是公司職員中人數最多的群體。與波蘭全國和大波蘭省平均水平相比，公司 D 的員工具有相對較高的教育水平，這與公司C 的情況一樣。不過，不同的是公司 D 以擁有中等教育背景的員工為主（約占勞動力的 44%），而公司C 則以擁有高等教育背景的員工為主（約占勞動力的 52%）。國際勞工組織的研究指出，在轉型過程中，中等技能職業在面對技能變化和發展轉型時最有希望，而低技能和高技能工人的機會可能相對更一般（ILO，2004)。另一方面，在大波蘭省的長遠轉型規劃中，以可再生能源為基礎的現代能源部門將成為地區經濟發展和就業增長的主要動力，因

304、此在公司 C 接受過再就業培訓的員工更有可能在新的就業市場找到工作。3.2.5.2 挑戰和問題由于公司 D 計劃在 2024 年結束運營，因此受訪員工在被問到公司所面臨主要挑戰時，首先指出的是需要大力支持離開采煤的工人群體，為他們提供與其職業技能水平盡可能相匹配的工作機會。從公司管理層、工會組織或就業市場的角度看，職業轉型結果成功與否的決定性因素包括所能提供的工作崗位、員工的偏好以及技能差距。能夠成功實現就業轉換的前提是這些工人們有能力去承擔新的工作任務，無論是否已經接受過再就業培訓。受訪員工認為，根據新的市場需求對煤礦工人進行再就業培訓的過程是最困難的。礦工的再就業培訓并不能只考慮地區發展的

305、優先方向，例如讓這些工人調整專業技能去適應可再生能源發展。因為這些煤礦工人目前的職業技能和專業能力與可再生能源產業相關領域的要求相距甚遠。工會組織所強調的另一個非常重要的挑戰是工資壓力。公司 D 的工資水平顯著高于國家以及地區平均工資水平。員工希望保持從煤炭公司獲得的薪資水平，這會讓他們在尋找新工作時失望?，F有的電力部門和褐煤開采行業員工社會保護法和員工計劃只能支持這些煤礦工人找工作的問題。但這些煤礦工人在新工作崗位獲得的薪酬水平將由市場決定。67博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究公司 D 以及整個 ZE PAK 集團所面臨的另一個主要的挑戰則來自對退役露天礦坑的復墾工作。公司 D

306、需要從農業、水資源、公共（娛樂）或林業等方面對退役礦坑進行改造。這一過程將需要大量資金投入，將分階段進行。盡管政府部門也將提供資金支持，但總體來說，公司 D 的退役煤礦的復墾工作遵循“污染者付費”原則。盡管土地復墾將創造一些新的就業機會，但官方尚未評估復墾計劃將能解決多少人的就業問題。公司 D 面臨的另一個重要挑戰是該地區公眾對公正轉型的認知情況。大部分當地社區并不覺得這些轉型的目標是為了他們他們認為只有直接就業的員工會受益。大波蘭東部地區的所有居民都會直接或者間接地受到轉型的影響，如何全面改善整個產煤區的居民生活質量依舊是一個難題。目前的轉型計劃能否達到這樣的效果，還需要等待時間的檢驗。3.

307、3 山西與大波蘭東部地區案例就業問題的對比研究3.3.1 就業危機程度中國的山西省和波蘭的大波蘭東部地區都是著名的煤炭產區，兩個地區的地方經濟都嚴重依賴煤炭資源與煤炭產業，在全球共同努力實現氣候目標，逐步脫離化石能源的大趨勢下，都面臨著嚴峻的公正轉型挑戰，即如何在減少對化石燃料依賴的同時保證經濟發展和社會穩定，特別是妥善處理好與煤炭產業相關的就業群體。但是，由于國情的差異性，兩者所面臨的問題與挑戰也存在著明顯的差異性（見表 3-3）。山西與波蘭案例就業問題的比較共性就業問題差異性就業問題山西省1.當地就業市場對煤炭產業的依賴性強2.政策和支持體系的碎片化3.資金需求難以落地4.員工技能不匹配5

308、.人口老齡化疊加外流趨勢明顯轉型驅動力：國家層面的氣候目標，受國家政策方向影響大 市場主體：國有企業為主 影響范圍：受影響群體規模龐大（直接就業影響 90 萬人左右，間接影響 280 萬人左右）轉型方向：煤炭清潔化利用 制度安排：缺乏明確的公正轉型機制安排大波蘭東部地區轉型驅動力：主要源自煤炭本身資源量枯竭與利潤減少，市場驅動力強 市場主體：最大煤炭公司已經完成私有化進程 影響范圍：受制于經濟和人口規模，受影響群體人數有限（直接就業影響 820 人左右，間接就業影響 3362 人左右）轉型方向：可再生能源替代 制度安排：依賴于歐盟層面的公正轉型機制作者分析整理3.3.1.1 就業危機的相似性煤

309、炭產業鏈上大量工人面臨失業風險。氣候目標的約束下，為了實現能源轉型，隨著對煤炭生產與消費的管控加強，低效煤炭開采和生產產能將逐步收縮與關閉，兩個地區的煤礦工人及相關行業的工作人員都將面臨直接的失業風險。這不僅包括直接從事煤炭開采的工人，也包括在供應鏈中為煤炭產業服務的企業員工。由于傳統以來，煤炭都是當地的支柱行業，因此煤炭開采及相關生產活動對當地就業的拉動作用都比較強。根據投入產出分析，兩個案例中，煤炭產業就業所伴隨的間接就業拉動作用都比較強，山西省一個煤炭開采行業的直接就業將伴隨超過 3 個經濟中其他行業的間接就業，而大波蘭東部地區的煤炭開采部門的生產活動所間接雇傭的員工總數也相當于直接就業

310、的 4.1 倍之多。表 3-3 68博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究政策和支持體系的碎片化及資金需求難以落地。盡管山西和波蘭都在努力通過制定政策和支持措施來緩解能源轉型帶來的就業影響，但在實際操作中面臨諸多挑戰，包括支持措施的有效性、資金的充足性、以及重新培訓和教育項目的適應性等問題。兩個地區都缺乏對轉型遠景的細致研究和對擬采取政策的評估，如缺乏對資金需求的準確評估，對其他產業或煤產地生態修復或復墾活動的就業吸納潛力也未進行針對性的測算，這也導致了很多碎片化的政策和措施并沒有取得理想的成效。技能不匹配和煤炭相關工人再就業難題。煤炭產業工人的技能和經驗主要與特定的行業相關，這使得他

311、們轉向新的行業或新的工作崗位時面臨技能不匹配的問題。在轉向可再生能源等新興行業時，這種技能差距尤為明顯，需要通過再培訓和教育來解決。但是兩地的政府與企業在為煤炭工人提供技能培訓時都面臨著各種困難，主要原因在于，兩個地區的煤炭行業工人年齡普遍較大、技能結構比較單一、職業生涯相對簡單且一般不愿意轉換就業領域。在兩地的煤炭行業中，年輕人占比均非常低。人口老齡化疊加外流趨勢明顯。從人口的結構變化趨勢來看，由于山西和大波蘭東部地區都并非各自國家的經濟中心，因此對年輕的高學歷人群均缺乏明顯的吸引力，且外流趨勢明顯。山西省持續多年人口向外遷移，而大波蘭東部地區的居民很多也因子女教育問題選擇離開該地區。這進一

312、步導致兩地人口老齡化趨勢加劇。留在本地的群體難以支持產業的優化轉型，不利于有效促進公正轉型進程。山西省持續多年人口外流，而大波蘭東部地區的居民很多也因子女教育問題選擇離開該地區。煤炭地理分布特征導致在崗工人不愿離開當前工作崗位選擇遠距離的其他工作機會。煤炭產區的地理位置和社會結構特點使得勞動力轉移存在障礙。許多煤炭產區位于相對偏遠或經濟較為閉塞的地區，工人對于搬遷或通勤到更遠地區工作有較強的抵觸情緒，限制了他們尋找新工作的范圍和機會。山西和波蘭的煤炭產區經濟高度依賴于煤炭產業，許多城市都是因煤而興，職工的工作場所也一般毗鄰煤礦，根據兩地比較分析不難發現，除非新的工作機會能夠提供明顯高于煤炭行業

313、的薪資水平，否則煤炭行業中的員工都不愿意為了新工作搬家或接受遠距離通勤工作崗位。3.3.1.2 就業危機的差異性兩地推動煤炭轉型的迫切程度不同。波蘭的煤炭轉型動因主要是市場因素，首先海外硬煤價格低廉，國內煤炭資源量瀕臨枯竭，開采成本高，其次，近年來歐盟碳市場價格持續走高，再度增加煤電成本。與此同時，在歐盟 2050 氣候中性的目標下，波蘭的煤炭行業承受來自歐盟和國際社會的壓力。而山西省作為中國主要的煤產區，在地緣政治風險與日俱增的背景下，還承擔著能源保供的重要任務，因此近年來，煤炭產能還呈現擴大趨勢，疫情后，煤炭行業的就業規模也出現反彈態勢。這可能進一步加大未來轉型時面臨的妥善處理相關就業問題

314、的壓力。在當前中國的戰略導向下，山西省需要在長期的煤炭轉型與短期的能源保供之間取得平衡，轉型的驅動力主要來自于國家層面的政策力度。因此，兩地主動推動煤炭轉型的迫切程度也存在差異。就業影響規模差異明顯。盡管波蘭的煤炭產業涉及的就業影響在當地也比較顯著，但是從體量來看，與山西省并不在一個層級上。山西省高達超過 90 萬的煤炭采選直接就業規模導致地方政府在考慮煤炭轉型戰略時必須謹慎考量與就業相伴隨的社會影響；而大波蘭東部地區目前直接從事煤炭開采和煤電直接就業規模已經不到 1000 人，帶動的相關就業也僅為 3200 多人，規模差異明顯。能源轉型進程步伐存在差別。山西省作為中國最大的煤炭生產基地之一，

315、其經濟在很大程度上依賴于煤炭開采和相關產業，盡管該地區也在布局可再生能源，但是整體規模與在能源結構中的占比都比較有限。而波蘭雖然也依賴煤炭，但在經濟總體結構中，尤其是在歐盟的支持下，已經開始逐漸增加對可再生能源的投資和發展，減少對煤炭的依賴，當地最大的煤炭集團已經啟動采用生物質能替代煤炭發電的工作，并在布置光伏以及積極參與海上風電項目的建設。山西很多煤炭公司也在積極推動能源轉型，但尚未從國家層面對這些煤炭重點企業的發展與轉型方向設定明確目標。煤炭轉型戰略方向與路徑不同。波蘭在公正轉型中強調從煤炭向可再生能源的轉型，以及通過教育和培訓促進勞動力的再就業。而山西則在努力推進能源結構的優化和煤炭清潔

316、高效利用，同時探索煤炭深加工和新能源發展，以及通過產業轉型升級為煤炭工人提供新的就業機會。69博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究政策和制度框架的完整程度存在差異性。山西的煤炭產業占地方經濟和就業的比重更大，轉型對就業的沖擊可能更為劇烈。波蘭雖然也面臨就業轉換的問題，但其社會保障體系和轉型支持機制相對更為完善。波蘭作為歐盟成員國，其能源轉型受到了歐盟層面政策和資金支持的影響，例如通過公正轉型基金等機制支持受影響地區和工人。而山西的轉型政策則更多地受到國家層面政策和中國特色社會主義制度的影響。3.3.2 就業轉型的準備程度3.3.2.1 政策與轉型規劃制定山西省和大波蘭東部這兩個中國與

317、波蘭主要的煤炭產區都面臨著嚴峻的轉型帶來的就業挑戰，為了解決所伴隨的就業影響，兩個地區都在積極的推動就業影響應對以及公正轉型相關政策與機制的確定，但基于各自國家和地區特定的經濟、社會和政策背景，兩地的行動路徑與進展程度也各有不同。作者在波蘭選擇的案例地區是波蘭轉型最積極的一個地區，大波蘭東部地區宣布將在 2030 年實現氣候中性，這樣的氣候雄心已遠遠超過波蘭國家政府的能源轉型承諾。大波蘭東部地區對轉型的信心很大程度來自本地主導能源企業 ZE PAK 集團對自身業務向可持續發展的決心，另一方面，也離不開歐盟提供的資金和資源支持。歐盟資金直接惠及到急需轉型的 ZE PAK 集團，鼓勵地方民企積極參

318、與到區域公正轉型規劃的制定中。自下而上的轉型機制讓本地企業、政府有更大的積極性和更多自主權。歐盟的公正轉型機制直接和地方層面的利益相關方合作，繞過了國家政府，減少了繁文縟節；但另一方面對成員國的國家氣候承諾約束力不足，讓波蘭國家層面的氣候承諾和行動仍落后于其他歐盟國家。與之相比，山西的煤炭轉型戰略更多依賴國家政策方向的引導，包括中國政府推出的綠色發展和能源轉型政策。山西雖然也在努力推動經濟多元化，但更多的關注于制定關于煤炭的清潔利用、煤化工等產業的轉型和升級的政策措施，通過直接淘汰老舊煤電機組，通過等量或減量替代，升級大型發電機組和關閉小型發電機組，以節能降耗改造、供熱改造和靈活性提升的“三改

319、聯動”來提高煤電機組的效率和靈活性。山西省的煤炭行業堅持以有序轉型為基本方向，以保障國家能源供應安全穩定和全省經濟社會發展基本需求為底線，逐步開展對化石能源進行安全可靠替代。在區域發展戰略方面，山西推出了一系列改善基礎設施和提高公共服務質量的政策與機制，旨在吸引新的投資和促進就業。3.3.2.2 就業支持體系山西省和大波蘭東部地區的再就業幫扶與教育支持體系的建立都是一個長期的過程。波蘭在上世紀 90年代，山西在“去產能”期間，都在產業整合的大背景下面臨過煤炭產業就業安置的問題。在員工安置的工作方面，都積累了豐富的經驗和教訓。從煤炭到清潔能源的轉型背景下，波蘭和山西在面臨就業問題時有更充分的準備

320、。對大波蘭東部地區來說，由于主導企業是民企，并且自身消納能力有限，大部分失業人員流向社會。對于山西來說，省屬企業有能力與地方政府分擔社會壓力，大多數員工進入到產能置換的煤礦，或者是集團內部與煤炭相關的焦化、煤電業務。但是隨著煤炭轉型進程的深入，安置壓力會越來越大，亟待積極培育新的接續產業，創造匹配的就業需求以接納煤炭行業逐步退出的工人。與此同時，山西和波蘭煤炭產區的勞動力普遍面臨老齡化問題，這意味著大量工人接近退休年齡，可能缺乏參與長期再教育和轉型的動力，同時也給勞動力市場帶來更多壓力。這一部分是社會保障需要更多關注的。3.3.2.3 資金與投資山西與波蘭的煤炭地區，都明確需要大量的資金和資本

321、投入來支持從煤炭依賴的經濟結構轉型到更可持續和多元化的經濟模式，包括投資于替代性可再生能源項目、新產業發展、工人的再培訓和社會保障措施等。也都針對相關問題推出了一系列的制度安排。目前，在兩個地區的案例中，政府都在資金支持方面扮演著關鍵角色，主要通過公共投資來刺激私人資本的參與，并通過財政激勵、補貼和其他支持措施促進公正轉型。與公正轉型直接的資金機制大部分都將資金投入到提升勞動力技能、教育以及就業安置與補償相關領域中。70博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究從資金來源看，作為歐盟成員國，波蘭可以在國家以外的渠道獲得對公正轉型的資金支持，如歐盟專門為幫助煤炭依賴地區進行經濟轉型和社會適應

322、建立的公正轉型資金機制等。此外，波蘭還可能獲得其他類型的歐盟資金和國際貸款，為其轉型提供額外的財務支持。根據歐盟決議，波蘭將從“公正轉型基金”中獲得 80 億歐元的額度用于推動當地轉型工作。但根據測算到 2030 年，歐盟和波蘭需要通過各種機制撥款近 580 億歐元；2021 年至 2040 年，波蘭能源轉型投資需求可能高達 3550 億歐元。這也意味著與歐盟所提供的公正轉型基金規模仍然存在較大缺口。因此，在研究中發現，大波蘭東部地區的重點企業目前基本是依靠自有資金在推動員工就業轉型支持工作。支持山西的轉型資金主要依靠中國國家層面的支持，包括中央政府的直接投資、地方政府的資金分配以及國有企業的

323、投入。在 2016 年啟動的煤炭行業“去產能”過程中，山西省從就業專項資金和失業保險基金中支出 22 億元，用于支持企業內部轉崗安置、對外轉移就業、職工創業就業等，加大了對就業安置專項資金和創業資金的投入，管好用好安置專項資金，提高安置幫扶作用。同時，政府還在探索從煤炭可持續發展基金中拿出部分資金支持關閉小礦和兼并重組，并根據煤炭價格走勢和企業承受能力等因素，對煤炭可持續基金征收標準適時做出調整。在波蘭，私人資本和外國投資在公正轉型中都發揮著重要作用，政府通過提供激勵措施和創造有利的投資環境來吸引私人投資參與到轉型項目中。而盡管私人資本在山西的能源轉型中也有參與，但國有企業和政府投資在資本構成

324、中占主導地位，私人投資的引入和利用將對政策導向和市場環境的影響更加敏感。針對就業安置，3.3.2.4 構建多元治理體系從治理結構上看山西的政府治理更多體現為中央和地方政府的直接參與和指導，雖然也鼓勵私營部門和科研機構的參與，但在決策和實施過程中，政府通常扮演更為中心的角色。而波蘭在公正轉型過程中展現了較高程度的多方參與，包括中央政府、地方政府、企業、工會組織、非政府組織和國際組織（如歐盟）都在政策制定和資金分配方案中發揮了各自不同的作用。波蘭政府明確了國家層面的退煤時間表，通過提供資金和補貼，鼓勵企業投資可再生能源項目，并為面臨轉型壓力的煤炭工人群體提供培訓和社會保障。各級政府的上下協同以及同

325、其他利益相關方的合作，能夠確保政策的有效實施。而企業通過與政府和工會合作，制定并實施靈活的轉型策略，幫助工人適應新技能，確保轉型過程的順利進行。工會則在維護煤炭工人權益方面發揮了重要作用，確保轉型過程中工人能夠獲得必要的培訓和支持；通過參與政策討論和決策過程，幫助政府了解工人的需求與關切，促進政策的公平性。通過社區項目和教育活動，非政府組織和各類社會組織積極幫助居民理解轉型過程的意義，提高公眾對煤炭退出議題的接受度。國際機構如歐盟、世界銀行等提供技術支持和融資，幫助波蘭實現能源轉型的目標。這種多方參與促進了政策的透明度和公信力。在大波蘭東部地區，該國最重要的煤炭公司 ZE PAK集團集結了來自

326、企業、協會、學界等各利益相關方的代表，形成了一個 100 人的宣傳平臺，長期、定期為科寧市民，尤其是 ZEPAK 的員工提供能源轉型的科普和咨詢服務，有效加速了人們的觀念轉變，積極參與煤炭轉型相關議題，推動了本地的能源轉型進程。而歐盟的參與能為波蘭提供了額外的財政支持和政策指導。山西省則積極探索中國國情下的多方參與共同促進煤炭轉型的方式，政府主要負責在各級層面建立協調機制，并出臺針對性的政策。企業通過積極探索多元化經營來應對和適應市場需求的變化。一些非政府組織和國際組織則通過支持開展相關研究以及對選定的地區和企業提供針對性的資金支持來探索最佳實踐案例，同時促進山西省與全球其他煤炭產區開展的經驗

327、交流，幫助山西學習煤炭轉型面臨的經驗與教訓，同時為山西打開國際合作的窗口，吸引轉型發展的合作與投資。71博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究3.4 參考文獻Christiaensen,Luc.et al.（2022）：邁向公正的煤炭轉型：大波蘭地區的勞動力市場挑戰和人們觀點（Towards a Just Coal Transition Labor Market Challenges and Peoples Perspectives from Greater Poland），鏈接：https:/documents1.worldbank.org/curated/en/0994073101

328、82227057/pdf/IDU0ec2c70410976e044640844a02007dd7ee20e.pdf財政部（2016）：工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法，鏈接：https:/ 號），鏈接：https:/ 2022 統計：中國統計出版社，鏈接：https:/ 2023.中國統計出版社，鏈接：https:/ Poland Foundation（2021）：大波蘭東部地區的公平轉型診斷和指導方針（Equitable transformation in Eastern Greater Poland-diagnosis and guidelines），鏈接：https:/instrat

329、.pl/wp-content/uploads/2021/02/Instrat-4-WWF_Executive-Summary_Wielkopolska_ENG-1.pdf72博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究4 煤炭產區經濟轉型可持續發展問題本章主要聚焦脫碳去煤背景下山西省和波蘭貝爾哈托夫地區的經濟轉型可持續發展主題，通過梳理二者的經濟發展和產業發展現狀，比較和分析各自的轉型政策支持機制以及各自的轉型發展路徑，識別二者在轉型浪潮下面臨的共性問題和挑戰，并總結波蘭的轉型經驗，提出適合山西省的經濟轉型可持續發展對策建議。4.1 山西4.1.1 經濟轉型概況山西省的地區生產總值長期處于全

330、國中游水平，2023 年全省地區生產總值超過 2.5 萬億元，位居全國第 20 位，且山西省人均地區生產總值低于全國平均水平，2023 年全省人均 GDP 約為全國平均水平的 82.8%，山西省轉型發展的經濟基礎較為薄弱。作為典型的資源密集型地區，山西省的產業結構倚能倚重，資源開采及其初級加工業仍是地區經濟增長的主導產業，受煤炭市場影響大，經濟運行呈現增速波動性強、抗風險能力弱等特征。2000 年以來山西經濟增速不及全國，產業結構以第二產業為主。2000-2022 年山西省生產總值實際增長率均值約為 8.0%，低于全國均值（8.3%），且山西省經濟增速的波動性較大，與煤炭行業的景氣程度相關性較

331、大。隨著煤炭景氣度下行，山西省經濟脆弱性和震蕩性凸顯，2023 年山西經濟增速相較全國已初顯頹勢，2024 年第一季度省內原煤產量同比下降，GDP 增速再次退回至全國倒數第一，規模以上煤炭工業增加值下降 2.8%，非煤工業亦下降 0.8%。煤炭行業仍是地區經濟的重要支柱。2022 年山西省增加值構成中 31.7%來自采礦業，采礦業增加值占比相較 2021 年上升 4 個百分點，煤價高企強化了山西省經濟社會增長對煤炭的依賴。2022 年山西省增加值構成中近31.7%來自采礦業32%15%7%6%6%5%29%采礦業制造業批發和零售業公共管理、社會保障和社會組織農、林、牧、漁業金融業其他山西統計年

332、鑒（2023年）煤炭開采業是山西省的關鍵財源。2022 年，山西省煤炭開采和洗選業稅收貢獻占各省全部稅收收入的59.85%，位居全國首位，高于內蒙古（46.42%）、陜西（36.10%）、寧夏（21.01%）等地區。部分新興行業增勢突出，但仍未形成規模效應。近年山西省新興產業發展速度領先于傳統產業，2016-2020 年戰略性新興產業增加值年均增長 7.8%，對比規上企業整體增速領先約 3.2%（國家發展和改革委員會，2021）。2021-2023 年工業戰略性新興產業加速發展，平均增速達到 15.3%，地區經濟轉型發展源動力持續積蓄。2023 年，山西省首批十大重點產業鏈累計營收 4751.

333、7 億元，同比增速為 22.3%，其中光伏、風電裝備、特鋼材料等 8 條產業鏈增速超過10%（山西日報，2024）。不過采礦業仍是山西省驅動經濟增長的關鍵行業，如何扭轉山西省一煤獨大的產業結構，仍是山西省轉型亟待解決的問題。而且山西省的戰略性新興產業中，不少企業還處于產業鏈價值鏈的中低端，擁有的核心關鍵技術少，高附加值的整機產品少，知名品牌產品少，總體競爭優勢還不夠明顯。圖 4-173博眾智合能源轉型中歐產煤區能源轉型國際對比研究山西省自 2022 年培育打造十大重點產業鏈，2023 年新增 6 條重點產業鏈產業鏈鏈主企業第一批特鋼材料產業鏈太鋼集團、山西安泰控股（第二批）、中陽鋼鐵（第二批）、山西建龍實業（第二批）新能源汽車產業鏈吉利汽車山西基地、大運汽車高端裝備制造產業鏈太重集團、中車太原機車車輛有限公司、中車大同電力機車有限公司、晉能控股裝備制造集團、山西天地煤機風電裝備產業鏈太重集