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1、1“雙碳”目標下煤炭基地省份重大生產力布局調整優化研究以山西為例中國社會科學研究院生態文明研究所張卓群張瑩執行摘要優化重大生產力布局是黨和國家基于當前及未來發展面臨的總體形勢和重大問題而實施的戰略性舉措。在優化重大生產力布局的工作中，煤炭基地省份的重大生產力布局調整占據重要地位。受自然資源稟賦和歷史發展因素制約，我國煤炭基地省份的經濟發展水平較沿海地區相對滯后，高碳發展路徑鎖定現象較為突出，特別是在“雙碳”目標提出之后，為了破除高碳路徑依賴，實現低碳、綠色、高質量發展，煤炭基地省份的重大生產力布局調整已經迫在眉睫。本報告以山西為例，研究煤炭基地生產力布局調整優化。山西是中國的煤炭資源大省，煤炭

2、儲藏量約占全國的三分之一，2023 年煤炭產量占全國的 29.1%。山西作為全國唯一的全省域、全方位、系統性國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，其重大生產力布局調整優化，對推動山西高質量發展具有關鍵作用，對全國煤炭基地省份重大生產力布局調整優化具有重大示范意義。建國以來，我國經歷了四次重大生產力布局調整，對山西的經濟發展和產業結構調整產生重大影響?！耙晃濉睍r期前蘇聯援建的 156 項重點工程建設和1965-1980 年的三線建設，促進了山西戰后的經濟恢復，形成并鞏固了以太原為中心的山西工業區作為全國重要工業區的地位。改革開放之后的東部優先、集聚發展戰略凸出了山西作為全國重要能源基地的定位，但

3、也形成并固化了山西“一煤獨大”的產業結構，促使山西生態環境出現惡化。新千年之后的第四次重大生產力布局調整，山西并沒有抓住機遇，轉型乏力構成這一階段的主要特征，經濟發展的高碳路徑依賴特征依舊明顯。立足當下，山西重大生產力布局調整，面臨產業結構單一、能源轉型壓力巨大、生態環境歷史欠賬較多、科技創新能力不足、基礎設施建設滯后、人力資本積累薄弱、區域協調水平較低等一系列現實困境。因此，在推動山西重大生產力布局調整優化過程中，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記考察調研山西重要講話和2重要指示精神，在轉型發展上率先蹚出一條新路，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，這就

4、需要重點從六個方面集中發力。第一，完善中央對山西政府的戰略布置，進一步加強頂層設計，出臺有利于山西加快能源轉型、推進要素聚集、提升區域競爭力的先行先試政策，在技術、資金、人才上予以傾斜配套，督促山西發揮“綜改區”的政策集成優勢，加快轉型步伐。第二，健全煤炭經濟和非煤生產力布局的協同發展機制，在推進煤炭產業綠色轉型的同時，發展高端裝備制造、通用航空、新能源、新材料、節能環保、現代醫藥和大健康、半導體、大數據、數字經濟等戰略性新興產業，構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系，加快形成新質生產力，為全國其他煤炭基地省份轉型提供“山西樣板”。第三，將推進教育、科技、人才一體化發展和勞動力公正轉型擺在更為

5、重要的位置，通過加快人事制度和教育制度改革、不斷完善“產學研用”一體化科技創新體系、促進煤炭產業轉型進程中勞動力的公正轉型，為山西重大生產力布局調整提供堅實支撐。第四，促進山西深度融入“雙循環”的區域協調發展格局，以建立健全現代綜合交通運輸體系、多維度綜合推進新型基礎設施建設著力打造傳統基建和新基建“雙支柱”，通過支持太原建設國家區域中心城市、推進山西中部城市群建設、加強跨區域協同合作、加快打造內陸地區對外開放新高地融通聯動推進區域協調發展。第五，加強其他受益地區對山西重大生產力布局調整的支持，支持煤炭、煤電受益地區對山西進行反哺，從產業、資金、技術、人才等方面鼓勵受益地區與山西結對幫扶，建立

6、深度合作機制，形成山西與受益地區經濟協同發展的雙贏。第六，大力開展生態文明建設，持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰，構筑山水林田湖草沙生命共同體，建設山清水秀、天藍地凈的美麗山西。面向全國，站在全面建成小康社會邁向中華民族偉大復興的歷史新起點上，煤炭基地省份新一輪的重大生產力布局調整優化，必將促進煤炭基地省份走上低碳、綠色、高質量的發展道路，顯著提升煤炭基地省份的經濟競爭力，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求，為中國式現代化建設提供澎湃動能。3目錄執行摘要.1一、引言.5（一）研究背景.5（二）重大生產力概念和內涵.6（三）雙碳目標下煤炭基地省份重大生產力布局調整優化的重要性和緊迫性7二、國家重大生

7、產力布局調整的歷史沿革及山西地位.9（一）156 項重點工程：奠定山西重工業發展基礎.9（二）三線建設：山西工業體系進一步完善、高碳路徑依賴初步形成.10（三）東部優先、集聚發展：山西能源基地定位進一步強化.12（四）綜改區設立：山西重大生產力布局調整優化迎來重大契機.14（五）歷次重大生產力布局調整中山西的“得”與“失”.15三、山西重大生產力主要指標與重點省份對比分析.17（一）經濟增長發展指標對比.17（二）產業結構調整指標對比.18（三）能源轉型升級指標對比.19（四）科技創新投入指標對比.21（五）基礎設施建設指標對比.22（六）高等教育資源指標對比.24（七）采礦就業工資指標對比.

8、25（八）生態環境成本指標對比.26四、山西重大生產力布局調整面臨的現實困境.28（一）產業結構單一，高碳路徑依賴問題突出.28（二）能源轉型面臨保供增產和減碳增效雙重壓力.294（三）生態環境歷史欠賬較多，環境保護壓力較大.29（四）戰新產業支撐作用不強，科技創新能力不足.30（五）傳統基礎設施建設滯后，新基建面臨多重掣肘.30（六）人力資本積累薄弱，煤炭行業轉型下的穩定就業壓力巨大.31（七）省會城市輻射能力偏弱，區域協調發展水平較低.31五、山西重大生產力布局調整優化對策建議.33（一）完善中央對山西政府的戰略布置.33（二）促進煤炭經濟和非煤生產力布局的協同發展.34（三）推進教育、科

9、技、人才一體化發展和勞動力公正轉型.36（四）促進山西深度融入“雙循環”的區域協調發展格局.38（五）加強其他受益地區對山西重大生產力布局調整的支持.39（六）大力開展生態文明建設，打造美麗山西.40六、雙碳目標下中國煤炭基地省份重大生產力布局調整優化的政策框架.42（一）布局重大項目，強化地方產業結構升級動力.42（二）推進能源革命，力爭實現有序、低值碳達峰.42（三）強化資金保障，健全多渠道投融資體制機制.43（四）推動區域協同，形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的新格局43參考文獻.445一、引言（一）研究背景黨的二十大報告指出，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟

10、布局和國土空間體系。優化重大生產力布局，是黨和國家站在新的歷史起點上實施的重大戰略舉措，是新時代促進區域協調發展的重要抓手，是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的必然要求。在優化重大生產力布局的工作中，煤炭基地省份的重大生產力布局調整占據重要地位。受自然條件和歷史因素的制約，中國煤炭基地省份的經濟發展普遍相對滯后，并且受到“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦制約，煤炭基地省份一般存在“倚煤倚重”的高碳產業路徑依賴。2020 年 9 月 22 日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，宣布了中國力爭 2030 年前二氧化碳排放達峰目標和努力爭取 2060

11、 年前碳中和愿景，為我國減排降碳提出明確的時間表。在中國明確提出雙碳目標的背景下，煤炭基地省份如何實現重大生產力布局的調整優化，如何實現人與自然和諧共生的現代化成為當下迫切需要解決的問題。此外，中國經濟差距不但體現在沿海和內地經濟增長之間、東中西三大經濟帶之間，而且表現在南北兩大地區經濟增長之間。但無論以何種標準進行劃分，地處中國北方和西部的多數能源富集省份均屬于發展滯后地區，“資源詛咒”現象始終存在，山西就是一個典型例證。山西是中國的煤炭資源大省，煤炭儲藏量占到全國的三分之一，產量接近全國的 30%，是典型的煤炭基地省份。在發揮全國能源保供“壓艙石”關鍵作用的同時，山西生產力布局向煤炭產業傾

12、斜，并與基礎工業產業、重工業產業結合的特征十分明顯。在中國邁向“雙碳”目標，實現低碳、綠色、高質量發展的進程中，山西作為全國唯一的全省域、全方位、系統性國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，在煤炭基地省份重大生產力布局調整優化進程具有典型性和代表性。優化山西重大生產力布局，推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命，全方位加強能源國際合作，對促進山西高質量發展具有重要作用，對全國煤炭基地省份重大生產力布局調整優化具有重大示范意義。6（二）重大生產力概念和內涵生產理論是馬克思主義政治經濟學的基礎理論。馬克思、恩格斯在德意志意識形態中指出，一定的生產方式或一定的工業階段始終是與一定

13、的共同活動的方式或一定的社會階段聯系著的，而這種共同活動方式本身就是“生產力”1。在馬克思歷史觀的視野中，生產力被看做是“人們的實踐能力的結果”，以生產資料的方式存在。馬克思還指出，各種經濟時代的區別，不在于生產什么，而在于怎樣生產，用什么勞動資料生產。勞動資料不僅是人類勞動力發展的測量器，而且是勞動借以進行的社會關系的指示器2。馬克思、恩格斯將生產力、生產關系、生產資料相互聯系，經典的馬克思主義哲學教科書總結為：生產力就是人們在勞動生產過程形成的解決社會和自然之間矛盾的實際能力，是改造自然和影響自然并使它適應社會需要的物質力量。它由勞動資料（以生產工具為主）、勞動對象和勞動者等三個要素所構成

14、3。重大生產力，在傳統意義上，一般是從宏觀經濟角度出發，指的是工業力，特別是指能源、冶金、化工、機械裝備等國民經濟發展的基礎性經濟部門能力。隨著新一輪科技革命與產業變革的加速到來，以及世界政治經濟格局的加速演變，對于保障國家戰略競爭安全的高科技產業與保障國家民生安全的相關產業也被納入到重大生產力的范疇4。2023 年 9 月，習近平總書記考察黑龍江時提出了“新質生產力”這一重大概念。新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態5。新質生產力作為先進生產力，成為重大生產力布局調整優化中重要的組成部分。而隨著經濟社

15、會的發展，重大生產力布局不僅僅涉及到傳統支柱產業和戰略性新興產業在空間上的排布，更需要通過政策、規劃、財政、金融、生態甚至社會保障等多元手段的支撐才能得以實現6?？紤]到山西作為我國煤炭基地省份典考慮到山西作為我國煤炭基地省份典型代表的現實，結合重大生產力布局調整優化的發展方向，本研究從宏觀角度型代表的現實，結合重大生產力布局調整優化的發展方向，本研究從宏觀角度出發，將產業結構調整、能源轉型升級、出發，將產業結構調整、能源轉型升級、科技創新發展、基礎設施建設、人力科技創新發展、基礎設施建設、人力資本積累、生態環境保護和區域協同發展納入重大生產力布局資本積累、生態環境保護和區域協同發展納入重大生產

16、力布局調整調整優化的范疇優化的范疇之中之中。從山西重大生產力布局調整的歷史沿革、山西主要重大生產力指標與重點省份對比分析、山西重大生產力布局調整的現實困境、國內外典型地區重大生產7力布局調整優化案例研究等方面開展綜合研究，為山西重大生產力布局調整優化提供對策參考。（三）雙碳目標下煤炭基地省份重大生產力布局調整優化的重要性和緊迫性改革開放之后，中國經濟發展進入快車道，與此同時，能源消費出現大幅度上升，由 1980 年的 6 億噸標準煤上升至 2022 年的 54 億噸標準煤，已經成為世界上第一大能源消費國。受“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦制約，長期以來，煤炭消費在中國能源消費中占據主導地位，煤炭

17、消費占比基本保持在 70%以上，甚至在個別年份一度超過 75%；這種情況在黨的十八大之后出現明顯改善，煤炭消費占比逐步由 2012 年的 68.5%下降至 2022 年 56.2%，同期一次電力及其他能源消費占比由 9.7%上升至 17.5%。在我國能源結構不斷向清潔、低碳、高效方向轉型的同時，值得注意的是煤炭消費在我國能源消費中的主導地位在未來相當長的一段時間里不會改變，能源革命是一個先立后破的過程，必須堅持煤炭能源清潔高效利用和清潔能源不斷發展壯大兩條腿走路，才能逐步構建起現代能源體系。以山西為代表的煤炭基地省份，承擔著保障國家能源安全的重任，同樣面臨著經濟發展的“資源詛咒”問題。首先，化

18、石能源作為不可再生能源，其可采儲量具有上限，且煤炭基地省份經過多年開采，部分地區已經出現資源枯竭趨勢，亟需布局新的重大生產力支撐經濟實現高質量發展。其次，“高排放”“高污染”“高能耗”的粗放式發展模式不可持續，煤炭基地省份在形成高碳路徑依賴的過程中，已經付出了巨大的生態環境代價，生態保護與經濟發展之間存在對立沖突，而中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，像保護眼睛一樣保護自然和生態環境，才能實現中華民族永續發展。最后，煤炭基地省份在推進能源轉型升級的過程中，將有大量的產業工人面臨轉崗問題，安置轉崗工人、促進二次就業是否順利關系到工人切身利益，直接影響煤炭行業轉型進程和社會穩定，這也成為煤炭基

19、地省份未來一個時期保障公正轉型的重要著力點。為了改變煤炭基地省份經濟發展落后的現實情況，實現經濟的可持續發展和民生的持續改善，煤炭基地省份的重大生產力布局調整優化已經刻不容緩，必須打破經濟社會發展的高碳路徑依賴，持續推進重大生產力布局調整優化，蹚出一條新的道路。煤炭基地省份重大生產力布局調整優化，既是本地區實現綠色、低碳、高質量發展的必然要求，又對中國構建清潔低碳安全高效能源體系、實現“雙碳”目8標形成重要支撐。從煤炭基地省份的經濟社會發展來看，普遍存在對高碳產業的依賴性強，缺乏促進產業發展多元化、高端化的動力，過分注重短期利益，忽略了經濟社會發展的長期可持續性等問題。煤炭基地省份重大生產力布

20、局調整優化，就是要促進地區的經濟形態由高碳依賴向現代結構躍遷，不斷增強地區經濟社會的可持續發展動力，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。而從以山西為代表的煤炭基地省份的現實發展情況來看，由于經濟發展滯后、產業結構單一、科創能力薄弱、人才資源匱乏、生態環境歷史欠賬多等多重因素制約，省份自身難以實現重大生產力布局調整和優化。必須依靠國家給予強有力的政策支持和資源傾斜，才有可能在較短的時間內形成引領經濟發展的重大生產力。從國家的全局發展來看，黨的二十大站在以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的戰略高度，對能源發展作出新部署、提出新要求，提出要積極穩妥推進碳達峰碳中和、深入推進能源革命、加快規劃建設新

21、型能源體系、確保能源安全、積極參與應對氣候變化全球治理等，為新征程上推動能源高質量發展指明了方向7。煤炭基地省份重大生產力布局調整優化，是國家“雙碳”戰略和能源革命的重要出發點和落腳點，煤炭基地省份經濟結構的成功轉型對于中國深入推進能源革命、如期實現“雙碳”目標、更好服務推進中國式現代化具有重要意義和引領示范作用。9二、國家重大生產力布局調整的歷史沿革及山西地位中國在建國之初，對于重大生產力布局的考量在很大程度上受到了前蘇聯的影響，改革開放之后吸收和借鑒西方經驗，結合中國國情多次對重大生產力布局進行調整，山西在國家歷次重大生產力布局調整中有“得”亦有“失”。（一）156 項重點工程：奠定山西重

22、工業發展基礎建國初期，百廢待興。受長期戰爭的破壞，新中國的工業基礎十分薄弱，鋼鐵產量僅為 15.8 萬噸，原煤產量僅為 0.32 億噸，分別為美國的 0.22%和 7.34%8，重工業產業幾近空白。為了快速發展經濟、鞏固新生的社會主義政權，中國學習前蘇聯逐步確立了計劃經濟體制，制定了“一五”計劃，一方面在全國范圍進行對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，另一方面以前蘇聯援建的156 項重點工程項目為中心，開始進行大規模的社會主義工業化建設9。表 2-1156 項重點工程空間分布表省份項目數城市及項目數遼寧24沈陽 7、撫順 8、阜新 4、鞍山 1、本溪 1、大連 1、楊家杖子 1、葫蘆

23、島 1陜西24西安 14、興平 4、寶雞 2、戶縣 2、銅川 1、渭南 1黑龍江22哈爾濱 10、富拉爾基 3、鶴崗 4、佳木斯 2、雞西 2、雙鴨山 1山西15太原 11、大同 2、侯馬 1、潞安 1吉林10吉林 6、長春 1、豐滿 1、遼源 1、通化 1河南10洛陽 6、鄭州 1、三門峽 1、平頂山 1、焦作 1甘肅8蘭州 6、白銀 1、郝家川 1四川6成都 5、重慶 1河北5石家莊 2、峰峰 2、熱河 1內蒙古5包頭 5北京4北京 4云南4個舊 2、東川 1、會澤 1江西4南昌 1、大虔 1、虔南 1、定南 1湖南4株洲 3、湘潭 1湖北3武漢 3新疆1烏魯木齊 1安徽1淮南 1資料來源

24、:董志凱、吳江：新中國工業的奠基石156 項建設研究，廣東經濟出版社2004 年版，第 420-493 頁。156 項重點工程實際進入施工的共 150 項，從行業上來看主要分布在軍事工10業、冶金工業、機械加工業、能源工業等重工業領域。從空間上來看，國家考慮到區域均衡發展、資源分布、國防安全等多個因素，將重點工程主要配置在東北地區、中部地區和西部地區，按照當時沿海與內地的劃分,內地安排了 118 項，占全部項目的 79%，沿海地區只占約 21%10。156 項重點工程建設，不但有力地貫徹了黨中央“先重后輕”的工業化發展戰略、極大地加速了新中國的工業化進程，并且為廣大的東北地區和中西部地區打下了

25、良好的工業基礎，促進了建國初期中國工業體系的均衡發展，形成了以沈陽、鞍山為核心的東北工業區，以太原為中心的山西工業區，以西安為中心的陜西工業區，以鄭州、洛陽為中心的中原工業區，以蘭州為中心的甘肅工業區，以成都為中心的四川工業區等，促進建國前多數工業集中在沿海地區的重大生產力布局向沿海與內地均衡布局轉變。在 156 項重點工程中，山西可謂之建設“大戶”，共有 15 個項目落地，約占全部項目的十分之一，占比在全國各省份中排名第四。其中太原 11 項、大同2 項、侯馬 1 項、潞安 1 項，包括太原第一熱電站、太原第二熱電站、太原化工廠、太原氮肥廠、太原制藥廠、大同鵝毛口立井、潞安洗煤廠、山西 24

26、5 廠、山西 247 廠、山西 616 廠、山西 743 廠、山西 763 廠、山西 785 廠、山西 874 廠、山西 908 廠11。值得注意的是，在 15 個落地項目中，多數是對能源具有較大依賴性的項目，主要分布在電力、煤炭、化工領域，也有部分項目屬于軍工制造產業和制藥業。山西在第一次重大生產力布局調整中整體受益。第一次重大生產力布局調整，促進了山西的戰后恢復，確立了太原作為全國綜合性工業城市的地位，為打造以太原為中心的山西工業區奠定了堅實基礎。此外，山西的交通基礎設施建設也間接受益，公路路網密度由 1953 年的 1.84 公里/百平方公里提升至 1957 年的 5.29公里/百平方公

27、里；山西的農業、輕工業、城市建設、文化教育等各項事業也在第一次重大生產力布局調整帶動下快速發展，對山西的經濟建設和社會發展產生深遠影響。當今山西的重工業格局分布仍然能夠看到第一次重大生產力布局調整的影子，部分重點項目已經成長為山西的重點支柱企業，仍然發揮著帶動山西經濟發展的重要作用。（二）三線建設：山西工業體系進一步完善、高碳路徑依賴初步形成進入 20 世紀 60 年代之后，隨著國際形勢發生重大變化，以保障國防安全為11主要目的的三線建設拉開了帷幕。1965 年 9 月 2 日國家計委在關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱（草稿）中提出，“第三個五年計劃必須立足于戰爭從準備大打、早打出發，積極

28、備戰，把國防建設放在第一位。加快三線建設，逐步改變工業布局?！?2基于“備戰”這一歷史背景，亟需建立起完善的后方工業體系，中國工業由沿海地區向中西部地區開展了一次極大規模的遷移。表 2-2三線地區基本建設投資情況（億元）地區三線建設時期1965 年“三五”時期“四五”時期“五五”時期小計四川19.80132.53136.36125.34414.03貴州8.9540.4548.948.89139.19云南8.0341.2546.3655.31150.95陜西5.3940.2786.6276.1208.38甘肅9.0343.9654.3448.2155.53河南6.6538.8875.0396.2

29、2216.78湖北5.6254.45103.77153.29317.13湖南5.7735.5565.9267.64174.88山西5.4332.3957.274.52169.54青海1.9812.1612.2932.9564.21寧夏1.4810.5517.1217.7442.06三線合計78.13482.44703.91788.22052.68全國總計179.61976.031763.952342.175261.76三線占全國的百分比43.5049.4339.9133.6539.01資料來源：國務院三線建設調整改造規劃辦公室三線建設編寫組:三線建設，1991 年內部版，第 32 頁。從時間維

30、度上來看，1965-1980 年，國家累計向三線地區投資 2052.68 億元，占全國總投資的比重達到 39.01%，特別是在“三五”時期，三線地區投資占全國的比重接近 50%，“好人好馬上三線”“備戰備荒為人民”成為了時代主旋律。從空間維度上來看，與 156 項重點工程重大生產力布局相比，除東北地區之外，中西部地區成為兩輪重大生產力布局調整的重點地區。三線建設在中國的中西部地區形成了多個工業中心，建成了一批重要鐵路、公路干線和支線，保障了國防安全，縮小了沿海和內地的經濟差距，促進了中西部地區經濟的繁榮和科技文化的進步，對以后內地的四個現代化建設起到了重要作用13。在三線建設時期，對山西的投資

31、達到 169.54 億元，在 11 個三線建設的省、自治區中排名第六位，占三線地區總投資的比重達到 8.26%。山西三線建設主要12圍繞國防工業和基礎工業開展，以管涔山區為北京的戰略后方基地，指揮部設在大同；以太行山區為天津的戰略后方基地，指揮部設在長治；以呂梁山區為太原的戰略后方基地，指揮部設在隰縣14。山西的工業體系在第二次重大生產力布局調整中得以進一步完善。首先，三線建設使山西成為我國一個重要的國防科技工業基地，形成了由兵器、航空、航天、電子、船舶、核工業構成的軍工產業，“軍轉民”的開發也促使山西研究和生產了當時人民所需的大量民用產品，改善了人民生活。其次，能源、化工、機械、冶金、輕紡、

32、交通產業也得到快速發展，1980 年的煤炭產量、發電量分別為 1965 年的 2.82 和 4.68 倍，公路和鐵路路網密度分別增長 33.86%和 37.89%，山西作為全國工業大省的地位得到進一步強化。但是，由于當時的歷史原因，三線建設在投資上向國防和重工業過度傾斜，形成了山西重工業重、輕工業輕的產業結構，為之后山西的產業結構調整帶來了困難。（三）東部優先、集聚發展：山西能源基地定位進一步強化改革開放初期，中國整體的經濟基礎十分薄弱，黨和國家決定采用非均衡的重大生產力布局策略，將發展重點放在經濟基礎較好的東部地區。在 20 世紀 80年代末期，鄧小平同志創造性地提出“兩個大局”戰略構想，即

33、“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。15”一批經濟特區在沿海地區相繼建立，東部地區經濟和社會發展突飛猛進，成為中國經濟走向現代化的“橋頭堡”。13圖 2-11978-2022 年華東“六省一市”GDP 占全國比重資料來源：中國統計年鑒、各省市統計年鑒1978 年，華東“六省一市”GDP 占全國的比重為 30.95%，并在 20 世紀 80年代基本保持在 33%左右。隨著東部優先、集聚發展的

34、區域戰略逐步實施，華東“六省一市”GDP 占全國的比重逐步上升，2007 年達到峰值 39.70%，近年來基本穩定在 38%左右。東部優先、集聚發展的區域戰略，極大地促進了東部沿海地區的資源集聚，形成了一批戰略性新興產業發展高地，進一步確立和鞏固了東部沿海地區的經濟領先優勢。1980 年 5 月 20 日，人民日報發表盡快把山西建成強大的能源基地的社論，提出山西有豐富的煤炭資源，盡快地把山西建設成為一個強大的能源基地16，山西的煤炭產業開始加速發展。1985 年，中國第一條雙線電氣化重載鐵路大秦鐵路開工建設，至 1992 年底基本建成，打通了山西煤炭外運的重要通道。1992 年，山西省委、省政

35、府發布關于促進經濟上新臺階的意見，提出“三個基礎”（基礎農業、基礎工業、基礎設施）、“四個重點”（挖煤、輸電、引水、修路）發展戰略，強化了山西以國企為重點繼續發展能源產業的思路，形成了煤炭、冶金等傳統行業的絕對優勢地位17。第三次重大生產力布局調整形成了山西的高碳路徑依賴、破壞了生態環境，山西的失大于得。在第三次重大生產力布局調整的過程中，在山西作為全國能源基地的定位得到進一步強化，為全國 26 個省、市、自治區供應煤炭，煤炭外調14量占全國比重超過三分之一18；與煤炭相關的產業得到了快速發展，1979-1999年，山西煤炭行業投資占工業投資的比重達到 39.44%，電力行業占比達到 30.0

36、2%，二者合計接近七成，能源工業占工業產值的比重超過三成。相比而言，輕工業、服務業發展滯后，山西以煤炭和重工業為主的產業結構進一步固化，大量就業依賴于煤炭及相關產業，使得產業結構調整面臨很大阻力。與此同時，山西的生態環境出現惡化，煤炭開采過度留下的巨大采空區引發了大量地質沉陷災害，煤炭相關產業粗放式發展導致土地、水域和大氣污染。山西“一煤獨大”的產業結構在第三次重大生產力布局調整中逐步形成，成為日后山西產業綠色化、多元化轉型發展的最大障礙。（四）綜改區設立：山西重大生產力布局調整優化迎來重大契機進入 21 世紀以來，隨著東部優先、集聚發展取得了顯著成效，鄧小平同志“兩個大局”戰略思想得到了全面

37、繼承和重大發展，中國重大生產力布局進入區域協調發展階段?！笆晃濉币巹澨岢?，堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，健全區域協調互動機制，形成合理的區域發展格局19。中國逐步形成東部、中部、西部、東北組成的四大經濟板塊布局，生產力大體上維持了東部最高、中部和西部次之、東北地區較弱的基本格局20。山西作為中部地區崛起戰略省份，黨和國家對于山西經濟轉型升級予以高度關注。2010 年 11 月，國務院批準山西省作為國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，對于推動山西省經濟結構戰略性調整，破解長期積累的深層次矛盾，促進經濟發展方式轉變具

38、有重大意義，山西破除高碳路徑依賴、調整優化重大生產力布局迎來重大契機。2018-2022 年間，重大生產力布局持續調整優化，實施千億產業培育工程，強力推動“六新”突破，工業戰略性新興產業、高技術制造業增加值年均分別增長 11.6%、11.7%；國家超級計算太原中心建成運行，數字經濟規模突破 5000 億元。在第四次重大生產力布局調整中，山西經濟的轉型進程雖然有所推進，但整體進度仍然不快。在新千年的初期，恰逢煤炭“黃金十年”,山西煤炭產業發展興旺，缺乏發展非煤經濟動力。2012 年之后，煤炭價格下行對山西整體經濟造成沖擊，限制煤炭產業發展的同時，也限制的非煤經濟發展的空間。此外，山西15在政策、

39、資金、人才、技術等方面存在顯著短板，難以通過自身的努力在較短的時間內扭轉“一煤獨大”的產業結構。（五）歷次重大生產力布局調整中山西的“得”與“失”圖 2-21952-2022 年山西 GDP、原煤產量占全國比重資料來源：中國統計年鑒、山西統計年鑒在建國以來的四次重大生產力布局調整中，山西作為煤炭基地省份的代表，“得”“失”參半。前兩次重大生產力布局調整得大于失，后兩次重大生產力布局調整失大于得。第一次重大生產力布局調整奠定了山西的工業基礎，促進了山西經濟快速發展，提升了山西人民的生活水平。在建國初期，山西GDP占全國比重為 2.36%（1952年），原煤產量占全國比重為 14.95%（1952

40、 年），隨著 156 項重點工程的實施，山西承接了十分之一的重點項目，初步形成了以太原為中心的山西工業區，GDP占全國比重達到峰值 3.41%（1960 年）。第二次重大生產力布局調整豐富了山西的工業門類，進一步鞏固了山西工業區作為全國重要工業區的地位。在 1965-1980 年的三線建設過程中，山西的工業基礎得到了進一步強化，能源、化工、機械、冶金、電子、輕紡、軍工產業得到快速發展，GDP 占全國比重基本穩定在 2.5%左右，原煤產量占全國比重基本穩定在 15%左右。第三次重大生產力布局調整形成并固化了山西“一煤獨大”的產業結構、促16使山西生態環境出現惡化。進入 20 世紀 80 年代以后

41、，山西作為國家能源基地的定位得到進一步強化，原煤產量占全國比重快速上升，在 1980 和 1990 年代的多個年份，占比達到或超過全國的四分之一；與此同時山西 GDP 占全國比重出現下滑，至 2001 年達到區域低點為 1.60%。進一步說明 20 世紀 80 年代之后，山西產業的高碳路徑依賴已經形成。此外，煤炭開采引發的地質災害問題、煤炭產業粗放式發展帶來的土地、水域和大氣污染問題日益嚴重，損害了山西經濟可持續發展的環境基礎。第四次重大生產力布局調整，山西并沒有抓住機遇，沒有擺脫高碳路徑鎖定，轉型乏力構成這一階段的主要特征。經濟增長對煤炭價格表現出高度依賴，煤炭產量占全國比重也隨著其他省份的

42、減產轉型由 2003 年的 16.08%上升至 2021 年29.16%的新峰值，而 GDP 占全國比重長期在 2%之下（2014-2021 年）徘徊?？傮w而言，山西在全國的經濟占比與能源產量占比出現反向波動，存在明顯的“剪刀差”。特別是第三次重大生產力布局調整中山西煤炭產業得到強化，加劇了“資源詛咒”，形成了高碳路徑依賴。作為煤炭基地省份的典型代表，山西重大生產力布局調整優化的已經迫在眉睫。從時間維度來看，黨和國家對碳達峰和碳中和的時間表提出了明確要求，即力爭 2030 年前二氧化碳排放達峰目標和努力爭取 2060 年前碳中和愿景，而發展新興產業、部署新質生產力需要時間，留給山西的窗口期已經

43、十分有限。從空間維度來說，與陜西、內蒙古、寧夏、青海等省、自治區相比，山西煤炭產業在經濟中的占比高、煤炭開采和消費帶來的環境問題突出、能源轉型帶來的失業潛在風險大、風光等新能源資源有限等問題更為突出。作為煤炭基地省份，在中國邁向現代化的進程中，山西必須走低碳、綠色、高質量發展道路。破除高碳路徑鎖定、推動重大生產力布局調整優化，不僅關系到山西經濟的破局與發展，更關系到中國式現代化山西實踐的全局工作。17三、山西重大生產力主要指標與重點省份對比分析我國歷次重大生產力布局調整對各個區域的經濟發展產生了重大影響。在此，以山西所處的中部六省為主，加上東西部地區的山東、江蘇、陜西和內蒙古，開展重大生產力主

44、要指標對比分析，以期進一步明晰在歷次重大生產力布局調整中，山西經濟社會的發展情況。具體指標方面，選取人均 GDP、二產占比、人均發電量、新能源發電占比、R&D 經費投入強度、公路路網密度、鐵路路網密度、高等教育生師比、高等院校數量、采礦業就業人數占比、采礦業平均工資、碳排放強度等指標，考察經濟增長、產業結構、能源結構、科技投入、基礎設施、教育資源、就業情況、生態環境的變化情況。選取指標的原則一方面是具有代表性的指標，另一方面盡可能的在較長的時間段內體現山西重大生產力的變化。（一）經濟增長發展指標對比圖 3-1山西及各對比地區 1952-2023 年人均地區生產總值（元）數據來源：國家統計局在第

45、一次重大生產力布局調整的“一五”時期，山西人均地區生產總值在對比地區處于領先水平，僅次于內蒙古，始終保持在第 2 位。在第二次重大生產力布局調整的“三線建設”時期，這種優勢始終保持，并在 1967、1970、1971 等個別年份排名升至第 1 位，直到 1982 年，山西人均 GDP 基本穩定在對比地區中的第 2 位。隨著以東部開發為特點的第三次重大生產力布局調整開始，山西能源大省的定位進一步強化，人均 GDP 排名開始出現下降，在 1980 年代中期至新千18年初期，基本保持在 4、5 位。進入第四次重大生產力布局調整之后，山西的高碳路徑依賴已經形成，加之 2012 年之后煤炭價格下行，山西

46、人均 GDP 排位在 2014年至 2020 年在對比地區中處于末位，近年來隨著煤炭價格上升，在 2023 年回升至第 8 位。（二）產業結構調整指標對比圖 3-2山西及各對比地區 1952-2023 年第二產業占地區生產總值比重（%）數據來源：國家統計局在前兩次重大生產力布局調整的“一五”時期，各個地區的二產占比普遍在曲折中上升，這與我國建國初期優先發展重工業的思路直接相關，優先發展重工業，尤其是軍事工業，對于提升國家的國防能力和國際地位具有重要意義。山西的二產占比上升速度表現突出，在“一五”計劃完成后的 1959 年，以 47.6%的二產占比居于對比地區第 1 位，并且直到 1991 年，

47、山西二產占比基本保持在第1 位。在 1990 年代至新年前初期，由于“東部優先、集聚發展”生產力布局調整實施，江蘇、山東制造業和能源產業得到發展，二產占比超過山西，山西二產占比一度下降至第 3 位。而新千年之后，山西的二產占比變化與煤炭價格高度鎖定。在新千年初期的煤炭“黃金十年”，山西二產占比進一步由 50%左右上升至60%左右，反超至第 1，高碳路徑進一步鎖定與強化；而 2012 年之后，隨著煤炭價格下降，山西二產占比一度在 2016 年跌破 43%；2021 年后煤炭價格回暖，山江西省、湖北省 1952-1977 年數據缺失。19西二產占比重回 50%以上，排名重新回到第 1 位，高碳路徑

48、依賴問題在新千年之后尤為突出。（三）能源轉型升級指標對比圖 3-3山西及各對比地區 1952-2023 年人均發電量（千瓦時）數據來源：國家統計局1952-2003 年，山西人均發電量在對比地區中處于第 1 位，且在第三次重大生產力布局調整中出現了人均發電量領先優勢擴大的趨勢。2004-2023 年，內蒙古人均發電量超過山西，上升至第 1 位，山西居于第 2 位，且人均發電量大幅度上升，2023 年與 2000 年相比，分別上升 5.6 倍和 16.2 倍。這也意味著從新千年初期開始，第四次重大生產力布局調整促使山西、內蒙古作為我國重要能源基地的定位進一步得到加強。值得注意的是，2018 年和

49、 2019 年山西外送電量分別為 927 和 991 億千瓦時，占當年山西發電量的 28.9%和 29.5%；2022 年和 2023年山西外送電量分別上升至 1464 和 1576 億千瓦時，占當年山西發電量的 34.1%和 36.0%。山西 2023 年外送電量創歷史新高，外送省份達 23 個，為全國電力保障做出突出貢獻。20圖 3-4山西及各對比地區 2015-2022 年新能源發電占比（%）數據來源：國家統計局2015-2022 年，各個地區新能源發電量占比均出現顯著提升。山西處于中上游水平，在 2015-2021 排名基本處于第 3 位，2022 年下降至第 5 位。表現最好的是內蒙

50、古，其新能源建設起點較早，占比較高，但也曾經一度出現過棄風棄光的問題。從新能源發電量占比上升的幅度來看，2015-2022 年山西升幅達到 12.3個百分點，僅次于河南、江蘇、山東。值得注意的是，截至 2023 年，山西新能源裝機 6098 萬千瓦，占全省電力總裝機的 45.8%，這一比重有望在 2025 年突破50%?？傮w來看，山西新能源建設步伐相對較快，新能源發展具有替代傳統能源成為支柱產業的巨大潛力。此數據包括核能、風電、光伏發電量數據，國家統計局自 2015 年開始公布各省份核能、風電、光伏發電量數據。21（四）科技創新投入指標對比圖 3-5山西及各對比地區 2006-2022 年研究

51、與試驗發展(R&D)經費投入強度（%）數據來源：國家統計局山西 R&D 經費投入強度在 2006 年居于對比地區的第 7 位，隨后逐步下降至2022 年的第 9 位，研發投入強度在各個年份均處于較低水平。與山西同為煤炭基地省份的內蒙古，R&D 經費投入強度除了在 2012-2015 年居于第 9 位之外，其他年份均居于末位，科技創新能力不強、產業結構單一的問題同樣突出。從2006-2022 年 R&D 經費投入強度的增幅來看，山西僅為 0.31 個百分點，僅僅高于陜西，但陜西的 R&D 經費投入強度始終處于較高水平，基本保持在 2%以上。與全國平均水平相比，2006 年山西 R&D 經費投入強

52、度相較于全國低 0.66 個百分點，2022 年已經擴大至 1.47 個百分點，說明了山西科技引領經濟發展的效能出現下降、科技創新能力處于弱勢地位的現實狀況。國家統計局自 2006 年開始公布各省份研究與試驗發展(R&D)經費投入強度數據。22（五）基礎設施建設指標對比圖 3-6山西及各對比地區 1952-2022 年公路路網密度（公里/百平方公里）數據來源：國家統計局隨著第一次重大生產力布局調整的有序推進，山西公路路網密度逐步上升，在對比地區中的排名由 1952 年的第 8 位上升至 1959 年的第 3 位，并得益于第二次重大生產力布局調整，排名在 1960 年代和 1970 年代基本保持

53、在前 4 位。改革開放初期，東部和諸多中部省份公路建設的步伐快于山西，山西公路路網密度排名一度落后至第 9 位，但在絕對水平上相差并不大。隨著第三次重大生產力布局調整對山西煤炭外運需求的增加，在 1990 年代中后期，山西公路建設進入提速階段，至新千年初期公路路網密度排位一度上升至中游。而在第四次重大生產力布局調整開啟之后，東部先發優勢愈發凸顯，中部崛起戰略促使中部大部分省份受益，多數省份路網密度大幅度提升，相比而言山西公路建設相對滯后，公路路網密度在近年下滑至第 8 名，僅高于陜西和內蒙古。湖北省 1952-1977 年數據缺失。23圖 3-7山西及各對比地區 1952-2022 年鐵路路網

54、密度（公里/百平方公里）數據來源：國家統計局相比公路而言，山西的鐵路基礎設施更為完善，從建國初期到 1990 年代中心，山西鐵路路網密度在對比地區中基本保持在第 2 位，僅次于交通大省河南。從 1990 年代后期開始，山東鐵路建設開始發力，鐵路路網密度一度超過山西，這也與東部優先的第三次重大生產力布局調整具有一定關系。隨后，受煤炭外運需求增加及山西發展高鐵等多重利好因素的刺激，山西鐵路路網密度在近年來呈現明顯上升態勢，與河南、山東交替上升，占據鐵路路網密度的前 3 位。湖北省 1952-1977 年數據缺失。24（六）高等教育資源指標對比圖 3-8山西及各對比地區 1978-2022 年高等教

55、育生師比（教師人數=1）數據來源：國家統計局山西高等教育資源較為緊張。1978 年，山西高等教育生師比為 4.98，僅比江西、河南低，居于對比省份第 8 位。這種情況在新千年初期得到一定緩解，主要原因是高考擴招之后，其他地區的招生數量迅速上升。而在進入 2010 年之后，其他省份高等院校數量上升明顯，且高等教育教師數量上升較快，山西的排名又有所下降。至 2022 年，山西高等教育生師達到 22.20，在對比地區中處于最高水平，教育資源的緊缺的狀況進一步凸顯。25圖 3-9山西及各對比地區 1987-2022 年高等院校數量（所）數據來源：國家統計局另一方面，在高等院校的絕對數量方面，山西也處于

56、劣勢。1987-2022 年，山西高等院校數量在對比地區中始終處于第 9 位，僅高于內蒙古。2022 年，山西高等院校數量位 82 所，不足江蘇的一半。此外，山西有雙一流高校僅有 2 所，而江蘇達到了 16 所。這也說明以山西、內蒙古為代表的經濟相對滯后的煤炭基地省份同時也是教育“洼地”，人力資源后備力量培養嚴重不足。（七）采礦就業工資指標對比圖 3-11山西及各對比地區 2008-2022 年采礦業就業人數占比（%）數據來源：國家統計局山西的采礦業就業人數占比在 2008-2022 年基本保持在 20%左右，遠高于其他省份。同屬于煤炭基地省份的內蒙古采礦業就業人數占比由 2008 年的 7.

57、07%下降至 2022 年的 4.14%，陜西基本保持在 6%-7%之間。其他七個地區采礦業就業人數占比在 2008-2022 年間均出現顯著下降，經濟較為發達的江蘇、湖北和湖南采礦業就業人數占比已經降至 1%以內。山西采礦業就業人數占比高，進一步說明在煤炭產業轉型過程中，面臨的勞動公正轉型問題壓力大。在此采用采礦業城鎮單位就業人員與城鎮單位就業人員之比進行測算。26圖 3-10山西及各對比地區 2008-2022 年采礦業平均工資（萬元）數據來源：國家統計局與此同時，山西采礦業平均工資出現了下降趨勢。在 2008-2012 年，此時處于煤炭“黃金十年”的后半期，山西采礦業平均工資在對比地區居

58、于前 2 位。而在煤炭價格下行之后，山西采礦業平均工資絕對水平雖然在持續上升，但上升的幅度落后于其他省份，至 2022 年已經降至第 7 位，為 11.44 萬元，與內蒙古、陜西相比分別低 4.58 萬元和 2.41 萬元，僅高于江西、河南和湖南。（八）生態環境成本指標對比圖 3-12山西及各對比地區 1997-2021 年碳排放強度（噸/萬元）27數據來源：國家統計局、中國碳核算數據庫1997-2021 年，山西碳排放強度在多數年份均居于第 1 位。1997 年碳排放強度為 15.65 噸/萬元，在煤炭“黃金十年”期間，有所下降，至 2007 年降至區域低點 4.01 噸/萬元。而在 201

59、2 年煤炭價格下行之后，山西的高碳路徑依賴問題愈發突出，依靠煤炭及相關高碳產業拉動 GDP 增長的需求愈發明顯，碳排放強度重回高位，近年來保持在 10 噸/萬元左右。山西依靠高碳產業帶動經濟發展的模式不僅不可持續，而且付出了高昂的生態環境成本。內蒙古、陜西作為煤炭基地省份，其碳排放強度同樣偏高，基本分列第 2、3 位。而其他 7 省中除山東之外，碳排放強度均降至 1 噸/萬元以內，綠色、低碳發展步伐明顯要快一些。28四、山西重大生產力布局調整面臨的現實困境隨著中國特色社會主義進入新時代，重大生產力布局的內涵已經發生轉變，不再局限于傳統意義上的工業生產能力尤其是國民經濟發展的基礎性工業領域，更是

60、體現在能源轉型升級、科技創新發展、基礎設施建設、人力資本積累和區域協同發展等方方面面。在邁向中國式現代化的進程中，山西重大生產力布局的優化調整仍然面臨著一系列的現實困境，亟待破局。（一）產業結構單一，高碳路徑依賴問題突出2023 年山西三次產業占比為 5.4:51.9:42.7，第二產業占比高于全國平均水平 13.6 個百分點，第三產業占比低于全國平均水平 11.9 個百分點，工業在山西經濟中占據主要地位，其中煤炭產業又發揮了主要作用，以煤炭為主的采礦業貢獻了山西約四分之一的 GDP，與煤炭下游的冶金、電力、化工形成了山西的傳統支柱產業。山西經濟景氣形勢高度依賴煤炭周期，2012-2015 年

61、，隨著煤炭價格降低，GDP 增速一度放緩；2016-2019 年隨著煤炭價格緩慢上升，GDP 增速也有所回升；特別是疫情之后的 2021 年，隨著煤炭價格大幅拉升，山西 GDP 增速達到 9.3%，位居當年全國第三名；而 2022 年至今，伴隨煤炭價格下行，GDP 增速重新回落至 5%左右。山西“倚煤倚重”的產業結構，一方面暴露出抗風險沖擊能力較弱、經濟韌性不強問題；另一方面長期形成的高碳路徑依賴在短時間之內難以破除、巨量的高碳資產難以消化，既不利于山西實現“雙碳”目標，又在一定程度上抑制了新的生產力和增長點形成。29（二）能源轉型面臨保供增產和減碳增效雙重壓力圖 4-12019 年各?。▍^、

62、市）二氧化碳排放量、地區生產總值占全國比重情況（%）數據來源：國家統計局、中國碳核算數據庫面對疫情沖擊和經濟下行，山西作為中國重要的能源和戰略資源基地，對保障國家能源安全具有重要支撐作用。2023 年，山西原煤產量為 13.78 億噸，占全國原煤產量的比重接近三成，居全國第一。2023 年，山西外送電量達到 1576億千瓦時，外送省份達 23 個，有力地支持了全國經濟復蘇。另一方面，山西高碳資產積累較多，以疫情前的 2019 年為例，山西 GDP 約占全國的 1.73%，而二氧化碳排放量占比高達 5.21%。在能耗“雙控”壓力下，煤炭的保供增產與減碳增效從兩端擠壓對山西傳統能源轉型升級提出巨大

63、挑戰。（三）生態環境歷史欠賬較多，環境保護壓力較大山西省作為中國重要的能源和工業基地，長期的重工業發展及煤炭開采對當地生態環境造成了的負面影響。在水、氣、土三大領域，山西面臨著嚴峻的環境污染問題。大氣方面，2023 年山西優良天數比例為 76.0%，低于全國平均水平10.8 個百分點，尤其在冬季取暖期間，由于煤炭燃燒增加，空氣質量問題更為嚴重；水方面，山西多條河流受到工業廢水排放的影響，部分水體重金屬超標，水生生態系統遭到破壞；土壤方面，長期的礦產開采造成土壤侵蝕和污染現象嚴 因數據缺失不含港、澳、臺、西藏。30重，采空區沉陷問題突出，影響農作物生長和人民群眾生命財產安全。（四）戰新產業支撐作

64、用不強，科技創新能力不足盡管近年來山西戰略性新興產業發展速度較快，但其規模體量較小，增加值占工業比重僅為 10%左右，居中部六省末位，尚不能由經濟“支撐”向經濟“支柱”轉變。半導體、新材料、生物醫藥等產業企業數量不多、質量不高，龍頭企業帶動作用不強；電子信息、軟件、大數據等核心數字產業基礎薄弱，缺少具有全國影響力的園區、企業和品牌。此外，2022 年山西 R&D 經費投入強度為 1.07%，低于全國平均水平 1.47 個百分點，在全國各省、市、自治區中排名第 24 位，在中部六省中居于末位。山西技術創新水平和能力與先進發達地區仍有較大差距，仍然存在基礎研究力量薄弱，應用研究涉及高端領域較少，技

65、術開發缺乏高端人才，技術創新與產業需求結合不夠緊密等問題。（五）傳統基礎設施建設滯后，新基建面臨多重掣肘在傳統基礎設施“鐵公機”方面，與全國先進省份相比，均存在一定程度的短板。鐵路方面，山西高速鐵路主要存在建設相對滯后、標準較低的問題，至2020 年底山西高速鐵路占鐵路營業里程比重約為 18.4%，低于全國平均水平 7.5個百分點，且時速基本限制在 250 公里以內；公路結構性矛盾突出，交通條件較好的太原、晉城、運城等級公路路網密度分別達到 98.3、101.3、115.6 公里/百平方公里，而忻州、呂梁僅為 68.7、81.3 公里/百平方公里；民航存在國際運輸能力不足問題，現階段共開通國際

66、航線 36 條，通達 18 個國家和地區，與國內東中部其他省份相比仍有差距。此外，山西新型基礎設施建設發展不平衡問題突出，在中心城市和部分行業中步伐較快，且區域間、行業間的差距具有進一步拉大的趨勢；重大創新基礎設施匱乏，國家重點實驗室、國家工程研究中心、國家工程實驗室、國家企業技術中心等數量不多；應用場景亟待加速落地，以數字經濟為代表的新業態發展不充分，2021 年全省數字經濟規模占 GDP 比重為 22.6%，低于全國平均水平 17.2 個百分點21。因數據缺失不含港、澳、臺。31（六）人力資本積累薄弱，煤炭行業轉型下的穩定就業壓力巨大長期以來，受多重因素影響，山西人力資源整體素質偏低，戰新

67、產業亟需的高端人才“引不進、招不來、留不住”問題十分突出。一方面，山西產業結構單一、工資水平不高，難以滿足人才對薪酬和職業發展的預期。另一方面，一些制度和措施不盡如人意，人才引進環境有待完善。例如從 2018 年開始，國內主要城市開展了新一輪的人才爭奪戰，在落戶政策、人才住房、引進補貼等方面各城市競爭進入了白熱化階段，而山西政策出臺的時間晚、力度弱，相較其他主要城市并不具備優勢。山西也是高等教育的“洼地”，教育部 147 所“雙一流”建設高校山西僅 2 所，建設學科山西僅有 3 個22。此外，隨著山西煤炭產業轉型步伐的加快，預計到 2025 年和 2030 年全省煤礦減員比例分別達到 10%和

68、 20%以上，減員數量分別達到 11.55 萬人、22.1 萬人以上。未來，隨著煤炭行業機械化、智能化進程的加速推進，煤礦效率將大幅提升，所需現場作業人員將大幅減少，穩定就業壓力巨大。（七）省會城市輻射能力偏弱，區域協調發展水平較低圖 4-22022 年各個省會、首府人均 GDP（萬元）數據來源：中國城市統計年鑒教育部 財政部 國家發展改革委關于公布第二輪“雙一流”建設高校及建設學科名單的通知-中華人民共和國教育部政府門戶網站()32太原在國內各個省會、首府城市之中屬于經濟綜合實力偏弱的城市，2022年人均 GDP 為 10.29 萬元，排名第 13 位。目前太原正處于集聚資源發展階段，對省內

69、其他城市的各類要素形成了較強吸引，對于省內其他城市經濟發展的帶動作用不顯著，虹吸效應大于輻射效應的問題比較突出。此外，中國已經進入以城市群、都市圈為主要發展模式的區域經濟協調發展階段，山西目前只有山西中部城市群這一個城市群，并且該城市群提出的時間較晚，五市產業協作水平不高，跨市域基礎設施、公共服務一體化發展水平較低，城市群內的區域協調發展機制尚待建立健全。此外，山西其他六個地市現階段缺乏強有力的區域協調發展政策支持，中部城市群與省內其他版塊城市的聯動較弱，省內各城市的重大生產力布局亟需進一步優化調整?？傮w而言，太原作為省會的輻射能力偏弱，山西省各城市整體發展不平衡問題比較突出。33五、山西重大

70、生產力布局調整優化對策建議推動山西重大生產力布局調整優化，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記考察調研山西重要講話和重要指示精神，在轉型發展上率先蹚出一條新路，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。這就需要重點從六個方面集中發力，一是要完善中央對山西政府的戰略布置，二是要健全煤炭經濟和非煤生產力布局的協同發展機制，三是要在生產力布局調整優化中將推進教育、科技、人才一體化發展和勞動力公正轉型擺在更為重要的位置，四是要促進山西深度融入“雙循環”的區域協調發展格局，五是要加強其他受益地區對山西重大生產力布局調整的支持，六是要大力開展生態文明建設、打造美麗山西。（一）

71、完善中央對山西政府的戰略布置加快建設國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，是黨和國家賦予山西的重大歷史使命，也是山西促進重大生產力布局調整優化、實現高質量發展的重大契機。從山西地方政府的角度來看從山西地方政府的角度來看，山西必須緊緊抓住山西必須緊緊抓住“綜改區綜改區”這塊這塊“試驗田試驗田”，充分發揮政策先行先試的集成優勢充分發揮政策先行先試的集成優勢。在傳統產業升級、新興產業培育、科技服務創新、人才引育留用、營商環境優化、服務型政府建設等方面勇于蹚新路。例如鼓勵智能化煤礦建設促進傳統煤炭產業升級，建立健全產業準入負面清單，針對“卡脖子”關鍵領域出臺“揭榜掛帥”政策，加快推行涉企服務“一趟不用

72、跑”和“最多跑一趟”辦事清單等，在推動投資貿易自由化便利化、深化金融領域開放創新、提升資源流動和配置效率等方面全面提供政策支撐，破除阻礙經濟發展的一切桎梏，激發山西經濟內在活力。與此同時，要向中央積極爭取政策傾斜，與央企和大型民企保持密切聯系、形成更為緊密的戰略合作關系，積極爭取山西“十四五”時期重點發展 14 個戰略性新興產業的相關重大項目和重大工程落地。以“內外雙修”不斷促進山西重大生產力布局向科學化、現代化邁進。從中央政府的角度來看，需要完善頂層設計，系統推進全國重大生產力布從中央政府的角度來看，需要完善頂層設計，系統推進全國重大生產力布局調整優化局調整優化。一方面一方面，需要進一步完善

73、頂層設計需要進一步完善頂層設計。國家相關部門需要對煤炭基地省份進行地域范圍的界定，在此基礎上對該類地區重大生產力布局調整優化出臺34專項政策，包括但不限于在產業、科技、人才、資金、項目等方面予以專項扶持，制定短期、中期、長期工作的主要目標，協調各個部門形成強有力的保障措施等。在此基礎上，屬于煤炭基地省份的各省級行政區出臺進一步落實中央政策的具體措施，形成中國煤炭基地省份重大生產力布局調整優化的政策體系。在此過程中，需要進一步加強中央對地方的監督考核，確保地方貫徹落實不走樣、不變形。另另一方面，需要進一步加大煤炭基地省份重大生產力布局調整優化政策先行先試一方面，需要進一步加大煤炭基地省份重大生產

74、力布局調整優化政策先行先試力度力度。以山西為例以山西為例，可以在可以在國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區的基礎上國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區的基礎上，進一步出臺有利于山西加快能源轉型、推進要素聚集、提升區域競爭力的先行進一步出臺有利于山西加快能源轉型、推進要素聚集、提升區域競爭力的先行先試政策，督促山西發揮政策先行先試的集成優勢，加快先試政策，督促山西發揮政策先行先試的集成優勢，加快重大生產力布局調整重大生產力布局調整優化優化，打破高碳路徑依賴打破高碳路徑依賴，形成經濟社會發展的新增長極形成經濟社會發展的新增長極。此外，也可選取一批煤炭基地省份城市，在城市層面上開展改革試點，力圖用

75、3-5 年時間探索出一批卓有成效的改革經驗，形成一批可推廣、可復制的化石能源富集城市重大生產力布局調整優化典型案例。（二）促進煤炭經濟和非煤生產力布局的協同發展山西重大生產力布局調整優化可以走煤炭經濟和非煤經濟“雙軌制”發展路線，一方面要推動傳統產業轉型升級，提高傳統產業的產品附加值，降低其對生態環境的影響；另一方面大力發展新技術、新產業、新業態、新模式的“四新”經濟，積極培育新質生產力。與此同時，大力推進能源革命，致力于建立清潔低碳、安全高效的現代能源體系，為全國類似地區的能源轉型提供“山西樣板”。第一，扎實推進傳統產業轉型發展第一，扎實推進傳統產業轉型發展。針對山西“倚煤倚重”的生產力布局

76、，必須牢牢抓住煤炭產業這個“牛鼻子”，堅決破除高碳路徑依賴的發展模式，推動傳統產業整體實現低碳、綠色、高質量發展。一方面一方面，推進煤炭產業綠色轉型推進煤炭產業綠色轉型。繼續優化煤炭開發布局，落實國家礦區總體規劃和主體功能區戰略規劃，按照區域煤炭資源稟賦、煤質特點及水資源承載力和生態環境容量確定煤炭開發規模和開發強度，有序推進減量置換和重組，提高先進產能占比23；試點推廣矸石返井、保水開采、充填開采、煤與瓦斯共采等綠色開采技術應用，建設智能煤礦、綠色礦山，實現煤炭產業經濟效益和生態效益雙贏。另一方面另一方面，提升傳統產業智能制提升傳統產業智能制造水平造水平。運用新一代信息技術賦能傳統制造，在能

77、源裝備、煤機裝備、重型機械、汽車、化工、冶金等重點領域推動智能化改造，在流程型智能制造、離散型智能35制造、網絡協同制造、大規模個性化定制、遠程運維服務等方面不斷探索智能制造新模式，打造智能車間、智能工廠試點示范，培育一批智能制造領軍企業，提升產品科技水平和企業盈利能力，促進傳統產業產品附加值的顯著提高。第二，以高端裝備制造、通用航空、新能源、新材料、節能環保、現代醫第二，以高端裝備制造、通用航空、新能源、新材料、節能環保、現代醫藥和大健康、半導體、大數據、數字經濟等為重點，大力促進戰新產業藥和大健康、半導體、大數據、數字經濟等為重點，大力促進戰新產業“換道換道搶灘搶灘”，持續擴大非煤經濟占比

78、。，持續擴大非煤經濟占比。戰略性新興產業是山西經濟實現“彎道超車、換道領跑”的重要支撐。一方面一方面，加快打造戰新產業集聚高地加快打造戰新產業集聚高地。要做大做強“鏈主”“鏈核”企業，加快引育配套企業，在技術研發、要素供給、供需銜接、標準制定等方面加強協調，不斷延鏈、補鏈、強鏈，形成戰略性新興產業發展集群，構建推動經濟“跨越式”發展的新增長點。另一方面另一方面，強化數字經濟引領經濟變強化數字經濟引領經濟變革能力革能力，重點發力新經濟重點發力新經濟、新業態新業態、新模式新模式。搶抓新一輪信息技術革命機遇，加快促進大數據、工業互聯網、云計算、人工智能與農業、制造業和服務業的深度融合，打造一批省級數

79、字經濟園區，建設一批數字化轉型促進中心，在“有中生新”的基礎上實現戰略性新興產業細分領域的“無中生有”。積極培育“網紅經濟”“夜間經濟”“電商經濟”等新業態、新模式，通過強化規劃引領，出臺配套政策措施，打造山西現代服務產業新名片。此外，依托山西豐富的旅游資源此外，依托山西豐富的旅游資源，打造特色旅游品牌打造特色旅游品牌。提升旅游景區等級、完善基礎設施、增加住宿設施、提高服務質量，全面推進旅游經濟的發展。深入挖掘山西豐富的歷史文化資源，將文化元素融入旅游產品和服務中，升級“華夏古文明、山西好風光”以及“康養山西、夏養山西”等文旅品牌，促進文化與旅游深度融合。第三第三，加快構建清潔低碳加快構建清潔

80、低碳、安全高效的現代能源體系安全高效的現代能源體系?？v深推進能源革命是山西重大生產力布局調整優化的必然要求。首先，加強煤炭清潔高效多元利用首先，加強煤炭清潔高效多元利用。繼續有序淘汰落后煤電，降低平均發電煤耗，著力提升清潔電力發展水平；聚焦現代煤化工和碳基新材料等前沿領域，加快研發適宜山西煤炭產業特點的煤化工新技術，促進煤化工產業高端化、多元化、低碳化發展；完善煤炭應急儲備產能制度，在提高煤炭使用效率、降低碳排放的同時進一步保障國家能源安全。其次其次，加快新能源發展步伐加快新能源發展步伐。利用采煤沉陷區、鹽堿地、荒山荒坡等資源開展集中式光伏項目；推動分布式光伏與建筑、交通、農業等產業和設施協同

81、發展。加快非常規天然氣開發力度，推進致密氣、煤層氣和頁巖氣“三氣”綜合開發試點，加快36“互聯互通、外聯內暢”的輸氣管道“全省一張網”建設。最后最后，積極探索積極探索“風風光火儲一體化光火儲一體化”發展路徑發展路徑。加快煤電和新能源一體化發展，促進煤電由電量保障向電力保障轉換，發揮其調峰調頻功能，通過推進多能互補，提升可再生能源消納水平，提高能源的綜合利用效率，支撐能源系統安全穩定運行。（三）推進教育、科技、人才一體化發展和勞動力公正轉型推進教育、科技、人才一體化發展是構建現代國家創新體系、實現高質量發展的重要戰略，也是山西在長期構筑新質生產力的根基，因此要在教育、科技、人才工作上投入更多的政

82、策和資源，促進三者協同發展、深度融合。此外，作為煤炭資源大省，在煤炭產業轉型升級的過程中，如何確保勞動力公正轉型對維護社會公平正義具有重大意義。第一，針對山西教育存在的問題，要第一，針對山西教育存在的問題，要“補短板補短板”“”“強弱項強弱項”“”“穩根基穩根基”，培養山西發展各類重點產業的亟需人才。首先，優化高校布局和專業結構。培養山西發展各類重點產業的亟需人才。首先，優化高校布局和專業結構。根據山西省產業發展需求，把握高端裝備制造、通用航空、新能源、新材料、節能環保、現代醫藥和大健康、半導體、大數據、數字經濟等新興產業的發展趨勢，調整和優化高校布局及專業設置，加快形成新興產業相關學科。其次

83、其次，加大科研加大科研投入和創新能力培養投入和創新能力培養。增加科研經費投入，鼓勵高校和科研院所積極申報建設國家重大創新基礎設施、參與國家和地方重大科研項目；加快青年科技人才培養，為青年人才提供實驗室、設備等科研資源，激勵青年科學家在科研領域取得突破和創新。最后最后，推動高等教育制度改革推動高等教育制度改革。探索多元化、特色化的辦學模式，鼓勵高校與高校之間、高校與企業之間的合作與共享，形成優勢互補、協同發展的高等教育格局；加強對高校的指導和服務，確保教育改革和發展的正確方向。第二，科技創新是山西實現高質量發展的第一動力，要第二，科技創新是山西實現高質量發展的第一動力，要不斷完善不斷完善“產學研

84、產學研用用”一體化科技創新體系一體化科技創新體系。首先，暢通。首先，暢通“產學研用產學研用”創新鏈。創新鏈。要促進高等院校、科研院所與高新企業之間形成緊密的科技創新聯盟，建立社會廣泛參與的多元化科創資金投入體系；加強對知識產權的保護、形成順暢的知識產權和科技成果交易機制；通過打通阻礙科技創新的壁壘、理順各個環節的利益分配機制，強化科技創新效能。其次其次，強化企業科技創新主體地位強化企業科技創新主體地位。要充分發揮龍頭企業的創新引領作用，積極爭取和建設一批國家重點實驗室、國家工程研究中心、國家工程實驗室、國家企業技術中心，力求在產業發展的“卡脖子”關鍵領域和環節實現重37點突破。要利用民營企業機

85、制靈活、市場嗅覺靈敏的特性，鼓勵民營企業發展智能制造，促進先進技術的市場轉化。要加快扶持一批高科技中小企業，培育一批掌握自主核心技術的專精特新“小巨人”“單項冠軍”等領航企業。最后最后，著力著力促進科技成果轉化促進科技成果轉化。要完善科技項目生成管理、成果轉化機制，加強中試基地建設，加快推進創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈深度融合；要加快構建一批以企業為主體、市場為導向、產學研用相結合的創新聯合體，著力提升科技成果本地轉化率和產業化水平。第三第三，努力夯實高質量發展的人才基石努力夯實高質量發展的人才基石，要在人才引育留用的全環節發展要在人才引育留用的全環節發展，實施更加積極實施更加積極、主動主動

86、、有作為的人才政策有作為的人才政策，為山西轉型發展提供強大智力支撐為山西轉型發展提供強大智力支撐。首先首先，依托產業發展和制度建設吸引人才回流依托產業發展和制度建設吸引人才回流。要根據產業發展需要，利用好省內和華北地區頂尖高校和科研院所的人才培養優勢，做好重點領域和急需領域的人才溝通和引進工作，通過提供更好的福利待遇和職業發展前景，分層次引進產業發展的高端人才和骨干人才。其次其次，創新人才選用和評價機制創新人才選用和評價機制。要全面深化科研院所、高校、醫院的科研和人事制度改革，特別是在人才認定、職稱評定、科技成果獎勵等方面實施更大力度的改革措施，讓人才能夠合理、合法分配利益，得到社會的廣泛尊重

87、與認同。最后，優化完善人才服務機制。最后，優化完善人才服務機制。要在醫療、教育、養老、住房、社會保障等多方面加強對于人才的公共服務配套，為人才創造宜居宜業的社會環境，免除人才的后顧之憂，要打好山西“低房價”這張牌，由“孔雀東南飛”變為“人才山西歸”。第四，要實現第四，要實現山西煤炭產業轉型進程中勞動力的公正轉型。山西煤炭產業轉型進程中勞動力的公正轉型。首先，制定詳首先，制定詳細的轉型規劃細的轉型規劃。按照山西煤炭產業轉型的計劃，制定勞動力公正轉型方案，明確勞動力公正轉型的目標、步驟和時間表，特別要摸清不同地區、不同工種和不同技能水平工人的底數，確保轉型計劃的全面性和公正性。其次其次，針對轉型工

88、人群針對轉型工人群體提供充足的社會保障體提供充足的社會保障。對煤炭去產能和轉型導致的失業人員，要建立遣散資金，幫助他們度過失業或下崗初期的過渡期；要設置專門的部門，對技能單一但又有重新就業需求的礦工提供再培訓和創業援助；要對受影響的低收入家庭予以專項補貼，最大限度降低煤炭轉型產生的社會成本24。最后最后，鼓勵企業承擔社會責任鼓勵企業承擔社會責任。促進企業加強與工人的溝通，為工人提供培訓和轉崗機會，對于積極參與勞動力公正轉型的企業，政府可以給予稅收減免、榮譽獎勵等激勵措施。38（四）促進山西深度融入“雙循環”的區域協調發展格局在山西重大生產力布局調整優化的全局工作中，提升資源配置效率，促進生產力

89、布局在空間上協調發展尤為重要。這就需要持續改善傳統基礎設施水平、加快新型基礎設施建設，提升全省人流、物流、信息流的交換和流動效率，持續優化區域經濟布局，融通聯動推進區域協調發展。第一第一，著力打造傳統基建和新基建著力打造傳統基建和新基建“雙支柱雙支柱”。山西傳統基建和新基建均存在一定短板，面臨問題各有不同，要形成支撐現代生產力布局的基建體系，必須雙管齊下，形成基建“雙支柱”。一方面一方面，建立健全現代綜合交通運輸體系建立健全現代綜合交通運輸體系，作作為國家綜合立體交通網絡的有機組成部分為國家綜合立體交通網絡的有機組成部分。要進一步完善鐵路、公路、機場的空間網絡布局，加快“軸、廊、帶”交通通道建

90、設，包括但不限于加快推進雄忻、集大原高鐵建設，高速公路、國道的續建、擴容，太原機場三期、運城、臨汾機場改擴建和朔州機場新建等項目，將太原、大同打造成為全國性綜合交通樞紐城市，暢通區域協調發展和國民經濟循環的主動脈。另一方面另一方面，多維度綜合推進新多維度綜合推進新型基礎設施建設。型基礎設施建設。要加快 5G 基站、特高壓、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等新型基礎設施建設，在增強經濟活力的同時，為建設“數字山西”打下堅實基礎。要在太原、大同、陽泉、呂梁等地加快算力樞紐節點建設，發揮山西作為能源大省優勢，融入國家“東數西算”布局。要豐富新型基礎設施建設的應用場景，在有條件的城市

91、區域建設高等級無人駕駛示范區，加速智慧物流、智慧園區、智慧校園、智慧醫療、智慧養老、智慧安防建設，以新一代信息技術賦能智慧城市發展。第二，融通聯動推進區域協調發展，深度融入第二，融通聯動推進區域協調發展，深度融入“雙循環雙循環”的區域協調發展的區域協調發展格局格局。加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是黨和國家著眼于中國長遠發展和長治久安做出的重大戰略部署，山西重大生產力布局調整優化，必須以重大生產力的區域協調布局作為抓手，服務好“雙循環”大局。首先首先，支持太原建設國家區域中心城市支持太原建設國家區域中心城市。圍繞國家先進制造業重要承載地、國家能源技術革命策源地、國

92、內外重要文化旅游目的地、內陸地區高水平對外開放新高地、區域現代服務業集聚地、全省民生幸福首善地的“六地”戰略定位，發揮太原在能源、重工業等方面的傳統優勢，率先開展產業轉型升級；積極發展現代服務業、高新技術產業等新興產業，增強省內科技創新資源配給效率，推動39形成合理的產業創新分工，提升山西的綜合科創能力；促進經濟發展與環境保護相協調，提升城市治理現代化能力，實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧的現代化城市，建設全省民生幸福首善地。其次其次，推進山西中部城市群建設推進山西中部城市群建設，帶帶動省內其他城市聯動發展動省內其他城市聯動發展。以太榆同城化、太忻一體化為主要突破口，深化創新鏈產業鏈融合

93、協作、推動基礎設施互聯互通、推進公共服務提質增效和共建共享；在更大范圍內輻射晉北、晉南、晉東南城鎮圈，打造南北引擎、培育東西兩翼，形成全省“一群兩區三圈”發展格局。再次再次，加強跨區域協同合作加強跨區域協同合作。主動融入雄安新區建設、京津冀協同發展，與長三角、珠三角等沿海發展地區保持密切合作，加強通道對接、產業對接、平臺對接和市場對接，高質量承接產業轉移和引進先進技術，在持續優化山西重大生產力布局的同時，積極服務國內大循環。最后最后，加快打造內陸地區對外開放新高地。加快打造內陸地區對外開放新高地。搶抓 RCEP 正式生效重大機遇，積極開拓歐盟、“一帶一路”沿線國家的多元化市場，全力培育壯大外貿

94、主體，推動外貿新業態發展，在跨境電商、服務貿易、國際技術合作等領域尋求新的突破，逐步實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放。（五）加強其他受益地區對山西重大生產力布局調整的支持山西省作為我國重要的能源基地，長期為全國多個省份提供煤炭和煤電支持，對保障國家能源安全和推動地方經濟發展作出了巨大貢獻。然而，這種以資源輸出為主的模式也給山西帶來了環境壓力和可持續發展的挑戰。因此，享受山西能源益處的省份應當在產業、資金、技術、人才等方面給予山西相應的支持。第一，第一，在產業方面，在產業方面，與受益地區合作，形成與受益地區合作，形成產業鏈上下游的深度融合產業鏈上下游的深度融合。受益地區可以與山西合作開發

95、新興產業，如高新技術產業、綠色能源產業等，依托山西的資源優勢，共同規劃和建設產業園區，引入先進的管理經驗和創新資源，幫助山西進行產業結構的優化和升級。通過轉移或共建高新技術和低碳產業項目，促進山西拓展新的經濟增長點，減少對傳統煤炭產業的依賴，推動雙方產業鏈上下游的協同發展，實現資源共享和優勢互補。第二，在資金方面，山西具有成為吸引受益地區投資高地的潛力。第二，在資金方面，山西具有成為吸引受益地區投資高地的潛力。受益地區以通過直接投資、設立專項基金、提供財政補貼等方式，支持山西的環境保護項目、生態修復工程以及新能源項目的開發，加速山西的綠色發展。山西可以參與先進地區的資本市場，實現資本的優化配置

96、，支持雙方的創新企業和項目。40第三，在第三，在技術方面，山西可以與技術方面，山西可以與受益地區受益地區建立長期的技術合作關系建立長期的技術合作關系。受益地區可以向山西提供清潔煤炭利用、節能減排和新能源開發的先進技術，通過設立聯合研發中心、技術轉移中心等方式，幫助山西提高能源利用效率，減少環境污染；通過共同研發和技術轉移，促進技術創新和應用。第四第四，在在人才人才方面方面，建立長期人才援助機制建立長期人才援助機制。受益地區可以與山西共享人才資源，通過培訓交流、聯合培養、互派管理人員和技術人員進行學習培訓、邀請行業專家來山西進行指導等方式提升山西在能源、環保、新技術等領域的人才儲備，提高本地人才

97、的專業能力和創新意識，為山西的可持續發展提供人力支持。（六）大力開展生態文明建設，打造美麗山西山西是一個生態環境十分脆弱的省份。貫徹落實習近平生態文明思想，既是山西的重大政治責任，也是事關 3700 萬三晉人民福祉的必然選擇。因此，要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，加強生態文明建設，保護好“華北水塔”，發揮好京津冀生態安全屏障作用，持續推進重大生態治理修復工程建設，加強湖泊、大泉、濕地保護，建設山清水秀、天藍地凈的美麗山西。一方面一方面，持續打好藍天持續打好藍天、碧水碧水、凈土保衛戰凈土保衛戰。在藍天保衛戰方面，要嚴格控制燃煤污染，推進清潔能源替代，加快工業結構調整，提高能源利用效率，減少

98、污染物排放；要推廣新能源汽車，實施更為嚴格的機動車排放標準；要加強對建筑工地、道路揚塵的管理，減少揚塵對空氣質量的影響。在碧水保衛戰方面，要加強對黃河、汾河、沁河、桑干河、滹沱河等重點流域治理和水體保護，嚴格水資源管理，推進污水處理設施建設，提高污水處理率；要對城市黑臭水體進行綜合治理，提升城市水環境質量；要推廣節水灌溉、減少化肥農藥使用，控制農業面源污染，保障水資源安全。在凈土保衛戰方面，要加強對重點區域和行業的監管，開展土壤污染狀況調查，推進土壤修復技術研究和應用；要發展綠色農業，保護耕地土壤健康，加強固體廢物管理，推行垃圾分類和回收利用，減少土壤污染風險。另一方面另一方面，構筑山水林田湖

99、草沙生命共同體構筑山水林田湖草沙生命共同體。一是要持續推動生態文明制度建設，進一步健全生態文明制度的“四梁八柱”，制定或修訂符合山西省情的環境保護地方性法規、規章和標準，確保生態文明建設有法可依，加強生態環境保護和污染治理的執法力度，確保法律法規得到有效執行。二是穩步推進生態修復41與保護重大工程項目，以“兩山七河一流域”生態修復治理為抓手，統籌山水林田湖草沙一體化保護修復，確保水土保持、水源涵養、防風固沙、生物多樣性等生態系統服務功能不斷提高。三是鼓勵公眾參與山水林田湖草沙生命共同體建設，要建立公眾監督機制，鼓勵公眾對環境違法行為進行舉報；要通過媒體、社交平臺、教育機構等途徑普及生態保護知識

100、，提高公眾對山水林田湖草沙生命共同體重要性的認識；要發起各種環保倡議和活動，如無車日、低碳生活挑戰等，引導公眾采取更環保的生活方式。42六、雙碳目標下中國煤炭基地省份重大生產力布局調整優化的政策框架山西是我國煤炭基地省份的典型代表，除了山西之外，內蒙古、陜西、甘肅、寧夏等地區也屬于煤炭基地省份，重大生產力布局調整優化同樣迫在眉睫。站在國家全局的戰略高度，亟需布局重大項目、推進能源革命、強化資金保障、推動區域協同，實現煤炭基地省份重大生產力布局調整優化，服務中國式現代化全局。（一）布局重大項目，強化地方產業結構升級動力歷史經驗表明，布局重大項目是生產力布局調整優化的重要抓手，煤炭基地省份生產力布

101、局調整優化必須從重大項目著手，才能從根本上破除經濟發展路徑的高碳依賴。一方面，因地制宜布局和發展新質生產力。煤炭基地省份雖然具有化石能源豐富的同質特征，但也在地理條件、人文環境上仍然存在較大差別。國家可以根據戰略需要，結合地區發展基礎，有針對性地布局一批強調整合科技創新資源、引領發展的戰略性新興產業和未來產業，促進煤炭基地省份加快形成新質生產力。另一方面，在煤炭基地省份建設一批重大基礎設施。煤炭基地省份經濟普遍相對滯后，基礎設施相對不完善。這就需要在傳統基建和新基建兩方面發力，提升煤炭基地省份高鐵、高速、空港的建設水平，提高數字基礎設施服務能力，布局一批國家重點實驗室、國家工程研究中心、國家工

102、程實驗室、國家企業技術中心等重大創新設施，以重大基建項目為煤炭基地省份經濟社會的持續健康發展奠定堅實基礎。（二）推進能源革命，力爭實現有序、低值碳達峰能源革命是煤炭基地省份重大生產力布局調整優化的重要內容。在化石能源領域，國家可以出臺更為有力的措施，積極引導煤炭基地省份的化石能源轉型進程，一方面要進一步降低化石能源消費比例，另一方面要加快現役煤電機組節能升級和靈活性改造，加快煤炭減量步伐。在新能源領域，鼓勵國有和大型民營能源集團運用先期開發化石能源積攢下來的資金和技術優勢開發新能源，積極實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，穩步提升可再生能源消費比例。此外，

103、在政策層面，要進一步深化體制機制改革。43例如在煤炭基地省份可以積極探索由能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，促進能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放強度持續下降；加快推進全國碳排放權交易市場建設，鼓勵煤炭基地省份企業更加積極地參與碳排放權交易；提升電力系統運行效率，在煤炭基地省份率先探索電力源網荷儲一體化和多能互補發展路徑等。通過以上組合措施，推動煤炭基地省份根據經濟發展的客觀規律有序梯次碳達峰，并且能夠在低值實現碳達峰。（三）強化資金保障，健全多渠道投融資體制機制重大項目的落地和產業結構的調整離不開強有力的資金支持。一方面，要強化財政資金保障力度，持續推進重點項目建設。按照“資金跟著項目走”的原則，

104、對重大項目實施專項財政資金配套，跟進重大項目實施進度情況，加快重點項目建設資金審核審批，優化財政支出結構，重點保障煤炭基地省份經濟社會發展重大任務財力需要。另一方面，要健全多渠道投融資體制機制。通過政府投資和政策激勵，有效帶動全社會投資，進一步激發民間投資潛力和創新活力，鼓勵和吸引更多民間資本參與重大項目建設；更好發揮地方政府專項債券的重要作用，精準聚焦重點領域和重大項目，依法合規推進重大項目融資。此外，要加強重點領域風險管控，完善全過程風險防范機制，防范在重大項目投資中片面追求短期效果，守牢不發生重大風險的底線。（四）推動區域協同，形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的新格局優化重大生產力

105、布局，不僅要考慮煤炭基地省份的發展狀況，更要從全國區域協同發展的角度出發，構建有利于實現高質量發展的重大生產力區域協同發展格局。要堅定不移地推動西部大開發形成新格局，推動東北全面振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化。要特別注意建立經濟發達與經濟欠發達地區、東部與中心部地區、沿海與內陸地區的產業、人才、資金、技術的轉移與幫扶機制，在科學推進我國產業實現有序梯度轉移和重大生產力布局調整優化的過程中，必須嚴守“雙碳”目標，完整、準確、全面貫徹新發展理念，鼓勵煤炭基地省份引進和打造特色產業集群，形成生態環境、資源稟賦、經濟發展相適應的產業梯度轉移格局和重大生產力調整優化布局

106、。44參考文獻1 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯.馬克思恩格斯選集（第一卷）M.北京:人民出版社.1972:94.2 馬克思.資本論（第一卷）M.北京:人民出版社.2004:210.3 肖前,李秀林主編:歷史唯物主義原理M.北京:人民出版社.1983:84-85.4 羅黎平.充分認識“優化重大生產力布局”的時代意義N.湖南日報.2022-11-02(11).5 加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展N.人民日報.2024-02-02(1).6 高國力,胡天新,張雪原等.新發展階段優化重大生產力布局的內涵特征、重點任務和對策舉措J.區域經濟評論,2023(02):61-69.7 章

107、建華.為推進中國式現代化貢獻能源力量N.人民日報.2023-07-06(9).8 巨力.從三個歷史節點看中國經濟發展奇跡J.求是,2019(20):34-41.9 國防科工委政治部研究室.共產主義教育講話M.北京:人民出版社.1984:162.10 何一民,周明長.156 項工程與新中國工業城市發展（19491957 年）J.當代中國史研究,2007(02):70-77+127.11 趙學軍.“156 項”建設項目對中國工業化的歷史貢獻J.中國經濟史研究,2021(04):26-37.12 中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編M.北京:中央文獻出版社.1998:360.13 李杰.“三線

108、”記憶一個火熱年代的烙印M.北京:人民出版社.2015:20-22.14 馬生懷.山西三線建設的回顧與評析J.滄桑,2003(02):41-44.15 鄧小平.鄧小平文選（第三卷）M.北京:人民出版社.1993:277-278.16 盡快把山西建成強大的能源基地N.人民日報.1980-05-20(1).17 宋麗莉.重拾晉商精神振興山西民營經濟J.經濟問題,2017(04):120-123+129.18 任力軍.山西產業投資結構變遷:1950-2010D.山西大學,2015.19 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要M.北京:人民出版社.2006:34.20 李佳洺,張文忠,余

109、建輝.我國重大生產力布局的歷史沿革與“十四五”時期優45化策略J.中國科學院院刊,2020,35(07):825-834.21 張峻,韓東娥.山西經濟社會發展報告（2023）M.北京:社會科學文獻出版社.2022:17.22 安樹偉,張晉晉.山西高質量發展戰略研究J.經濟問題,2019(05):1-8.23 山西省社會科學院課題組.山西能源革命綜合改革試點的改革路徑與政策建議J.經濟問題,2020(10):21-30.24 張瑩.我國煤炭轉型面臨的挑戰與對策J.環境保護,2018,46(02):24-29.46附件.重大生產力布局調整優化案例研究山西科城能源環境創新研究院楊美艷、秦艷、何泓一、

110、德國魯爾區轉型案例德國魯爾區（以下簡稱魯爾區）通常指魯爾煤管區規劃協會所管轄的地區，位于德國西部北萊茵-威斯特法倫州境內，分 4 縣 11 市24，占全國面積的 1.3%。據 2023 年的數據顯示24，人口超過 500 萬，約占全國人口的 7%24。德國魯爾區曾是歐洲最大的煤炭、鋼鐵重工業區24。從 20 世紀 50 年代開始轉型至今，魯爾區實現了由單一產業結構到多元化、由傳統工業到服務業的轉化，形成了傳統工業與高新技術產業協調發展的現代產業體系。同時也成為科技創新、文化創意、旅游展覽的集聚地，能源技術、環保技術、醫療衛生的先行者4。（一）轉型背景19 世紀中葉開始，魯爾區的產業一直以采煤、

111、鋼鐵、化學、機械制造等重工業為主導，其中能源、鋼鐵和重型機械制造等三大主導產業產值一度占全區總產值的 60%24。1956 年，魯爾區煤炭產量約 1.25 萬噸，占到德國煤炭總量的 80%。同期魯爾區的生鐵產量約 1329 萬噸，粗鋼產量約 1663 萬噸，占德國鋼鐵總量的 33%以上24。20 世紀 50 年代，全球能源開發逐漸轉向石油、核電和風能，煤炭在世界能源消費構成中的比重逐漸減少。二戰后，世界經濟開始復蘇，鋼鐵的生產國出口國逐漸增加，鋼鐵市場競爭日趨激烈，且受 20 世紀 70 年代的經濟危機影響，世界鋼鐵市場需求急劇下降。魯爾區47單一的煤、鐵、化工重型機械工業為主的產業結構弊端突

112、顯，缺乏應對市場變化的敏感性，缺失技術創新的源動力24，經濟衰退日趨嚴重24。同時，魯爾區的生態環境也遭到嚴重破壞，湖泊、河流等被嚴重污染，空氣粉塵和有害物質含量超標，成為當時歐洲乃至世界上最嚴重的工業污染區域之一。（二）轉型歷程魯爾區在 1958 年的煤炭危機和 20 世紀 70 年代鋼鐵危機后，許多煤礦和鋼鐵廠相繼關閉，大量工人和勞動者失去工作。魯爾區政府意識到當時產業結構的弊端，從 20 世紀 60年代開始致力于經濟與產業轉型。其轉型歷程可分為四個階段：1、第一階段：再工業化（1966-1974）改善傳統工業，完善基礎設施推動傳統工業改造推動傳統工業改造。魯爾區政府以維持自身產業穩定、社

113、會穩定和減少失業為目標，針對傳統工業，采取了關、停、并、轉關、停、并、轉等多種方式實施煤鋼企業整合，提供大量無償資金補大量無償資金補助和優惠政策用來扶持并改造煤鋼產業助和優惠政策用來扶持并改造煤鋼產業。關注基礎設施建設關注基礎設施建設。期間，魯爾區政府修建了 600 公里高速公路、730 公里聯邦公路、3300 公里鄉村公路和年貨運量超過 150 公噸長度近 1 萬公里的鐵路線，6 條河運航道，14個內河港口和 4 個機場，構建了完整的立體交通運輸網。支持發展教育和科技。支持發展教育和科技。1964 年頒布“教育緊急文件”，波鴻、多特蒙德、杜伊斯堡、埃森、哈根等大學陸續成立。此外，魯爾地區的應

114、用技術大學一直致力于以應用為導向的學術研究，將技術轉化為生產力，成為魯爾高等教育系統的一個強力支柱。2、第二階段：新工業化（1975-1986）吸引資本技術，培育新興經濟積極開發新興技術。積極開發新興技術。1979 年出臺的魯爾行動計劃旨在開發舊有的產業潛力，推進煤炭、鋼鐵和能源技術升級，力圖將魯爾區構建成為德國能源中心，同時創立各種類型的技術中心，推動發展信息和通信技術革新，促成生物和醫藥技術等新興產業的萌芽和發展24。48加大環境保護加大環境保護。為了治理環境污染，成立了環境保護機構，頒布環境保護法規。首先改造河流，解決水污染問題。政府先后投資 44 億歐元開展河流整治工程，在長達 100

115、 公里的河面上建立起 4 個蓄水庫、108 個澄清池，凈化污水。其次，全區建立空氣質量監測系統和回收有害氣體及灰塵的裝置，使大氣污染得到有效控制24。土地調動再利用土地調動再利用。魯爾行動計劃聚焦治理被工業和煤礦污染的土地，通過建立“魯爾地產基金會”和“州發展協會”，州政府用基金購置這些土地然后將其清理，再轉賣給城市及社區，土地調動每年配備約 5000 萬歐元。3、第三階段：區域改造一體化（1987-1999）強化優勢產業，區域一體發展因地制宜，發展比較優勢產業。因地制宜，發展比較優勢產業。1989 年“煤炭產業地區的未來倡議”方案將魯爾區劃分為六個小型區域，鼓勵各地區根據自身條件發展產業。如

116、波鴻（信息技術區）、埃森（技術和發展中心）和杜伊斯堡（電子公園和學習實驗室）已經成為信息和通信技術的焦點24。創意文化產業成為發展亮點。創意文化產業成為發展亮點。1989 年，由魯爾煤管區開發協會組織實施長達十年的國際建筑發展計劃（IBA）。以建筑博覽會為基礎對魯爾核心地區 17 個城市進行全面的整治和改造，將舊工業建筑改造成大型文化產業中心、博物館、購物中心；廢棄礦區經過治理變成景觀公園、旅游休閑場所；發展區域性的工業遺產旅游路線，打造魯爾區工業旅游品牌。再就業培訓政策支持公正轉型再就業培訓政策支持公正轉型。政府開展了大量的教育培訓和職業培訓，面向在產業轉型改造后下崗和失業的工人，政府對這些

117、再就業的培訓機構進行資助，1989 年至 1999 年的十年間，德國在促進再就業項目上的資助額達到近 12 億歐元24。4、第四階段：產業結構多元化（2000 年后）發揮區域優勢，優化產業結構本階段，北威州議會將魯爾區的區域規劃權力移交給魯爾區域協會。期間魯爾區域協會出臺“魯爾項目計劃”和“歐洲文化首都”等?！棒敔栱椖坑媱濘敔栱椖坑媱潯保涸诂F有的經濟領域中提取 12 個優勢產業領域進行重點發展，并通49過“生產集群”的模式，從三個方面產生積極作用：1）明確的 12 個優勢產業領域大多為增長型產業；2）方案促使企業與其生產鏈的相關利益者之間建立穩固的合作關系；3）方案還推動生產鏈沿線的網絡在空間

118、上進行集聚，并各自發揮作用?！皻W洲文化首都歐洲文化首都”：進入 21 世紀，魯爾區在轉型道路上繼續加速。2010 年，魯爾區被歐盟確定為當年的歐洲文化首都之一，完成了從“鋼鐵硬漢”到“文藝青年”的蝶變。今天的魯爾區集中了眾多文化機構，還有超過 200 家博物館、120 家劇院、200 多個音樂節和其他數不勝數的各類文化活動。24（三）轉型經驗1、發揮政府主導作用，建立戰略框架魯爾區以戰略規劃、政策方針作為區域產業轉型的導向和引領，制定一系列與產業轉型相關的法律法規。其中總體戰略規劃框架由聯邦政府構筑，經立法形式確定，各州、市的規劃在聯邦規劃框架內，以立法形式給予確定，構成由上至下、層次分明的法

119、律結構。其次，為追求社會公平和福利的目標，魯爾區的政策體系中著重體現人文和生態關懷。2、完善產業配套設施，夯實發展基礎完善產業所需基礎設施，并對產業進行因勢利導。魯爾區煤管協會在 1968-1973 年的交通規劃中提出，有計劃地對現有線路進行技術改造，發展區內快車線。1969 年魯爾區架起了高架鐵路，解決鐵路公路交叉引起的矛盾。1975 年波恩-科隆-杜塞爾多夫-多特蒙德和科隆-伍佩爾塔爾-多特蒙德兩條高速公路竣工，采用新型列車，時速高達 200 公里24。3、重視教育科技發展，培育持續動能1965-1974 年間魯爾區陸續建立眾多高等學府及多所應用技術院校。從多特蒙德經過波鴻、埃森、哈根直到

120、杜伊斯堡建立一條橫貫全區的“技術之路”，并建立“魯爾區風險資本基金會”和新技術服務公司，為新技術企業提供資金和咨詢。其次，改革傳統教育，創立新50型學科，并把高等院校的教育與本地區經濟發展相結合，將魯爾區建成“歐洲高等院校區”。4、治理環境污染，推動綠色革命為了治理環境污染，州政府投資 50 億馬克，成立環境保護機構，頒布環境保護法規。首先在魯爾河上建立了完整的供水系統，在埃姆舍河口設立微生物凈水站。另外建起全區的煙囪自動報警系統，各工廠配套建設回收有害氣體及灰塵的裝置，使大氣污染得到有效的控制。在區域總體規劃中制定營造“綠色革命”的計劃，昔日滿目荒涼的廢礦山披上綠裝，塌陷的礦井成了碧波蕩漾的

121、湖泊。5、推動公正轉型，保障民生問題魯爾區為解決新舊產業交替進程中帶來的就業機會減少的風險，針對勞動力從統籌規劃、財政支持、就業培訓等多方面采取措施，保障公正轉型，避免因失業人員眾多引發的社會動蕩。統籌規劃層面統籌規劃層面，德國統籌規劃公正轉型路線圖，并以國家立法形式確保轉型進程的公平公正。2019 年，德國制定了到 2038 年逐步淘汰煤電的全面路線圖，提出逐步淘汰燃煤發電、支持傳統采礦區轉型、減輕就業影響等戰略，以降低受影響人群受到的就業沖擊。242020 年，德國議會通過減少和終止煤炭發電法與加強煤炭地區結構調整法，規定電廠關閉和向經營者、失業員工支付補償所采取的程序，對人員的高質量就業

122、和可持續發展做出詳細規劃。24財政支持層面財政支持層面，以政府為主導對煤炭、鋼鐵企業提供充足資金支持。僅 1966-1976 年間政府已撥款 150 億馬克資助煤礦改造，至 2018 年魯爾區關閉所有礦井，煤、鋼等傳統產業仍在持續收到政府通過降低投資稅、補貼價格、低息貸款等提供的轉型補助。2020 年 1 月德國中央政府和魯爾區就淘汰燃煤達成共識，斥資 400 億歐元補貼四個主要煤炭開采州因能源轉型造成的損失，包括給電廠運營商支付一定經濟補償、實現能源基礎設施和電力系統的51現代化、提供就業培訓和安置服務等。2022 年 7 月德國批準一項總額約為 1775 億歐元的“氣候與轉型基金”，將為能

123、源密集型企業、個人家庭因轉型受到的影響提供支持，強有力的資金支持使傳統產業轉型過程中相關企業及勞動者虧損降低至最小。此外，德國保險體系中將失業保險及補貼納入基本險種。24就業培訓層面就業培訓層面，魯爾區政府通過出資購地、修復生態、出售土地、招商引資等手段加快新興產業園區的建立，如當地波鴻鋼鐵公司 1951 年曾擁有員工 1 萬人，1970 年關閉時由市政府買下公司土地所有權，1980 年該土地建起 59 個中小型企業及交通等基礎設施，吸納原鋼鐵公司 3000 多人就業。其次，魯爾區成立多個職業培訓機構，對下崗和轉崗人員進行新崗位職業培訓。為保證失業員工能夠享受最基本的生活保障，德國政府建立了必

124、要且完善的社會保障與社會緩沖制度，保證失業員工能夠維持適度的生活質量。24（四）對山西的啟示1、山西與魯爾對比分析當前，山西與魯爾區所處的發展階段還存在差異，煤炭產業轉型面臨的形勢也不同，充分分析兩地的差異性，是借鑒魯爾區經驗的前提。（1）轉型緊迫性不同魯爾區經濟社會發展受到石油發展的重大沖擊，轉型勢在必行。魯爾區經濟社會發展受到石油發展的重大沖擊，轉型勢在必行。當時，煤炭產業受到石油快速發展的強大沖擊而嚴重衰退，社會經濟發展滯緩，失業人口不斷。煤炭產業經濟效益差，就業人數逐年下降，處于不得不轉型的現實窘境。山西煤炭產業對經濟社會的支撐作用還占主導，轉型緊迫性不足。山西煤炭產業對經濟社會的支撐

125、作用還占主導，轉型緊迫性不足。據相關統計，2022年山西煤炭產量 13.2 億噸，占全國煤炭產量的 28.95%，持續穩居全國首位；山西煤炭行業營業收入占全省工業企業營業收入的 42.07%，占全國的 40.33%；煤炭行業的稅費繳納為1727.73 億元，占全省工業企業稅費繳納的 72.77%；煤炭行業的就業人數為 92.64 萬人，占52全省工業企業就業人數的 45.28%。煤炭產業在山西經濟社會穩定和發展進程中仍然發揮著重要的作用，轉型緊迫性不足。（2）區域定位不同魯爾區由于豐富的煤炭資源和獨特的地理位置優勢，被稱為“德國工業的心臟”，其工業產值曾占全國的 40%，對于德國經濟具有重要支

126、撐作用。因此當魯爾區傳統工業的衰敗，工業產值僅占全國不足 1/6 時，對德國產生重大影響。24因此，為解決魯爾區轉型問題，德國政府集中力量扶持魯爾區轉型，包括為魯爾區的煤礦產業提供轉型資金，為其可持續經濟活動開辟新的機會，如提供轉型補貼、降低投資稅、補貼價格、低息貸款等轉型補助。德國還批準成立了“氣候與轉型基金”“魯爾土地基金”等相關基金用于支持魯爾轉型發展。山西作為我國中部省份，對于全國的經濟貢獻比例為僅為 2%，不屬于經濟大省，且目前國家對于山西的定位為“國家綜合能源基地”，重點保障國家能源安全。目前，山西經濟排名基本穩定在第 20 位左右，與新疆、西藏等西部地區相比國家的扶持力度較弱，山

127、西與魯爾區相比，在全國的經濟地位和功能定位不同。（3）山西具有能源保供責任煤炭是我國能源安全保障的“壓艙石”，“決不能讓國家為煤發愁”是山西的承諾。為適應國際國內能源市場形勢發展變化需要，作為國家重要綜合能源基地和電力外送基地，山西需發揮煤炭壓艙石作用，全力保證煤炭、電力等能源安全穩定生產供應?；诒９┑奶厥馊蝿?，山西煤炭仍需承擔重大的生產供應保障責任，與魯爾區具有明顯區別。2、可借鑒的經驗基于山西基本特征和未來發展面臨的風險，結合魯爾區轉型經驗，建議山西從以下方面推動轉型：（1）發揮政府主導作用，構建政策支撐體系2453魯爾區在轉型過程中注重發揮政府主導作用，如 1968 年，德國政府成立魯

128、爾煤管區開發協會，負責統籌研究制定魯爾區的產業調整相關實施方案。24此外，魯爾區的政府部門出臺多項產業轉型相關的戰略規劃、政策文件，其中總體戰略規劃上升至立法形式，政府重視和主導對于產業轉型發展具有重要影響。對于山西產業轉型，也應借鑒魯爾經驗，強化轉型總體戰略策劃和頂層設計，配套建設完善的法律、法規、政策支撐體系，引導產業要素和配套服務能力向轉型重點領域聚集。同時需將轉型戰略規劃提高至省級政策的較高層次地位，確保具有較強的指導性和引領性，為產業轉型提供明確的綠色低碳轉型方向，合理引導資源枯竭和技術、安全、環保等不達標煤礦關閉退出，助力傳統產業綠色低碳轉型。（2）注重基礎設施建設，完善交通運輸網

129、絡魯爾區投入大量資金來改善當地的交通基礎設施、興建和擴建高校和科研機構、集中整治土地，為下一步的發展奠定基礎。由于新建企業以及城市住宅區向郊區的發展，魯爾區出現了區內交通負荷不斷增大，邊緣地區和核心地區交通相脫節的局面。針對這一情況，魯爾區煤管協會在 1968 年-1973 年的交通規劃中提出，有計劃地對現有的交通線路進行技術改造，發展區內快車線，這些措施對魯爾區綜合開發起了極其重要的作用。24當前，山西初步形成鐵路、公路、民航為主體的綜合交通網絡。全省“三縱十二橫十二環”高速公路網和“七縱十四橫”普通干線公路網基本形成，鐵路運輸通道基本建成，太原與周邊省會城市實現高速鐵路連通。因此，山西省應

130、優先發展交通運輸業，主動融入京津冀、山東半島、呼包鄂榆等城市群，建設多方式、多中心、多路徑、便捷化的綜合運輸通道。其次，強化省內中心城市之間的銜接協調，加強資源產業集聚地、人口密集區、旅游板塊間的連接覆蓋，建設多方式、韌性強的綜合運輸通道。（3）推進科技和教育領域改革，健全創新支撐體系16教育發展和技術創新是魯爾區轉型的核心支撐，為新興產業的培育提供人力和技術資源。54山西伴隨幾十年煤炭、煤電、焦化、化工等產業發展，依托高校、科研院所和企業在煤炭和煤轉化領域建設了一批研發平臺和研發隊伍，但面對未來新興產業、新質生產力發展，科技和人力資源嚴重缺失。山西需制定具有前瞻性、戰略性、均衡性和特色化的山

131、西科技發展新戰略，推動高校、科研院所和重點企業與京津冀資源聯合布局一批研發平臺、重大項目。發揮好懷柔實驗室山西基地、清華大學山西清潔能源研究院等研發機構優勢，積極承擔國家重大科研任務，開展前瞻性、基礎性科技創新攻關。同時也需探索創新引才機制，創造柔性引才引智良好環境，并加快相關領域人才培養。構建長效人才培養成長機制，加快培養一批符合綠色低碳轉型趨勢的專業人才。探索校企、校政、校校合作，加大與科研院所本科生、研究生的聯合培養力度，推廣企業和高?！半p導師”育人模式，強化產業轉型實用人才培養。（4）強化風險預警與防控，重視多元化發展在全球能源轉型和經濟發展推動下，魯爾區順勢從傳統重工業區逐步轉型為多

132、元化產業體系。目前山西同樣面臨全球和全國能源低碳轉型的壓力，需強化轉型意識，轉變傳統觀念，強化多元化發展布局，以新產業發展降低轉型過程中的經濟風險和就業風險。如充分利用已有文化旅資源，發展全域旅游，山西煤炭企業擁有豐富的礦產資源和土地資源，這些資源可以為文旅產業提供有力的支持。例如，可以利用煤礦工業遺跡、老廠房等資源發展紅色旅游、工業旅游等文化旅游業態。另一方面，大型煤炭企業投資能力較強，有助于打造文旅產業。（5）統籌規劃公正轉型，保障轉型資金支持德國以國家立法形式推動公正轉型，并統籌規劃制定公正轉型路線圖，規劃失業員工的高質量就業和可持續發展方向。24一是提供轉型資金支持，成立“氣候與轉型基

133、金”；二是提供降低投資稅、補貼價格、低息貸款等轉型補助；三是將失業保險及補貼納入德國保險體系。24四是提供就業培訓和安置服務。山西多年來以煤炭采選業為支柱產業，經濟社會結構帶有顯著的煤炭烙印，面臨的公正轉型問題尤為嚴重。全省煤炭采選行業從業人數位居全國55第一，超過內蒙古和陜西兩地煤炭行業從業人數之和，相比其他產煤大省，“雙碳”目標下，山西省受退煤影響的人群規模更大，轉型面臨的挑戰也更大。因此，山西應及早謀劃，將公正轉型原則貫穿全省發展政策規劃、制定、執行與評估全過程，積極爭取國家政府支持，充分利用財稅工具、社會保障制度及針對勞動力市場的各項配套政策，實施對失業民眾再就業、區域基礎設施完善、新

134、產業培育及生態環境治理等措施，避免能源轉型對當地民眾產生過多負面影響，實現煤炭大省的平穩轉型。二、貴州轉型案例貴州省位于中國西南的東南部，總面積占全國國土面積的1.8%。2022年末常住人口3856萬人，占全國人口總數的 2.73%。2013 年24貴州省經濟實力較弱，工業經濟規模小、結構偏，工業增加值全國排名倒數第六位。10 年間，通過大數據實現“后發趕超”，GDP 從 2013 年全國第26 位上升至 2022 年的第22 位，計算機、通信等設備制造規上企業數量增長近4 倍24，信息、計算機服務和科技服務稅收分別增長 62%、102%24，科技研發支出增長 282%、技術合同成交額增長 1

135、393%。24經濟增速連續 10 年位居全國前三、923 萬貧困人口全部脫貧。數字經濟增速連續 7 年全國第一，24多家互聯網領軍企業扎根貴州，貴陽貴安成為全球集聚超大型數據中心最多的地區之一、先后獲批建設 48 項國家級試點示范24，貴州逐漸成為全球數據資源集聚新“洼地”。（一）轉型背景貴州曾經有“三最”：貧困人口最多、貧困程度最深、貧困面最大。242013 年全省經濟總量小，位居全國倒數第六；省內優勢產業單一（造酒產業增加值占比近五分之一）、工業總量?。ㄈ珖琶箶档诹?，工業化程度低（2013 年 33%），轉型升級壓力大。562013 年貴州省、山西省經濟總量及結構2013 年貴州省工

136、業增加值產業結構數據來源：中國統計年鑒 2014，2013 年貴州省國民經濟和社會發展統計公報2013 年，全球互聯網、大數據、人工智能等為引領的數字經濟迅猛發展，我國處于起步階段，不同地域間差距并不明顯，貴州省抓住信息化變革的機遇，將大數據等新興產業作為后發趕超的突破口。2014 年，貴州正式拉開大數據發展序幕，把大力發展大數據產業作為堅守“兩條底線”、加快實現后發趕超和跨越發展的重要戰略。24（二）轉型歷程貴州省大數據產業發展經歷以下重要階段，推進了以下重點舉措：1、明確戰略定位，政策扶持產業發展2013 年，中國大數據元年。貴州搶占先機，引進大數據相關項目 150 個，投資總額達1402

137、 億元，正式邁出大數據發展步伐。24貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014-2020），明確大數據在經濟社會中的戰略地位，并制定階段性發展規劃，為貴州省大數據產業精準定位明確方向。242013-2015 年，主要從網絡基礎設施、數據中心、大數據服務平臺、企業引進和培育等方面入手，初步搭建大數據產業體系。設立大數據產業發展專項資金設立大數據產業發展專項資金。貴州省和貴陽市、貴安新區自 2014 年起連續 3 年，每57年各安排不少于 1 億元用于支持大數據產業發展，省級資金從省信息產業發展資金中解決。24省應用技術研究與開發專項資金安排 5000 萬元，用于支持大數據產業發展，并視財力情況和

138、使用情況逐年適當增加。對引入的大數據企業給予政策扶持。投資、稅收等方面對引入的大數據企業給予政策扶持。投資、稅收等方面：對大數據企業投資、稅收等方面給予獎勵或補貼等優惠政策。人才方面人才方面：一是大數據企業員工，對個人所得稅給予獎勵或補貼；二是大數據企業高管人員和核心技術人才，在戶籍和就醫、教育等方面享受優惠和便利。24三是鼓勵貴州省高等院校開設大數據相關的研究生課程，培養數據研究高端人才。支持大數據企業與科研院所、高校、職業院校合作建立教育實踐和培訓基地，并給予相應獎勵。24華為大數據學院、阿里巴巴貴州理工大數據學院等產業學院探索產教融合模式，培養產業需要的應用型人才。用地方面用地方面：貴州

139、省人民政府關于加快大數據產業發展應用若干政策的意見 提出大數據項目用地優先列入城市近期建設規劃、土地利用總體規劃和年度計劃，優先保障土地供應。2、健全數據標準，完善政策制度體系健全大數據配套政策標準體系健全大數據配套政策標準體系。大數據領域地方性法規制度、標準規范建設走在全國前列。2016 年 1 月，貴州省大數據發展應用促進條例通過，全國首部大數據地方性法規在貴州誕生。2017 年 2 月，成立貴州省大數據標準化技術委員會，是國內首個大數據標準化技術委員會。發布全國首個省級數字經濟規劃貴州省數字經濟規劃（20172020 年），印發了大數據產業深度融合 2017 年行動計劃等相關政策文件，支

140、持大數據產業發展。加快構建數據基礎制度體系。加快構建數據基礎制度體系。2019 年，全國首部大數據安全保護省級層面的地方性法規貴州省大數據安全保障條例施行。在全國率先開展數據流通交易探索，出臺貴州省數據流通交易管理辦法（試行），24制定貴州省數據流通交易促進條例（草案）（征求意見稿），規范數據流通交易行為。583、融合實體經濟，搭建服務交易平臺上線運營上線運營“云上貴州云上貴州”系統平臺系統平臺，全國第一個統籌省級政府數據存儲、交換、管理、共享的大數據云服務平臺。成立云上貴州云平臺實驗室和科學應用研究中心，與蘋果、阿里、華為、浪潮等多家大數據知名企業結成伙伴關系。24成立全國首家大數據交易所貴

141、陽大貴陽大數據交易所數據交易所，相繼制定多項大數據交易機制性規定，探索大數據交易各個環節落地措施。搭搭建建“數博會數博會”高端平臺高端平臺，2015 年創辦數博會（中國國際大數據產業博覽會），是全球首個以大數據為主題的博覽會，2017 年升級為國家級博覽會?，F已成為全球大數據發展的風向標和業界最具國際性和權威性的成果交流平臺。2020 年，全國首個大數據與實體經濟深度融合實施指南貴州省大數據與實體經濟深度融合實施指南發布。24近年來，貴州實施“千企改造”“萬企融合”推動大數據與實體經濟深度融合，帶動 6043 戶企業開展融合，進一步推動全省實體經濟數字化、網絡化、智能化、協同化轉型。24（三）

142、轉型經驗1、發揮政策集成優勢黨中央、國務院積極支持貴州經濟發展，先后出臺了許多關于貴州主體功能區建設、信息網絡設施建設和國家級新區建設的政策文件。其中 2012 年國務院印發關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見（國發20122 號），將貴州發展上升為國家發展戰略。2016 年 2 月，國家批復貴州建設全國首個國家大數據綜合試驗區。除中央政策支持外，省委省政府高度重視大數據發展，注重大數據發展頂層設計，將大數據提到貴州省級發展戰略層面，并出臺包括資金、用地、稅收等一系列產業支持政策。財政資金方面財政資金方面，一是貴州設立大數據產業發展專項資金，安排省級、市（區）級共同保障財政支持；二

143、是對研發平臺、創新示范中心和企業等分別給予不同額度的資金補助。稅收政策方面稅收政策方面，一是對高新技術企業給予減征企業所得稅并給予資金補助；二是對相關研發費用給予加計扣除等稅收優惠。人才培養方面人才培養方面，一是對大數據企業員工，給予個人所得稅補貼；二是對大數據企業高管、核59心人才，在戶籍和就醫等方面可享受優惠和便利。金融支持方面金融支持方面，建立中小微企業信用擔保體系，加快引進和培育大數據產業風險投資機構，鼓勵金融機構采取銀團貸款、融資租賃、信托貸款、委托貸款、股權融資、債券融資、知識產權質押擔保等方式，支持大數據產業發展。242、結合基礎資源優勢貴州發展大數據產業的資源稟賦優勢體現在生態

144、氣候良好、地質結構穩定、災害風險較少、電力資源豐富、污染輕風沙少等多個方面。工信部評估報告顯示，貴州貴安新區是我國南方唯一適合建設數據中心的區域，適宜高新技術產業發展和數據容災備份中心的建設。貴州省水能資源蘊藏量居全國第六位，煤炭資源儲量居全國第五位，“水火互濟”的能源結構能夠供應充足的電力。貴安新區直管區范圍內大型數據中心（服務器 10 萬臺以上，機架 6000個以上）實行 0.35 元/千瓦時的電價政策。其次黔西南州有自身獨特的優勢，擁有可以自主定價、自負盈虧的地方電網，電價可以低到 0.34 元/千瓦時。24這對用電成本高昂的大數據企業來說，能夠獲得極具競爭力的成本優勢。3、把握數字產業

145、發展機遇貴州大數據產業發展迅速很大程度上是貴州省把握住了產業發展的機遇，例如在完善數字產業基礎設施階段，貴州發揮資源優勢和政策優勢引進阿里貴州大數據加工基地、華為七星湖數據存儲中心、蘋果 iCloud 中國數據中心等眾多數據存儲和應用服務的企業。在大數據應用方面，貴州上線運營“云上貴州”系統平臺，推進政府部門間數據互聯互通，形成以政務數據為驅動的貴州省數字產業發展模式。此外，貴州政府成功打造貴州大數據名片，搭建“數博會”高端平臺，提升貴州大數據品牌效應和影響力，成為全球大數據發展的風向標和業界最具國際性和權威性的成果交流平臺。（四）對山西的啟示601、注重頂層設計，加強統籌協調貴州大數據從 2

146、013 年率先布局，十年來堅定不移地推進大數據戰略行動向縱深發展。貴州從“經濟凹地”到大數據產業“投資洼地”的轉變過程得益于貴州政府的強勢主導。24大數據產業作為一項新的重大生產力，是需要政府支持、政策先行的產業，地方政府的重視以及創新性的自上而下的推動是新生產力快速發展的最主要因素之一。貴州是全國最早從省委、省政府層面推動大數據發展戰略的省份，除將大數據發展上升至省級戰略層面外，還成立了中國首個省屬大數據發展管理局，提升了貴州對大數據的管理能力。借鑒貴州經驗，山西應加強重大生產力布局頂層設計，為新興產業等重大生產力布局提前做好規劃，明確發展方向，并保持延續性持續深入推進。從頂層戰略規劃、到明

147、確重點職能部門以及推動形成健全的部門協同機制，在政府層面聚焦生產力發展重點，并引導企業和社會層面參與新生產力的共同建設，形成推動重大生產力發展的合力，共同推動重大生產力培育壯大。2、加強政策集成，優化投資環境貴州持續健全大數據政策制度，加強政策集成，出臺多項包括專項資金、稅收優惠、人才補貼等全方位的優惠政策，優化大數據投資環境，促進大數據更好更快發展。給山西對于培育新重大生產力帶來重要啟示，一是財政資金支持一是財政資金支持，參考貴州設立產業發展專項資金，并對支持產業技術創新研發的基地、中心和企業等不同平臺分別給予不同額度的資金補助；二二是稅收優惠支持，是稅收優惠支持，對相關企業實行減征企業所得

148、稅等稅收政策；三是人才培養支持，三是人才培養支持，對相關人才對象給予生活補助、個稅補貼、就醫等方面優惠；四是金融支持四是金融支持，鼓勵金融機構采取融資租賃、信托貸款、委托貸款、股權融資、知識產權質押擔保等方式，支持重大生產力發展。243、發揮基礎優勢，打造優勢項目貴州大數據產業發展得益于充分發揮生態氣候良好、電力資源豐富等資源稟賦優勢。山61西省應借鑒貴州經驗，最大程度發揮自然條件及資源優勢，山西氣候涼爽，煤、電資源豐富，有利于為新興產業提供具備優勢的電價等基礎條件。如山西利用煤電綜合優勢對大型以上數據中心設定了 0.35 元/度的目標電價，與貴州的低電價價格一致，低于全國平均水平一半以上。2

149、4相對于貴州而言，山西省區位適中，擁有太原、大同等交通發達城市，是華北重要交通樞紐。山西省應該發揮自身離北京較近的區位優勢，結合氣候涼爽的基礎優勢和豐富的煤電資源條件，爭取引入華北區域新興產業入駐，培育布局新興重大生產力。4、整合外部資源，提升產業影響貴州省還積極利用和整合相關外部資源，利用其大數據的先發優勢，并積極創造條件與國內外相關企業進行通力合作，共同做大做強大數據產業，并共享其市場收益。貴州省利用政策和基礎優勢吸引三大通信運營商、阿里巴巴和京東等企業入駐，引導和打造貴州大數據名片，依托企業知名度成立“云上貴州”大數據國際年會以及國際貴陽大數據產業博覽會等重大活動為貴州大數據造勢，把單純

150、數據服務器的存儲向大數據產業鏈條兩端發展。山西在推進重大生產力布局工作中，可借鑒貴州整合外部資源的經驗，對傳統產業進行延鏈補鏈。從完善產業基礎設施，積累生產力儲存體量；到利用優惠的稅收、土地、人才政策和基礎優勢吸引優質企業入駐，再到注重平臺性建設，促進產業鏈全面發展，形成較完整的產業體系。5、完善產業集群配置，把握產業發展規律圍繞數據中心產業集群、智能終端產業集群和數據應用產業集群，貴州省致力于孵化“三個千億級”產業。在數據中心及相關服務方面在數據中心及相關服務方面，引入包括三大運營商、華為、蘋果、騰訊等頭部企業落地，帶動完善配套企業，初步構建全省大數據產業集群。在服務器制造方面在服務器制造方

151、面，通過引入浪潮、華為鯤鵬等服務器生產基地，一定程度上滿足貴州數據中心對新增服務器的采62購需求。在數據應用方面在數據應用方面，依托云上貴州數據共享交換平臺，云上貴州整合了扶貧、公安、教育、衛計、工商、民政、人社、國土、住建等十多個部門的數據，云上貴州系統平臺打破了部門間的“數據壁壘”，成為培育大數據開放應用、培育產業的切入點和發展平臺。貴州省在大數據產業的發展中建立了完善的產業生態系統，離不開貴州省對大數據適應全球經濟和技術發展趨勢的機遇把握及時性。貴州的這些經驗對于山西特別是資源型地區的產業轉型具有重要的借鑒意義。山西需找準重大生產力方向，并針對不同階段產業集群發展，引入配置相關資源，培育壯大產業集群。