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1、- 1 -2022 年年 5 月月 16 日第日第18期總第期總第 537 期期“中小企業與創業企業”政策框架“中小企業與創業企業”政策框架【譯者按】【譯者按】2021 年 10 月經濟合作與發展組織發布報告OECD 中小企業和創業企業政策框架。該報告梳理歸納了該組織成員國制定的與中小企業和創業企業相關的多種政策框架，并在此基礎上分析比較了不同國家間政策框架的目標、政策工具與類型、治理機制的差異，最后提出了一份指導大綱，為成員國政策制定者在新冠疫情結束后更好地制定中小企業政策提供借鑒，推動中小企業和創業企業政策的高效和持續發展。智庫中小企業研究所對該報告進行了編譯，期望對我國有關部門有所幫助。

2、【關鍵詞】經合組織，中小企業與創業企業政策框架，目標范圍，治理機制【關鍵詞】經合組織，中小企業與創業企業政策框架，目標范圍，治理機制- 2 -最近幾年，經濟合作與發展組織（OECD）的成員國都制定了中小企業與創業企業的政策框架，并針對組織內國家的中小企業與創業企業政策開展了幾次國別調查，以探索如何保障中小企業政策框架的連貫性和有效性。這些調查主要針對各國搭建的戰略框架和績效體系以及各國根據各自國情和偏好所進行的政策選擇。在此基礎上，從三個維度對經合組織成員國的中小企業與創業企業的政策框架進行梳理和比較分析，一是中小企業與創業企業的類型，二是政策框架的目標、政策范圍和類型，三是政策框架的治理機制

3、。最終形成了以經合組織現有研究報告的案頭研究和其他公開來源為基礎、并對有充分資料的 39 個國家（組織）的中小企業和創業企業政策展開的三方面的研究報告。報告作為經合組織中小企業和創業企業戰略的一部分，旨在推動中小企業和創業企業政策的高效和持續發展，在專業工具的支持下，提交一套指導大綱，以供政策制定者在新冠疫情結束后更好地制定中小企業和創業企業的政策。一、一、OECD 中小企業與創業企業政策框架的類型中小企業與創業企業政策框架的類型“政策框架” 是指這樣一些文件， 依據這些文件可制定目標、程序或其它安排，以便對政策進行指導。經合組織成員國的中小企業與創業企業政策框架有很多相似之處，但也存在著不同

4、的地- 3 -方。通過對這些政策框架進行梳理，可以發現，OECD 各國所采用的中小企業政策框架可以歸納為三種類型，如表 1 所示。表 1：中小企業政策框架的三種類型政策框架類型相應的 OECD 國家中小企業戰略哥斯達黎加、捷克共和國、歐盟、德國、匈牙利、愛爾蘭、韓國、新西蘭、西班牙中小企業行動計劃澳大利亞、奧地利、智利、芬蘭、以色列、日本、立陶宛、盧森堡、荷蘭、挪威、斯洛伐克共和國、土耳其、美國中小企業綜合政策框架比利時、 加拿大、 哥倫比亞、 丹麥、 愛沙尼亞、法國、希臘、冰島、意大利、拉脫維亞、墨西哥、波蘭、葡萄牙、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、英國上述三種范疇不可避免地會有重合的地方。例如，瑞

5、士的中小企業政策框架既有中小企業綜合政策框架的內容，也有中小企業行動計劃的內容。土耳其的中小企業管理局定期發布戰略計劃（中小企業行動計劃），重點放在運營活動上，但也包含了中小企業戰略方向的內容。此外，捷克和荷蘭等國家也有不同范疇彼此交叉的類似情形。（一）中小企業戰略（一）中小企業戰略第一種中小企業政策框架是中小企業戰略，主要指那些賦予中小企業戰略明確形式的國家采用的戰略。按照表 1 所列的三個維度，可把中小企業戰略定義為解決復雜問題的政策框架，其采- 4 -用的形式大體如下：中央政府用跨年度長期文件的形式對其進行規定，明確界定了其行動路線及相關行為體，同時包含中小企業政策領域的多個目標和政策工

6、具；通過治理安排對負責中小企業政策制定的部委的職責進行界定，并提出橫向協調機制和縱向協調機制，以此確保政策連貫性。頒布相關規定將中小企業視角納入整體政策框架，具體可采取協商、監管效果評估和中小企業測試等形式。（二）中小企業行動計劃（二）中小企業行動計劃第二種中小企業政策框架表現為中小企業行動計劃，主要指那些單獨發布中小企業政策文件（包括行動綱領、辦法綱要等）國家所采用的框架。這些國家選擇單獨發布中小企業政策文件，其實只是對政府的中小企業優先決策事項和相關行動進行解釋，本質上既沒有政策方面的綜合性概述和愿景，也缺乏宏大而連貫的治理策略，很多情況下甚至都并非政府部門直接發布，而是委托下一級單位來制

7、定和發布。在某些案例中，國家層面的行動計劃同時也發揮著對國家議會實施監督的功能；在歐盟層面，這種監督主要表現為通過歐洲小企業法或借助歐盟統一政策背景對歐洲委員會實施監督。- 5 -奧地利發布的中小企業報告和斯洛伐克發布的中小企業狀況報告在結構上嚴格遵守歐洲小企業法的規定，里面也包括對中小企業當前發展狀況與政策的深層次分析。在某些案例中，政策文件所采用的形式是中小企業行政主管當局所制定的戰略計劃，如美國所采用的文件形式是美國小企業管理局制定的五年計劃，日本是中小企業管理局發布的年度白皮書，土耳其是“中小企業發展組織”制定的中小企業與創業企業四年戰略規劃，以色列是中小企業管理局發布的中小企業年度報

8、告。（三）中小企業綜合政策框架（三）中小企業綜合政策框架第三種中小企業政策框架是中小企業綜合政策框架，主要是指那些把中小企業政策納入國家總體政策框架和戰略（如工業政策、創新政策、數字與區域發展政策等）進行通盤考慮的國家所采用的框架。多個經合組織成員國把中小企業政策納入范圍更廣的政策框架，主要有兩個原因：一是出臺一般性的政策工具有利于促進各類企業之間的協同。例如，與其發布一個單獨的針對提升中小企業創業的政策文件，倒不如干脆發布一個針對全體企業和整個行業的創新政策框架。因為兩者消耗的時間和精力差不多，發布一個大的政策框架再把中小企業納入其中可以說既省時又省力，具有事半功倍的效- 6 -果。二是和各

9、級政府的權責分配設置有關。在某些國家，制定中小企業政策的權力通常被下方到地方（如英國），或由中央政府和地方政府聯合制定（如澳大利亞、比利時、加拿大和瑞士）。在這種情況下，中央政府不太可能單獨為中小企業制定單獨的政策，而是由各地的地方政府來制定。例如，在澳大利亞、比利時和加拿大三國，中小企業戰略多由地方政府制定；在英國，中央政府先制定適用于所有類型企業的政策，之后再由蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士等地方政府根據中央政府的政策框架來制定當地政策，包括中小企業政策；在瑞士，各個州有權制定中小企業戰略，但是由于公司法屬于聯邦法律，對中小企業的監管及數字政府等事務仍由聯邦政府來加以協調。二、二、OECD 中小

10、企業與創業企業政策框架的目標、政策范圍與類型中小企業與創業企業政策框架的目標、政策范圍與類型不同的中小企業政策框架在目標、政策范圍和類型方面存在一定差異。（一）目標（一）目標國家中小企業政策框架要滿足各種不同的政策目標，這些目標大體上分為四類：- 7 -一是提高中小企業的競爭力、生產率和創新能力。事實上，幾乎所有經合組織國家都在致力于實現這些目標（包括澳大利亞、加拿大、哥斯達黎加、捷克、丹麥、愛沙尼亞、歐盟、法國、德國、匈牙利、愛爾蘭、以色列、意大利、韓國、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、墨西哥、新西蘭、挪威、斯洛伐克、西班牙、瑞士、土耳其、英國）。當然，某些國家的目標還包括國際化與數字化（如澳大利

11、亞、奧地利、智利、歐盟、德國、匈牙利、意大利、韓國、拉脫維亞、荷蘭、新西蘭、葡萄牙、西班牙等）。二是創業企業和初創企業的成立（如澳大利亞、奧地利、比利時、愛沙尼亞、歐盟、芬蘭、法國、以色列、意大利、韓國、拉脫維亞、挪威、斯洛伐克、英國）。三是工作和就業（如芬蘭、墨西哥、瑞典），或者把注意力放在扶持婦女和少數民族開創企業上（如加拿大）。四是更廣泛的社會目標，如中小企業和創業企業的社會影響或提高政策有效性、縮小地區差異的方法需要等。在實踐中，上述四個目標分別被不同國家作為重點，有的國家同時追求四個目標。政策框架的類型和其追求的目標種類之間并無關聯。但也有個趨勢值得注意，那就是制定了中小企業戰略的國

12、家反而不怎么關注創業企業，而是更關注數字化和可持續發展；相反，未制定中小企業戰略的國家倒是更關注創業企業。- 8 -（二）政策范圍與類型（二）政策范圍與類型中小企業政策框架包括很多政策工具。這些政策工具大體上可分為直接工具和間接工具。至于在各國中小企業政策框架類型和政策工具類型之間是否具有對應關系，報告沒有明確回答，但通過分析發現，在政策類型和中小企業框架類型之間并無明顯的關聯。多數國家，無論采用哪種類型的政策框架，都傾向于采取多種政策混合的方式來直接或間接地支持中小企業。研究表明：自全球金融危機爆發以來，各國普遍加強了對政策工具的使用，尤其是便利融資、國際化和數字化方面的政策工具。在創新政策

13、方面也加強了對工具的使用，但往往更傾向于向中小企業中具有創新特性那部分中小企業提供支持。報告還分析了現有中小企業政策框架（及其采用的目標和工具）與各國中小企業抗疫政策之間的關系。新冠對各國現有的中小企業政策框架和決策者都構成了巨大壓力，其結果是各國普遍擴大使用各類新政策工具來支持中小企業，剛開始是關注中小企業資金流動性問題，之后關注結構性政策支持及疫后重建事宜。但目前，尚無法準確判斷和評估新冠疫情對中小企業和企業家政策框架造成何種影響。三、三、OECD 中小企業與創業企業政策框架的治理機制中小企業與創業企業政策框架的治理機制- 9 -中小企業政策框架面對的一個主要挑戰是如何確保政策在設計、制定

14、和貫徹方面保持連貫。對此，各國所采用的方法和機制主要有三種形式：一是集中管理。即國家把與中小企業相關的責任和任務集中于某個具體的機構，以此確保連貫性；二是組織協調。即在不同政府部門之間設置組織架構（橫向治理），同時在各級政府間設置組織架構（縱向治理），以此確保連貫性。三是通過協商、中小企業監管效果測試等手段從中小企業獲得反饋。根據國家制度和偏好的不同，其治理和需求也有所不同。在實踐中，有些國家通常會把三種治理形式結合起來運用，因為三者可以互補。這些治理機制如下：（一）主管機構與領導（一）主管機構與領導經合組織各成員國分管中小企業政策框架的機構包括部、 委、署、局等，且各國的具體情形迥異。各國主

15、管機構的名稱、職責和權限會隨著選舉結果和政府組織的變更而改變，因此有必要了解其相關配置，以便更好地了解各國保證決策連貫性的方法。但是，在現有中小企業戰略和現有中小企業主管機構之間似乎沒有關聯。理論上，專門負責中小企業事務和戰略的機構一定會更傾向于制定專門針對中小企業的安排。但事實上，沒有一家設立有專門中小企業負責機構的國家起草或出臺了中小企業戰略。韓國是唯一一個既設有專門的中小企業部又同時發布中小企- 10 -業戰略的國家，但發布的中小企業戰略只是部級單位發布的。與之相比，在其它主管部長職責范圍明確包括中小企業事務的國家里，除西班牙和新西蘭外，沒有一個國家制定了中小企業戰略。在某種程度上，設立

16、中小企業專業主管機構恰恰取代了中小企業政策的制定。（二）橫向治理（二）橫向治理中小企業戰略與政策框架的橫向治理可采用多種形式。正如前面提到的那樣，某些國家選擇把中小企業所有相關職責集中到一個部門，而其它國家則更傾向于通過設立部門間協調機制來確保政策連貫性和有效性?？绮块T管理機構?？绮块T管理機構。某些國家設立了跨部門的綜合管理機構，以此來監督中小企業政策框架與戰略的制定和實施。西班牙的跨部門管理機構是依據 2013 年第 962 號皇家敕令成立的，其職責包括制定中小企業支持計劃、針對優先處理事項、機制、行動和監管提出專業建議、協調各政府組織的工作等。該管理機構由西班牙工業貿易與旅游部主管，成員由

17、 13 個其它部委和 8 家國家機構委派。工作組。工作組。某些國家選擇在主管中小企業事務的部門成立工作組的方式來協調中小企業事務。加拿大創新科技與經濟發展部下面就設有一個跨部門中小企業工作小組，由商務部的小企業局主- 11 -管，負責中小企業事務的跨部門協調工作。專項計劃。專項計劃。有些國家采用專項計劃的形式來推動中小企業戰略的實施。如意大利就成立了一個“企業國際化控制室”，該機構的領導由經濟發展部長和外交部長同時擔任，屬于一個跨部門的組織，旨在推動國家對中小企業國際化的支持。之所以這么設置，主要是為了避免機構職能重疊，提高資源使用效率，并充分利用部門間的協同效應。除國際化領域外，在稅收領域最

18、近也開始出現針對中小企業的專題協調框架。例如，澳大利亞稅務局就通過此類專題協調安排來推廣中小企業稅收政策。不設專門的中小企業協調架構，而由部門直接負責。不設專門的中小企業協調架構，而由部門直接負責。在有些國家，保障中小企業政策框架連貫性和協調性的任務由主管中小企業政策制定的部門承擔，但這些部委卻并未成立一個正式的監管和治理結構來協調中小企業政策。這種類型的國家數量還不少。委委/署署/局。局。某些國家通過委、署、局來組織和開展橫向協調。例如美國的小企業管理局就發揮著宣傳中小企業政策的作用。在日本，負責橫向政策協調的機構是經濟產業省下設的中小企業基盤機構。在以色列，由小企業管理局來規劃和協調各類中

19、小企業戰略。議會委員會。議會委員會。在某些國家，議會下面設有專門的中小企業事- 12 -務委員會，如以色列、美國和歐盟等。針對新冠疫情的協調機制。針對新冠疫情的協調機制。新冠疫情的爆發給許多國家的中小企業政策帶來巨大壓力。為此，許多國家都設立了抗疫相關的協調機制。如在奧地利，由經濟與數字化部牽頭成立了一個專案組專門監控疫情對企業的沖擊和影響。（三）縱向治理（三）縱向治理和橫向治理的情形類似，各國的縱向治理組織方式也各不相同。有些國家采用橫向治理和縱向治理相結合的方式；有些國家通過中央、地方合作的方式進行協調，或通過一個一體化的機構來統籌地方和中央事務；還有的國家中小企業支持框架主要在地方進行布

20、局，中央只設置簡單的協調機制。（四）橫向治理與縱向治理的聯合使用（四）橫向治理與縱向治理的聯合使用在有些國家，設立的協調機制既有橫向治理特征，又有縱向治理特征，如西班牙。西班牙國家中小企業事務委員會的成員既包括部委，也包括地區政府。各級管理機構都要遵循該委員會制定的政策框架，同時地區政府有權參加跨部委的中小企業會議。法定政策協調機構。法定政策協調機構。某些國家成立了正式的法定機構來負責縱向政策協調。如意大利政府設立了一個名為“國家-地區大會”的法定機構來推動中央政策在地方的落地，并協調中央和地方的關系。該機構在落實歐盟資金方面發揮了重要作用。- 13 -委委/署署/局與地方性實施系統。局與地方

21、性實施系統。在某些國家，由國家級的委/署/局來監控和指導區域性中小企業扶持中心的工作，這樣做的好處是所有協調工作都可以在一個單位搞定。在那些通過委/署/局來來推動中小企業政策且設有中央-地方一體化實施系統的國家， 一般不再設置正式的跨部委中小企業政策協調機制。例如在以色列，農業林業部下設的企業開發服務中心遍布以色列各地，但這個網絡的運營卻是由小企業管理局負責的。協調下放的權限。協調下放的權限。政府可采用”獨家”或“非獨家”的方式把創業企業和中小企業開發方面的管理權限分配給不同級別的地方政府。 顧名思義， 獨家是指把權限分配給一個級別的地方政府，非獨家就是把權限分配給不同級別的地方政府。中小企業

22、管理權限部分或全部下放的國家包括比利時和英國。在這兩國不存在協調跨部委關系的正式機構，這說明中央政府在制定中小企業政策方面的權限非常有限。與之相比，法國在部委和地方政府同時設置了地方開發機構；在意大利，職業教育與培訓事務屬于地區政府和省政府同時管轄的范疇；在瑞士，聯邦政府和州政府在中小企業支持政策方面都發揮著重要作用；在奧地利，數字化與經濟發展部于 2008 年設立了一個國家集群平臺，專門協調聯邦政府和地方實體之間的關系，以促進中小企業在科技、研發、營商、創新等領域的發展。- 14 -（五）咨詢與顧問委員會（五）咨詢與顧問委員會中小企業政策框架治理的一個重要方面是中小企業和企業家以及相關代表參

23、與咨詢與顧問委員會。協商。協商。協商可確保政策措施能有效地滿足中小企業的需求，不給中小企業添麻煩，同時在政策制定過程中推廣中小企業的觀點主張。經合組織在其國別調查等報告和文件中多次強調要鼓勵各國出臺清晰、標準且可執行的指導大綱，以此推動中小企業參與協商。協商對象。協商對象。從治理的角度看，有兩個問題尤為關鍵。第一個問題是經合組織會的協商對象。 圖 1 顯示在多數情況下協商對象大體上是企業代表，在 23 個國家中有 16 國參與協商的是中小企業組織，有 14 國參與協商的是中小企業業主。圖 1：通過中小企業測試參與協商的利益攸關方協商的組織設置。協商的組織設置。第二個問題是，各國在組織中小企業開

24、展- 15 -協商的方式。多數國家采用的方式是線上平臺、工作組或專家組的方式，同時中小企業的組織機構及中小企業本身也會派代表參與上述平臺或小組以確保得到充足的反饋。譬如英國政府規定部委在和中小企業及其代表進行協商時，必須嚴肅認真負責，并嚴格遵守協商時間和協商方式的規定。顧問委員會。顧問委員會。各國往往會設立顧問委員會并邀請專家和企業家參與，以此就中小企業和創業企業政策向政府提供咨詢或建議。在比利時，向聯邦政府提建議的咨詢機構是自雇人士與中小企業高級委員會。很多國家還設立了中小企業監察員制度（如澳大利亞、加拿大、意大利、韓國），以此對外宣傳中小企業政策，提供專家建議并對中小企業監管的合規情況進行

25、評估。最后，所有歐盟國家從 2011 年開始都任命了中小企業特使，特使們參與的中小企業特使網絡由歐洲委員會擔任主席，主要任務是監督小企業法貫徹執行的進度，對中小企業進行友善的監管。歐盟中小企業戰略的出臺進一步強化了這一功能。歐洲委員會在制定中小企業戰略的同時還宣布任命多名戰略企業大使，大使組成的網絡是推動中小企業政策落實的重要工具和手段。（六）中小企業測試（六）中小企業測試把中小企業視角納入事前監管效果評估有助于在各個政策領域保障中小企業政策的連貫性和推廣效果。2018 年的經合組織- 16 -監管政策概覽里面提到開展監管效果評估的國家數量日益增加，36 個國家中有 34 個國家（包括歐盟）已

26、開始對中小企業監管效果進行評估。美國從上世紀八十年代就開始對中小企業的監管效果進行測試和評估。其它國家包括澳大利亞、拉脫維亞和瑞士是從上世紀九十年代引入這一機制的。之后，捷克、波蘭、瑞典于二十一世紀初期引入該機制。最近幾年，加拿大、比利時、意大利、埃爾按、葡萄牙、斯洛文尼亞、英國等國也開始引入該機制。中小企業測試的應用范圍。中小企業測試的應用范圍。不同國家通過設定標準或門檻來決定是否開展中小企業測試以及測試的范圍。在某些國家如意大利、韓國、拉脫維亞，評估只限于涉及中小企業的法規和政策。在某些國家，中小企業測試是在監管效果評估框架之外展開的。如在韓國，中小企業測試可作為獨立的測試與競爭效果評估和

27、技術效果評估并列展開；在美國，針對中小企業的“監管靈活性分析”測試同樣也屬于獨立的測試。和協商要區分企業類型的情況類似，某些國家在實施中小企業測試時也把中小企業類型也納入了考慮范圍。例如歐洲委員會認為“用統一的標準來對所有類型的中小企業進行評估并沒有實際效果”，因此主張在評估和測試時要對不同類型的中小企業區別對待。工具與指導方針。工具與指導方針。為保障中小企業測試的質量和連貫性，需- 17 -要運用工具和指導方針。比利時、加拿大、愛爾蘭、英國以及歐洲委員會都制定了中小企業測試的指導方針，并提出評估對象、評估時間、評估測試步驟等方面的規定。加拿大還提供了“小企業透鏡”這一工具，推動決策者在制定政

28、策時兼顧中小企業的關切。其它國家如希臘和芬蘭雖未制定規范性太強的指南，但依然選擇“具體情況具體分析”的方式來推動評估。中小企業測試的實施與監督主體。中小企業測試的實施與監督主體。在經合組織成員國中，中小企業測試的實施主體包括各類組織。有的是政府的部委（如斯洛文尼亞，其實施測試的主體是經濟發展部）。也有些國家委托委/署/局或獨立的機構實施中小企業測試（如美國的實施主體是小企業管理局，以色列是中小企業管理局；挪威和瑞典是獨立的監管機構；韓國是是中小企業督察員）。還有些國家（包括比利時、希臘、意大利等）設有中小企業觀察站，負責中小企業政策制定、實施和監督。此外，很多國家規定在測試后要對測試質量和測試

29、結果也要進行監督和評估，以確保測試的公正和準確。澳大利亞、比利時、葡萄牙、英國、斯洛文尼亞等國家都設置了對中小企業測試結果進行審查核實的監督主體。質量與有效性。質量與有效性。經合組織雖然制定了很多值得借鑒和推廣的監管效果評估辦法，但在很多情況下監管效果評估的質量往往難- 18 -以保證，尤其是針對中小企業的評估。原因是多方面的：一是缺乏中小企業的相關數據，二是各國采用的評估方法和標準不統一。例如，歐洲商會曾對歐洲委員會的 13 份監管效果評估報告進行分析后發現測試的達標率不足三分之一，一方面缺乏成本與收益方面的定量測試，另一方面也缺乏與當事企業的充分協商和溝通。歐洲議會提交的另一份報告雖然認同

30、把中小企業要素納入監管效果評估的做法，但也指出中小企業評估的不足之處（如比例偏低問題）。針對上述問題，有一點需要說明，那就是經合組織其實并沒有系統性評估政策建議對中小企業的影響，也沒有區分受政策影響的群體的性質和類別。當然，對于各類經合組織報告為何對中小企業視角如此日益關注這個問題，要另當別論。四、結論四、結論報告對OECD國家的中小企業和創業企業政策框架進行了總結和梳理，包括政策框架類型、目標、范圍、框架工具化以及框架治理等，并提出政策框架未來需要解決的問題。未來之路。政策選擇反映的其實不僅僅是國家環境和偏好的差異，更是對平衡取舍和兼容互補等哲學問題的制度性反饋。盡管如此，如何確保中小企業和創業企業政策框架的連貫性是大家- 19 -過去幾十年來一直苦苦思考和探索的話題，預計對這個話題的關注在新冠疫情結束后也不會快速消失。譯 自 ： SME and entrepreneurship policy frameworks across OECDcountries: An OECD Strategy for SMEs and Entrepreneurship（OECD SME and Entrepreneurship Papers No. 29）譯文作者： 黃喜聯系方式：15300070363電子郵件：