數字化城市管理

我國北京市東城區委書記陳平于2003年首次對數字化城市管理的理論進行了深入研究，按照我國城市的實際情況在實踐中進行探索應用，創新提出了萬米單元網格理論和部件事件管理辦法，根據依托GIS、“城管通”、無線網絡等信息化技術構建了一整套完整、流暢、閉環的數字化管理系統，取得良好的實效，為我國相關標準制定和理論研究提供了很好的借鑒。

根據中華人民共和國住房和城鄉建設部確定的《中華人民共和國城鎮建設行業標準》，對我國實踐中的數字化城市管理系統進行了更為準確定義，其含義是：“基于計算機軟硬件和網絡環境，集成地理空間框架數據、單元網格數據、管理部件和事件數據、地理編碼數據等多種數據資源，通過多部門信息共享、協同工作，實現對城市市政工程設施、市政公用設施、市容環境與環境秩序監督管理的一種綜合集成化的信息系統?！睒藴手袑底只鞘泄芾淼木唧w內容也做了詳細的定義，包括萬米單元網格、監督中心、指揮中心、部件管理、事件、信息采集監督員、派遣員、績效評價等

數字化城市管理的含義加以細化分解，可以得到兩方面的含義

(1)數字化技術整合層面：它指的是以對現代互聯網和數字化城市管理技術的應用為技術支撐，對于現代互聯網信息、通訊、網絡等技術的整合和使用，是城市管理達成一個數字化目標的重要技術基礎；

(2)管理層面：改造管理流程，建立獨立監督體系，把城市問題的解決過程分解塑造成新的“閉環”管理環節，形成精細化、常態化、系統化管理，這是達成數字化城市管理目標的保障。這種模式將多方面城市管理資源進行整合，將城市進行多坐標、多時空和多類型的多維描述和訊息傳導，促使參與城市管理的力量履行各自責任，加強溝通協作。

數字城市管理是一次革命性的變革，它相比過去的城市管理具有諸多優勢，尤其在管理體系和運行體系、信息技術、管理方法、公眾參與等方面進行了許多創新。

(1)高效的城市管理體系和運行體系：數字城市管理是一種高效的城市管理體制和運行機制。提升城市管理的質量和效能，是實現城市管理現代化的核心。一個有效的城市管理體制應該遵循政府與企業相分離、權利與義務相對等、集中統一與分級責任相銜接、綜合管理與專業管理相補充的原則。

(2)城市管理技術信息化：衡量一個城市管理現代化水平的重要標志就是城市管理的信息化水平，城市管理的信息化水平越高，代表著城市管理的現代化水平也就越先進。

(3)科學的管理方法：這種新的管理模式具有很高的科學性和可行性，它的運行擺脫了以往緊緊依托政府管理的方式，實現了城市管理的法制化、經濟化、長效化變革，是實現城市管理現代化的必由之路。

(4)廣泛的公眾參與：衡量一個城市管理現代化水平的另一個重要標志就是公眾參與度，群眾的參與既是對城市管理的關注和監督，更是對城市管理的認可和信任。

數字化城市管理是一項綜合性的系統工程，它包含著從硬件到軟件等一系列的構成要素：萬米網格管理單元、城市部件和事件編碼管理、“城管通”、“兩個軸心”的管理體制、閉環的城市管理工作流程再造以及科學評價體系。各個構成要素之間既相互關聯、又相互制約，形成了一個有機整體。

(1)城市萬米單元網格管理法

利用現代地圖信息技術，將眾多萬米網格組成的城市管理基本單元，根據不同城市管理的實際情況，按照1：500或1：2000的比例，在地圖上劃分出一個個邊界鮮明、無縫銜接的多邊形區域。這些多邊形區域每個面積在10000平方米左右，按照屬地管理、地理分布、管理方便完整等原則，將網格內城市管理目標和對象納入數字化城市管理平臺統一監控。萬米網格單元將城市管理空間劃分成了一個個既獨立自主又相互聯系的網格，每個網格所覆蓋的范圍、包含的管理對象、所承擔的管理職責都相對平衡，沒有明顯的劃分不均衡的現象，這為管理對象準確定位打下了堅實基礎，有利于城市管理監督員的精確定位和城市管理問題的有效解決。

(2)城市部件與事件管理法

城市部件與事件管理法是數字化城市管理能夠產生和發展的根基，也是實現城市部件與事件精細管理的基礎。城市組成部分是指市政公用事業、道路交通、城市環境衛生、園林綠化、住房用地以及其他在城市擁有明確業主或管理和維護單位的相關設施，它們作為最小的單位出現在數字化城市管理系統中。主要包括：綠化及小品、公共照明、公共道路、配電設施、健身及娛樂設施、公共樓道和其他公共設施和操作設施。以城市地面和地下的客觀化城市管理對象定義為城市構件是城市構件管理法的主要內容，按照統一標準對每個城市構件的基本屬性和擴展屬性進行編碼和定義。城市事件管理法按照影響城市環境和秩序的各種問題對城市事件作出定義，比如城市環境、宣傳和廣告、施工管理、緊急事件、街道秩序和特殊事件。為建立健全城市事件數據庫，納入管理系統的每個事件都按照統一標準、基本屬性和擴展屬性進行編碼和定義。

(3)“城管通”

“城管通”是城市采用移動通信技術和可拍照移動設備進行數字化管理的一種設備。這種設備具有多種信息收集功能，如呼叫通信、短信通信、照片傳輸、表格填寫和傳輸、語音組呼、無線定位和視頻傳輸。城市管理人員能夠依托這種“城管通”在第一時間發現和傳送問題發生地的信息，及時發現問題、處理問題、解決問題，大幅提升了各相關部門和單位的響應能力。

(4)“兩個軸心”的城市管理體制

管理機制的效率決定了城市管理工作的質量。數字城市管理模式突出了問題的定位，旨在有效解決城市管理中的各種問題，通過信息化和網絡化整合各類城市管理的資源。構筑城市管理監督指揮中心，包括城市管理監督中心和指揮中心。城市管理監督中心主要負責通過各種方式收集城市管理信息，然后根據事件性質和部門職責進行分類，從而確保各類城市管理問題能夠得到及時有效處理，并有針對性地實施城市管理監控監測，評估城市管理和負責人員績效。

城市管理指揮中心主要負責對監督中心分類的投訴進行派發，同時對派發的投訴辦理情況進行跟蹤督導，形成督導報告及時反饋處理結果。

(5)閉環的管理流程和科學評價體系

傳統的城市管理對執法過程投入精力比較多，但是對于最終管理效果缺乏有效的控制。這種單向管理由于缺乏獨立的績效評估機制，管理績效往往被認為夸大。城市管理往往涉及大量資源和人員，但實施效果不好，公眾滿意度不高，這種失控的管理模型是典型的開環控制。新的數字城管模式實行“管”、“監”分離制度，構建以監督指揮中心為軸心的立案、處理、結案、反饋等一整套流程，中心既負責整體協調、信息統計，又負責督促考核、績效評價，群眾滿意度也被納入考核之中并占據相當比重，各相關部門和單位的城市管理工作都置于整個系統的操控和監督之下，每道程序既相對獨立、又環環相扣，組成了較為完整的閉環管理體系，取得了較好效果^[1]。

(1)信息驅動管理法

這種管理方法以信息為驅動力，以信息推動調度指揮、考核評估和績效管控，其優勢為發現問題迅速，實施處置措施及時，理論上能夠對全部運轉流程實施監督，從而提升并保證城市管理的高質高效。連續的信息搜集和數據挖掘使城市管理指揮中心能夠將城市運行的動態信息及時掌握，從中發現和分辨出當前城市管理領域的存在問題，推測判斷當前城市的運行和發展態勢，調度城市相關的部門、力量積極參與當前城市的管理，并監督城市管理各參與部門的履職盡責情況

(2)單元網格管理法

將城市管理區域劃分為地理單元，作為單元網格，每個單元網格有專職巡查人員負責，動態發現城市管理問題，監督問題處置，同時管理、執法部門還分別確定各網格的責任人，及時處置派發的問題。

(3)分類編碼管理法

部件是指城市中的公共類設備設施、市政公用設備設施以及部分類公共物品的盈利性設施，通常有市政公用、交通附屬、市容環衛、園林綠化等設備，也被比喻為“城市家具”，這些設施要求歸屬明確或管理維護單位明確。事件是指因人為或自然因素產生的城市市容市貌或公共空間秩序較大的破壞性改變，不得不由專業部門制止改變擴大并恢復正常的行為，一般存在可復制性和突發性。按照一定的分類標準和編碼規則，對城市管理部件和事件進行逐個編碼，為構建數字化平臺和信息輸送打下基礎。依據技術標準、規范，將城市管理部件予以分類，將利用數字編碼技術進行編碼后的部件錨固在電子地圖上。同時對事件進行編碼，建立事件數據庫。這種方法使城市管理部件、事件相對精準有序，管理效率得以提高。

(4)閉環控制管理法

數字化城市管理從問題發現、信息派遣、問題處置到結果評估實現閉環控制，對整個城市管理系統起到全面控制作用，社會公眾的意見建議投訴也被納入其中^[2]。

過去城市管理的機制存在信息捕獲能力差、資源整合度低、政府部門各自為政以及績效考評不科學等普遍問題，相較于傳統模式，數字化城市管理充分發揮了信息系統指揮協調、監督、評價的手段把各種分散的資源力量進行整合，利用網絡信息的快捷高效和GIS地理信息的精準，為城市管理提供了更為高效、全面的管理方式。其主要有以下三點優點：

(1)管理效率顯著增強。各個數字化監督員在城市的單元網格內不間斷地巡視，通過“城管通”等無線設備，可以及時發現區域內的各種問題并快速上報派遣并督察，通過這種管理方式，問題發現數量、問題處置數量和處置率、辦案速率等都提升明顯。

(2)建立了規范化處置考評體系。按照明確的問題責任表，數字化中心將各類問題發送到對應的責任單位，系統自動按照設定流程推動案件處置，監督指揮中心將持續催促辦理，系統自動記錄更新各類信息數據，包含監督員、執法部門、街道社區多個主體。數字化城管信息系統將每份案件進行保存并及時更新數據，系統隨時可以根據案件辦理時間、問題采集數量、結案率等重要指標進行客觀、公正的績效考評，提供了一種全面、科學、非主觀的監督考核體系。通過結合實際情況，不斷完善考核指標，可以進一步優化、規范處理流程、責任制度和考評結果。

(3)高效整合多方資源。數字化城管指揮監督中心將依照規定的工作制度，集中指揮各相關單位，提供規范的辦事標準和明確的責權限定，利用信息技術的快捷、準確的優點，高效整合了政府多方管理資源。同時，在傳統城市管理模式下，公眾參與渠道狹窄，導致問題信息反饋和利益述求得不到有效傳遞，對管理者的管理目標和手段都有負面影響。數字化城管利用信息技術的優勢，可以搭建多渠道采集信息的平臺，將市政熱線、網絡投訴等渠道整合到信息系統中，為社會參與提供了多種渠道，讓更多城市信息資源進入統一的系統中^[3]。

(1)數字化城市管理建設的技術路線

從數字化城市管理建設的具體技術路線來看，在這一過程中應當要從以下路徑來達成管理的目標。

第一，管理方法的確定。在數字化城市管理系統的建設過程中，首先需要各個城市管理者根據自身的實際情況，從而選擇合理的管理方法，來為后續的管理工作的開展奠定基礎。

第二，信息平臺系統的建設。在明確數字化城市管理系統建設的基本方向和方法選擇工作之后，那么就需要開展信息化平臺系統的建設。在整個數字化城市管理系統中，這一環節有著重要的作用和地位，將數字化城市管理信息平臺系統作為核心內容，從而將城市管理模式中的各個要素進行整合，最終實現城市管理工作的現代化。

第三，管理體制的建設。為了保證數字化城市管理建設工作的合理開展，那么就需要建立完善的管理體制，而這也是數字化城市管理建設過程中必然步驟。從管理體制的建設來看，其中包含了組織體系建設、管理體系建設、以及監督體系建設等。

第四，工作流程的確定。數字化城市管理是將信息技術引入到傳統城市管理中去，為了保證各方面工作的合理完成，那么就需要對數字化城市管理流程進行進一步的明確，從而為一些工作人員的城市管理工作開展提供參考的依據。

第五，考核評價工作。在數字化城市管理路線上，考核評價工作是整條線路的末端，同時也是起始端，通過建立科學完善的數字化城市管理監督體系，是其中的一個重要環節，通過監督管理工作的開展能夠及時了解城市管理中存在的問題，并對城市管理過程中存在的各種問題進行考核評價，保證數字化城市管理系統得到持續穩定的發展。同時通過考核評價工作的開展還能夠為數字化城市管理發展提供參考意見，從而實現管理工作的進一步完善，因此同樣也是下一步工作的開端。

(2)數字化城市管理具體工作流程

從數字化城市管理開展的具體流程來看，大致可以劃分為七個環節和四個基本階段，其中七個環節包含了信息收集管理、案卷建立、任務派遣、任務處理、信息反饋、核實結案以及最終的評價管理。四個階段則包含了問題發現階段、任務派遣階段、問題處理階段、問題反饋及評價階段。通過七個環節和四個階段工作的交叉執行，從而形成了一個完整的數字化城市管理系統。從現實情況來看，在實際工作中數字化城市管理工作的開展應當包含以下工作流程。

首先，城市巡查人員或者是監控查看人員利用數字化信息平臺，對管轄區域進行巡視，或者是利用視頻錄像以及網絡視頻等來發現其中存在的問題，隨后立刻將視頻中所反映出來的問題向監督管理指揮中心匯報。

其次，指揮中心根據所獲得的文字和圖片等進行甄別，并將其記錄再案，隨后將信息傳遞給管轄區域內的具體指揮處理部門，隨后轄區指揮部門尋找責任部門按照具體的職責來進行處理。當然指揮中心還可以根據具體的信息分類，從而向社會大眾以及廣大的社會媒體來進行信息的通報，并讓非政府組織積極參與其中進行處理。

再次，案件發生轄區范圍內的指揮部門在接到信息之后，馬上派遣管轄部門的專業人員到現場進行處理，而無論人員處理情況如何，都要及時的將相應的意見反饋給指揮中心，隨后指揮中心會再次派遣巡查人員進行實地檢查和記錄，并將最終的結果上報給系統。

最后，上級部門以及大眾媒體和公眾可以根據系統最終所記錄的案件處理過程和最終的結果，從而對整個案件進行綜合性的考核評價^[4]。

參考資料：

[1]馬東. 煙臺市福山區數字化城市管理研究

[2]張艦. 青島市數字化城市管理體系優化與保障措施研究

[3]陽曦.成都市金牛區數字化城市管理的困境及對策研究

[4]袁媛.青島市數字化城市管理現狀及策略研究

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