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1、 倫敦經濟月刊（2013 年 1月）2013 年 1 月 18 日 中銀研究產品系列 經濟金融展望季報 中銀調研 宏觀觀察 銀行業觀察 國際金融評論 國別/地區觀察 作 者：范若瀅 中國銀行研究院 劉 晨 中國銀行研究院 劉佩忠 中國銀行研究院 王 靜 中國銀行研究院 電 話：010 6659 2780 簽發人：陳衛東 審 稿：周景彤 梁 婧 聯系人：王 靜 劉佩忠 電 話：010 6659 6623 對外公開 全轄傳閱 內參材料 2023 年 11 月 6 日 2023 年第 49 期（總第 504 期）2023 年中央金融工作會議主要年中央金融工作會議主要看點看點及解讀（三）：及解讀（三）

2、：把防控風險作為金融工作的永恒主題 當前，我國金融發展面臨的內外部形勢發生了重大變化。2023 年中央金融工作會議（下文簡稱“會議”）是中央金融委、中央金融工作委組建后召開的首次全國性的金融工作會議。這次會議為新時代新征程推動金融高質量發展指明了方向。會議既有針對中國金融高質量發展的長期制度設計，提出了“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章”等，又有緊扣當前形勢，聚焦“地方政府債務、房地產風險和金融市場波動”等隱患所做的及時政策安排，是未來金融工作的根本遵循和行動指南。本報告從防范化解金融風險的角度，聚焦中小金融機構、房地產市場、地方政府債務、金融風險傳遞共振等重點領

3、域，學習和解讀了會議的相關內容，也提出了商業銀行貫徹落實會議精神、做好防控金融風險工作的幾點啟示。研究院 宏觀觀察 2023 年第 49 期（總第 504 期）1 把防控風險作為金融工作的永恒主題 當前，我國金融發展面臨的內外部形勢發生了重大變化。2023 年中央金融工作會議（下文簡稱“會議”）是中央金融委、中央金融工作委組建后召開的首次全國性的金融工作會議。這次會議為新時代新征程推動金融高質量發展指明了方向。會議既有針對中國金融高質量發展的長期制度設計，提出了“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章”等，又有緊扣當前形勢，聚焦“地方政府債務、房地產風險和金融市場波動”

4、等隱患所做的及時政策安排，是未來金融工作的根本遵循和行動指南。本報告從防范化解金融風險的角度，聚焦中小金融機構、房地產市場、地方政府債務、金融風險傳遞共振等重點領域，學習和解讀了會議的相關內容，也提出了商業銀行貫徹落實會議精神、做好防控金融風險工作的幾點啟示。一、及時處置中小金融機構風險 本次會議對中小金融機構的相關表述與此前有較大的不同。2012年、2017年兩次全國金融工作會議分別指出“農村金融和中小金融機構發展相對滯后”和“大力發展中小金融機構”，更加側重于強化中小金融機構服務實體經濟的能力，推動中小金融機構的發展。本次會議則強調要“及時處置中小金融機構風險”，更加側重于防風險，規范中小

5、金融機構的經營行為。主要原因在于：一是近年來部分中小金融機構由于治理不規范、專業能力不足等問題持續暴露，違規違約事件頻發。例如，2021 年包商銀行因資不抵債而破產，2022 年河南多家村鎮銀行出現“取款難”問題。針對中小金融機構的風險事件，監管部門精準施策分類處置風險，對錦州銀行、恒豐銀行、包商銀行等實行相應的救助或處置，牽頭推進四川銀行、山西銀行、遼沈銀行等城商行合并重組，對河南村鎮銀行及時發布兌付方案、分批開展墊付工作。二是中小金融機構抗風險能力依然較弱，風險問題仍然嚴峻。從資產質量看，城商銀行、農商銀行不良貸款率顯著高于商業銀行平均水平（1.63%），撥備覆蓋率、資本充足率均顯著低于大

6、型銀行和股份制銀行（表 1）。根據人民銀行 2022 年四季度評級結果，2022 年 12 月 2 2023 年第 49 期（總第 504 期）末 8-D 級的高風險銀行業金融機構共 346 家，城商銀行、農合機構和村鎮銀行為代表的中小銀行合計 330 家，占比達 95.4%。三是中小金融機構是金融市場主體的重要組成部分，如果風險發現和處置不及時，可能進一步引發系統性、區域性金融風險。據國家金融監督管理總局數據，截至 2022 年末，中國銀行業金融機構共計 4567 家，若剔除信托公司、金融租賃公司等其他金融機構，中小銀行法人機構數量占比高達98.5。表 1：2022 年各類銀行風險抵補能力

7、大型銀行 股份制銀行 城商銀行 農商銀行 民營銀行 不良貸款率（%）1.31 1.32 1.85 3.22 1.52 撥備覆蓋率（%）245.0 214.2 191.6 143.2 282.5 資本充足率（%）17.8 13.6 12.6 12.4 12.4 不良貸款余額（億元）12113 5120 4776 7546 166 資料來源：國家金融監管總局，中國銀行研究院 本次會議對未來中小金融機構改革化險工作進行科學部署，進一步明確了中小金融機構定位。一方面，會議指出“嚴格中小金融機構準入標準和監管要求”。近年來，部分中小金融機構由于股東股權管理不規范導致公司治理失靈，誘發了一系列金融風險事件

8、。通過設立較高的準入門檻，有利于強化事前審慎監管，嚴格股東資質審查和監管指標要求，提升公司治理能力，保證金融風險持續可控。另一方面，會議鼓勵中小金融機構“立足當地開展特色化經營”。通過規范中小金融機構區域內經營管理，有利于避免風險跨區域傳染，推動各機構立足區域資源、產業稟賦優勢，突出扎根地方、服務當地的經營特色，用好用活當地市場資源，牢鑄差異化競爭能力。二、突出強調建立防范化解地方債務風險的長期制度安排 為了控制地方政府債務風險，自2015年新預算法正式實施以來，中央層面先后實施三次債務置換工作。從地方置換債到特殊再融資債，從建制縣隱債化解試點1到“全域無隱性債務試點”，對地方政府債務風險起到

9、重要的緩解作用。當前，地方政 1 建制縣區隱性債務化解是 10 年化債任務目標下的重點工作，2019 年初步開展試點，允許少數有成熟隱性債務化解方案的地方政府發行置換債。2020 年 12 月建制縣區化債試點范圍擴大。宏觀觀察 2023 年第 49 期（總第 504 期）3 府債務風險總體安全可控。據財政部數據，顯性債務方面，截至 2023 年 9 月末，全國地方政府債務余額為38.9萬億元，控制在全國人大批準的限額之內；隱性債務方面，截至 2022 年底，存量隱性債務已經化解三分之一以上。但是近年來，在經濟下行壓力加大、大規模減稅降費實施、房地產市場深度調整、土地出讓持續低迷等因素下，地方政

10、府收支矛盾加大，部分中西部地區城投平臺違約事件頻發，地方政府債務壓力持續抬升，債務風險有所凸顯。2023 年 1-9 月，地方政府性基金收入同比下降 16.3%；地方政府債務余額同比增長 12.1%，占我國 GDP 比重約為 42.6%，顯性債務增速持續提高。此外，城投債等隱性債務規模遠高于地方政府顯性債務規模。2022 年底以來，中央及監管部門多次提及要“防范化解地方政府債務風險”，2023 年 7 月，中央政治局會議進一步提出“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，此后各部門協同推進，開啟全面系統化解地方債務風險的新一輪工作（表 2）。表 2：2023 年 7 月中央政治局會

11、議以來中央層面化債政策一覽 日期 部門/文件 相關表述 2023/7/24 中共中央政治局會議 要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案 2023/8/1 中國人民銀行、國家外匯管理局 下半年要切實防范化解重點領域金融風險，統籌協調金融支持地方債務風險化解工作 2023/8/18 中國人民銀行、國家金融監管總局、證監會 統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防范化解債務風險的工具和手段，強化風險監測、評估和防控機制，推動重點地區風險處置，牢牢守住不發生系統性風險的底線 2023/8/28 國務院關于今年以來預算執行情況的報告 防范化解地方政府債務風險。制定實施一攬子化債方案。.穩

12、步推進地方政府債務合并監管，推動建立統一的長效監管制度框架 2023/8/30 2023 年上半年中國財政政策執行情況報告 加強地方政府債務管理，有效防范化解地方政府債務風險 2023/9/20 中國人民銀行 指導金融機構積極穩妥支持地方債務風險化解，建立常態化融資平臺金融債務監測機制 資料來源：公開資料整理，中國銀行研究院 4 2023 年第 49 期（總第 504 期）圖 1：中央和地方政府杠桿率 資料來源：Wind，中國銀行研究院 相較于2017年全國金融工作會議側重于遏制債務增量，本次會議注重從長期解決地方債務風險的根源性問題，建立地方債務風險化解的制度性框架。具體來看：第一，會議提出

13、“建立防范化解地方債務風險長效機制”。未來需要地方統籌各類資金、資產、資源和政策措施，通過債務置換持續優化債務利率、信用和期限結構，妥善化解存量隱性債務，逐步緩釋債務風險。結合各地區經濟發展實際情況，探索區域特色化債模式。通過繼續改革地方稅制、完善地方主體稅種等方式增加地方財政收入來源。第二，會議提出“建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”。未來需要進一步壓實地方和部門責任，建立統一的長效監管制度框架，避免一邊化解一邊新增?？紤]到地方債監管涉及財政、發改、金融、審計等多部門，未來要穩步推進地方政府債務合并監管，推動建立統一的長效監管制度框架。第三，會議提出“優化中央和地方政府債務結構”。當

14、前我國政府債務以地方債務為主（圖 1），從國際對比來看，我國中央政府杠桿率處于較低水平，仍有一定加杠桿空間（圖 2）。2023 年 10 月，十四屆全國人大常委會第六次會議批準國務院增發 1 萬億元國債，通過轉移支付方式安排給地方使用，并全部計入中央財政赤字。這意味著我國已經開始采取措施以優化中央和地方政府債務結構，預計未來可繼續通過中央政府適當加杠桿、優化轉移支付的方式來實現地方政府杠桿空間騰挪的效果。01020304050602012-032012-092013-032013-092014-032014-092015-032015-092016-032016-092017-032017-0

15、92018-032018-092019-032019-092020-032020-092021-032021-092022-032022-092023-032023-09政府部門杠桿率中央政府杠桿率地方政府杠桿率%宏觀觀察 2023 年第 49 期（總第 504 期）5 圖 2：2022 年政府債務/GDP 資料來源：Wind，中國銀行研究院 三、促進金融與房地產良性循環 當前我國房地產市場供求關系發生深刻變化，市場進入深度調整階段。一是房地產市場持續低迷，居民預期較弱。自2021年下半年以來，我國房地產市場持續下行。2023 年前三季度，我國商品房銷售額和房地產開發投資分別同比下降 4.6%

16、和 9.1%，降幅較上半年分別擴大 5.7 和 1.2 個百分點。值得關注的是，2023 年二季度以來房地產市場預期轉弱與疫情期間存在差異。疫情期間，購房者更傾向于認為是疫情對市場銷售造成短期沖擊，市場情緒表現為短期觀望；二季度后，購房者則更傾向于認為是人口結構變化、收入增長放緩等因素對市場形成中長期的負面影響，市場情緒更為悲觀、消極。雖然近期房地產政策密集調整，但市場景氣度依然低迷，市場預期未出現明顯好轉。二是房地產企業資金壓力較大，暴雷房企增多。2023 年前三季度，我國房地產企業發開資金累計同比下降 13.5%，降幅較上半年擴大 3.7 個百分點。在資金壓力持續加大背景下，越來越多房企出

17、現債務危機，既有恒大、融創、碧桂園等大型龍頭房企，也有福晟、泰禾等中小型房企。房企暴雷引發債券違約潮，進一步惡化市場悲觀預期，也導致金融機構遭受損失，甚至可能引發系統性風險。對于購買了暴雷房企的期房或尾款未付清的現房的購房者而言，則面臨著爛尾樓、交付延期、退款難等問題。此外，房企信用債展期現象越來越普遍，未來展期債券仍面臨較大的兌付風險。2018-2022 年，展期債券占違約債券的比例逐漸提高，分別為 3%、13.8%、26.4%、050100150200250300中國日本德國美國法國英國%6 2023 年第 49 期（總第 504 期）39.5%和 71.1%。圖 3：我國房地產市場銷售、

18、投資、資金到位情況 資料來源：Wind，中國銀行研究院 本次會議提出要“促進金融與房地產良性循環，健全房地產企業主體監管制度和資金監管，完善房地產金融宏觀審慎管理”。具體來看：第一，一視同仁滿足不同所有制房地產企業合理融資需求。由于房地產市場持續低迷，民營房企暴雷相對集中削弱了市場對民營房企的信心，當前民營房企的間接、直接融資渠道均受阻。未來可通過央地合作增信、債券融資專項計劃等方式支持民營房企債券融資；通過搭建信息共享平臺消除銀企信息不對稱問題，提高銀行支持民營房企融資的積極性。第二，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求。在當前整體下行壓力較大的時期，市場預期“易降難升”。未

19、來要進一步推動更多有條件的城市放開限購、限貸等購房限制政策，通過政策的加倍發力，保障預期的持續修復。第三，加快保障性住房等“三大工程”建設。今年以來，中央作出建設保障性住房、“城中村”改造、“平急兩用”公共基礎設施建設的重大決策部署。這“三大工程”建設是未來房地產市場的新增長點，既能夠在一定程度上對沖房地產投資下行的壓力，也符合改善民生、推動經濟高質量發展的要求。第四，構建房地產發展新模式。長期來看，尋求更為合理、可持續的房地產發展模式是保障房地產市場平穩運行的根本。積極推動房地產企-60-40-2002040608010012014016020102013201620192022%中國:房地

20、產開發資金來源:累計同比中國:商品房銷售額:累計同比中國:房地產開發投資完成額:累計同比宏觀觀察 2023 年第 49 期（總第 504 期）7 業開發模式從原來的“三高”模式向輕重并舉的“開發+持有”模式轉型，盈利模式從增量開發盈利向增加開發、存量更新、保障性住房建設、產業鏈上下游輕資產業務綜合盈利模式轉型，融資模式從高負債向多元化模式轉型，目標模式從追求規模速度擴張向品牌品質提升轉型。四、防范風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振 金融風險往往表現為動態的、變化的。隨著我國金融市場發展程度的提升、金融開放的不斷深化，在不同區域、不同市場、境內外間形成了更為復雜的、相互影響的金融傳導鏈條，金融風險

21、的外溢范圍和影響的進一步擴大，增強了金融風險的潛在破壞力。本次會議新增了“防范風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振”表述。具體來看：一是防范金融風險跨區域傳遞。區域內金融風險或將通過金融關聯、市場情緒等渠道實現跨空間溢出。由于發起行異地設立，近年來，一些村鎮銀行風險事件需監管層面跨域協調處置。為此，應限制和規范中小銀行跨區域經營行為。完善跨區域風險防范協調機制，搭建嚴密且靈活的風險監測網絡，打通跨區域風險防范協調堵點。制定跨區域風險防范處置應急預案，建立跨區域的重大事項報告與信息共享平臺。統籌人民銀行與地方政府資源，壓實地方政府屬地和金融機構主體責任。二是防范金融風險跨市場傳遞?？缡袌鲲L險交叉傳遞

22、或引發金融加速器效應，引發金融市場的波動，甚至對宏觀經濟運行產生一定的沖擊和不利影響。2008-2017 年間，隨著我國金融綜合經營業務的擴張，“影子銀行”迅速發展，相關風險不斷積累和暴露。2017 年初，中國廣義影子銀行規模達到歷史峰值 100.4 萬億元，狹義影子銀行規模達到 51.01 萬億元。為有效化解影子銀行風險，2017 年人民行將商業銀行表外理財納入宏觀審慎評估體系（MPA），2018 年先后發布關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（簡稱“資管新規”）和商業銀行理財業務監督管理辦法（簡稱“理財新規”），引導資管理財行業回歸本源。此后，中國“影子銀行”規模明顯下降，2019 年末

23、廣義、狹義影子銀行規模降至 84.8、39.14 萬億元，較 2016 年年末分別下降近 16%、23%，影子銀行存量和增量風險得到有效化解。未來仍需要進一步提 8 2023 年第 49 期（總第 504 期）高跨市場交叉金融風險的甄別能力，強化穿透式監管、行為監管。進一步發揮好中央金融委員會的作用，加大金融監管體系內部以及金融監管體系與其他決策部門之間的協調溝通，建立聯席協商機制。圖 4：人民幣匯率波動情況 資料來源：Wind，中國銀行研究院 三是防范金融風險跨境傳遞，防范外部輸入風險。隨著金融開放逐步擴大，近年來境內外金融風險共振傾向加強。疫情以來，美歐等主要經濟體貨幣政策出現“過山車”式

24、轉換，從極度寬松周期轉向加快收緊周期，全球金融脆弱性有所上升。2023 年以來，美歐等主要經濟體雖放緩了加息節奏，但利率持續處于高位，全球金融市場仍呈現流動性緊張、資本回流美國的態勢，我國跨境資本流出風險上升。2023 年 7-9 月經常賬戶收付差額-117.7 億美元，去年同期為順差 532.57 億美元，資本與金融賬戶逆差擴大43.43%至-1009.37億美元。此外，本次會議還提出“加強外匯市場管理，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”。2023 年以來，人民幣貶值壓力有所增大，截至 10 月底人民幣對美元即期匯率貶值約 6%，并分別于 5 月、8 月跌破“7”和“7.3”。未來要

25、完善跨境資本流動宏觀審慎管理體系，加強外幣流動性管理，加強輸入性金融風險防范，堅決守住不發生系統性金融風險底線。強化外匯市場預期引導和管理，綜合運用外匯存款準備金率、外幣遠期合約風險準備金等調控工具，進一步完善穩匯率工具箱儲備。6.206.406.606.807.007.207.409095100105110115120人民幣匯率指數(參考BIS貨幣籃子)CFETS人民幣匯率指數宏觀觀察 2023 年第 49 期（總第 504 期）9 五、未來做好防范化解金融風險工作的幾點啟示 學習貫徹中央金融工作會議精神，商業銀行應始終堅持把防范化解金融風險擺在突出位置。一是明確主體責任和目標定位。國有大型

26、商業銀行應勇于擔當服務國家戰略、服務實體經濟的“領頭羊”，加大對重點領域和重大項目的支持力度。中小銀行應堅持支農支小市場定位，深耕當地市場，強化區域服務功能。二是積極參與地方債務防范化解長效機制建設。商業銀行通過貸款展期降息、債務置換等方式，有序推進優化地方債務期限結構、降低利率負擔工作。在加強自身資金協調和風險管理基礎上，由國有大行、股份行、優質區域性銀行協作合作，穩妥推動地方政府債務化解風險工作。三是做好金融支持房地產市場平穩健康發展工作。對不同所有制房地產企業一視同仁，重點支持資質良好的企業融資需求。積極做好“保交樓”金融服務。加快推進存量房貸利率下調工作，因城施策落實好差別化住房信貸政策。四是堅持合規經營，強化風險管理能力。堅持穩健經營方式，規范跨區經營行為，做好業務合規管理，避免跨區域和跨市場風險傳遞。在外部環境日趨復雜嚴峻的背景下，進一步做好風險壓力測試，提升外匯敞口風險管理能力，減少跨境風險對銀行資產的影響。