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1、中國宏觀金融NIFD季報主編:李揚殷劍峰張旸 王蔣姜2022 年 4 月地方區域財政NIFD季報主編:李揚殷劍峰王蔣姜2024 年 3 月 NIFD 季報是國家金融與發展實驗室主要的集體研究成果之一，旨在定期、系統、全面跟蹤全球金融市場、人民幣匯率、國內宏觀經濟、中國宏觀金融、國家資產負債表、財政運行、金融監管、債券市場、股票市場、房地產金融、銀行業運行、保險業運行、機構投資者的資產管理等領域的動態，并對各領域的金融風險狀況進行評估。NIFD 季報由三個季度報告和一個年度報告構成。NIFD 季度報告于各季度結束后的第二個月發布，并在實驗室微信公眾號和官方網站同時推出；NIFD 年度報告于下一年

2、度 2 月份發布。I 中央政府發力，新一輪財稅體制改革可期 摘摘 要要 2023 年全國財政收支持續緊縮，收入增長動力不足，財政支出持續提升，同時政府性基金收支增速持續負增長，土地財政難以為繼。財政壓力主要集中在地方政府，地方財政收支逆差進一步擴張，土地財政也難以支撐地方政府建設投資需求。同時地方債務風險提升，地方債上半年重在“穩經濟”、下半年重在“防風險”，地方政府再融資債券規模創新高，城投平臺進入全面管理，城投債融資規模創歷史新低。20232023 年財政的主要特征為中央發力以緩解地方財政壓力。年財政的主要特征為中央發力以緩解地方財政壓力。中央政府一般公共財政支出大幅提速，同時加大了對地方

3、的轉移支付力度，2023 年安排轉移支付 10.56 萬億元，首次突破 10萬億元。全年中央政府加杠桿，一方面，中央發行 1 萬億元特別國債支持災后恢復重建，后續特別國債發行或將成為常態，另一方面，央行配合準財政工具助力地方政府化債。當前地方債務風險不斷抬升，多地財政已經處于嚴重緊平衡狀態，嚴重影響地方政府的基建投資和基本發展，因此，推動推動新一輪新一輪財稅體制改革財稅體制改革正逢其時正逢其時，主要目的是拓寬政府財源，提升地方政府的投資積極性和投資效率，進而提升經濟發展動能，保障財政長期可持續發展。第一，要轉變政府職能第一，要轉變政府職能。將政府職能由“全能型政府”轉變為“服務型政府”，建立新

4、型的政府和市 本報告負責人：本報告負責人：殷劍峰 本報告執筆人：本報告執筆人：殷劍峰 國家金融與發展實驗室副主任 王蔣姜 國家金融與發展實驗室宏觀金融研究中心助理研究員 【NIFD 季報季報】全球金融市場 人民幣匯率 國內宏觀經濟 宏觀杠桿率 中國宏觀金融 中國金融監管 中國財政運行 地方區域財政地方區域財政 房地產金融 債券市場 股票市場 銀行業運行 保險業運行 II 場關系：配合市場化改革精簡政府行政；進一步明確政府與市場的投資界限，逐步分類別、分行業建立政府投資項目清單、目錄；深化改革提升政府經濟治理能力，推動地方政府財政管理體制改革，提高便利化政務服務水平，提高基層政府的服務能力。第二

5、第二，進一步理清中央和地方的事權關系進一步理清中央和地方的事權關系。優化中央和地方的政府支出責任劃分比例，適當擴大中央政府事權，持續加大轉移支付力度，推進轉移支付體系改推進轉移支付體系改革。第三革。第三，推進地方稅收體系改革，培育地方政府財源。推進地方稅收體系改革，培育地方政府財源。地方主體稅種占比較低，難以支撐基本公共支出，健全地方稅體系可以適當調整現有共享稅比例。同時，適當擴大現有地方稅種的征稅范圍，探索新稅種的征收可能性來補充地方財力，完善地方稅種體系建設。目 錄 一、全國財政壓力加重.1（一）一般公共財政收入增長乏力，支出提速.1（二）政府性基金收支同降，土地財政難以持續.3 二、地方

6、財政壓力持續加重.3（一）地方財政收支矛盾突出.3（二）土地財政持續下滑.5（三）地方債務風險加劇.6 三、中央發力，緩解地方財政壓力.8（一）中央一般公共財政支出提速.8（二）中央轉移支付大幅增加.9（三）特別國債助力地方政府化債.10 四、新一輪財稅體制改革開啟.11（一）轉變政府職能，推動建立服務型政府.11（二）理順央地財政關系，推進轉移支付體系改革.12（三）推進地方稅收體系改革，培育地方政府財源.12 1 一、全國財政壓力加重（一）（一）一般公共財政一般公共財政收入增長乏力，支出提速收入增長乏力，支出提速 2023 年年一般公共財政一般公共財政收支基本完成年初預算，但收支基本完成年

7、初預算，但節奏并不相同節奏并不相同。前 12 月一般公共財政收入累計 21.68 萬億元，增速 6.4%，完成年初預算 99.76%，一般公共支出累計 27.5 萬億元，完成年初預算 99.80%。但一般公共財政收入和支出年度節奏不同，收入主要表現為上半年增速較快，基于去年大規模留抵退稅的影響，支出主要集中在后半年發力，尤其四季度一般公共支出增速大幅提升，10 月、11月、12 月公共支出當月同比增速分別高達 11.87%、8.64%、8.27%，為本年季度最高增速（圖 1）。圖圖 1 2023 年年 1-12 月月全國全國公共收支當月同比公共收支當月同比增速（增速（%）數據來源：WIND，國

8、家金融與發展實驗室。一方面，財政收入增速不斷回落，增長動力不足。財政收入增速不斷回落，增長動力不足。2023 年財政收入增速恢復主要表現為稅收收入的增長，2023 年稅收收入增長 8.7%，剔除留抵退稅因素后，1-12 月累計稅收收入同比-1.6%。其中增值稅為貢獻最多的稅種，同比增速42.3%，剔除留抵退稅因素后，同比增長 4.5%。消費稅持續低迷，同比-3.5%，企業所得稅和個人所得稅同比-5.9%、-1%，反映企業利潤和居民收入修復較慢。非稅收入后半年持續負增長，年底累計增速-3.7%（圖 2），主要受去年非稅收入整體增速較快的影響，同時國有資產可利用空間也逐漸見頂。-10.000.00

9、10.0020.0030.0040.0050.0060.0070.00公共收入當月同比公共支出當月同比2 圖圖 2 2023 年全國稅收收入和非稅收入累計增速（年全國稅收收入和非稅收入累計增速（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。另一方面，財政支出財政支出持續增長，增速不斷上升。持續增長，增速不斷上升。1-12 月累計增速 5.4%，主要表現為社會保障就業支出和科技支出的大幅增長。2023 年社保支出增速最高，1-12 月累計 8.9%（圖 3），其次為科技支出，可以看出基礎社保就業保障之外，以“科技創新發揮主導作用”的新質生產力成為政府支出助力，以提升經濟發展動能。2023 年財政

10、支出進度較慢，在四季度支出速度加快，尤其 12 月全國一般公共預算支出 3.6 萬億元，同比增長 8.3%，單月支出規模為年度最高，四季度重點支出方向由民生轉為基建支出，基建支出規模大幅提升，農林水事務和城鄉社區支出累計增速較高主要在于第四季度基建支出的大幅增加，這與四季度特別國債發行密切相關。圖圖 3 2023 年年 1-12 月月全國一般公共支出項目累計增速對比（全國一般公共支出項目累計增速對比（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。-4.00-2.000.002.004.006.008.0010.0012.00-10.00-5.000.005.0010.0015.0020.002

11、5.0030.002022-022022-032022-042022-052022-062022-072022-082022-092022-102022-112022-122023-012023-022023-032023-042023-052023-062023-072023-082023-092023-102023-112023-12非稅收入增速稅收收入增速（剔除留抵退稅）-20246810社會保障和就業科學技術農林水事務城鄉社區事務教育債務付息節能環保交通運輸文化旅游體育與傳媒衛生健康3（二）（二）政府性基金收支同降，政府性基金收支同降，土地財政難以持續土地財政難以持續 2023 年年政

12、府性基金收支增速持續政府性基金收支增速持續負增長負增長，1-12 月政府性基金收入累計同比增速-9.2%，政府性基金支出累計降幅不斷收窄至-8.4%，其中國有土地出讓收入和支出增速均為-13.2%。四季度降幅收窄，主要在于年底“以進促穩、先立后破”房地產市場邊際利好政策的刺激作用。四季度政府性基金收入當月同比大幅提升，11 月、12 月政府性基金收入增速回正，當月同比增長 1.2%、6.2%（圖 4），房地產市場回暖，年底土地財政收入緩慢修復。但從需求端來看，2023 年全國商品房銷售累計銷售額同比增速-6.5%，同時土地和房地產相關稅收收入增速也下滑至-3.5%，整體土地和房地產市場依舊不容

13、樂觀。圖圖 4 2023 年年全國政府性基金收支全國政府性基金收支當月當月同比變化同比變化（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。二、地方財政壓力持續加重（一一）地方財政收支矛盾突出地方財政收支矛盾突出 2023 年地方財政收支矛盾加劇，收支逆差進一步擴張。年地方財政收支矛盾加劇，收支逆差進一步擴張。分省份來看，收入方面，自然口徑下，2023 年各地地方政府一般公共財政收入實現正增長，且高于支出增速，主要受去年增值稅大規模留抵退稅影響，但剔除留抵退稅之后，多一半地區財政收入負增長。支出方面，31 個省份財政支出均正向增長，有一半以上省份支出增速超過 5%。剔除留抵退稅因素后，26 個省

14、市的財政收入增速均低于支出增速（圖 5）。從財政赤字來看，除長三角地區上海、浙江、江蘇、安徽，以及福建、廣東、云南的財政赤字較 2022 年有所收窄，其余地區財政收支逆差均-50.00-40.00-30.00-20.00-10.000.0010.0020.0030.00政府性基金收入政府性基金支出4 達到歷史同期最高值。從財政自給率來看，僅上海、北京、廣東一般公共財政自給率在 70%以上，22 個省市的財政自給率不足 50%，尤其西藏、青海財政自給率不到 20%（圖 6），可以看出，財政收支空間與經濟發展程度息息相關，大多數地方政府受經濟影響財政收入可提升空間較小，而財政支出呈剛性增長趨勢，財

15、政收支矛盾愈加凸顯。圖圖 5 2023 年各省市一般公共財政收支累計同比增速（年各省市一般公共財政收支累計同比增速（%）數據來源：財政部，各省市財政廳，CEIC，國家金融與發展實驗室。圖圖 6 2023 年各省市一般公共財政自給率（年各省市一般公共財政自給率（%）數據來源：財政部，各省市財政廳，CEIC，國家金融與發展實驗室。-50.00-40.00-30.00-20.00-10.000.0010.0020.00西藏吉林重慶遼寧四川新疆湖北內蒙古上海安徽北京海南福建天津浙江江西黑龍江江蘇陜西廣東山東湖南河南河北青海寧夏廣西甘肅山西云南貴州收入增速：扣除留抵退稅支出增速0102030405060

16、708090100上海北京廣東浙江江蘇天津福建山東山西陜西重慶安徽內蒙古河北四川遼寧江西河南海南湖北新疆湖南貴州云南廣西寧夏吉林黑龍江甘肅青海西藏5（二二）土地財政持續下滑土地財政持續下滑 土地財政作為土地財政作為補充地方財力的重要組成部分，補充地方財力的重要組成部分，難以支撐地方政府建設投資難以支撐地方政府建設投資需求。需求。隨著土地和房地產市場的冷卻，土地財政收入持續負增長，對地方政府基礎設施建設和政府投資產生很大的影響。2023 年中央政府性基金收入增速持續高于地方，1-12 月中央政府性基金收入增速 7.1%，高出地方政府性基金收入增速 17.2 個百分點（圖 7），支出方面，地方政府

17、性基金支出遠低于中央，1-12 月地方政府性基金支出同比累計增速-8.2%，高于中央近 4.3 個百分點。土地財政收入縮減對于地方政府財力影響較大，直接影響未來地方政府的基礎設施建設投資。圖圖 7 2023 年中央和地方政府性基金收支增速對比（年中央和地方政府性基金收支增速對比（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。分省市來看，房地產市場的持續低迷直接影響土地市場，土地財政收入大幅銳減，多地政府性基金收入大幅下滑。10 個省份的政府性基金收入實現正增長，主要在于去年低基數因素，其余省份政府性基金收入均大幅下滑，其中廣西、福建、青海、安徽政府性基金收入增速降幅在 20%以上（圖 8），多

18、地政府性基金收入不及預期。2023 年有三分之二地區未完成政府性基金收入預算，其中遼寧、青海未達到年初預算的一半（圖 9）。受土地財政收縮影響，多地政府性基金支出也大幅下滑?？梢钥闯?，房地產企業盈利能力下滑趨勢下，土地出讓收入補充地方財力的作用下降，地方政府財政騰挪空間縮窄，直接影響地方政府基建投資力度，也進一步加重了地方政府隱性債務化解壓力。-30.00-25.00-20.00-15.00-10.00-5.000.005.0010.00中央政府性基金收入增速地方政府性基金收入增速6 圖圖 8 2023 年年各省市各省市政府性基金收支增速（政府性基金收支增速（%）數據來源：WIND，各省市預算

19、報告，國家金融與發展實驗室。圖圖 9 2023 年年各省市各省市政府性基金收支政府性基金收支預算完成度預算完成度（%）數據來源：WIND，各省市預算報告，國家金融與發展實驗室。（三）地方債務風險加?。ㄈ┑胤絺鶆诊L險加劇 2023 年年上半年地方上半年地方政府債券政府債券重在“穩經濟”，重在“穩經濟”，發行發行規模和增速都較高規模和增速都較高。2023年我國地方政府債券整體發行規模較大，全年發行規模 9.3 萬億元，同比增長26.7%，其中新增地方政府債券發行 4.6 萬億元，新增專項債券發行占比 84.9%，專項債成為地方政府債券融資主力，主要集中在上半年發力。新增債券主要投向基礎設施建設領

20、域，重點支持重大項目建設，2023 年投向基礎設施建設領域的-60-40-200204060吉林天津江蘇云南寧夏內蒙古貴州河北重慶新疆甘肅海南四川黑龍江山西江西陜西北京浙江河南廣東上海遼寧湖南山東廣西福建青海安徽收入增速支出增速020406080100120140160180200四川江蘇貴州吉林西藏上海江西北京重慶寧夏浙江黑龍江廣東湖南海南河北內蒙古云南山東福建山西安徽廣西陜西河南甘肅天津新疆遼寧青海7 資金占比超60%。同時地方債凈融資規模為2017年歷史新高5.7萬億元（圖10），同比增長 23.6%，僅次于 2016 年地方債大型置換時期的凈融資規模。圖圖 10 2023 年年地方債發

21、行規模和凈融資規模地方債發行規模和凈融資規模（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。下半年重在“防風險”。下半年重在“防風險”。7 月 24 日“制定實施一攬子化債方案”提出后，特殊再融資債重啟發行，降低地方政府債務風險。一方面，地方政府再融資債券規一方面，地方政府再融資債券規模創新高，模創新高，2023 年再融資債券發行 4.7 萬億元，占比 50.1%（圖 11），為 2018 年以來最高水平。尤其四季度地方政府再融資規模占比 75.7%，主要為特殊再融資債券，用于償還政府工程欠款和置換地方政府隱性債務，緩解到期地方債務還本付息壓力。2023 年 29 個地區發行特殊再融資債券 1

22、.4 萬億元，分省份來看，貴州、天津、云南發行規模超千億元，分別為 2263 億元、1286 億元、1256 億元。另一方面，城投平臺進入全面管理，城投債融資規模創新低。另一方面，城投平臺進入全面管理，城投債融資規模創新低。2023 年 11 月后城投公司全面進入名單制管理，名單內外均納入管理范圍：名單內城投公司發債嚴禁新增；名單外的城投公司發債需要監管部門進一步審核區分以及地方政府出函。2023 年城投債發行 4.8 萬億元，同比增長 25.1%，凈融資規模 0.7 萬億元，同比增速-21.0%（圖 12）。010000200003000040000500006000070000800009

23、0000100000201520162017201820192020202120222023地方債發行規模地方債凈融資規模8 圖圖 11 2023 年年地方政府地方政府再融資債券發行規模和再融資債券發行規模和占比占比（億元，億元，%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。圖圖 12 2023 年年城投債凈融資規模和城投債凈融資規模和增速（增速（億元，億元，%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。三、中央發力，緩解地方財政壓力（一）（一）中央一般公共財政支出提速中央一般公共財政支出提速 2023 年中央政府財政支出增速整體高于地方政府。尤其下半年，中央財政支出累計同比增速維持高位增長，

24、支撐四季度公共財政支出提速，1-12 月中央和地方財政支出累計增速分別上升至 7.4%和 5.1%（圖 13），中央政府財政支出增010203040506005000100001500020000250003000035000400004500050000201820192020202120222023再融資債券規模再融資債券/總發行-100-50050100150200250300350050001000015000200002500020162017201820192020202120222023城投債凈融資規模城投債凈融資增速9 速持續高于地方，12 月當月中央財政支出增速增長至 20.

25、5%，高出地方財政支出當月同比增速近 14 個百分點。圖圖 13 2023 年中央和地方財政年中央和地方財政支出支出累計同比增速對比累計同比增速對比（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。（二）中央轉移支付大幅增加（二）中央轉移支付大幅增加 2023 年中央對地方轉移支付安排 10.56 萬億元1，首次突破 10 萬億元，中央政府對地方的轉移支付力度不斷增大，轉移支付在地方政府財政收入中的占比也在不斷提升，2023 年地方政府轉移支付收入占地方一般公共財政總收入2的比重為 47.4%，接近地方政府一般公共財力的一半，2023 年地方政府轉移支付收入占地方政府綜合財力3的比重升至 36.

26、53%（圖 14）。其中以一般性轉移支付為主，2023 年一般性轉移支付占比 83.36%，主要在于 2019 年實行共同事權轉移支付將專項轉移支付并入一般性轉移支付，進而提升一般性轉移支付的占比。1 2023 年中央對地方轉移支付數據為財政部 11 月公布的2023 年中央對地方轉移支付預算調整表中的調整預算數。2 地方一般公共財政總收入=地方政府稅收收入+非稅收入+轉移支付收入。3 地方政府綜合財力=地方政府稅收收入+非稅收入+轉移支付收入+地方政府性基金收入。0.001.002.003.004.005.006.007.008.009.0010.00中央財政支出增速地方財政支出增速10 圖

27、圖 14 中央對地方轉移支付和稅收返還規模及占比（億元，中央對地方轉移支付和稅收返還規模及占比（億元，%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室。注：占比=轉移支付和稅收返還規模/地方綜合財力（三）特別國債助力地方政府化債（三）特別國債助力地方政府化債 中央政府加杠桿，緩解地方政府財政壓力。中央政府加杠桿，緩解地方政府財政壓力?！耙粩堊踊瘋闭咧?，除特殊再融資債券置換化債外，由中央發行災后重建特別國債及央行等金融機構支持化債，成為彌補財政缺口、助力財政穩增長的一大助力。一方面，一方面，2023 年四季度中年四季度中央發行央發行 1 萬億萬億元元特別國債用以支持災后恢復重建和提升防災減災救災

28、能力，特別國債用以支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力，四季度國債發行規模 3.55 萬億元，為歷年同期發行規模最高，同比增長 9.1%。2024年政府工作報告中指出中央預算內投資擬安排 7000 億元，“從 2024 年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024 年先發行 1 萬億元”，超長期特別國債超長期特別國債將成為將成為重要儲備政策。重要儲備政策。另一方面，另一方面，央行支持準財政工具，助力地方政府化債，央行支持準財政工具，助力地方政府化債，PSL、特殊再貸款等政策性金融工具為超大特大城市公共基礎設施及新基建等領域提供資金支持，2024

29、 年央行重啟PSL，新增投放 3500 億元，主要投向保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設“三大工程”，為國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展提供中長期低成本資金支持。0510152025303540020,00040,00060,00080,000100,000120,000201520162017201820192020202120222023轉移支付和稅收返還占比11 四、新一輪財稅體制改革開啟 2024 年積極財政政策要適度加力、提質增效，綜合考慮發展需要和財政可持續，用好財政政策空間，優化政策工具組合，赤字率擬按 3%安排，赤字規模4.06 億元，比上年年初預算增

30、加 1800 億元。在地方政府財政吃緊，債務風險不斷抬升，多地財政已經處于嚴重緊平衡狀態，已經嚴重影響地方政府的基建投資和基本發展，推動財稅體制改革勢在必行。中央工作會議和政府工作報告中均提出 2024 年積極穩妥謀劃推進新一輪財稅體制改革，健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。新一輪財稅改革的主要目的是拓寬政府財源，提升地方政府的投資積極性和投資效率，提升經濟發展動能，以促進地方經濟-稅收-產業的良性發展，保障財政長期可持續發展。（一）（一）轉變政府職能，轉變政府職能，推動建立服務型政府推動建立服務型政府 我國地方財政不斷吃緊的主要原因在于地方政府承擔責任過多。政府不僅僅解決

31、公共產品的市場失靈問題，還承擔了穩定宏觀經濟發展、承接市場最終風險等所有職責，地方政府因職能過大進而承擔了很多不屬于政府或者自身政府的支出責任，進而形成財政支出持續擴張。因此，需要明晰政府和市場的關系，界定好政府職責與規模，立足于政府與市場的不同屬性，將政府職能由“全能型政府”轉變為“服務型政府”，提供“以人民為中心”的公共服務項目，明確政府在提供公共服務上的有限性，需要充分發揮市場的主觀能動性，建立新型的政府和市場關系。一是一是配合市場化改革精簡政府行政配合市場化改革精簡政府行政。近幾年政府工作報告中持續提出“嚴控一般性支出”，裁減冗員精兵簡政，精簡政府尤其是地方政府的行政辦公章程，建立健全

32、“三公”經費和一般性支出審核機制，加強有關支出必要性、合理性審核，壓縮公務接待數量和費用預算，嚴控公務用車購置和運行維護支出，同時配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環境等方式解決新的社會群體性問題。二是二是進一步明確政府與市場的投資界限進一步明確政府與市場的投資界限。通過多年改革，政府投資主要用于基礎性、公共性等市場失靈的領域，凡市場機制能發揮作用的領域，均以企業為投資主體。但在政府與市場之間的動態博弈過程中，產生政府權利邊界的過度擴張和行為的不規范問題，如地方政府存在過度干預本可以通過市場機制完成的資缺乏政府的支持和引導。一方面，逐步分類別、分行業建立政府投資項目清單、12 目錄，

33、進一步細化政府與社會資本以 PPP、財政投資基金、REITs 等方式合作的領域，推進政府投資禁止清單目錄管理，實現市場資源配置與政府有效調控的完美結合。另一方面，進一步優化各級政府之間的職責劃分，明確不同部門的權、責、利，加強不同部門之間的協調配合，促進各級部門之間有效的競爭和合作，有效推動政府投融資效益的提升。三是深化改革提升政府經濟治理能力三是深化改革提升政府經濟治理能力。推動地方政府財政管理體制改革，進一步深化“放管服”改革，創新政府宏觀管理，健全多元協同的治理結構，健全政企溝通機制，基于市場規律，提高便利化政務服務水平，降低制度性交易成本，為市場在資源配置中起決定性作用提供良性的制度供

34、給和高效的公共服務，為市場主體從事市場活動創造優質的外部環境，提升財政資金使用效率，提高基層政府的服務能力。（二）理順央地財政關系，推進轉移支付體系改革（二）理順央地財政關系，推進轉移支付體系改革 一是進一步理清中央和地方的事權關系。一是進一步理清中央和地方的事權關系。1994 年分稅制改革之后，“財權上收、事權下放”的財政體制將大部分的事權和支出責任都歸到地方政府，導致地方政府事權相對過多。因此，進一步厘清中央和地方的事權和支出責任，是財稅體制改革的重要部分。隨著勞動力要素流動加速以及數字化的飛速發展，社保、醫療、教育等民生類項目跨區域特征愈發明顯，同時統一大市場建設下，中央政府的統籌協調能

35、力也越來越重要，需根據新型基礎建設類項目如數據資產建設、環保排污等，以及跨區域的公共項目、重大的調節收入分配和促進共同富裕等，對中央和地方的政府支出責任進行重新劃分。二是推進轉移支付體系改革。二是推進轉移支付體系改革。近年來，中央政府持續加大轉移支付力度。隨著地方財政空間縮減，中央對地方的轉移支付力度不斷增大，地方政府對轉移支付收入的依賴度越來越大，轉移支付收入在地方政府財政收入中的占比不斷提升，2023 年為 47.4%，推動財力直接下達市縣基層，促進財政資金直接惠企利民。2024 年中央對地方轉移支付仍然保持一定規模，特別是增加均衡性轉移支付，并向困難地區和欠發達地區傾斜，強化財力薄弱地區

36、的資金保障，省級政府要推動財力下沉，兜牢基層“三?！钡拙€。（三）推進（三）推進地方稅收體系改革地方稅收體系改革，培育培育地方政府地方政府財源財源 地方主體稅種難以支撐基本公共支出。地方主體稅種難以支撐基本公共支出。1994 年分稅制改革中將部分稅種的收入由中央和地方共享，最終形成中央稅種、中央和地方共享稅種、地方稅種三13 大類。其中共享稅主要為增值稅、企業所得稅、個人所得稅，按一定比例進行分成，地方稅種主要包含資源稅、房地產稅、土地增值稅等 11 個稅種。從地方政府的收入結構來看，共享稅稅收收入占比較高，隨呈現逐年下滑的趨勢，但 2022年共享稅稅收占比依舊高達 60.4%，而地方主體稅種占

37、比較低，在地方稅收收入中的比重由 2015 年 33.4%不斷增長至 2022 年的 39.6%（圖 15）。其中，以土地和房地產相關稅種占比較高，2022 年在地方稅種的收入中占比 63.3%，成為支撐地方稅種的主要力量，因此土地房地產市場的持續低迷也是地方政府財政收入下降的主要原因。地方政府收入結構不合理，稅收自主性較低，會嚴重影響地方政府的投資積極性，扭曲地方政府的經濟發展行為。因此，推動地方政府稅收體系改革是改善地方政府財政狀況的必要之舉。圖圖 15 地方政府共享稅和地方稅收入在稅收收入中的比重（地方政府共享稅和地方稅收入在稅收收入中的比重（%）數據來源：WIND，國家金融與發展實驗室

38、。推動地方政府稅制改革，推動地方政府稅制改革，健全地方稅體系健全地方稅體系。一是一是適當適當調整現有共享稅比例。調整現有共享稅比例。對于現有的增值稅、企業和個人所得稅等共享稅，可以適當提升地方政府的分成比例以增加地方財力，如 2002 年重點行業企業收入外的所有個人及企業所得稅收入地方分享比例為 50%，后改為 40%，可以適當探索分成比例空間。二是適當二是適當擴大現有擴大現有地方地方稅種的征稅范圍，稅種的征稅范圍，如目前的環境保護稅僅把苯、甲苯等部分納入征稅范圍，整體占比較低，可以參考國際范例，將其他部分的揮發性有機物納入征收范圍。三是探索新稅種的征收可能性，三是探索新稅種的征收可能性，如碳

39、稅、遺產稅、房地產稅、數字稅等30354045505560657020152016201720182019202020212022共享稅/稅收收入地方稅/稅收收入14 新稅種，作為地方獨立稅種來補充地方財力，與現有稅制統籌合并，完善地方稅種體系建設。版權公告：【版權公告：【NIFD 季報】為國家金融與發展實驗室版權所有，未經版權所季報】為國家金融與發展實驗室版權所有，未經版權所有人許可，任何機構或個人不得以任何形式翻版、復制、上網和刊登，如有違反，有人許可，任何機構或個人不得以任何形式翻版、復制、上網和刊登，如有違反，版權所有人保留法律追責權利。報告僅反映原文作者的觀點，不代表版權所有人版權所有人保留法律追責權利。報告僅反映原文作者的觀點，不代表版權所有人或所屬機構的觀點?；蛩鶎贆C構的觀點。制作單位：國家金融與發展實驗室。制作單位：國家金融與發展實驗室。