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1、養老保險體系研究（一）中國基本養老險：改革歷程與政策經驗 行業深度報告 行業報告 前瞻性產業研究 2024 年 7 月 19 日 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。證券分析師證券分析師 陳驍陳驍 投資咨詢資格編號 S1060516070001 郝博韜郝博韜 投資咨詢資格編號 S1060521110001 石藝石藝 投資咨詢資格編號 S1060524070003 中國基本養老保險的潛在收支缺口愈發令人擔憂，現行制度設計也不斷引發關于代際公平、待遇公平的爭論。本報告嘗試通過回顧基本養老保險的建立和改革歷程，矛盾與厘清爭議

2、的起源，并總結改革經驗，提出政策建議。中中國基本養老保險的國基本養老保險的發展發展大致可分為大致可分為四個四個階段：第一階段：第一階段為階段為 19491949-19781978 年年，中國的基本養老保險，在計劃經濟體制下形成了“城鄉二元、政企雙軌”的格局。彼時的低經濟發展水平，直接導致了基本養老保險的覆蓋面狹窄；“高就業、低工資、高福利”的經濟結構，又導致了基本養老保險的收支設計不平衡。這兩個問題，基本成為了未來 70 多年改革所重點需要解決的兩個問題。只是當時，這兩個問題被年輕的人口結構，以及財政管一切的計劃經濟制度所掩蓋。第二第二階段為階段為 19791979-19199191 年年，在

3、人口老齡化和經濟體制改革的推動下，中國基本養老保險收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，剛剛開始改革開放的中國，還不具備對其進行大刀闊斧改革的能力，只能通過一系列“打補丁”和“拆東墻補西墻”的方式維持基本養老保險制度的運行。在這一時期，基本養老保險從國家保險轉向企業保險，又從企業保險轉向社會保險，并最終確立了“籌資多渠道”“社會統籌”的制度模式。第三第三階段為階段為 19921992-20022002 年年，隨著經濟體制改革的深入，基本養老保險收支不平衡的矛盾延續，覆蓋面狹窄的問題集中暴露。中國開始對基本養老保險制度進行大改。從收繳、管理、計發等制度設計，到城鄉、政企的制度覆蓋，基本重塑了基本養

4、老保險的格局，最終確立了“統賬結合”“制度統一”的制度愿景。第四階段為第四階段為 20032003 年至今年至今，在吸取了過去 20 多年改革經驗教訓的基礎上，確定了當前的基本養老保險制度體系，并首先著手擴大制度覆蓋面。到 2015 年，終于建立起以機關事業單位基本養老保險、企業職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險共同構成的第一支柱，最終將覆蓋面狹窄問題，降格為制度不統一的問題。同時，收支不平衡的矛盾作為長期矛盾，只是得到了緩解。當前，制度不統一問題包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制度不一。而收支不平衡矛盾，則體現為：個人賬戶空賬運行等歷史遺留問題；全國統籌實現困難；基金結余

5、耗盡風險等。對此，學界和市場，大多提出了延遲學界和市場，大多提出了延遲退休、統一制度、做實空賬、調整繳費和待遇水平等一系列方法。退休、統一制度、做實空賬、調整繳費和待遇水平等一系列方法?；仡櫥攫B老保險的改革和發展歷程，我們認為，各類改革措施只有做到兼顧效率公平、統籌長短利益、充分考慮外部性三者，才能保證落地。在當前背景下，我們認為充實充實社?；鹕绫；鹗亲罴逊桨甘亲罴逊桨?；延遲退休和調整繳費率及待遇水平延遲退休和調整繳費率及待遇水平等等方法方法，需要考慮，需要考慮節奏問題；節奏問題；做實做實個人賬戶空賬和全國統籌個人賬戶空賬和全國統籌等等改革改革，則，則仍需等待仍需等待更好的推進時機。更好

6、的推進時機。風險提示：1）資料存在統計誤差的風險；2）參考文獻存在史實錯誤；3）政策文件篩選過程中存在遺漏；4）政策建議僅供參考，不構成投資建議。證券研究報告 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。2/30 正文目錄正文目錄 一、一、第一階段：第一階段：1949-1978 年，計劃經濟下國家保險的建立年，計劃經濟下國家保險的建立.5 1.1 城鎮：雙軌制的第一支柱養老保障體系雛形出現.5 1.2 農村：名義退休概念缺失，第一支柱養老保障仍為空白.8 1.3 小結：本質上的國家保險，約覆蓋中國總人口的

7、10%.9 二、二、第二階段：第二階段：1979-1991 年，從國家保險到社會保險年，從國家保險到社會保險.10 2.1 城鎮：國家保險變為企業保險，“社會統籌”開始試點.10 3.2 農村：基本養老保險試點，民政部與人保公司“爭地盤”.15 2.3 小結：城鎮從國家保險向社會保險改革，農村試點基本養老保險.17 三、三、第三階段：第三階段：1992-2002 年，基本養老保險運行模式確立年，基本養老保險運行模式確立.18 3.1 城鎮：從“統賬結合”到制度統一.18 3.2 農村：老農保的建立到休眠.22 3.3 小結：城鎮基本養老保險制度機制基本確立，農村養老保險初次嘗試受阻.24 四、

8、四、第四階段：第四階段：2003 年至今，基本養老保險制度的統一年至今，基本養老保險制度的統一.24 4.1 政企、城鄉制度整合與其他調整.25 4.2 基本養老保險的現狀與問題.26 五、五、改革歷程的經驗：基于現實條件穩步推進改革改革歷程的經驗：基于現實條件穩步推進改革.27 六、六、風險提示風險提示.28 七、七、參考文獻參考文獻.29 eZeZdXbZ8XaVaYeU7NaO7NoMoOpNsOjMqQsNeRpNsQaQpPwPMYqNmNwMsOnM 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。

9、3/30 圖表目錄圖表目錄 圖表 1 機關工作人員小包干標準（人/月，1950）.5 圖表 2 企業每工資分對應實物商品標準（1952）.5 圖表 3 1953 年職工退職條件和勞動保險養老待遇水平.6 圖表 4 三大改造完成前,勞動保險試點范圍及覆蓋人數.6 圖表 5 1953 年勞動保險的運行.6 圖表 6 物價水平穩定，貨幣工資制推行.7 圖表 7 三大改造前后,城鎮職工就業單位性質比例變化.7 圖表 8 雙軌制的雛形：國家機關及企業適用標準差異示例（1955）.7 圖表 9 雙軌制的雛形：國家機關及企業適用標準差異示例（1958）.8 圖表 10 湖南省農業社五保戶占比（1957）.9

10、 圖表 11 全國五保戶占比（1978）.9 圖表 12 第一階段末期，中國第一支柱養老保障體系的設計及覆蓋情況（1978）.9 圖表 13 1949-1978 年，我國養老政策的重點文件.9 圖表 14 改革開放,知青返城及農村剩余勞動力流向城鎮.11 圖表 15 改革開放初期，中國財政壓力較大.11 圖表 16 退職、退休、離休人數和占比快速增長.11 圖表 17 改革開放早期，企業經營壓力仍大.11 圖表 18 改革開放后，集體企業職工迅速增加.13 圖表 19 改革開放后，城鎮個體勞動者重新增長.13 圖表 20 基本養老險開始擴大對非全民所有制企業職工的覆蓋.13 圖表 21 工資改

11、革，實際工資快速增長.14 圖表 22 價格管制放開，CPI開始上升.14 圖表 23 改革開放后，中國老齡化水平呈現趨勢性上升.16 圖表 24 改革開放后，中國需要進一步降低總和生育率.16 圖表 25 80 年代初河南農村養老模式（1981-1983）.16 圖表 26 集體養老可降低河南農村理想生育數（1983）.16 圖表 27 1979 至 1991 年，我國養老政策的重點文件.17 圖表 28 90 年代職工負擔比仍然快速攀升.19 圖表 29 90 年代中國總和生育率已跌破更替線.19 圖表 30 90 年代前期大量企業走上破產清算道路.19 圖表 31 基本養老保險欠繳問題嚴

12、重.19 圖表 32 23 個省份中 21%的新增退休為違規（1998）.20 圖表 33 私營及個體工商戶快速發展.20 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。4/30 圖表 34 1995 年提出的兩個個人賬戶運行辦法.20 圖表 35 20 世紀末養老金拖欠問題嚴重.21 圖表 36 央地財政共同為養老金支付兜底.21 圖表 37 1992 至 2000 年，黨和國家出臺的有關強制辦保等問題的政策文件.22 圖表 38 1992 至 2002 年，我國養老政策的重點文件.23 圖表 39 基本養

13、老保險覆蓋情況（2023）.26 圖表 40 基本養老保險收支及結余情況（億元）.26 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。5/30 當前，中國人口老齡化水平不斷加深、總和生育率也在不斷下滑，基本養老保險收支的潛在矛盾愈發令人擔憂。同時，基本養老保險制度以現收現付制為主、尚未完全統一的制度設計，也引發了一些關于代際公平、待遇公平方面的討論。市場和學界對此進行了一系列研究，但通常難以形成統一的政策意見。本報告嘗試通過回顧基本養老保險的建立和改革歷程，一方面幫助厘清諸多問題和爭論的起源，另一方面嘗試總結

14、歷史上的改革經驗，為未來改革提供參考。一、一、第一階段：第一階段：1949-1978 年年，計劃經濟下國家保險的建立，計劃經濟下國家保險的建立 中國的基本養老保險脫胎于建國初期所成立的勞動保險?；仡櫾摫ｋU是如何形成、如何設計，可以幫助我們定位中國基本養老保險的起點，了解中國基本養老保險制度的一些問題是如何產生、發展，進而如何改革的。1.1 城鎮：雙軌制的城鎮：雙軌制的第一支柱第一支柱養老保障體系雛形出現養老保障體系雛形出現 1.三大改造完成前三大改造完成前：國家機關國家機關養老保障制度養老保障制度暫未建立，企業試點勞動保險暫未建立，企業試點勞動保險 三大改造完成前，中國經濟發展水平低，三大改造

15、完成前，中國經濟發展水平低，尚不具備建立全面的養老保障體系的條件尚不具備建立全面的養老保障體系的條件。1949 年 9 月，新中國成立前夕，中國人民政治協商會議共同綱領就已經提出要“逐步實行勞動保險制度”，養老保險即為其中的一部分。新中國成立后的數年中，受限于經濟發展水平，勞動保險只在小范圍條件較好的企業內進行了試點。國家機關建立養老保障體系面臨的問題：新中國百廢待興、國家機關工人和干部缺口大，且多數干部具有終身工作的意愿1，建立退休制度的緊迫性不強；同時，經濟發展水平較低、財政財力薄弱，干部生活來源仍然是直接發實物的“供給制”或“包干制”，建立退休、養老保障制度的基礎條件也不具備。因此，建國

16、之初，國家機關工作人員的養老保險制度建設，實際處于被暫時擱置的狀態。大量企業建立養老保障體系所面臨的問題：建國初期物價水平不穩，多種經濟成分并存、工資制度五花八門，“部分工資制”“工資米”“工資分”等多種支付方式廣泛存在，且各地區工資標準差異巨大，缺乏建立統一養老保障制度的土壤。圖表圖表1 機關工作人員機關工作人員小包干小包干標準（標準（人人/月月，1950）圖表圖表2 企業企業每每工資分對應實物商品標準（工資分對應實物商品標準（1952）項目項目 級別級別 標準標準 生活費 大灶 130 斤 中灶 165 斤 小灶 225 斤 其他商品及津貼等 公家供給 商品類別商品類別 標準標準 糧食 0

17、.8 斤 白布 0.2 尺 植物油 0.05 斤 食鹽 0.02 斤 煤 2 斤 資料來源：新中國工資史稿2，平安證券研究所 資料來源：新中國工資史稿，平安證券研究所 當時，國家當時，國家在小范圍內試點的勞動保險，在小范圍內試點的勞動保險，機制設計機制設計也相對原始也相對原始，實際就是國家發給企業職工的退休金。，實際就是國家發給企業職工的退休金。1951 年 2 月末，原政務院發布了中華人民共和國勞動保險條例（簡稱勞動保險條例），開始小范圍試點勞動保險。1953 年，原政務院對勞動保險條例進行了修訂，略微擴大了勞動保險的范圍，并對待遇水平進行了小幅調整。此時的勞動保險，覆蓋面仍然偏低。1951

18、 年版本的勞動保險條例，僅在有職工 100 人以上的工廠、礦場，以及部分交運企業內進行了試點。1953 年勞動保險條例修訂后，進一步將工、礦、交通事業建設單位，以及國營建筑公司納入試點范圍，但覆蓋面仍然偏低。根據我們的測算，此時的勞動保險覆蓋人數最多不超過900 萬人。同時，勞動保險的運行也十分原始，實際就是由國家發放給職工的退休金。根據勞動保險條例，企業每個月需要將全部職工工資的 3%單獨提取為勞動保險金。勞動保險金中的 30%，交由全國總工會建立勞動保險總基金，用于集體勞動保險事 1 聶月巖.鄧小平與廢除干部領導職務終身制J.毛澤東思想研究,1998,(02):70-73.2 莊啟東,袁倫

19、渠,李建立.新中國工資史稿M.中國財政經濟出版社,1986 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。6/30 業建設，包括養老院、孤兒保育院等。剩下的 70%，由企業的工會管理，用于支付各類勞動保險的支出責任；支出后的盈余部分，交由省、市工會或產業工會全國委員會建立保險調劑金，用于收支不足時的統籌調劑等。表面上，勞動保險的各項費用由企業承擔，職工和國家并不具有繳費負擔。但實際上，由于當時的國有企業只是行政機關的附屬物，國有企業與國家之間的利潤分配關系還屬于“統收統支”的模式。所以，企業本質上只是代國家發

20、放退休金3，勞動保險實際是由國家承擔4。只是在運行過程中，由于調劑金的存在，勞動保險的發放具有一定的地方統籌性質。圖表圖表3 1953 年年職工職工退職退職條件和勞動保險條件和勞動保險養老待遇水平養老待遇水平 圖表圖表4 三大改造完成前三大改造完成前,勞動保險試點范圍及覆蓋人數勞動保險試點范圍及覆蓋人數 退職條件退職條件 退職養老待遇退職養老待遇 性別 男 女 本企業工齡 替代率 年齡（歲）60 50 5-10 年 50%一般工齡（年）25 20 10-15 年 60%本企業工齡（年）5 5 15 年及以上 70%覆蓋范圍覆蓋范圍 版本版本 覆蓋人數上限覆蓋人數上限測算測算（1953）有工人職

21、員一百人以上的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位；1951 594.1 萬人 鐵路、航運、郵電的各企業單位與附屬單位；85.9 萬人 工、礦、交通事業的基本建設單位；1953 175.7 萬人 國營建筑公司。資料來源：中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案（1953），平安證券研究所 資料來源：兩版中華人民共和國勞動保險條例，中國勞動工資統計資料匯編（1949-1985），平安證券研究所 圖表圖表5 1953 年勞動保險的運行年勞動保險的運行 資料來源：中華人民共和國勞動保險條例（1953），平安證券研究所 2.三大改造完成后：三大改造完成后：退休和養老保障制度退休和

22、養老保障制度推廣推廣，干部、職工干部、職工“雙軌制”“雙軌制”的雛形初現的雛形初現 1956 年，隨著國民經濟逐漸恢復、三大改造逐漸完成、貨幣工資制全面推行，中國形成了建立退休和養老保障制度的基本條件。此時此時，中國開始逐步建立中國開始逐步建立國家機關工作人員國家機關工作人員，以及，以及非勞動保險試點非勞動保險試點企業職工的退休企業職工的退休制度及養老保障制度，制度及養老保障制度，城鎮“雙軌城鎮“雙軌制”的養老保障制度制”的養老保障制度逐漸形成逐漸形成。3 申曙光，彭浩然.中國養老保險隱性債務問題研究M.中山大學出版社.2009 4 這里說主要由國家承擔，是因為勞動保險還在一些私營及合作社經營

23、的工廠、礦場及其附屬單位進行了試點。理論上，這些企業的勞動保險金還是由企業承擔的，只是在調劑時可能會收到來自其他國營單位的補充支持。前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。7/30 圖表圖表6 物價水平穩定，貨幣工資制推行物價水平穩定，貨幣工資制推行 圖表圖表7 三大改造前后三大改造前后,城鎮職工就業單位性質比例變化城鎮職工就業單位性質比例變化 資料來源：新中國工資史稿，平安證券研究所 資料來源：中國就業制度演變5，平安證券研究所 國家機關方面，開始建立與勞動保險基本一致的養老保障體系。國民經濟恢復、抗

24、美援朝戰爭結束，國家機關工作人員出現精簡的必要性6，建立退休制度成為政府工作的重點；同時，貨幣工資制取代“包干制”，也為建立養老保障制度提供了基礎。1955 年末，國務院發布國家機關工作人員退休處理暫行辦法，開始建立國家機關工作人員退休和養老保障制度。由于國家機關工作人員的工齡計算、工資標準和退休流程等均與企業不同，因此國家機關工作人員的養老保障體系并未納入勞動保險范疇，而是獨立運行。此時國家機關工作人員的退休條件，以及養老待遇水平，與勞動保險所覆蓋的企業職工差距不大。只是在退休金的發放和具體的待遇計算中存在一些差別?？紤]到勞動保險本質仍是由國家財政發放退休金，此時的國家機關工作人員養老保障制

25、度，與勞動保險并不存在本質的區別。圖表圖表8 雙軌制雙軌制的雛形的雛形：國家機關及企業適用標準差異示例（：國家機關及企業適用標準差異示例（1955）項目項目 規定細則（男）規定細則（男）規定細則（女）規定細則（女）工作性質 企業職工（國營及公私合營）國家機關工作人員 企業職工（同男）國家機關工作人員 年齡 60 50 55 退休工齡要求 一般工齡 25 年且本企業工齡 5 年 工作年限滿 5 年，加上參加工作以前依靠工資生活的勞動年限滿 25 年 一般工齡 20 年且本企業工齡 5 年 工作年限滿 5 年，加上參加工作以前依靠工資生活的勞動年限滿20 年 退休其他要求-任免機關批準 同男性職工

26、 替代率 工齡 5-10 年：50%工作年限 5-10 年：50%工齡 10-15 年：60%工作年限 10-15 年：60%工齡 15 年及以上：70%工作年限 15 年及以上：70%支付方 勞動保險基金 縣級人民委員會優撫費 資料來源：1953年版勞動保險條例，1955年版國家機關工作人員退休處理暫行辦法，平安證券研究所 企業方面，建立統一養老保障體系的條件逐漸具備，政策開始引導未納入勞動保險的企業建立養老保障。經過三大改造，手工業、工商業基本實現集體化、公有化，城鎮居民主要通過“統包統配”的方式進入機關或企業工作。這一場所集中、流動性低的就業模式，疊加貨幣工資制的推行，為建立統一的退休和

27、養老保障制度提供了基礎。1958 年，國務院發布關于工人、職員退休處理的暫行規定，承接 1953 年版勞動保險條例和 1955 年版國家機關工作人員退休處理暫行辦法的規則，將退休和養老保障制度拓展到“國營、公私合營的企業、事業單位和國家機關、人民團體”，從名義上建立起了覆蓋企業及國家機關的、統一的退休和養老保障制度。與此前的規定相比，1958 年的制度設計，主要是降低并統一了企業、機關職工退休的工齡和工作年限要求。然而，從細則上看，國家機關與企業的待遇在具體計算中 5 胡鞍鋼,程永宏.中國就業制度演變J.經濟研究參考,2003(51):2-19+25.DOI:10.16110/ki.issn2

28、095-3151.2003.51.001.6 李富春.1955 年政府工作報告R/OL.中國政府網.1955 年國務院政府工作報告()105110115120125195119521953195419551956零售物價總指數（1950年=100）職工生活費用價格總指數（1950年=100）國務院關于工資改革的決定，推行貨幣工資制0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%19521958全民所有制城鎮集體所有制城鎮個體 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。8/30 的差異仍然

29、存在，且領導干部在退休時仍然需要任免機關的批準，“雙軌制”實際仍然存在。圖表圖表9 雙軌制的雛形雙軌制的雛形：國家機關及企業適用標準差異示例（：國家機關及企業適用標準差異示例（1958）部門部門 身份或職位身份或職位 退休標準退休標準 連續工齡計算標準依據連續工齡計算標準依據 工資依據工資依據 支付方支付方 國家機關 干部 系列規定+任任免機關批準免機關批準 國務院關于處理國家機關工作人員退職退休時計算工作年限的暫行規定 三十級工資制 縣級民政部門另列預算 非干部 系列規定 企業 工人、職員 系列規定 勞動保險條例實施細則修正草案 八級工資制、七級工資制、崗位工資制、職位工資制等 勞動保險。未

30、實行勞動保險，則由企業支付 資料來源：關于工人、職員退休處理的暫行規定，新中國工資史稿，平安證券研究所 3.從三年困難時期到從三年困難時期到改革開放前：養老保障制度的停滯改革開放前：養老保障制度的停滯 進入進入 60 中期中期，退休，退休工作陷入停滯工作陷入停滯，養老保障制度養老保障制度也受到了破壞也受到了破壞。一方面，負責社會保障的內務部被裁撤，管理勞動保險的中華全國總工會也幾乎暫停工作，退休和養老保障工作陷入停滯。另一方面，1969 年 2 月財政部發布了關于國營企業財務制度工作中幾項制度的改革意見(草案)7，規定國營企業一律停止提取工會經費和勞動保險金，企業支付的退休金改在企業營業外列支

31、。勞動保險原有的社會調劑功能被破壞，養老保障實際降級成了企業保險。直到直到 1978 年年，中國養老保障體系中國養老保障體系才逐步才逐步恢復恢復，但勞動保險，但勞動保險基金基金和原本的調劑機制和原本的調劑機制已經推出了歷史舞臺已經推出了歷史舞臺。1978 年，國務院發布關于工人退休、退職的暫行辦法和關于安置老弱病殘干部的暫行辦法，對養老保障制度進行了恢復和調整。其中，最重要的調整有兩項：一是新設了退休金的最低標準。二是明確企業工人、干部的退休費由企業行政支付；機關工人的退休費由縣級民政部門令列預算支付；機關干部的退休費由原工作單位支付。此時，勞動保險基金和調劑機制基本退出了歷史舞臺。在 197

32、8 年恢復養老保障制度時，勞動保險基金和調劑金卻未出現在政策文件中。參考 1978 年前后各部委所出臺的一些部門規范性文件8，以及一些參考文獻9后，我們推測原本勞動保險條例所規定的，由企業提取 3%工資總額并成立勞動保險基金的做法，在 1978 年后便逐漸被各主管部門明確廢止。原勞動保險基金余額被用于支付職工退休金，總基金則上繳國庫。在余額提取完畢后，勞動保險基金退出了歷史舞臺。與此同時，與勞動保險基金所配套的調劑機制，也一同不復存在。至此，勞動保險條例主要被用于計算退休職工的待遇、工齡等。1.2 農村：農村：名義退休概念名義退休概念缺失缺失，第一支柱養老保障仍為空白第一支柱養老保障仍為空白

33、建國之初，為便于進行經濟計劃，中國設計了城鄉二元經濟結構。城鎮和農村居民相互獨立，割裂的經濟、生活環境，產生了截然不同的養老環境。自建國至改革開放前自建國至改革開放前，農村實際農村實際不存在退休概念，不存在退休概念，社會范圍內的社會范圍內的養老保障體系仍為空白。養老保障體系仍為空白。農村的生產單位為農業合作社或人民公社，農村居民自動進入生產隊，收入分配采用工分制，理論上無論男女老少一律同工同酬，因此實際上不存在退休的概念。50 年代，多數農村老人仍舊由子女供養，生產隊僅為“鰥寡孤獨”中的“獨”，即無兒無女的老人，提供吃、穿、燒、葬（后來演化為五保）的保障。然而，這種保障實際是社會救濟的一種，嚴

34、格來說，農村的養老保障體系實際仍為空白。此外，在第一階段內，五保戶的覆蓋面也相當有限。如 1957 年，湖南省農業社中，五保戶人數僅占全部社員人數的 2.1%10。到 1978 年，五保戶人數占比進一步降低，當年全國五保戶人口為 315 萬人，僅占鄉村人口的 0.40%，全國人口的 0.34%。7 鄭秉文.中國社會保障制度60 年:成就與教訓J.中國人口科學,2009(05):2-18+111.8 可以參考交通部、財政部、國家勞動總局關于集體所有制企業勞動保險金和福利基金提取、列支問題的通知、國家勞動總局關于貫徹執行國務院關于工人退休、退職的暫行辦法中幾個具體問題的解答意見等 9 胡曉義.新中

35、國社會保障發展史M.北京:中國勞動社會保障出版社;中國人事出版社.2019 10 湖南省民政廳、農業廳、關于做好農業社五保工作的意見J.湖南政報,1957(03):101-103 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。9/30 圖表圖表10 湖南省農業社五保戶占比（湖南省農業社五保戶占比（1957）圖表圖表11 全國五保戶全國五保戶占比占比（1978）資料來源：湖南民政廳農業廳關于做好農業社五保工作的意見，平安證券研究所 資料來源：中國社會統計資料（1990），平安證券研究所 1.3 小小結：結：本質

36、上的國家保險本質上的國家保險，約覆蓋中國總人口的，約覆蓋中國總人口的 10%第一階段的養老保障體系，是在計劃經濟背景下所建立的“城鄉二元、政企雙軌”養老保障體系。據 中國社會統計資料 1990，至 1978 年，我國的養老保障體系覆蓋約 9000 萬人，約占當時中國總人口的 9.56%。城鄉二元：城鄉二元：計劃經濟之下的農業生產，令農民與土地牢牢綁定，不存在退休概念，養老保障實際處于空白狀態。與此同時，位于城鎮的工業和服務業則為勞動和退休制度建立了配套的養老保障機制，形成了城鄉二元制下的養老保障體系。政企雙軌：政企雙軌：城鎮居民的養老保障體系，在經歷了一系列波折發展后，最終成為財政、企業各自負

37、擔干部職工退休金的模式。企業方面，由企業職工 3%的工資總額，實現對退休職工50%-70%替代率的退休金；財政方面，則完全是由財政負擔職工、干部 50%-70%替代率的退休金。同時，由于領導干部終身制的實際存在，養老保障體系實際僅針對職工開展。圖表圖表12 第一階段末期，第一階段末期，中國第一支柱養老保障體系的設計及覆蓋情況（中國第一支柱養老保障體系的設計及覆蓋情況（1978）資料來源：相關政策文件（見圖表13），中國社會統計資料（1990），平安證券研究所 注：此時集體企業的養老保障體系，是由部分行業主管部門所出臺的部門規章，獨立適用于所屬行業。如1966年原第二輕工業部和全國手工業合作總社

38、發布的關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法。此類部門規章所建立的養老保障制度，覆蓋面很窄，且很快便陷入名存實亡的狀態，因此我們不在正文中加以描述。圖表圖表13 1949-1978 年，我國養老政策的年，我國養老政策的重點重點文件文件 時間時間 部門部門 文件文件 主要內容或文件意義主要內容或文件意義 1951.02 原政務院 中華人民共和國勞動保險條例 一定范圍內一定范圍內的工人與職工達到年齡及工齡要求后，可以退職（退休）養老，由勞動保險基金項發放養老補助直至死亡，補助水平根據工作年限決定。（針對針對企業職工與工人，可視為城鎮職工基本養老險前身企業職工與工人，可視為城鎮職工基

39、本養老險前身）1952.02 原政務院 國營企業工人職員退職處理暫行辦法 一定范圍內的工人與職工由于不能繼續工作可以退職養老，由企業行政發放一次性退職金。97.92.1全省非五保戶社員（%）五保戶（%）0.33%市鎮人口鄉村人口五保戶鄉村人口非五保戶 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。10/30 1953.01 原政務院 中華人民共和國勞動保險條例（1953 修正）擴大了勞動保險的試點范圍，提高了退休養老補助的水平。1954.09 全國人民代表大會 中華人民共和國憲法（1954）規定：中華人民共和

40、國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利。1955.12 國務院 國家機關工作人員退休處理暫行辦法、國家機關工作人員退職處理暫行辦法 退休人員由縣級人民委員會通過優撫費項目發放退休金，退職人員由原工作機關通過行政費發放退職金。（針對機關人員，可視為機關事業單位基本養老針對機關人員，可視為機關事業單位基本養老險前身險前身）1956.01 中共中央 一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要 無子女老人由生產隊或生產小組保障吃、穿、燒、葬，有子女老人由子女照料。（針對農針對農民民，但并非，

41、但并非養老險，而是救濟養老險，而是救濟）1957.11 國務院 關于工人、職員退休處理的暫行規定 將退休制度擴大至全部國營、公私合營的企業、事業單位和國家機關、人民團體的工人、職員。統一了退休要求和退休費占工資的比例。明確企業單位的退休金，實行了勞動保險的，由勞動保險基金支付；未實行勞動保險的，由企業行政支付；機關職工由縣級民政部門支付在優撫費項下發給。1958.03 國務院 關于工人、職員退職處理的暫行規定 將退職制度擴大至全部國營、公私合營的企業、事業單位和國家機關、人民團體的工人、職員。由企業、機關在行政費項一次性發給退職補助。1969.02 財政部 關于國營企業財務工作中幾項制度的改革

42、意見(草案)國企一律停止提取勞動保險基金，養老補助改在營業外列支。養老補助的支付實際由企業承擔。（養老保障制度停滯養老保障制度停滯）1978.05 國務院 關于工人退休、退職的暫行辦法 規定了國企工人的退休、退職費用。明確企業工人的退休費、退職生活費，由企業行政支付；黨政機關、群眾團體和事業單位，由退休、退職工人居住地方的縣級民政部門另列預算支付。（恢復、調整了恢復、調整了1966年年前的保障制度前的保障制度）1978.05 國務院 關于安置老弱病殘干部的暫行辦法 規定了干部離休、退休、退職費用。企業干部由企業支付，黨政機關、群眾團體、事業單位干部由原工作單位支付；異地安置的由負責管理的組織、

43、人事和縣級民政部門另列預算支付。（恢復、調整了恢復、調整了1966年年前前的保障制度）的保障制度）資料來源：北大法寶，平安證券研究所 二、二、第二階段：第二階段：1979-1991 年，年，從國家保險到從國家保險到社會保險社會保險 1978 年養老保障制度恢復后，新的問題不斷出現。一是城鎮退休制度的恢復，令養老金支付壓力飛速增長；二是國有企業改革，進一步激化了養老金收支矛盾；三是多種所有制經濟快速發展，基本養老險覆蓋范圍出現缺口；四是農村在家庭承包聯產責任制推廣、知青返城等一系列因素的影響下，原本以家庭和生產隊為單位的原始養老模式也難以為繼。為了解決這一系列問題，中國開始著手準備養老保障體系改

44、革，并在一定范圍內進行了試點。2.1 城鎮：城鎮：國家保險變為企業保險，“社會統籌”開始試點國家保險變為企業保險，“社會統籌”開始試點 1.國企養老金收支矛盾問題激化國企養老金收支矛盾問題激化，養老保障制度開始試點社會統籌養老保障制度開始試點社會統籌 國營企業國營企業養老金養老金收支收支壓力逐漸增加壓力逐漸增加。1978 年改革開放后，退休和養老保險制度開始恢復，此前所積攢下的諸多問題開始集中暴露：支出方面，支付壓力飛速增長。改革開放后，中國退職、退休、離休人數（簡稱退休人數）開始飛速增長，1978-1983年的短短 5 年間，退休人數自 314 萬增長到 1292 萬，退休人數與在職職工人數

45、的比例從 3.3%迅速增長至 11.2%，凈增3倍有余。各項勞動保險費用也快速攀升，根據中國民政統計資料匯編，1978-1983 年間，各經濟類型職工勞保福利費用總額從 78.1 億元快速攀升至 212.5 億元，凈增接近 2 倍。這一變化是多方面因素導致的。第一，從國家機關到企業，60 和 70 年代所積攢下的大量應退未退老職工開始集中退休；第二，知青返城之下，部分青年通過“頂替”政策進入國有企業，而遠未達到退休年齡的父母則進入退休狀態；第三，國有企 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。11/30

46、 業減員增效改革，相當多的下崗職工以各種名義提前退休11；第四，領導干部隊伍老化嚴重、青黃不接，廢除終身制、選拔培養年輕干部成為頭等大事12，領導干部的離休、退休制度開始建立。收入方面，養老金繳費壓力仍然偏高。雖然改革開放后，城鎮企業的經營情況有所好轉，全民所有制工業企業虧損率從1976年的 31.5%下降至 80 年代初的 20%左右，但企業的經營壓力仍然偏大，養老金繳費壓力也實際偏高。只是只是在在改革開放初期，改革開放初期，國營企業國營企業養老金收支壓力被掩蓋。養老金收支壓力被掩蓋。在 1983 年進行國企改革之前，國營企業實際為國家行政機關的延伸，實行向國家繳納大部分利潤，再從國家無償獲

47、得流動資金的“統收統支”模式。此時，養老金的收支壓力，實際由國家財政承擔，矛盾也因此被掩蓋。圖表圖表14 改革開放改革開放,知青返城及農村剩余勞動力流向城鎮知青返城及農村剩余勞動力流向城鎮 圖表圖表15 改革開放初期，中國財政壓力較大改革開放初期，中國財政壓力較大 資料來源：UN，平安證券研究所 資料來源：Wind，平安證券研究所 圖表圖表16 退職、退休、離休人數退職、退休、離休人數和占比快速增長和占比快速增長 圖表圖表17 改革開放早期，企業經營壓力仍大改革開放早期，企業經營壓力仍大 資料來源：中國社會統計資料（1990），平安證券研究所 資料來源：工業統計資料匯編，平安證券研究所 198

48、3 和和 1984 年的兩次“利改稅”，年的兩次“利改稅”，成為了成為了養老金收支矛盾養老金收支矛盾的催化劑的催化劑。1983 年和 1984 年，為了解決國營企業存在的“大鍋飯”問題，同時矯正計劃經濟之下的資源配置扭曲現象，中國通過兩步走的方式進行了“利改稅”。國營企業從“統收統支”模式，改為了向國家繳納稅款、稅后利潤再分配后由企業留存的“自主經營、自負盈虧”模式13。在這種背景下，原本作為營業外列支的勞動保險費，由實際上的國家承擔轉變為了企業承擔，養老金的收支矛盾也迅速爆發。11 金維剛等.中國社會保障70 年M.北京:經濟科學出版社.2019 12 在 1979 年，鄧小平同志就提出“現

49、在任何一個老同志和高級干部，合乎不合乎黨員標準和干部標準，就看他能不能認真選好合格的接班人要真正解決問題不能只靠顧問制度，重要的是要建立退休制度”。見，鄧小平.高級干部要帶頭發揚黨的優良傳統一九七九年十一月二日在中央黨、政、軍機關副部長以上干部會上的報告R/OL.鄧小平文選第二卷()13 樓繼偉.40 年重大財稅改革的回顧M.中國財政經濟出版社.2023 0%5%10%15%20%25%30%35%40%1949195319571961196519691973197719811985198919931997人口城鎮化率（%）-4.0-3.5-3.0-2.5-2.0-1.5-1.0-0.50.0

50、0.51.0-200-150-100-50050196719691971197319751977197919811983198519871989公共財政收支差額（億元）赤字率（%，右）0%5%10%15%20%0500100015002000250019781979198019811982198319841985198619871988退職退休離休人數（萬人）退職退休離休人數與在職職工人數比（右）0%5%10%15%20%25%30%35%1972197319741975197619771978197919801981198219831984全民所有制工業企業虧損率（%）集體所有制工業企業虧損

51、率（%）改革開放后，虧損率仍高 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。12/30 養老金的收支矛盾養老金的收支矛盾，主要體現在主要體現在不同不同地區、地區、行業、企業間的行業、企業間的收支壓力收支壓力存在“畸輕畸重”的問題存在“畸輕畸重”的問題上上。這一問題，實際是計劃經濟體制的一些遺留問題：第一，收入方面，兩次“利改稅”后，價格改革尚未完成，市場定價與計劃定價并存，資源配置的扭曲問題仍未完全解決，國有企業間盈利能力和利潤留存水平存在相當大的差異。第二，支出方面，計劃經濟之下的部分行業為吸納城鎮人口就

52、業，招收了大量勞動力，導致到改革開放時養老金支出壓力巨大，不同行業和企業之間對比明顯。此外，由于不同地區經濟結構和發展水平并不一致，地區之間的養老金收支壓力也截然不同。案例材料：養老金收支的“畸輕畸重”案例材料：養老金收支的“畸輕畸重”養老金收支的“畸輕畸重”到底有多嚴重？1980 年代的數據統計數據相對匱乏，我們整理了一些代表性的材料作為參考。從地區看：地區之間退休費開支極不平衡。上海市最高，相當工資總額的 20%以上；天津、四川、遼寧、江蘇等九個省、市為 10-12%；北京、湖南、陜西等十省、市為7-10%；廣東、河南、內蒙等九個省、自治區在7%以下14。從行業看：行業間退休費開支差異巨大

53、。以上海市為例，老企業較多的紡織系統，退休職工人數已相當于在職職工人數的53%，退休費開支已相當于在職職工工資總額的 46%15。解放后發展起來的機電、儀表、冶金和化工等行業，退休費的開支相當于在職職工工資總額 12-15%。近幾年來迅速發展起來的電子計算機、石化、旅游、住宅等行業由于退休職工少，退休費的開支只相當于在職職工工資總額 5%左右16。從企業看：企業之間退休費開支差異情況更為突出。以上海市為例，棉毛、印染、針織和手帕等行業一些老企業，退休職工人數和退休費用已接近在職職工人數和工資總額。而一些退休職工少的企業，退休職工和退休費只占 3-5%。特別是以勞務收入為主的微利企業，如飲食服務

54、行業中的飲食、理發、沐浴等小企業，由于退休費負擔重，目前已有近 30%的企業出現虧損17。為了緩解為了緩解養老養老金收支壓力“畸輕畸重”的問題金收支壓力“畸輕畸重”的問題，中國開始嘗試養老金的“社會統籌”。中國開始嘗試養老金的“社會統籌”。自 1984 年起，中國開始在廣東、江蘇、遼寧等省的少數縣、市進行國營企業職工退休費用“社會統籌”試點。所謂“社會統籌”，就是將原本由企業獨立承擔養老金收支的做法，改為由政府向企業收取統籌金，進而由政府負責養老金的發放的做法。這一做法，實際這一做法，實際將基本養老保險將基本養老保險的支出壓力，的支出壓力，由企業自己承擔，轉變為由企業自己承擔，轉變為統籌范圍統

55、籌范圍內內的的所有企業所有企業共同共同承擔承擔?！捌髽I保險”逐漸具有了“社會保險”的影子?！捌髽I保險”逐漸具有了“社會保險”的影子。2.其他所有制經濟快速發展，其他所有制經濟快速發展，基本養老保險覆蓋面基本養老保險覆蓋面開始擴大開始擴大 改改革開放后，革開放后，多種所有制經濟快速發展多種所有制經濟快速發展。1978 年，城鎮集體企業職工總數約 2000 萬人出頭，個體勞動者則不足 20萬，二者約占城鎮職工的 21.8%。到 1984 年，城鎮集體企業職工總數已經超過 3000 萬人，個體勞動者也已經超過 300 萬，6年間增長了 1500 萬人，占城鎮職工的比例也快速提升到 30.5%。然而，

56、然而，在改革開放初期，中國在改革開放初期，中國實際沒有明確針對實際沒有明確針對非國有企業非國有企業就業人員的基本養老保險制度。就業人員的基本養老保險制度。僅有的少量規定，也散見在其他政策文件之中。如，1978 年針對全民所有制企業出臺的關于工人退休、退職的暫行辦法中，提到各地要結合自身實際情況，參照國營企業的辦法，自行制定集體所有制企業的退休和養老保險規定。部分行業的主管部門也零散地出臺了一些部門規章，對下屬集體企業的職工養老制定了一些制度。而個體勞動者，由于人數太少，此前基本處于被忽略的狀態。14 傅華中.做好退休基金的統籌工作J.中國勞動,1985(09):10-11.15 政協上海市委員

57、會文史資料委員會.上海市人力資源和社會保障局.口述上海:社會保障改革M.上海教育出版社.2016 16 李偉.企業退休費用統籌需要探索的幾個問題J.上海企業,1986(05):7-8.17 同 15 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。13/30 圖表圖表18 改革開放后，集體企業職工迅速增加改革開放后，集體企業職工迅速增加 圖表圖表19 改革開放后，城鎮個體勞動者重新增長改革開放后，城鎮個體勞動者重新增長 資料來源：中國社會統計資料（1990），平安證券研究所 資料來源：中國社會統計資料（1990

58、），平安證券研究所 1983 和和 1984 年年，中國開始中國開始補充性地建立非國有企業就業人員基本養老保險制度。補充性地建立非國有企業就業人員基本養老保險制度。城鎮集體所有制企業方面，城鎮集體所有制企業方面，明確提出明確提出建建立立社會統籌型社會統籌型基本養老基本養老保險保險。1983 年，國務院發布了關于城鎮集體所有制經濟若干政策問題的暫行規定，提出城鎮集體所有制企業要根據自身的經濟條件，量力而行，提取一定數額的社會保險基金，逐步建立社會保險制度，解決職工的年老退休、喪失勞動能力的生活保障等問題。社會保險基金在征收所得稅前提取，要專項儲存，?？顚Ｓ?。集體所有制企業職工的社會保險項目和標準

59、，由各省、市、自治區人民政府總結試點經驗，擬定辦法試行。區、縣以上的集體所有制企業職工的勞動保險福利待遇，已參照國營企業的有關規定執行的，如經濟條件允許，可以暫按原有規定辦理。這一規定，實際是從政策文件方面，首次針對城鎮集體所有制企業提出建立基本養老保險制度。同時，建立的制度也明確采用“社會統籌”的辦法，與國企試點具有相類似的制度設計。其他所有制企業方面，養老保險其他所有制企業方面，養老保險也開始嘗試建立也開始嘗試建立。同樣在 1983 年，國務院還發布了 關于城鎮勞動者合作經營的若干規定和關于城鎮非農業個體經濟若干政策性規定的補充規定，在保險業重新恢復的背景下，明確合作經營組織和個體工商戶可

60、以自行向保險公司投保，以解決老年保險問題。圖表圖表20 基本養老險開始擴大對非全民所有制企業職工的覆蓋基本養老險開始擴大對非全民所有制企業職工的覆蓋 資料來源：中國社會統計資料（1990），平安證券研究所 注：實行勞動保險的非全民所有制勞動者人數=實行各項勞動保險制度的勞動者人數 全民所有制勞動者人數。為推算數據。0%5%10%15%20%25%30%0500100015002000250030003500400019491951195319551957195919611963196519671969197119731975197719791981198319851987城鎮集體所有制職工總數

61、（萬人）城鎮集體所有制職工占城鎮職工比（右）增加近1300萬人0100200300400500600700800900100019491951195319551957195919611963196519671969197119731975197719791981198319851987城鎮個體勞動者（萬人）0500100015002000250030000200040006000800010000120001400019781979198019811982198319841985198619871988全民所有制勞動者人數（萬人）實行各項勞動保險制度的勞動者人數（萬人）實行勞動保險的非全民所有

62、制勞動者人數（萬人，右）關于城鎮集體所有制經濟若干政策問題的暫行規定 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。14/30 1984 年，國務院發布了國務院批轉中國人民保險公司關于加快發展我國保險事業的報告的通知，其中提到要“實施城鎮集體企業職工的法定養老保險，使城鎮集體企業職工的退休養老工作社會化。目前我們正同各有關部門進行調查研究，草擬辦法，爭取明年正式實行。對于城鎮個體戶和農村兩戶一體的養老保險，我們也正在制定辦法，準備逐步辦理”。至至此，此，城鎮區域的基本養老保險基本從制度設計城鎮區域的基本養老保

63、險基本從制度設計上覆蓋了所有經濟類型的企業。上覆蓋了所有經濟類型的企業。此時的基本養老險，基本上是在此時的基本養老險，基本上是在 1978 年版養老保險的基礎上年版養老保險的基礎上“打補丁打補丁”。一方面，為了解決養老金支出壓力“畸輕畸重”的問題，中國開始嘗試在基本養老險的設計中引入“社會統籌”機制；另一方面，改革開放后多種所有制經濟快速發展，中國開始擴大基本養老險的覆蓋范圍，將城鎮集體所有制等非全民所有制職工納入其中。但整體上，仍然維持國營企業和公私合營企業一套辦法、城鎮集體企業一套辦法、其他經濟類型一套辦法的“碎片化”境況。3.國有企業勞動合同制工人實行新的社會養老險國有企業勞動合同制工人

64、實行新的社會養老險 1984 到 1985 年的“社會統籌”試點，對適當均衡企業的退休養老負擔、支持企業走向市場起到了一定作用18。1984 年 10月，黨的十二屆三中全會通過了 中共中央關于經濟體制改革的決定，標志著經濟體制改革的重心自農村轉為城鎮。隨后，為提升企業活力，工資、價格、勞動關系等一系列改革開始進行，養老保險制度也隨之跟進。勞動關系改革，勞動關系改革，產生了新的覆蓋空缺產生了新的覆蓋空缺。1986 年 7 月，隨著人口流動的增加以及提升國企經營活力的需求，國務院了發布 國營企業實行勞動合同制暫行規定（簡稱 規定），標志著原本以“統招統配、固定用工”為基本模式的就業制度被打破，更具

65、市場經濟特色的勞動合同制和合同制工人走上歷史舞臺。勞動關系的改變，直接導致原本以固定用工為基礎的養老保障模式出現了新的缺口。中國需要建立新的、覆蓋勞動合同制職工群體的養老保險制度。中國需要建立新的、覆蓋勞動合同制職工群體的養老保險制度。此時，“社會統籌”試點已有相當的經驗；工資與價格改革，又令基本養老保險制度需要進行新的調整此時，“社會統籌”試點已有相當的經驗；工資與價格改革，又令基本養老保險制度需要進行新的調整。因此，在規定中，中國開始結合合同制工人的就業特點與此前的試點經驗，嘗試建立一個更加完善的養老保障制度。與此前的制度相比，規定對合同制工人的養老保險制度進行了一些新的設計。圖表圖表21

66、 工資改革，實際工資快速增長工資改革，實際工資快速增長 圖表圖表22 價格管制放開，價格管制放開，CPI開始上升開始上升 資料來源：中國勞動工資統計資料匯編，平安證券研究所 資料來源：Wind，平安證券研究所 第一，收入端，第一，收入端，由于人口結構的變化，養老金收支壓力增大，中國需要增加養老金的收入來源。然而，在此前的試點中，由于繳費完全由企業承擔，并由國家統籌支付，企業“搭便車”心態濃厚，勞動者也普遍缺乏參加基本養老保險的意識，在養老保險征繳過程中，出現了拒繳、少繳的情況。為此，在勞動合同制工人的基本養老保險繳費端，中國引入了企業繳費免稅和個人繳費制度。此時，企業繳費的規模為勞動合同制工人

67、工資總額的 15%左右，在繳納所得稅前列支，并由正式開戶銀行按月代為扣繳，逾期不繳需要加收滯納金。勞動合同制工人繳納的退休養老基金數額為不超過本人標準工資的 3%。一方面，通過免稅、滯納 18 胡曉義.新中國社會保障發展史M.北京:中國勞動社會保障出版社;中國人事出版社.2019 100110120130140150160170180196419661968197019721974197619781980198219841986全部職工平均實際工資指數（1952=100）工資改革-10%-5%0%5%10%15%20%25%30%19511954195719601963196619691972

68、197519781981198419871990199319961999中國CPI同比價格改革 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。15/30 金、代繳等手段，盡量避免出現拒繳、少繳的情況；另一方面，通過個人繳費，引導合同制工人建立養老繳費意識，保護自身權益。第二，管理端，第二，管理端，為解決企業養老金支出壓力較大的問題，規定明確養老金在繳納后，不再由企業工會進行管理，而是轉入社會保險專戶。這實際上是通過調整管理模式，落實社會統籌制度，并防止資金挪用。同時，隨著價格管制的放松，物價水平走高，推動養老

69、金保值增值也成為政策需要考慮的重點。因此，規定明確存放于專戶中的養老金，需要按照城鄉居民個人儲蓄存款利率計息，所得利息轉入退休養老基金項下。第三，支出端，第三，支出端，隨著工資水平調整，原本單一以工作年限計算待遇水平的方式不再適用。因此，規定也在待遇水平上進行了調整，明確退休費標準，根據繳納退休養老基金年限長短、金額多少和本人一定工作期間平均工資收入的不同比例確定。4.社會養老險擴大至全部國營企業職工社會養老險擴大至全部國營企業職工 1991 年，國務院頒布了關于企業職工養老保險制度改革的決定（簡稱“決定”），將規定所提出的制度設計推廣到了所有國有企業職工，這也標志著以 1951 年勞動保險條

70、例和 1978 年關于工人退休、退職的暫行辦法為基礎藍本的基本養老保險制度正式終結。從實際意義上看，決定基本形成了中國基本養老保險制度的雛形。具體看，主要涉及以下幾個方面：第一，第一，首次首次提出了“三支柱”的養老保障體系。提出了“三支柱”的養老保障體系。決定明確，要逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。這實際上是第一次在政策文件中提及類似于現在的“三支柱”架構，也從實際意義上確立了“基本養老保險”的定位。第二，明確基本養老險的多繳費來源。第二，明確基本養老險的多繳費來源。決定明確，養老保險要實行國家、企業、個人三方共同負擔的模式，職工個人也要繳納一定的

71、費用，不僅籌資多元化，也為后續的“統賬結合”提供了基礎。第三，明確社會統籌機制第三，明確社會統籌機制。決定明確，基本養老保險基金由政府根據支付費用的實際需要和企業、職工的承受能力，按照以支定收、略有結余、留有部分積累的原則統一籌集。具體的提取比例和積累率，由省、自治區、直轄市人民政府經實際測算后確定，并報國務院備案。3.2 農村：基本養老保險試點，民政部與人保公司“爭地盤”農村：基本養老保險試點，民政部與人保公司“爭地盤”改革開放前，中國并未對農村地區設計基本養老險性質的養老制度。因此，到改革開放時，農村地區的養老保障力度實際上非常有限，占中國 80%人口的農民仍然需要依靠子女進行養老。改革開

72、放后，農村地區的養老問題更加嚴峻。一方面，此前赤腳醫生已經帶動了農村地區醫療條件的改善，中國農村的總和生育率經歷了快速下降，更少的子女令傳統家庭養老模式面臨潛在風險。另一方面，改革開放后人民公社制度逐漸松動，農村剩余勞動力流向城鎮，農村原本覆蓋面已經十分有限的集體保障制度更加難以為繼。此時，為順利推行計劃生育政策，中國農村地區存在建立基本養老保險的需要。1984 年，國務院發布國務院批轉中國人民保險公司關于加快發展我國保險事業的報告的通知，其中就提到了對于城鎮個體戶和農村“兩戶一體”的養老保險要逐步辦理，農村地區的養老保險開始籌備。只是到 1985 年時，人保公司還尚未在農村地區經辦養老保險業

73、務，僅有部分經濟條件較好的農村社隊，受國家職工退休后按月領取退休金制度的啟發，自發實行老年農民退休制度19。此時，農村的養老保險制度實際仍為空白。19 張純元.試論農村老年人口的社會福利事業J.北京大學學報(哲學社會科學版),1984(04):39-47.前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。16/30 圖表圖表23 改革開放后，中國老齡化水平呈現趨勢性上升改革開放后，中國老齡化水平呈現趨勢性上升 圖表圖表24 改革開放后，中國需要進一步降低總和生育率改革開放后，中國需要進一步降低總和生育率 資料來源

74、：UN，平安證券研究所 資料來源：UN，平安證券研究所 圖表圖表25 80 年代初河南農村養老模式（年代初河南農村養老模式（1981-1983）圖表圖表26 集體養老可降低河南農村理想生育數（集體養老可降低河南農村理想生育數（1983）資料來源：初探農民養老形式對生育的影響20，平安證券研究所 資料來源：初探農民養老形式對生育的影響，平安證券研究所 直到直到 1986 年，人保公司開始在農村地區經辦養老保險業務。年，人保公司開始在農村地區經辦養老保險業務。當時，人保公司主要辦理以計劃生育夫婦、村干部、鄉鎮聘用制干部、鄉鎮企業職工、義務兵、農電工、民辦教師、富裕農民等為對象的養老保險業務，至 1

75、991 年末，人保公司共承保農村各類人員 1800 多萬人的養老保險21。1987年，民政部發布關于探索建立農村基層社會保障制度的報告，提出要在農村建立社會養老保險，并準備建立試點。年，民政部發布關于探索建立農村基層社會保障制度的報告，提出要在農村建立社會養老保險，并準備建立試點。1991 年，國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定，提出“農村（含鄉鎮企業）的養老保險制度改革，由民政部負責，具體辦法另行制定”。這不可避免地與人保公司的養老保險產品形成了沖突，并影響了試點的開展：一方面，人保公司所經辦的養老保險也是非營利性保險，與民政部嘗試建立的社會保險存在定位上的重合。另一方面，與民政部相比

76、，人保公司本身業務經驗較好、工作網絡較為完善、經濟實力也更為強大，經辦養老保險業務也有一定的優勢。民政部與人保公司經過多輪博弈，最終明確：由民政部經辦農村社會養老保險，其它部門不得在農村（含鄉鎮企業）開展新的養老保險（過去已開展的工作暫先不動）。至此，由國家主導的農村社會養老保險開始試點、建立。20 劉俊喆.初探農民養老形式對生育的影響J.社會,1983(06):22-24.DOI:10.15992/ki.31-1123/c.1983.06.008.21 度國柱,和蓉.我國現行農村社會養老保險評析J.北京經濟瞭望.北京財貿學院學報,1994(05):1-8.0%5%10%15%20%0.00.

77、51.01.52.02.53.019501954195819621966197019741978198219861990199419982002200620102014201860歲及以上人口（億人）60歲及以上人口占比（右）80年代初，老齡化趨勢已經十分明顯1971,5.521981,2.791990,2.511991,1.93-2.0-1.00.01.02.03.0012345678195019541958196219661970197419781982198619901994199820022006201020142018TFR變化（右）TFR（嬰兒/育齡婦女）子女供養社會或集體供養0%

78、10%20%30%40%50%60%70%無社會或集體養老事業有敬老院2個及以下3個及以上 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。17/30 2.3 小小結：結：城鎮城鎮從國家保險向社會保險改革，農村試點基本養老保險從國家保險向社會保險改革，農村試點基本養老保險 城鎮方面：城鎮方面：改革開放前，“高就業、低工資、高福利”的計劃經濟體制之下，城鎮地區居民的就業以國營企業與機關事業單位為主。養老保障體系作為就業的配套性制度，天然圍繞國營企業與機關事業展開，對其他所有制經濟的關注度不足。同時，出于集中力量辦

79、大事的考慮，居民工資水平低，缺乏繳費能力、各類社會保障完全由國家再分配支持，形成了實際繳費率低、替代率高的特點。改革開放后，人口結構轉變與經濟體制改革，令養老金收支矛盾首先暴露。因此，基本養老保險制度進行了兩項主要改革：第一，為解決養老金負擔“畸輕畸重”的問題，中國開始推動養老金進行社會統籌。第二，隨著多種所有制經濟的發展，越來越多的職工面臨缺乏養老保障的困境，中國開始通過“打補丁”的方式，不斷擴大基本養老保險的覆蓋面。80 年代中期，中國又在國營企業中開始進行養老保險的社會化轉型。與 1978 年脫胎于勞動保險的養老保險制度相比，國有企業養老保險的繳費由國家承擔，轉變為企業承擔，再轉變為企業

80、和職工共同承擔；收繳管理由公司工會自行管理，轉變為社會統籌；養老保險的定位，也由職工退休收入的支柱變為“基本養老險”。至此，中國第一支柱養老保險的雛形基本形成。農村方面：農村方面：人口結構的變化與經濟體制改革導致的人口流動，直接導致農村地區需要從原始的家庭養老，改進為社會養老。同時，計劃生育政策的出臺，也進一步提升了在農村地區建立養老保障制度的必要。因此，中國也開始在農村地區建立基本養老保險制度，農村地區的養老保險空白被首次填補。只是，此時農村地區養老保險的試點范圍仍然相對有限。圖表圖表27 1979 至至 1991 年年，我國養老政策的重點文件，我國養老政策的重點文件 時間時間 部門部門 文

81、件文件 主要內容或文件意義主要內容或文件意義 1980.07 國務院 中外合資經營企業勞動管理規定 明確合營企業必須按照國營企業標準，支付中方職工勞動保險、醫療費用以及國家對職工的各項補貼。1981.07 國務院 關于城鎮非農業個體經濟托干政策性規定 提出“個體經營者可以向保險公司繳納社會保險金，逐步建立勞保福利和退休制度，具體辦法另定”。這反映出改革開放后經濟結構轉變，原有養老保障制度已經出現了覆蓋不足的問題。1981.12 國務院 國務院批轉中國人民銀行關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告的通知 提出對屬于社會保險性質的職工福利保險、養老金保險等業務，要根據需要與可能，通過試點，總

82、結經驗，穩步推廣。保險業恢復保險業恢復。1983.04 國務院 國營工業企業暫行條例 明確“職工在老年、疾病或喪失勞動能力時，有按國家規定享受退休、離休、退職的福利待遇和獲得物質幫助的權利”。國企養老保障制度國企養老保障制度延續延續。1983.04 國務院 關于城鎮集體所有制經濟若干政策問題的暫行規定 提出要建立集體所有制企業的社會保險基金，解決退休、勞動能力喪失等問題?；饘ｍ梼Υ?，?？顚Ｓ?。企業承擔。從政策上專門對城對城鎮集體所有制企業鎮集體所有制企業提出提出建立養老保障制度。建立養老保障制度。1983.04 國務院 關于城鎮勞動者合作經營的若干規定 明確“合作經營組織的成員，可以個人向保

83、險機構投保，以解決老年保險和醫療保險問題。投保的費用，可以各人自行負擔，也可以由合作經營組織支付一部或全部，作為工資福利，列入費用開支”。提出提出對對合作經營組織合作經營組織建立養老保障制度。建立養老保障制度。1983.03 國務院 關于城鎮非農業個體經濟若干政策性規定的補充規定 明確“個體工商業者可以向保險機構投保，以解決老年、醫療等保險問題”。提出提出對對個體工商戶個體工商戶建立養老保障制度。建立養老保障制度。1983.10 人保 城鎮集體經濟組織職工養老金保險試行辦法 開始建立針對城鎮集體經濟職工的養老保障制度，采用以公司為單位的自愿參與制度（即必須全部參加或全部不參加），個體工商戶也可

84、以參加。1984.01 原勞動人事部 中外合資經營企業勞動管理規定實施辦法 提出合營企業職工的勞動保險和福利待遇，按照中國政府對國營企業的有關規定執行。合營企業認為有不適用的，可以提出意見，報請省、市、自治區勞動人事部門在商得財政部門和同級工會組織同意后批準 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。18/30 執行。這實際是為中外合營企業的養老保險開了一個自主設計的口這實際是為中外合營企業的養老保險開了一個自主設計的口子。子。1984.11 國務院 國務院批轉中國人民保險公司關于加快發展我國保險事業的報

85、告的通知 提出實施城鎮集體企業職工的法定養老保險，使城鎮集體企業職工的退休養老工作社會化。對于城鎮個體戶和農村“兩戶一體”的養老保險，也提出將要逐步辦理。實際是對城鎮非國企就業人員提出要建立實際是對城鎮非國企就業人員提出要建立法定養老險。法定養老險。1986.07 國務院 國營企業實行勞動合同制暫行規定 規定合同制工人退休養老基金的來源，由企業和勞動合同制工人繳納。退休養老金不敷使用時，國家給予適當補助。企業和工人繳納的養老金，轉由向社保專門機構繳納并轉入專門機構開設的銀行專戶。專戶款項按居民個人儲蓄存款利率計息。三句話，分別對應了個人繳費、三句話，分別對應了個人繳費、社會統籌和養老金增值三項

86、改革。社會統籌和養老金增值三項改革。1987.03 民政部 關于探索建立農村基層社會保障制度的報告 提出在農村建立社會福利制度，并隨后開展了大量試點。農村基本養農村基本養老保障制度開始嘗試。老保障制度開始嘗試。1989.09 原勞動部 關于私營企業勞動管理暫行規定 明確國家對私營企業職工退休養老，實行社會保險制度。實際是在全在全民所有制、集體所有制、個體工商戶之外，進一步補充了私營企業的民所有制、集體所有制、個體工商戶之外，進一步補充了私營企業的規定。規定。1991.04 全國人大 中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要“按照國家、集體和個人共同合理負擔的原則，在城鎮各類

87、職工中逐步建立社會養老保險制度實行多層次的社會保險。在農村，采取積極引導的方針，逐步建立不同形式的老年保障制度?！边@是首次提出這是首次提出多層次社會保險。多層次社會保險。1991.06 國務院 關于企業職工養老保險制度改革的決定 將個人繳費擴大至全部國營企業職工。明確建立多層次的社會主義養老保險體系：基本養老保險、企業補充保險、個人儲蓄保險?；攫B老保險費專項儲存、?？顚Ｓ?，開始省級統籌。這這實際是三支柱模式實際是三支柱模式的初步確立。的初步確立。資料來源：政策文件，平安證券研究所 三、三、第第三三階段：階段：1992-2002 年，年，基本養老保險運行模式確立基本養老保險運行模式確立 南方談

88、話后，中國堅定了走社會主義市場經濟道路的方針。隨著經濟體制改革的推進，尤其是國企改革的進一步深化，“下崗潮”與“下海潮”并發，基本養老保險體系的諸多問題開始暴露。其中，最為重要的是收支矛盾進一步激化、制度空白問題進一步凸顯。與之相應，中國進行了新一輪的養老保險體系改革，創立了“統賬結合”的基本養老保險模式，并開始嘗試擴大基本養老保險的覆蓋面、統一制度設計。3.1 城鎮：從“統賬結合”到城鎮：從“統賬結合”到制度統一制度統一 1.90 年代初的問題暴露：收支矛盾年代初的問題暴露：收支矛盾和和覆蓋面不足問題進一步凸顯覆蓋面不足問題進一步凸顯 到到 1991年為止的改革，雖然通過“社會統籌”及“個人

89、繳費”的方法，在一定程度上緩解了基本養老保險體系面臨的結構年為止的改革，雖然通過“社會統籌”及“個人繳費”的方法，在一定程度上緩解了基本養老保險體系面臨的結構性崩潰問題。但中國基本養老保險的深層問題并未得到解決性崩潰問題。但中國基本養老保險的深層問題并未得到解決：第一，到 1991 年改革為止，中國的基本養老保險體系仍然為完全的“現收現付制”，即直接使用當期參保人員的繳費支付離退休人員的養老金。然而，隨著離退休人數的快速增加，基本養老保險體系的收支矛盾仍處于不斷加劇的狀態。且從長期來看，由于總和生育率的下降，中國的人口撫養比必然出現快速的下滑，“現收現付制”的基本養老險基本確定難以維系。第二，

90、實行社會統籌后，企業和個人“搭便車”的心態難以解決，逃繳、拒繳、少繳基本養老保險的問題層出不窮，令養老金收支問題雪上加霜。前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。19/30 圖表圖表28 90 年代職工負擔比仍然快速攀升年代職工負擔比仍然快速攀升 圖表圖表29 90 年代中國總和生育率已跌破更替線年代中國總和生育率已跌破更替線 資料來源：中國勞動工資統計資料匯編,Wind，平安證券研究所 注：職工負擔比=離退休人數/在崗職工人數；1989年以前數據根據全部離退休人數及城鎮職工人數計算，1989年及以后數

91、據為參加基本養老保險離退休人數與職工人數計算，不一定完全可比 資料來源：Wind，平安證券研究所 與此同時，經濟形勢的改變，也令原本的基本養老保險制度與此同時，經濟形勢的改變，也令原本的基本養老保險制度的問題進一步暴露的問題進一步暴露。國營及集體企業方面，“知青返城”期間，國有和集體企業承擔了提供就業、吸納勞動力的職責。隨著國有企業改革的逐步深入，其過程中的破產、清算、股份制改造及分流合并等措施，導致了大量職工因此“停薪留職”或“提前退休”22，即“下崗潮”的出現。1994 年世界銀行對中國 142家國有企業進行了調查，其中約 85%的國企認為企業內存在“富余人員”23。在仍然勉力維持經營的企

92、業中，很多企業和個人也已經喪失了繳納養老保險的能力，斷繳進一步導致斷發，更加打擊了繳納意愿，基本養老保險收繳難度進一步加劇。然而，私營及個體工商戶方面，卻與國有和集體企業截然不同。與“下崗潮”相伴的，是改革開放帶來的“下海潮”，原本屬于“非主流”的私營及個體工商戶快速發展。不僅從數量上，還從質量上導致了基本養老金收支矛盾的加劇?！叭?、集體單位不少年輕有技術的人員去干了私營或個體幾十萬元乃至幾百萬元的大款總在他們中間產生24”，這些充滿經濟活力、占城鎮就業人員大頭的人員卻并未能被基本養老保險制度覆蓋。圖表圖表30 90 年代前期大量企業走上破產清算道路年代前期大量企業走上破產清算道路 圖表圖表

93、31 基本養老保險欠繳問題嚴重基本養老保險欠繳問題嚴重 資料來源：單位福利社會主義與中國的“制度性失業”從新制度主義的角度看“下崗問題”，平安證券研究所 資料來源：96養老保險改革基本情況25，平安證券研究所 22 李紅嵐,武玉寧.提前退休問題研究J.經濟理論與經濟管理,2000,(02):60-63.23 顧昕.單位福利社會主義與中國的“制度性失業”從新制度主義的角度看“下崗問題”J.經濟社會體制比較,1998(04):21-28.24 陳富榮,鄧昭元.談養老保險基金的收繳矛盾J.勞動理論與實踐,1995(02):11-12.25 中國社會保險編輯部.96 養老保險改革基本情況(三)J.中國

94、社會保險,1997,(12):14-15.0%5%10%15%20%25%30%35%197819801982198419861988199019921994199619982000職工負擔比0123456781960196419681972197619801984198819921996200020042008201220162020總和生育率（嬰兒/育齡婦女）9832117428710162523856232010002000300040005000600070001989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996破產立案項目數（項）01020304050607

95、0809010085.0%90.0%95.0%100.0%1993199419951996基本養老保險基金欠繳金額（億元，右）基本養老保險基金收繳率 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。20/30 圖表圖表32 23 個省份中個省份中 21%的新增退休為違規（的新增退休為違規（1998）圖表圖表33 私營及個體工商戶快速發展私營及個體工商戶快速發展 資料來源：提前退休問題研究，平安證券研究所 資料來源：Wind，平安證券研究所 甚至，甚至，覆蓋不足的養老保障體系覆蓋不足的養老保障體系，更進一步影響了

96、下崗職工的再就業。，更進一步影響了下崗職工的再就業。這是由于，國有企業的下崗職工雖然“沒有了工資，也不能享受許多福利，只能領取微薄的失業保險金，但是他們還是國有企業的正式雇員。國家和單位還必須承擔他們再就業和養老金。如果他們此時選擇到非國有部門去再就業，他們也許會獲得比失業救濟更高的工資，但是他們會擔心再次失業后他們會喪失失業救濟，即使他們不再次失業，他們也會擔心他們退休之后有沒有養老金”26。2.應對方案應對方案 1：“統賬結合”“統賬結合”與與“制度統一”“制度統一”第一項重大改革，第一項重大改革，是是“統賬結合”與“制度統一”“統賬結合”與“制度統一”。90 年代初，正逢全球養老金私有化

97、快速發展，以新加坡和智利為代表的“完全積累制”養老金風頭正盛。朱镕基總理在考察新加坡公積金制度后，認為建立“完全積累制”的個人賬戶，可以作為緩解中國基本養老保險體系困境的方案。中國開始嘗試建立個人賬戶，一方面為應對老齡化留有一定資金儲備，另一方面通過個人賬戶制提高職工勞動和養老繳費積極性。在具體操作過程中，由于完全積累制不具有“互濟”概念，不符合中國發展中國家的國情，中國決定嘗試建立“統賬結合”機制，并調整基本養老保險的收繳和計發方法。1993 年，十四屆三中全會通過了中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，提出城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合（

98、即“統賬結合”）的辦法。由于在世界范圍內缺乏參考經驗，中國決定“摸著石頭過河”。1995 年，國務院發布關于深化企業職工養老保險制度改革的通知，提出了兩套個人賬戶實施辦法，供各地自行參考并試點。圖表圖表34 1995 年提出的兩個個人賬戶運行辦法年提出的兩個個人賬戶運行辦法 實施辦法一實施辦法一 實施辦法二實施辦法二 賬戶規模 本人工資 16%左右 本人工資 2%，隨個人繳費而提高 資金來源 個人全部繳費+單位繳費劃轉 個人繳費 制度結構 逐步過渡到個人賬戶為主、統籌基金為輔 始終維持統籌基金為主、個人賬戶為輔 資料來源：關于深化企業職工養老保險制度改革的通知，平安證券研究所 經過試點，經過試

99、點，1997年年 7月，國務院發布關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定月，國務院發布關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定，提出要統一制度、并明確了，提出要統一制度、并明確了個人帳戶的運作機制個人帳戶的運作機制。與 1991 年國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定相比，1997 年所確立的制度有了一系列巨大變化。其中最為重要的包括：第一，從目標上明確制度統一之路，提出要建立“適用城鎮各類企業職工和個體勞動者”的基本養老保險體系。這是對于此前“打補丁”政策落實較為緩慢所導致的收支矛盾、經濟影響等因素的回應。第二，明確了 26 同 22 違反規定提前退休正常退休050001000

100、015000200002500030000350004000045000500001991199319951997199920012003200520072009201120132015201720192021私營單位就業人員數（萬人）城鎮非私營單位就業人員數（萬人）前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。21/30 統籌賬戶和個人賬戶的實施方案，個人繳費比例為 8%，個人賬戶計入比例為 11%，差額從單位繳費中轉移。第三，更新了保值增值方式，基金結余額應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融

101、和經營性事業。這是對 90 年代資金挪用、投資虧損等亂象的回應。第四，明確要求逐步由縣級+行業統籌轉向省級統籌。除了這四點外，還包括了一些收支兩條線管理、社會化發放等防止資金挪用、欠繳、提高運行效率的規定。到到 1997 年改革，中國基本養老保險的運行機制基本上年改革，中國基本養老保險的運行機制基本上確立了當前中國基本養老保險的主要運行制度。確立了當前中國基本養老保險的主要運行制度。只是在只是在 90 年代末養年代末養老金收支壓力巨老金收支壓力巨大的情況下，個人賬戶養老金大的情況下，個人賬戶養老金被迫被迫用于用于當期養老金的支付，形成了個人賬戶的空賬運行狀態。當期養老金的支付，形成了個人賬戶的

102、空賬運行狀態。3.應對方案應對方案 2：全國社?；鹄硎聲某闪ⅲ喝珖绫；鹄硎聲某闪?第二項重大改革，是全國社?；鹄硎聲某闪?。第二項重大改革，是全國社?；鹄硎聲某闪?。90 年代末的亞洲金融危機進一步加劇了基本養老保險收支的矛盾，大量離退休人員的養老金面臨無法按時發放的風險。中國政府通過改變收繳統籌機制、實行養老金社會發放等方式盡可能保障基本養老保險的按時足額發放。與此同時，中國也決定補發歷史拖欠養老金，中央財政和地方財政自 1998 年起為基本養老保險提供補助。到 21 世紀初，歷史拖欠養老金基本補發完成。圖表圖表35 20 世紀末養老金拖欠問題嚴重世紀末養老金拖欠問題嚴重 圖表

103、圖表36 央地財政共同為養老金支付兜底央地財政共同為養老金支付兜底 資料來源：新中國社會保障發展史，平安證券研究所 資料來源：新中國社會保障發展史，平安證券研究所 雖然養老金的雖然養老金的足額按時發放最終得到保證，歷史拖欠養老金也得以補發，但其所反映出的問題足額按時發放最終得到保證，歷史拖欠養老金也得以補發，但其所反映出的問題引起了高度重視引起了高度重視：基本養老保險制度雖然建立但缺乏資金積累，“社會統籌和職工個人賬戶集中的資金，不少地方也不能滿足即期需要，中央財政每年要用巨額的預算資金來彌補缺且可以預見，隨著老齡化社會的來臨，問題將會更加突出。為了滿足社會保障資金日益增長的需要，在不宜提高繳

104、費標準的情況下，國家有必要未雨綢繆，從多種渠道籌集和積累一筆基金，發揮補充和調劑作用”27。因此，在 2000 年 8 月，中共中央、國務院正式決定建立一個社會保障儲備基金，以作為社會保障支出的補充、調劑。2000年底，中央財政撥款 200 億元成立了全國社會保障基金，同時設立全國社會保障基金理事會負責投資運營。后來，全國社會保障基金又通過彩票公益金、國有股轉（減）持等方式不斷充實，目前已成為中國基本養老保險的重要儲備。4.一些其他改革一些其他改革 第一，第一，機關事業單位養老保險改革機關事業單位養老保險改革仍在醞釀仍在醞釀。1992 年，人事部發布關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的

105、通知，其中提到，機關事業單位的養老保險改革，“政策性強，涉及面廣，情況復雜。改革要充分體現機關、事業單位的特點，兼顧財政和個人的承受能力，有利于人員在地區和部門之間的交流。特別要與干部人事制度改革和工資制度改革緊密結合起來，通盤考慮，積極穩妥地進行”。因此，實際上機關事業單位基本養老保險的調整，在此時還處于醞釀狀態。27 劉仲藜,汪文慶,文世芳.全國社?；鸬慕⒑统跗诎l展J.百年潮,2011,(07):24-30.DOI:10.16624/ki.11-3844/d.2011.07.004.0204060801001201400500100015002000250019981999200020

106、01各地上報當期拖欠額（億元，右）補發歷史拖欠額（億元，右）支付養老金總額（億元）05010015020025030035040045019981999200020012002中央財政補助（億元）地方財政補助（億元）前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。22/30 第二，第二，“行業統籌下放行業統籌下放”。1998 年，國務院發布關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知，明確將此前批準進行行業統籌的 11 個行業移交地方管理。這 11 個行業都是由央企經營的命脈行業，職

107、工遍布全國各地。80 年代進行社會統籌時，由于統籌級別較低，且各地標準不一致，參加社會統籌會導致行業內部公平性難以保證。因此，中國曾先后分三批批準了11 個行業單獨進行行業統籌。到 1998 年時，城鎮地區基本養老保險的制度模式和政策架構大體統一，具備了將行業統籌并入地方統籌的能力。同時，這些行業逐漸完成了政企分開的改革，也具有并入地方統籌的必要性。因此，自 1999 年起，這些行業陸續并入地方統籌之中。曾經單獨統籌的 11 個行業包括：鐵道部、交通部、信息產業部（原郵電部部分）、水利部、民航總局、煤炭局（原煤炭部）、有色金屬局（原中國有色金屬工業總公司）、國家電力公司（原電力部）、中國石油天

108、然氣集團公司和中國石油化工集體公司（原石油天然氣總公司部分）、銀行系統（工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、中保集團）、中國建筑工程總公司。3.2 農村：老農保的建立到休眠農村：老農保的建立到休眠 1991 年 1 月，國務院決定由民政部負責開展建立農村社會養老保險制度的試點后。民民政部于政部于 1992 年年制定了農村社會養制定了農村社會養老保險基本方案，并在山東等地組織了較大規模的試點。老保險基本方案，并在山東等地組織了較大規模的試點。截止 1995 年，已有 30 個省、自治區、直轄市的 1400 多個縣（市、區、旗）開展了農村社會養老保險工作。全國參加社會養老保險的農村人

109、口已有近 5000 萬人，積累保險基金 32 億元，形成了一定的規模。這一版的農村社會養老保險，被稱為“老農?！?。然而，然而，90 年代的農民收入水平仍然偏低，推行年代的農民收入水平仍然偏低，推行老農保老農保的過程的過程中各類問題頻發。中各類問題頻發。1995 年國務院辦公廳轉發民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見，其中提到，當時推行過程面臨的問題包括“思想認識不統一，有些經濟條件較好的地區推行的難度反而比經濟條件較差的地區還要大；有些地方沒有制定有關法規，管理還不夠規范；少數地方出現了挪用保險基金的問題”。此外，保障水平低、資金管理層級低和“高息攬儲”問題也部分存在。不僅如此，不僅

110、如此，強制辦保問題屢禁不止強制辦保問題屢禁不止。1993 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布關于切實減輕農民負擔的緊急通知，并開展了農民負擔檢查。檢查中發現，有的地方并不遵循農村社會養老保險的自愿原則，采用了強行推行的手段，甚至會在農民辦理結婚登記時強行收取養老保險費。從 1993 年開始，黨及國家機關幾乎年年檢查、年年發文強調減輕農民工負擔，但強制辦保、強行攤派等問題屢禁不止。圖表圖表37 1992 至至 2000 年年，黨和國家出臺的有關強制辦保等問題的政策文件黨和國家出臺的有關強制辦保等問題的政策文件 時間時間 部門部門 文件文件 提及的主要亂象 1993.03 中共中央辦公廳、國務院辦

111、公廳 關于切實減輕農民負擔的緊急通知 減輕農民負擔是黨中央、國務院堅決反對的，但相當多的地方和部門行動遲緩，有的至今對中央的指示置若罔聞，按兵不動；有的甚至采取暗中干預的作法進行抵制；有些已明令禁止或多次被批評的不合理負擔，仍在推行。1993.07 中共中央辦公廳、國務院辦公廳 關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知 在農村開展社會養老保險存在強制攤派 1994.06 中共中央辦公廳、國務院辦公廳 關于轉發農業部、監察部、財政部、國家計委、國務院法制局的通知 有的地方.在農民辦理結婚登記時，強行收取養老保險費；一些地方在推行農村社會養老保險業務時，不遵循自愿原則。1996.03 中共中央辦公廳

112、、國務院辦公廳 關于轉發的通知“三亂”在一些地方屢禁不止，以攤派方式強行要求農民交養老保險金 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。23/30 1996.05 中共中央辦公廳、國務院辦公廳 關于 1995 年涉及農民負擔惡性案件的情況通報-1996.12 中國共產黨中央、國務院 關于切實做好減輕農民負擔工作的決定 提出有關部門在農村開展保險業務和合作醫療，都必須堅持自愿量力，不得強求。不得以任何形式下達保險指標，強行要求農民投保。鄉村干部不得代農民投保，中小學校也不得代辦保險。說明這些現象存在。199

113、7.03 中紀委、原監察部 關于對貫徹落實情況開展監督檢查的通知-1997.04 民政部 關于進一步貫徹的通知 有些地方借婚姻登記搭車收費和強行收取農村社會養老保險費的現象仍然存在，在社會上產生了不良影響。1998.07 中共中央辦公廳;國務院辦公廳 關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知 強行向集體和農民攤派報刊和各種保險費用。1998.03 國務院辦公廳 轉發農業部、監察部、財政部、國家計委、法制辦關于 1998 年農民負擔執法檢查情況報告的通知 攤派保險，廣西壯族自治區興安縣一農村青年結婚登記時，強行攤派農村社會養老保險費 400 元。1999.10 中共中央辦公廳;國務院辦公廳 關于

114、1999 年上半年涉及農民負擔惡性案件的情況通報 一些地方和少數干部不顧黨中央、國務院三令五申，仍在亂收費、亂集資、亂罰款和進行各種攤派。資料來源：政策文件，平安證券研究所 亞洲金融危機爆發后，亞洲金融危機爆發后，老農保老農保業務清理整頓，最終停滯業務清理整頓，最終停滯。1998 年，亞洲金融危機爆發，我國一些金融機構經營不規范、存在大量不良資產，在外部變數沖擊下極易危及國家安全，中央決定集中整頓國內金融秩序。鑒于老農保涉及農民集資問題，其中存在一定的債務風險隱患。1999 年國務院決定，對老農保業務也進行清理整頓，基本政策是：能退保的盡可能退保，暫時不能退保的也要停止接受新業務，有條件的可以

115、逐步將其過渡為商業養老保險。此后，少數地區農民進行了退保處理，絕大多數的老農保工作處于停滯和等待狀態28。圖表圖表38 1992 至至 2002 年，我國養老政策的重點文件年，我國養老政策的重點文件 時間時間 部門部門 文件文件 主要內容或文件意義主要內容或文件意義 1992.01 民政部 縣級農村社會養老保險基本方案（試行）開始在農村地區進行農村社會養老保險試點。1992.07 國務院 全民所有制工業企業轉換經營機制條例 提出“建立和完善養老保險制度，實行基本養老保險、企業補充養老保險、職工個人儲蓄養老保險相結合的制度”，這實際就是三支柱。1992.08 原勞動部 關于使用的通知 設計了職工

116、養老保險手冊，用于記錄基本養老保險的收支等。這實際是為了避免欠繳以及計發混亂等問題。1993.10 國務院 關于企業職工養老保險統籌問題的批復 確立了行業統籌機制。隨后分批批準了一些新增的行業統籌。1993.11 國務院辦公廳 關于做好國有企業職工和離退休人員基本生活保障工作的通知 在國企破產等背景下，強調要保證基本養老保險的發放。1993.11 中共中央 中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定 確立了“統賬結合”的設計體系。1995.03 國務院 關于深化企業職工養老保險制度改革的通知 提出“到本世紀末，基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資

117、金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人帳戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會 28 胡曉義.新中國社會保障發展史M.北京:中國勞動社會保障出版社;中國人事出版社.2019 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。24/30 化的養老保險體系?；攫B老保險應逐步做到對各類企業和勞動者統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用基金”的目標。同時，提出了兩套個人賬戶實施辦法，供各地參考。1995.10 國務院辦公廳 轉發民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知 對老農保運行過程中的一些亂象

118、進行了總結，并提出了一些解決方案。1996.08 全國人大常委會 中華人民共和國老年人權益保障法 從法律層面確定“國家建立養老保險制度，保障老年人的基本生活”。1996.11 財政部 企業職工養老保險基金財務制度、社會保險經辦機構財務管理辦法 明確了一系列的財務制度，避免欠繳、挪用等問題，并保障及時、足額收繳基本養老保險費和發放基本養老保險金。1997.07 國務院 關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定 將所有企業職工及靈活就業人員納入保障，統一了個人賬戶的制度模式。1998.01 財政部等四部門 企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定 確立收支兩條線管理，避免挪用等問題。

119、1998.06 中共中央；國務院 關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知 在亞洲金融危機背景下，提出要確保國有企業下崗職工基本養老金的發放，繼續深化企業職工養老保險制度改革。1998.08 國務院 關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知 行業統籌并入地方統籌。1999.01 國務院 社會保險費征繳暫行條例 提出了一系列規范，強化社保的征繳工作。1999.09 中共中央 關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定 提出進行基本養老保險省級統籌。2000.12 國務院 關于完善城鎮社會保障體系的試點方案 提出改革機關事業單位職工養老保險辦法，并在

120、遼寧等地開始試點。資料來源：政策文件，平安證券研究所 3.3 小結：小結：城鎮基本養老保險城鎮基本養老保險制度機制基本確立制度機制基本確立，農村養老保險，農村養老保險初次嘗試受阻初次嘗試受阻 城鎮方面：城鎮方面：在經濟體制改革深化所帶來的陣痛中，中國開始通過各種各樣的方式確?；攫B老保險的收繳、管理與發放。收繳與管理方面，中國確立了“統賬結合”的模式，減輕企業養老金負擔壓力的同時，強化對個人的養老儲蓄激勵效果。財政部等部門運用了包括設立財政專戶、收支兩條線等手段，保障收繳工作的進行，并防止養老金的挪用。發放方面，中國為了減輕企業負擔、防止養老金拖欠，開始嘗試養老金的社會化發放。此外，各地開始清

121、理養老金的欠繳工作，中央和地方財政首次大規模為基本養老保險金提供補助；制度的統一也快速提上日程。至此，當前中國基本養老保險制度的設計基本確立。農村方面：農村方面：隨著農村社會養老保險試點范圍的擴大，諸多亂象層出不窮。本質上，這是由于 90 年代農村地區經濟條件仍然較差，農民缺乏繳納基本養老保險的能力。同時，部分基層也存在強迫農民參保的亂象。最終，在金融危機到來后，中國為了防止農村養老保險出現較大問題，暫停了農村養老保險的首次嘗試。四、四、第第四四階段：階段：2003 年年至今至今，基本養老保險制度的統一基本養老保險制度的統一 1997 年后，中國基本養老保險的制度設計模式基本確立。進入 21

122、世紀，中國經濟體制改革的陣痛逐漸消散并步入穩定的高速增長階段。中國開始清理一些歷史遺留問題，并在擴大基本養老保險的覆蓋面、統一制度、緩解養老金收支矛盾等問題上進行了嘗試。時至今日，中國的基本養老保險已經基本完成了全覆蓋，制度也基本完成了政、企和城鄉的分別統一。然而，在緩解養老金收支矛盾方面，中國的基本養老保險制度仍有相當的改進空間。前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。25/30 4.1 政企、城鄉政企、城鄉制度整合制度整合與其他調整與其他調整 1.政企、城鄉政企、城鄉制度整合：從碎片化到制度整合：從

123、碎片化到三足鼎立三足鼎立 在基本養老保險的運行機制基本確立后，2003 年十六屆三中全會做出中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定，提出要加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系。隨后，在隨后，在 1997年提出的運行模式基礎上，中國開始不年提出的運行模式基礎上，中國開始不斷擴大基本養老保險的覆蓋面。斷擴大基本養老保險的覆蓋面。2005 年，國務院發布關于完善企業職工基本養老保險制度的決定，將靈活就業人員納入企業職工基本養老保險、進一步將個人賬戶規模由本人繳費工資的 11%降低至 8%、提出逐步做實個人賬戶，并明確通過加大財政投入完善基本養老保險基金的籌資機制。至此，所有城鎮職工

124、被納入基本養老保險范疇。2008 年，國務院發布關于印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案的通知，比照企業職工基本養老保險的模式，終于開始對機關事業單位基本養老保險進行改革試點。要求由原本的財政統包，逐漸轉變為三方共同繳費、“統賬結合”、管理服務社會化的養老保險體系，與企業職工基本養老保險對接。2009 年，國務院發布 關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見，在老農保停滯10 年后，啟動全新的新農保試點。新農保同樣參照企業職工基本養老保險的辦法，采用個人繳費、集體及國家補貼的多方繳費模式；同樣設立統籌賬戶和個人賬戶。只是考慮到農民收入水平偏低，放棄了按照比例的繳費計算辦法，并明確為自

125、愿參保。2010 年，社會保險法發布，將“?；尽薄岸喾嚼U費”“統賬結合”“全國統籌”“全國社會保障基金”等一系列在改革過程中形成的經驗，通過法律形式明確了下來。自此，基本養老保險最終成為有法可依的法定養老保險。2011 年，國務院發布關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見，針對就業和收入不穩定、缺乏參加企業職工基本養老保險的城鎮居民，建立起基本養老保險制度試點，簡稱城居保。城居保的設計同樣參照了企業職工基本養老保險，并與新農?；疽恢?。2014 年，新農保和城居保運行效果良好，國務院發布關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的決定，將新農保和城居保合二為一，并為城鄉居民基本養老保險，并運

126、行至今。2015 年，參考事業單位基本養老保險改革試點，國務院發布關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定，正式開始機關事業單位與企業職工基本養老保險的“并軌”工作。制度的設計與企業職工基本養老保險十分相似，只是增加了職業年金制度。因此，機關事業單位養老保險，實際是由基本養老保險與職業年金組成。至此，至此，中國建立起基于就業環境和收入水平的三足鼎立型基本養老保險體系：中國建立起基于就業環境和收入水平的三足鼎立型基本養老保險體系：適用于機關事業單位人員的機關事業單位工作人員基本養老保險；適用于企業職工和靈活就業人員的企業職工基本養老保險；適用于城鎮就業不穩定和農村居民的城鄉居民基本養老保險

127、。三者的制度設計十分相似，只是根據就業環境和收入水平有所區別。2.補充調整：補充調整：通過投資通過投資保值增值保值增值與中央調劑制度的建立與中央調劑制度的建立 隨著基本養老保險的制度逐漸統一、覆蓋面不斷擴大，中國公民的養老問題逐漸得到制度性保障。只是，隨著人口老齡化的加劇，基本養老保險的收支矛盾仍在不斷加劇。因此，在擴大基本養老保險的覆蓋面時，中國也在不斷通過其他因此，在擴大基本養老保險的覆蓋面時，中國也在不斷通過其他方式緩解收方式緩解收支矛盾。支矛盾?？偨Y來看，主要有三個主要手段：第一，擴大基本養老保險基金的投資范圍。2015 年，國務院頒布基本養老保險基金投資管理辦法，擴大了基本養老保險基

128、金的投資范圍。此前，基本養老保險基金只能用于購買國庫券和銀行存款，很難跑贏通脹，造成了事實上的養老金損失。調整后，基本養老保險基金的投資范圍擴大至各類金融和實體資產。第二，強化全國社會保障基金的作用，推動其規范管理。2000 年末建立的全國社會保障基金，經歷了 15 年的運行，規模不斷擴大，且投資管理效果良好。根據社?；鹄硎聲慕y計，截至 2015 年末，基金規模已達 1.5 萬億元，且年均投資回報率高達 8.82%，遠超同期通脹水平。2016 年，國務院頒布全國社會保障基金條例，通過行政法規的形式，明確了社?；鸬亩ㄎ缓妥饔?，對基金的籌集、使用、管理運營、監督等環節作出進一步規范。前瞻性產

129、業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。26/30 第三，建立中央調劑制度。雖然企業職工基本養老保險的制度設計逐漸完善，但由于一系列原因，全國統籌的條件暫時還不具備。與此同時，隨著人口流動，不同地區間的養老保險支出壓力水平差異越來越大。2018 年，國務院發布關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知，通過各省養老保險基金上解部分資金至中央，而后由中央再分配給地方的模式，建立起了中央調劑制度，盡可能彌合各地養老保險支出壓力的差異。此外，2022 年，“差額撥付”式的全國統籌開始實施，但本質上仍是中央調劑

130、制度的升級版，與傳統意義上的全國統籌還不太一致，因此我們仍將其歸于中央調劑制度制下。4.2 基本養老保險的現狀與基本養老保險的現狀與問題問題 1.基本養老保險的現狀基本養老保險的現狀概覽概覽 中國基本養老保險基本完成全覆蓋。中國基本養老保險基本完成全覆蓋。截至 2023 年末，中國基本養老保險覆蓋約 10.66 億人，占同期中國總人口的 75.89%。其中，城鎮職工基本養老保險（企業職工基本養老保險+機關事業單位基本養老保險）覆蓋 5.21 億人，城鄉居民基本養老保險覆蓋 5.45 億人，基本完成了基本養老保險的全覆蓋。中國基本養老保險中國基本養老保險基金基金累計結余也有所積累累計結余也有所積

131、累，大約可覆蓋，大約可覆蓋1 年的支出年的支出。截至 2022 年末，中國基本養老保險基金累計結余為6.99 萬億元，同期收支分別為6.89 萬億元和 6.31 萬億元?；攫B老保險基金累計結余大概能覆蓋 1 年的支出水平。圖表圖表39 基本養老保險覆蓋情況（基本養老保險覆蓋情況（2023）圖表圖表40 基本養老保險收支及結余情況（基本養老保險收支及結余情況（億元億元）資料來源：Wind，平安證券研究所 資料來源：Wind，平安證券研究所 2.基本養老保險當前存在的問題基本養老保險當前存在的問題 回顧自 1951 年勞動保險建立至今，我們可以看到，中國當前所采用的第一支柱養老保險制度，實際是為

132、了應對養老保險發展過程中的一系列問題，通過不斷“打補丁”的方式而逐漸摸索出來的。這些“補丁”在當時的社會環境中，為解決現實問題起到了積極作用，但隨著時間的發展，又形成了今天養老保障制度的問題?？偨Y來看，大概有以下幾個方面：第一，第一，基本養老保險的收支矛盾仍然突出?；攫B老保險的收支矛盾仍然突出。在人口老齡化、總和生育率低下的背景下，以現收現付制為核心的基本養老保險必然面臨相應的問題。對這一問題，全球都沒有完美解決的經驗可供借鑒，只能通過未來多管齊下的方式盡可能緩解。第二，第二，“基本保險”的特征還“基本保險”的特征還不夠統一不夠統一，公平問題仍然存在，公平問題仍然存在。對企業職工基本養老保險

133、和機關事業單位基本養老保險而言，計劃經濟時期所實行的“高就業、低工資、高福利”模式，直接決定了它們的高替代率，這一模式，在建國初期發揮了集中力量辦大事的作用，幫助完成了工業化進程。改革開放后中國經濟穩步增長，但退休職工工資水平已經確定，下調基本養老險替代率會直接影響老年人生活。因此，直到現在，企業職工基本養老保險和機關事業單位基本養老保險仍然面臨替代率偏高、其他支柱發展空間有限的問題。于此同時，城鄉居民基本養老保險建立之初就明確了“?；尽钡亩ㄎ?，并在制度設計中直接體現為低替代率。二者之間的差異，導致基本保險的特征還不夠統一，公平問題仍然存在。37%39%24%城鎮職工基本養老保險城鄉居民基本

134、養老保險未覆蓋-100000-5000005000010000019891991199319951997199920012003200520072009201120132015201720192021基本養老保險基金收入基本養老保險基金支出基本養老保險基金結余 前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。27/30 第第三三，全國統籌實施面臨較多現實困難。全國統籌實施面臨較多現實困難。改革開放后，中國面臨的養老保險收支壓力快速激化，幾乎沒有給社會統籌以充分的準備時間。為此，中國以相對粗放的方式盡可能快速地建

135、立起了低層級的縣、市統籌和行業統籌，以應對養老金支出壓力地快速增長。然而，粗放且低層級的統籌，直接導致了各地統籌方法及層級不一致、收繳及資金水平不一致等一系列問題。這直接導致了中國當前進行全國統籌的難度十分巨大。與此同時，中央與地方的財、事權錯配問題尚未解決，進行全國統籌也面臨一些主觀上的阻力。第第四四，制度設計仍顯復雜制度設計仍顯復雜，影響制度統一落地，影響制度統一落地。由于歷史欠賬較多，中國建立養老保險制度的過程中不得不設計了一系列“老、中、新人”“統賬結合”等復雜的機制。這些機制或作為權宜之計，為迅速推廣基本養老保險起到了一定的作用。然而，這些制度也直接導致了后續改革的難度較大，制度統一

136、的落地需要等待。第第五五，個人賬戶空賬問題仍未解決。，個人賬戶空賬問題仍未解決?！敖y賬結合”制度建立時恰逢基本養老金收支矛盾激化，個人賬戶養老金被暫時用于當期養老金的發放，導致其實際是空賬運行。雖然 2006 年多地進行了做實個人賬戶的試點，但并未解決全部問題。個人賬戶的空賬，雖然尚未影響當期收支，但卻在輿論上對基本養老險的收繳形成了負面作用，影響了居民的繳費意愿。第第六六，全國社會保障基金全國社會保障基金仍需充實。仍需充實。根據社?；鹄硎聲?，截至 2022 年末，社?；鹳Y產總額2.88 億元，自成立以來的年均投資收益率 7.66%。整體看，社?；痣m然投資收益表現良好，但總資產仍然偏低，

137、作為養老儲備基金的儲備總量不足，需要進一步充實。五、五、改革歷程的經驗改革歷程的經驗：基于現實條件穩步基于現實條件穩步推進推進改革改革 回顧中國基本養老保險的發展及改革歷程，我們可以得出一些值得參考的經驗。第一第一，改革進程和措施需要兼顧效率與公平。，改革進程和措施需要兼顧效率與公平。90 年代中后期，因福利制度導致的下崗再就業困難問題，是公平損害效率的代表；老農保強制攤派，是效率損害公平的代表。改革期間，效率與公平之間的平衡并不容易掌握。對應到當前養老保險存在的問題上，我們認為尤其不能對個人賬戶空賬和全國統籌問題操之過急。個人賬戶空賬是公平問題，但短期內大概率不會形成實質性影響，在地方政府財

138、政壓力較大的背景下，做實空賬的節奏和方式都需要謀定后動。全國統籌更偏向效率問題，但在財、事權問題解決之前，強行推進相關改革難度較大，中央調劑制度和“差額撥付”式的全國統籌機制，可以作為權宜之計繼續運行下去。第二，改革第二，改革進程和措施進程和措施需要需要統籌短期與長期統籌短期與長期收益收益。90 年代末，確保養老金按時足額發放和補發歷史拖欠，雖然在短期內進一步增加了中央和地方財政壓力，但從長期來看卻提升了居民對于基本養老保險的信任程度和參保意愿，也為后續改革奠定了一定基礎。對應到當前來看，在基本養老保險基金收支壓力持續增大的背景下，需要慎重考慮延遲退休的節奏，盡可能避免對實際繳費率進行上調。雖

139、然二者在短期內可以立竿見影地緩解養老金收支矛盾，但在當前就業壓力較大、企業負擔較重的背景下，如果延遲退休節奏過快，或實際上調繳費率，都有可能損害長期就業形式及經濟增長潛力。第三，改革第三，改革進程和措施需要進程和措施需要考慮政策的外部性考慮政策的外部性?；仡櫢母餁v程，基本養老保險改革中任何成功的措施，最終都會對整個社會的發展起到幫助。就目前而言，中國首先應該考慮待遇調整及計發辦法的改革措施，以及養老保險關系的跨區銜接或跟隨轉移問題。這不僅會提升社會保障工作的運行效率、緩解基本養老金收支壓力，還能夠對勞動力要素流動及長期經濟增長起到積極作用。此外，無論從我國的政策規定還是90 年代的實際運行歷史

140、來看，國有資產和財政天然對基本養老保險起到兜底作用。因此，在具有余力時，通過財政資金、國有資產劃轉等方式充實社?；?，運用社?；鹄硎聲己玫耐顿Y管理能力實現儲備基金增值，進而應對未來的基本養老保險收支缺口，是十分高效的方法。前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。28/30 六、六、風險提示風險提示 1.本報告的各類資料并非全部來源于官方，因此可能存在統計誤差等問題。在報告撰寫過程中，我們已經通過驗算等方式盡可能識別并修正，但并不能確保絕對正確。2.本報告所引參考文獻，全部盡可能選取高引、高可信度的公

141、開文獻，并進行了交叉驗證，以規避文獻上可能存在的史實錯誤。但由于部分歷史時期文獻內容有限，無法保證所引材料即為史實。3.本報告所涉及的政策文件，均經過篩選，并非全部基本養老保險改革相關文件?？赡艽嬖谝蚝Y選策略或方法不夠完善，導致的重要政策遺漏問題。4.本報告的政策建議，均為對報告中所提及的基本養老保險改革歷程的經驗總結和反思，僅供參考。并非投資建議或任何與投資相關的暗示。前瞻性產業深度報告 請通過合法途徑獲取本公司研究報告，如經由未經許可的渠道獲得研究報告，請慎重使用并注意閱讀研究報告尾頁的聲明內容。29/30 七、七、參考文獻參考文獻 1 聶月巖.鄧小平與廢除干部領導職務終身制J.毛澤東思想

142、研究,1998,(02):70-73.2 莊啟東,袁倫渠,李建立.新中國工資史稿M.中國財政經濟出版社,1986 3 申曙光，彭浩然.中國養老保險隱性債務問題研究M.中山大學出版社.2009 4 胡鞍鋼,程永宏.中國就業制度演變J.經濟研究參考,2003(51):2-19+25.DOI:10.16110/ki.issn2095-3151.2003.51.001.5 李富春.1955 年政府工作報告R/OL.中國政府網.1955 年國務院政府工作報告()6 鄭秉文.中國社會保障制度 60 年:成就與教訓J.中國人口科學,2009(05):2-18+111.7 湖南省民政廳、農業廳、關于做好農業社

143、五保工作的意見J.湖南政報,1957(03):101-103 8 金維剛等.中國社會保障 70 年M.北京:經濟科學出版社.2019 9 鄧小平.高級干部要帶頭發揚黨的優良傳統一九七九年十一月二日在中央黨、政、軍機關副部長以上干部會上的報告R/OL.鄧小平文選第二卷()10 樓繼偉.40 年重大財稅改革的回顧M.中國財政經濟出版社.2023 11 傅華中.做好退休基金的統籌工作J.中國勞動,1985(09):10-11.12 政協上海市委員會文史資料委員會.上海市人力資源和社會保障局.口述上海:社會保障改革M.上海教育出版社.2016 13 李偉.企業退休費用統籌需要探索的幾個問題J.上海企業

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146、 20%之間）中 性（預計 6 個月內，股價表現相對滬深 300 指數在10%之間）回 避（預計 6 個月內，股價表現弱于滬深 300 指數 10%以上）行業投資評級:強于大市（預計 6 個月內，行業指數表現強于滬深 300 指數 5%以上）中 性（預計 6 個月內，行業指數表現相對滬深 300 指數在5%之間）弱于大市（預計 6 個月內，行業指數表現弱于滬深 300 指數 5%以上）公司聲明及風險提示：負責撰寫此報告的分析師（一人或多人）就本研究報告確認：本人具有中國證券業協會授予的證券投資咨詢執業資格。平安證券股份有限公司具備證券投資咨詢業務資格。本公司研究報告是針對與公司簽署服務協議的簽

147、約客戶的專屬研究產品，為該類客戶進行投資決策時提供輔助和參考，雙方對權利與義務均有嚴格約定。本公司研究報告僅提供給上述特定客戶，并不面向公眾發布。未經書面授權刊載或者轉發的，本公司將采取維權措施追究其侵權責任。證券市場是一個風險無時不在的市場。您在進行證券交易時存在贏利的可能，也存在虧損的風險。請您務必對此有清醒的認識，認真考慮是否進行證券交易。市場有風險，投資需謹慎。免責條款：此報告旨為發給平安證券股份有限公司（以下簡稱“平安證券”）的特定客戶及其他專業人士。未經平安證券事先書面明文批準，不得更改或以任何方式傳送、復印或派發此報告的材料、內容及其復印本予任何其他人。此報告所載資料的來源及觀點

148、的出處皆被平安證券認為可靠，但平安證券不能擔保其準確性或完整性，報告中的信息或所表達觀點不構成所述證券買賣的出價或詢價，報告內容僅供參考。平安證券不對因使用此報告的材料而引致的損失而負上任何責任，除非法律法規有明確規定?？蛻舨⒉荒軆H依靠此報告而取代行使獨立判斷。平安證券可發出其它與本報告所載資料不一致及有不同結論的報告。本報告及該等報告反映編寫分析員的不同設想、見解及分析方法。報告所載資料、意見及推測僅反映分析員于發出此報告日期當日的判斷，可隨時更改。此報告所指的證券價格、價值及收入可跌可升。為免生疑問，此報告所載觀點并不代表平安證券的立場。平安證券在法律許可的情況下可能參與此報告所提及的發行商的投資銀行業務或投資其發行的證券。平安證券股份有限公司 2024 版權所有。保留一切權利。平安證券研究所 電話：4008866338 深圳深圳 上海上海 北京北京 深圳市福田區福田街道益田路 5023號平安金融中心 B 座 25 層 郵編：518033 上海市陸家嘴環路 1333 號平安金融大廈 26 樓 郵編：200120 傳真：（021）33830395 北京市豐臺區金澤西路 4 號院 1 號樓麗澤平安金融中心 B 座 25 層 郵編：100073