國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心：2021年深圳市國家低碳城市試點及應對氣候變化規劃研究調研報告（12頁）.pdf

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1、 1 深圳市國家低碳城市試點及應對氣候變化規劃深圳市國家低碳城市試點及應對氣候變化規劃研究研究調研調研報報告告 今年是國家啟動低碳省區和低碳城市試點工作十周年，深圳作為國家第一批低碳試點城市，積極發揮先行先試的優勢，初步形成了具有深圳特色的低碳發展模式。為了更好總結深圳在推動應對氣候變化及低碳發展方面的經驗，梳理其在開展“十四五”規劃研究方面面臨的問題和挑戰，在更高起點上推進城市碳排放達峰和空氣質量達標，中心主任徐華清率調研組一行，于 9 月 14-17 日赴深圳市開展調研，與市生態環境、發改等部門進行座談，并赴前海自貿區、大鵬國家生態文明建設示范區、大亞灣核電站、比亞迪股份公司等開展現場調研

2、。結合中心專題研究，現將相關情況總結如下。一、“十三五”應對氣候變化進展明顯“十三五”期間，深圳市圍繞應對氣候變化規劃，在落實控制溫室氣體排放、適應氣候變化、加強體制機制創新、強化科技支撐作用、深化區域交流合作等五大任務方面，以及在推進能源結構優化、低碳交通建設、綠色建筑推廣、低碳試點示范、廢棄物處理、水環境管理、生態系統完善、災害風險管理等八大重大工程項目上，均取得了明顯進展。一是一是控制溫室氣體排放目標全面完成控制溫室氣體排放目標全面完成。初步分析，2019 年單位地區生產總值二氧化碳排放為0.20噸/萬元，比2005年下降70%左右，二氧化碳排放增速繼續減緩，預計“十四五”初期，全市二氧

3、化碳排 2 放能夠達到峰值。能源結構進一步優化，非化石能源占一次能源消費比重達 48.2%。產業結構進一步優化，工業、建筑、交通等重點領域節能降碳取得積極成效，工業生產過程、廢棄物處理等非能源活動溫室氣體排放得到有效控制，低碳生產和低碳生活方式基本建立。二是適應氣候變化能力大幅提升。二是適應氣候變化能力大幅提升。供水安全保障持續增強，再生水利用率已實現 70%，全市應急備用水源的供水能力提升。低洼地帶、危險邊坡防洪除澇和滑坡整治能力顯著提高，初步實現市區防澇能力20-50 年一遇、防洪（潮）能力 200 年一遇。重點區域和生態脆弱地區適應氣候變化能力顯著提升，氣候友好型生態系統初步建成。建設氣

4、象災害立體觀測網，科學防范和應對極端天氣與氣候災害能力顯著提高，災害預警信息發布覆蓋率已達 99%，預測預警和防災減災體系逐步完善。三是體制機制創新取得重要成果。三是體制機制創新取得重要成果。深圳市從法規條例、提高履約率和流動性、強化市場開放、提升能力建設等角度積極推進試點碳市場建設。積極推進電力等重點領域資源價格體制改革和自然資產管理體制改革，建立健全綠色金融支撐體系，出臺深圳市人民政府關于構建綠色金融體系的實施意見，在綠色金融的政策體系、基礎設施建設和區域合作等方面取得顯著成效，初步具備綠色金融創新的金融產業基礎。四是科技創新引領作用不斷提升。四是科技創新引領作用不斷提升。創新是深圳發展的

5、不竭動力，“十三五”期間，深圳在下一代通信網絡、生命健康、新材料、新能源、數字化裝備、高端芯片等領域，實現了一批產業核心技術和關鍵 3 技術的重點突破，并加大了對極端天氣氣候領域科技應用、節能、非化石能源、二氧化碳捕集利用與封存技術等領域的研發扶持力度，設立對新能源汽車、節能環保產業項目的綠色低碳扶持計劃，新建節能環保、新能源領域各級各類創新載體 137 家。五是應對氣候變化交流合作繼續深化。五是應對氣候變化交流合作繼續深化。國際交流合作得到不斷強化，積極參與 C40 城市氣候領導聯盟、達峰城市聯盟、全球環境基金項目組織的相關會議。與“一帶一路”沿線國家、“南南”國家在清潔能源、生態保護、防災

6、減災和低碳智慧城市等領域的合作進一步深化，承辦中國-東盟應對氣候變化政策座談與技術對接交流會，開展國際低碳清潔技術交流合作平臺建設工作。與國內城市間技術、項目的合作更加緊密，成為全國十大“雙創基地”，逐步成為國際低碳要素和產業集聚發展的新載體。六是重點工程項目建設順利推進。六是重點工程項目建設順利推進。在能源結構優化方面，全市天然氣總儲備庫容達到 10 萬立方米，天然氣管網覆蓋率從 72.6%提高至 84.0%，全市電源總裝機容量達 1490 萬千瓦，其中核電、氣電等清潔電源裝機占全市電源總裝機容量比重達 87%，建成生活垃圾焚燒發電廠 9 座；在低碳交通建設方面，全市實現公交車 100%純電

7、動化，各類新能源車保有量超過 38 萬輛，已開通軌道交通運營里程 304.3公里，港口已建成 18 套岸電設施，岸電覆蓋率有望達到 80%以上；在綠色建筑推廣方面，新增綠色建筑評價標識項目 848 個，涉及建筑面積 7558.75 萬平方米，引入社會資金完成既有建筑節能改造面積超過 2000 萬平方米；在低碳試點示范方面，積極開展低碳政府機關、4 低碳企業、低碳城區、低碳園區、低碳商業和低碳社區等試點，設立綠色低碳扶持計劃和科技計劃，綠色工廠、綠色供應鏈、綠色產品、綠色制造系統集成項目等初具規模；在廢棄物處理方面，全市垃圾焚燒處理能力達到 1.8 萬噸/日，建成 15 處建筑廢棄物固定式綜合利

8、用設施，年設計處理能力共計 3490 萬噸；在生態系統完善方面，全市建成公園 1090 個，綠道覆蓋密度全省第一，掛牌建立涉及紅樹林的自然保護地 7 個，其中自然保護區 2 個、濕地公園 5 個；在災害風險管理方面，近海海上大風和沿岸海區海霧、強對流等災害性天氣監測率達到 90%，臺風監測率穩定在 100%，形成事前有預警，事中有決策，事后有應急指揮的全過程三防業務體系。二、低碳發展特色鮮明成效顯著 作為中國改革開放的排頭兵和國家第一批低碳試點城市，“十三五”以來，深圳在經濟社會快速發展的同時，通過綜合施策積極應對氣候變化和推動低碳發展，成為中國碳排放水平最低的特大城市，也是迄今為止碳排放增長

9、最緩慢的城市之一。一是產業一是產業低碳化助推經濟高質量發展。低碳化助推經濟高質量發展。圍繞提升經濟發展質量和有效降低碳排放水平，深圳市針對傳統產業開展企業技術改造扶持計劃和工業強基工程扶持計劃，共計支持技術改造項目超 3700 項，承擔 12 個國家工業強基項目建設，并設立綠色低碳扶持計劃對新能源、生物醫藥、新材料、文化創意、新一代信息技術等低碳型戰略性新興產業發展和節能低碳關鍵技術研發進行扶持。2019 年，全市綠色低碳產業增加值 1084.61 億元，分別占全年戰略性新興產業增加值和地 5 區生產總值的 11%和 4%。積極推動科技研發服務、金融服務、商貿物流等生產性服務業向專業化和價值鏈

10、高端延伸，第三產業增加值占全市地區生產總值的比重達到 60.9%，其中現代服務業增加值占第三產業比重達 73.4%，在“全球金融中心指數”排名中上升至第 9 位，集裝箱吞吐量連續 6 年位居全球前四，機場貨郵吞吐量連續 16 年位居國內前五。二是能源低碳化引導能源結構持續優化。二是能源低碳化引導能源結構持續優化。加快天然氣儲備與調峰站等基礎設施建設，推動形成天然氣多氣源供應格局。積極推進天然氣分布式能源項目落地，2020 年投入商業運營的集天然氣三聯供、儲能裝置于一體的深燃大廈分布式能源項目綜合能源利用效率超過80%。加快推進電力系統低碳化發展，截至 2018 年底，非化石和氣電等清潔電源裝機

11、在電源總裝機中占比達到 87%，超過全國平均水平約 50 個百分點，其中結合“無廢”城市建設加快推進垃圾焚燒發電廠項目建設，2020 年上半年，全市垃圾發電總裝機容量達到約 540兆瓦，相比“十二五”末，增長約 2.7 倍。率先于全國布局氫能產業，產業領域涵蓋制氫、運氫、氫燃料電池電堆、氫燃料電池系統等產業鏈上中下游。三是節能管理低碳化推動工業領域碳排放控制。三是節能管理低碳化推動工業領域碳排放控制。深圳市高度重視制造業節能潛力，持續推進工業領域能效對標工作，并在“十三五”期間累計完成能效對標 78 家，2020 年在全國率先采用“節能+互聯網”模式，計劃完成節能診斷 177 家。加大針對電機

12、能效提升的扶持力度，近幾年來共扶持電機能效提升項目 10 批次 426 個項目，通過 6 電機能效提升計劃，實現年節電量約 2.1 億度電。積極開展重點用能單位“百千萬”行動，推動重點用能企業能源管理體系和能源管理中心建設，2019 年已完成全市 55 家重點用能單位和 3 家數據中心節能監察。四是基礎設施低碳化推進城鎮化低碳發展。四是基礎設施低碳化推進城鎮化低碳發展。加快推進新建建筑綠色發展，并率先開展綠色住宅使用者監督機制試點，2019 年底已完成綠色建筑面積6700萬平方米，大幅超額完成3700萬平方米的任務。圓滿完成首批國家公共建筑能效提升重點城市示范建設，并率先在國內全面推行合同能源

13、管理，引入社會資金完成既有建筑節能改造面積超過 2000 萬平方米。加快探索超低能耗與近零能耗建筑，超低能耗與近零碳排放建筑項目均已開展了建筑主體工程施工。加快推廣新能源汽車，2017 年、2018 年已分別實現全市公交車 100%純電動化和出租車全面純電動化。截至 2019 年底，全市新能源汽車保有量超過 38萬輛，占到全國新能源車數量約 10%。加快推進軌道-公交-慢行三網融合，2019 年高峰期公共交通占機動化出行分擔率達 62.6%。五五是市場化碳排放權交易激勵企業節能減碳。是市場化碳排放權交易激勵企業節能減碳。作為國家七個碳排放權交易試點地區，“十三五”期間，深圳在碳金融產品方面實現

14、四大突破，包括支持投資機構成立首個私募“碳基金”、完成國內首單純配額“碳質押”業務、完成國內首單、最大跨境碳資產回購交易業務、實現國內最大單筆碳配額置換交易。目前，深圳碳排放管控單位總數從首批納入的 636 家增至 766 家，履約率持續保持在 98%以上，已接近或等同于國際成熟碳市場的履約率。深圳碳市場率先引進境外 7 投資者，截至 2020 年 5 月，境外投資機構累計交易量超 1000 萬噸，交易額達 2.4 億元人民幣，分別占深圳碳市場現貨交易量的 20%和交易額的 16%。碳市場的發展對于管控納管企業碳排放發揮了明顯作用，與2011年相比，2018年766家管控企業碳排放絕對量下降2

15、72萬噸，其中，電力、燃氣行業碳排放強度分別下降 10.68%和 8.12%，741 家制造業企業工業增加值增幅達 92.98%，碳排放強度下降 48.72%。三、主要問題與挑戰 盡管“十三五”以來，深圳市在應對氣候變化及推進低碳發展等方面取得了顯著成績，但調研發現，深圳在協同推進城市碳排放達峰和空氣質量達標、更高起點上推進經濟高質量發展、系統謀劃“十四五”應對氣候變化頂層設計等方面，仍面臨一些問題和挑戰。一是低碳發展思想認識仍待進一步提高。一是低碳發展思想認識仍待進一步提高。調研發現，發改、能源等領域主管部門，仍主要強調能耗和碳排放增長的歷史剛性規律和“十四五”新建項目的潛在能耗影響，未充分

16、認識到深化存量節能減排潛力、對標國際先進城市進一步提升經濟產業高質低碳轉型的必要性。各部門尚未圍繞強化溫室氣體減排建立有效協同合作機制，亟待進一步解放思想和統一認識，按照建設好中國特色社會主義先行示范區和創建社會主義現代化強國的城市范例的要求，落實新發展理念，以強化二氧化碳排放控制和推動盡早達峰為抓手，推動經濟向更為綠色低碳和可持續的發展方向轉型。二是低碳發展創新思路尚需進一步厘清。二是低碳發展創新思路尚需進一步厘清。以新能源汽車發展為例，作為比亞迪新能源汽車的總部，深圳已成為全國新能源汽車發展的領 8 軍城市，而相較于已提出 2030 年全面禁售目標的海南，深圳具有更為完整產業鏈和電網結構更

17、清潔等優勢條件，在電動汽車發展已具備不依賴政府補貼的背景下，具備提出燃油車全面退出時間表的基礎，但目前深圳市仍未明確率先全面推進交通電動化的思路。在全球爭相布局新興低碳產業和構建綠色產業鏈大趨勢下，特別是在粵港灣大灣區、先行示范區“雙區”建設的背景下，深圳市有必要在進一步梳理發展戰略重點的基礎上，提前布局相關行業，創新性提出具有雄心的行業發展目標，同時明確制約行業發展的關鍵問題，并從相關政策上予以扶持。三是低碳發展統計核算制度亟待完善。三是低碳發展統計核算制度亟待完善。溫室氣體排放統計與核算制度對于推動低碳發展具有基礎性作用。目前，深圳市溫室氣體排放統計與核算制度仍不健全，區一級應對氣候變化統

18、計體系尚未建立，市、區兩級經濟、能源等統計和核算制度仍難以有效支撐二氧化碳控排形勢分析，也將對開展碳排放總量控制及碳排放達峰研究形成制約?！笆濉逼陂g，在強化自身控制溫室氣體排放努力外，由于 2017年起深山特別合作區納入深圳市行政區劃管理帶來的地區生產總值和能源消費等數據的調整，以及電力調入調出隱含的間接二氧化碳排放核算方法的變化，成為全市萬元地區生產總值二氧化碳排放下降、非化石能源占比等指標提前和大幅超額完成的重要因素。四是氣候適應性城市建設有待進一步加強。四是氣候適應性城市建設有待進一步加強。深圳市瀕臨南海，臺風、暴雨、雷電、大風、高溫等極端天氣影響頻繁，城市基礎設施、危險邊坡、海岸帶

19、等地區更容易受到極端天氣影響。2018 年，“山竹”9 臺風正面登陸深圳，對深圳的能源、交通等城市基礎設施和生命線就造成了較大影響。調研同時發現，由于建設標準較低，大亞灣核電站于上世紀 90 年代建造的防波堤就在“山竹”登陸時受到明顯破壞，這也從側面反映出需要進一步增強深圳市氣候變化適應能力，統籌發揮應對氣候變化對基礎設施建設、生態保護與修復及防災減災等工作的引領作用。五是應對氣候變化工作尚缺乏法制保障。五是應對氣候變化工作尚缺乏法制保障。盡管深圳市為了對碳排放進行管控，已頒布深圳經濟特區碳排放管理若干規定等法規，但其主要服務于碳排放交易管理，法條設定也相對原則和單一，缺乏促進低碳發展系統性、

20、綜合性的規范內容，無法滿足深化、推進低碳發展的整體形勢和要求。深圳市低碳發展工作面臨的困難，也折射出國家應對氣候變化工作缺乏上位法的現實困境，隨著“十四五”應對氣候變化工作的進一步推進，建設和完善應對氣候變化和推動綠色低碳發展的法制環境的必要性，是不言而喻的。四、下一步工作建議 習近平總書記在深圳經濟特區建立 40 周年慶祝大會上的講話中，對深圳市提出了“建設好中國特色社會主義先行示范區，創建社會主義現代化強國的城市范例”的歷史使命，對深圳市“十四五”推動生態文明建設提出了更高要求。針對深圳市“十三五”應對氣候變化及低碳發展中存在的問題和“十四五”深化推進綠色低碳發展的內在需求，特提出如下對策

21、與建議。一是進一步提升應對氣候變化認識。一是進一步提升應對氣候變化認識。深入學習領會習近平生態文 10 明思想并不折不扣地堅決貫徹落實，按照高質量發展的要求，進一步提高政府、企業、公眾推動低碳發展的認識，以提高碳生產力為核心倒逼推進供給側結構性改革，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。進一步加強與發改、能源、住建、交通、林草、氣象等領域主管部門的有效溝通和統籌協調，在政策制定、項目實施等過程中，充分考慮應對氣候變化工作需求。統籌國內與國際合作，積極打造深圳應對氣候變化的國際名片。二是加強“十四五”應對氣候變化規劃研究。二是加強“十四五”應對氣候變化規劃研究。充分利用深圳

22、市深化改革和對外開放最前沿的政策優勢，以及全國領先的產業和技術優勢，按照建設中國特色社會主義先行示范區和社會主義現代化強國城市范例的定位，對標國際先進城市，按照引領全國二氧化碳排放達峰的定位，研究提出與“十四五”初期達峰和中長期深度減排目標相協調的“十四五”應對氣候變化的目標和思路，全面提高減緩和適應氣候變化能力，并以應對氣候變化為主線，統籌產業高質量發展轉型、城鎮化低碳發展、生態環境保護、防災減災等工作，高質量編制好具有示范意義的城市“十四五”應對氣候變化專項規劃。三是研究提出具有引領意義的深圳碳排放達峰目標和路線圖。三是研究提出具有引領意義的深圳碳排放達峰目標和路線圖?？茖W分析深圳市及重點

23、部門與行業碳排放總量的歷史變化、排放現狀與發展趨勢，結合“十四五”主要耗能產業、能源等領域的專項規劃，在碳排放強度目標基礎上，實施二氧化碳排放強度和總量雙控，研究提出“十四五”碳排放總量控制目標，并作為預期性目標向所轄區和行業分解，發揮低碳發展目標的引領和倒逼作用，推動發改、能源、11 建筑、交通等重點部門和行業，研究提出面向盡早達峰和中長期深度低碳發展的技術路線圖，提前對相關行業和技術發展進行布局，并從財稅、金融、價格、投資、產業等領域強化政策支持，努力打造中國城市率先實現碳排放達峰和空氣質量達標的樣板。四是全面提升應對氣候變化治理能力。四是全面提升應對氣候變化治理能力。加強應對氣候變化統計

24、體系建設，建立健全與溫室氣體清單編制、二氧化碳排放快速核算、目標完成形勢分析及預測預警相匹配的基礎統計和調查支撐體系。加強溫室氣體排放核算與報告體系，推動市級清單編制和年度核算常態化，加強對碳排放控制目標的評估及跟蹤分析。將二氧化碳排放控制目標完成情況納入生態文明建設目標評價考核體系，加強對轄區及重點部門目標完成情況的跟蹤、評估和考核。引導企業開展綠色低碳供應鏈建設，積極開展節能低碳產品的標準、標識與認證等工作。五是前瞻性地開展深度減排路徑研究及示范工程建設。五是前瞻性地開展深度減排路徑研究及示范工程建設。對標國際碳中和目標城市，研究深圳市率先實現碳中和愿景的行動綱要，識別和提出能源、工業、建

25、筑、交通等重點領域及行業分階段溫室氣體低排放發展目標、關鍵減排技術和政策，強化碳減排對經濟、產業、能源、生活消費轉型的目標導向。按照國家推動碳中和/近零碳排放示范工程建設要求，選擇地理邊界清晰、管理主體明確、低碳發展基礎較好、資源稟賦較優越的園區、社區、景區等區域開展示范工程建設。六是探索創新碳排放權交易機制。六是探索創新碳排放權交易機制。圍繞總量控制目標設定配額總量，實施配額有償分配，推動深圳市率先實現碳排放達峰。深化碳市場制度體系建設，探索建立輻射港澳、灣區的跨區域碳市場，實現排 12 放資源的跨區域優化配置。依托碳市場創新氣候投融資模式，引導資金流向低碳產業，推動經濟社會綠色低碳轉型，努力打造國際綠色金融創新中心。研究探索廣東省“中小板”碳市場建設，建立完善碳普惠機制，積極推動大型活動、公建碳中和，倡導綠色低碳新生活。（陳怡、柴麒敏、徐華清、趙旭晨、劉婧文、劉仲夏供稿）注：本篇摘自氣候戰略研究2020 年第 26 期