《牛津：2017關閉煤炭發電在中國：國際經驗及其與中國電力系統改革的相關性工作報告（70頁）.pdf》由會員分享，可在線閱讀，更多相關《牛津：2017關閉煤炭發電在中國：國際經驗及其與中國電力系統改革的相關性工作報告（70頁）.pdf（70頁珍藏版）》請在三個皮匠報告上搜索。

1、 作者作者: David Robinson 博士和李鑫博士 關閉煤炭發電在中國關閉煤炭發電在中國： 國國際經驗際經驗及其與中國及其與中國電電力系力系統統改革的相關性改革的相關性 工作報告 2017年2月 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 2 關于可持續金融項目 牛津大學史密斯企業與環境學院的可持續金融項目旨在可持續金融和投資領域成為全球領先的研究和教育中心。該項目啟動于 2012 年（原為擱淺資產項目），項目的主要目的是了解與資本重新分配到與全球環境可持續性相一致的投資和其相關的要求、挑戰和機遇。 我們致力于了解不同經濟部門，資產類別和地理位置與環境相關的機會與風險，并指出

2、這些機會和風險如何出現，他們如何從正反兩方面影響資產價值。我們同時在了解這些因素如何相互關聯，其重要性（從其規模，影響程度，影響時間節點和可能性方面），被影響的人群，以及哪些受影響的人群可以做到預先管理相應的風險。 我們認識到，對環境相關因素進行高水平的研究是將這些因素成功融入決策的必要但非充分條件。因此，我們開發了將這些信息整合到決策中所需的數據，分析結構，框架和模型。我們從金融機構，公司，政府，監管部門等方面入手，對可能阻礙此整合的因素進行研究并提供相應的解決方案，自 2012 年以來，我們還對擱淺資產這一課題進行了開拓性的研究。截至目前，我們仍舊是唯一對此課題進行廣泛而系統研究的學術機構

3、。 可持續金融項目目前坐落于一個具有全球影響力和獲得極高贊譽的，世界領先的大學之中。我們的合作者來自很多不同的領域，包括投資界相關領域的頂尖從業者（包括精算師，資產所有者，資產經理，會計師，銀行，數據供應商，投資顧問，律師，評級機構，證券交易所），企業及其管理層，牛津大學及其以外的相關領域的專家（包括金融學、經濟學、管理學、地理學、人類學、氣候科學、法律、地區研究和心理學等領域）。 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 3 全球咨詢委員會 可持續金融項目（Sustainable Finance Programme）由 Ben Caldecott 領導，其工作由全球可持續金融咨詢

4、委員會指導，由牛津史密斯學院院長 Gordon L. Clark 教授主持。目前全球咨詢委員會會員包括： Jane Ambachtsheer, Partner and Global Head of Responsible Investment, Mercer Investment Rob Bailey, Research Director, Energy, Environment and Resources, Chatham House Vicki Bakhshi, Head of Governance & Sustainable Investment, BMO Global Asset Ma

5、nagement (EMEA) Morgan Bazilian, Affiliate Professor, The Royal Institute of Technology of Sweden David Blood, Co-Founder and Senior Partner, Generation IM Yvo de Boer, President, Sustainability Challenge Foundation Susan Burns, Founder and CEO, Global Footprint Network James Cameron, Chairman, Over

6、seas Development Institute Diana Fox Carney, Pi Capital Mike Clark, Institute and Faculty of Actuaries Rowan Douglas, Head, Capital Science and Policy Practice, Willis Towers Watson Professor Robert Eccles, Chairman of Arabesque Partners and Visiting Professor of Management Practice, Sad Business Sc

7、hool, University of Oxford Emily Farnworth, Head of Climate Initiatives, World Economic Forum Jessica Fries, Executive Chairman, The Prince of Waless Accounting for Sustainability Project (A4S) Ben Goldsmith, CEO, Menhaden Capital Kristin Halvorsen, Director, Center for International Climate and Env

8、ironmental Research (CICERO) and former Norwegian Minister of Finance Connie Hedegaard, Chair, KR Foundation, and former European Commissioner for Climate Action Thomas Heller, Chairman of the Board and Founder, Climate Policy Initiative Anthony Hobley, CEO, Carbon Tracker Initiative Christina Hood,

9、 Head of Unit, Environment and Climate Change, International Energy Agency Andrew Howard, Head of Sustainable Research, Schroder Investment Management Catherine Howarth, CEO, ShareAction Zoe Knight, Head, Climate Change Centre of Excellence, HSBC Bernice Lee, Executive Director, Hoffmann Centre for

10、the Sustainable Resource Economy, Chatham House Bob Litterman, Senior Partner and Chairman of Risk Committee, Kepos Capital Mindy Lubber, President, Ceres Nick Mabey, CEO, E3G Richard Mattison, CEO, Trucost Stephanie Pfeifer, CEO, Institutional Investors Group on Climate Change Fiona Reynolds, Manag

11、ing Director, UN Principles for Responsible Investment Nick Robins, Co-Director, UNEP Inquiry into a Sustainable Financial System Paul Simpson, CEO, Carbon Disclosure Project Andrew Steer, President and CEO, World Resources Institute James Thornton, CEO, ClientEarth Simon Upton, Director, Environmen

12、t Directorate, OECD Steve Waygood, Chief Responsible Investment Officer, Aviva Investors Peter Wheeler, Executive Vice President, The Nature Conservancy (TNC) Michael Wilkins, Managing Director, Infrastructure Finance Ratings, Standard & Poors Baroness Bryony Worthington, Executive Director Europe,

13、Environmental Defense Fund Simon Zadek, Co-Director, UNEP Inquiry into a Sustainable Financial System Dimitri Zenghelis, Principal Research Fellow, Grantham Institute, London School of Economics 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 4 關于作者 David Robinson 博士是一位專門從事能源和其他行業公共政策和企業戰略咨詢的經濟學家。 他是 David Robinson and

14、Associates 咨詢公司主席和牛津能源研究院的高級研究員。 他作為史密斯企業與環境學院的顧問合作撰寫了本報告。 李鑫博士目前是英國東安吉利亞大學高級研究員。他從利茲大學獲得了生態經濟學博士學位，此后在牛津能源研究院從事中國能源相關的研究。目前他所做的研究是由歐盟地平線 2020 項目資助的，主要關于提高電池儲藏在偏遠地區應用的政策分析。 致謝 我們感謝 Malcolm Keay、 Daniel Tulloch、 Ben Caldecott、 Alex Pfeiffer、 袁家海和馬娟在報告的寫作過程中所提供的幫助。報告中所涉及內容僅代表作者個人觀點，與作者所在機構和其成員無關。 工作報告

15、系列 本報告旨在促進學術界和其他研究相關人員的討論。文章中所表達的觀點僅代表作者個人觀點，與主辦機構或其贊助機構無關。 牛津大學免責聲明 牛津大學的校長、教師和學者不代表也不擔保與本出版物任何方面有關的觀點，包括對任何具體公司、投資 基金或其它金融工具進行投資是否明智的觀點。盡管我們已經獲得了據信是可靠的信息，但本大學的任何員工、 學生和指定人員對與本文件所含信息有關的任何性質的賠償或損失不承擔任何責任，包括收益損失、處罰或從屬損害。 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 5 目錄 關于可持續金融項目 . 2 全球咨詢委員會 . 3 關于作者 . 4 致謝 . 4 工作報告系列

16、 . 4 牛津大學免責聲明 . 4 執執行摘要行摘要 . 7 7 1.1. 介介紹紹 . 1212 2.2. 燃煤燃煤發電發電的全球的全球趨勢趨勢 . 1414 2.1 很多發達國家正在逐步淘汰燃煤發電 . 14 2.2 如何解釋從燃煤發電的轉型 . 20 2.3 燃煤發電與氣候變化 . 21 2.4 總結 . 24 3.3. 中國中國 . 2525 3.1 中國的煤炭和氣候變化政策 . 25 3.2 關閉現有資產 . 28 3.3 新資產投資 . 29 3.4 總結 . 35 4.4. 在關在關閉閉無無減減排措施燃煤排措施燃煤電電廠的廠的過過程中降低成本及程中降低成本及減減少摩擦的方法少摩擦

17、的方法 . 3636 4.1 供應安全：資源充足性和靈活性 . 36 4.2 國家安全問題 . 40 4.3 電費成本和價格 . 42 4.4 與煤炭相關的環境法規 . 44 4.5 受影響的電力公司是否因為擱淺的資產得到補償？ . 48 4.6 與中國的潛在相關性 . 48 5.5. 減減少少對對燃煤燃煤發電資產發電資產的投的投資資 . . 5151 5.1 監管，財政或政治限制 . 51 5.2 區域協調 . 52 5.3 資本市場信息披露 . 53 5.4 長期規劃 . 54 5.5 減少或消除補貼 . 54 5.6 對公共信用的限制 . 54 5.7 公眾反對 . 55 5.8 與中國

18、的潛在相關性 . 55 6.6. 機遇機遇 . 5757 6.1 通過當地空氣和水質的改善，從而促進健康狀況的改善 . 57 6.2 新型的可持續的能源公司戰略 . 57 6.3 能源市場的轉型意味著電氣化發展 . 59 6.4 與中國的潛在相關性 . 59 7.7. 總結總結：最佳最佳實實踐和與中國的潛在相關性踐和與中國的潛在相關性 . 6161 7.1 可信的長期政策信號 . 61 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 6 7.2 加快市場改革 . 62 7.3 碳排放配額價格和交易機制 . 62 7.4 區域協調和競爭 . 63 7.5 所有制結構和治理 . 63 7.6

19、 對于當地空氣污染治理的立法是淘汰燃煤發電的強有力依據 . 63 7.7 對現有電廠所有者的補償？ . 63 7.8 限制對新的無減排措施燃煤電廠的投資 . 64 7.9 利用過渡的機會 . 64 8.8. 參考文獻參考文獻 . 6666 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 7 執行摘要 這項研究聚焦于與燃煤發電相關的兩個議題。 第一個議題是歐盟和北美正如何從無減排燃煤發電1向其他發電方式進行轉型。 第二個議題是討論可以幫助中國完成類似轉型的方法。本文著重于燃煤發電，而不是煤的開采，煤的工業使用，或者對于關閉用煤設施所引起的政治經濟摩擦。 國國際際共共識識 目前，學術界與政策

20、制定者逐漸達成的共識是：實現巴黎協定的中心目標是需要盡早在全球范圍內將無減排措施燃煤發電量控制在一個峰值以下，并在接下來的時間里快速縮減燃煤發電量。這就意味著過早關閉許多現有燃煤發電站，并大大減少仍舊繼續運營的燃煤電廠的二氧化碳排放。同時還意味著不能夠再建造新的無減排措施燃煤電站。這一共識推動了許多發達的經合組織國家的政策和財務決策，特別是在歐盟和北美，這也是本報告的重點研究對象。 盡管有越來越多的國家達成這樣的共識，燃煤發電在大型新興國家仍然持續增長。這是因為在環境成本不被計入時，燃煤發電在許多國家仍然具有經濟上的吸引力。然而，隨著煤炭燃燒產生的碳排放對當地和全球環境影響得到越來越多的關注，

21、越來越多的政府正在引入對無減排煤炭發電的經濟性構成威脅的一系列的政策和法規。這也涉及到了如何從對煤炭依賴的能源系統過渡到新的能源體系的問題。 國際經驗為正在進行這一過渡或希望進行過渡的國家提供了一些借鑒經驗。 中國與作為本報告的研究重點的經合組織國家有很大的不同。 盡管存在這樣的差異，甚至在某些情況下正是由于這些差異，國際經驗對很多中國能源轉型中所面臨的機遇與挑戰可以提供一些參考價值。本報告重點回答了三個與淘汰燃煤發電相關的問題。 首先，政府、監管機構和電力公司對過早關閉發電廠的進程如何應對？ 第二，政府和市場如何引導，或者說限制，對無減排措施燃煤發電資產的投資？ 第三，在能源轉型過程當中存在

22、什么樣的發展機會？以及這些機會如何被發覺和利用？執行摘要的其余部分提到了國際經驗的最佳做法及其與中國的潛在相關性。 具有公信力的具有公信力的長長期政策信號期政策信號 國際上最常用及有效的方法是由政府針對煤炭或者說更廣泛的氣候變化議題釋放出明確而且長期的（例如到 2050年之前）政策信號。如果政府的意圖是顯著減少煤炭使用及其相關的二氧化碳排放，則需要制定在所有部門淘汰煤炭使用和減少相關排放的總體政策，而不僅僅是將政策局限于電力部門。 否則，對于電力部門的煤炭使用和排放的限制政策可能會間接地成為工業其他部門用煤的鼓勵機制，而非向電氣化或者使用低碳燃料的轉變。此外，除去對煤炭使用的整體規劃，政府需要

23、提供對于煤炭發電未來發展的清晰的發展思路和信號。 中國已經提出在 2030 年左右達到溫室氣體排放峰值，提高非化石燃料的比例到 20%，以及在 2005 年的水平上降低碳排放強度 60 到 65%。2 此外，中國還引入了包括幾個工業部門的總量管制和排放交易機制， 3 大幅提高了可再生能源在能源供給中的比重，以及采取一系列措施來降低煤炭的使用，包括對京津冀、長三角和珠三角地區下 1無減排措施的燃煤發電，在本文意指沒有安裝煤炭捕捉及儲藏設備（CCS），或者其他減排設備的發電廠。 “燃煤發電” 泛指沒有二氧化碳減排的電廠。 2 J. Tollefson, China pledges to curb

24、emissions, Nature news, 2015. 3 R. Mao et al., China Carbon Market Research Report, edited, Beijing, Environomist, 2016. 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 8 達關于審批新的煤電廠（除熱電聯產電廠）的禁令。4 中國還在“十三五”控制溫室氣體排放工作方案中納入了一些雄心勃勃的二氧化碳排放績效目標。 盡管如此，我們意識到政府沒有在以下幾個問題上提出官方的政策指導，例如燃煤發電在未來發電體系中的作用，或者是否通過關閉或改造發電廠來減少排放（例如引入碳捕捉與儲存技

25、術CCS 或其他減排技術） 在我們研究的這些國家當中，長期的政策信號是通過一個或者多個渠道傳播出去的：例如(a)引入氣候變化或其他立法以逐步淘汰煤炭，或者提出嚴厲的減排目標，使得無減排措施的煤炭發電的繼續運行無法達到該目標的要求（b）設定排放標準，以便能夠有效地要求新建的和/或現有的發電站采用 CCS 或類似減排設備 (c) 對于新建電廠安裝提供可以進行碳捕捉的準備 （d）提出具有公信力的，長期的二氧化碳排放的地板價格（最低價格），并且隨著時間的推移對該價格進行上調（e）拒絕對無減排措施煤炭發電提供公共財政上的支持；（f）向金融市場披露有關擱淺資產風險的信息。 在許多具有競爭性電力市場的國家，

26、政府正在提供這種長期信號。本報告假定，盡管形成一個競爭性市場存在很多困難，中國還是計劃朝著與本報告涉及的國家相同的方向發展，雖然是以一個不同的步伐。如果這樣的假設成立，中國對于煤炭發展應該提供一個長期的清晰的政策信號。 如果中國計劃維持燃煤發電，同時大幅度減少二氧化碳排放，那么就需要提出明確的有關限制現有發電廠排放的政策。 在美國和歐盟，由于這些國家和地區的大多數發電場都是老舊且往往效率低下，所以對煤電廠進行碳捕集和封存（CCS）的技術改造幾乎沒有獲得什么支持。 然而，由于中國的發電廠普遍來說是較新的并且高效的，進行碳捕集合和封存以及利用不活的二氧化碳尋求新的商業模式會形成更大的潛在經濟利益。

27、 加速加速電電力市力市場場改革改革 本報告中提到的大多數國際經驗發生在自由的電力系統中，在自由的電力系統中，一系列的競爭性市場機制可以得到應用，例如支持最低成本調度，零售競爭，跨區域交易，可再生能源整合，資源充足性和靈活性等等。 中國在本世紀初開始了電力改革，但是在某種程度上來說電力系統仍然缺少改變和適應的能力。這樣的電力系統對燃煤發電提供了有效的保護，并阻止可再生能源、需求響應和其他清潔能源帶來的競爭。 這種缺少改變的能力促進了煤炭的使用并且與有效的減碳目的不一致。 幸運的是中國正在討論對電力系統的進一步改革，特別是考慮到國務院于 2015 年 5 月發布的第 9 號文件。例如，最近公布的電

28、力發展“十三五”規劃提出，中國到 2018 年將開始試點電力現貨交易，并在 2020 年理順輸配電價格后，電力現貨交易將全面投入運行。雖然其中的一些細節并沒有得到披露，但是這些改革看起來與其他國家的市場機制的使用達到了廣泛的一致性。9 號文件中的中心思想是根據“準許成本加合理利潤”的原則對輸電和配電分別進行定價，借以將零售從電網活動中分離出來。這樣的分離是重要的，因為它可以促進電力零售市場和電力批發市場中更大的競爭，支持最小成本調度和定價，并且能夠反映短期邊際成本。無論電力系統的整體結構是否變化， 引入最低成本調度都是至關重要的。最低成本調度將采用短期價格信號來支持即期交易，并鼓勵需求響應和其

29、他具備靈活性的電力資源的發展，從而促進可再生能源的接入以及提高區域電力貿易活躍程度。除此以外，改革還有助于大幅度減少甚至消除每年“非市場”煤炭配額。 簡而言之，國際經驗所傳遞的一個重要信息是，競爭性的電力市場機制提高了電力系統運行效率，并且能夠有效地降低淘汰煤炭的成本（例如在煤炭被取代時，確保電力系統資源的充足性和靈活性）。與此同時，氣候變化和地方污染所帶來的挑戰為加快中國電力部門改革進程提供了良好的機會。 我們樂于見到中國確實正在加速市場改革，并期待看到更多改革的細節。 4 State Council, Air Pollution Prevention and Control Action

30、Plan, edited by State Council, Beijing in Chinese, 2013. 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 9 碳排放配碳排放配額額價格和交易價格和交易 針對碳排放進行定價在國際上得到越來越多共識。 中國正在根據其十多年來清潔發展機制和七個試點碳市場的經驗，準備在 2017 年推出全國范圍內的碳交易制度。 毫無疑問，中國從其他碳市場的成功和失敗中吸取了經驗和教訓。 在這里我們強調從國際經驗中得到的三個重要信息。 首先，可信的，長期的碳價格信號對鼓勵低碳技術的投資和創新非常重要。這可以通過對排放配額引入前瞻性和逐步提升碳價格底線來實現。

31、另一種方法是利用中央銀行系統調整配額供應，以確保價格保持在上限和下限之內。當然這中間最重要的環節是保持碳價格的可信度和穩定性，這樣的可信度和穩定性是中國政府較之其他政府更容易提供的。 第二，中國可以考慮參照大氣中溫室氣體的濃度來確定排放配額的價格下限，以便在需要時提供更為尖銳的價格信號。 由于這是一個在全球層面具有意義并且對特定行業的競爭力具有影響的想法，中國可以考慮將其作為所有國家在未來“聯合國氣候變化框架公約”談判中需要通過的提案。 第三，通過拍賣配額或通過環境稅收籌集的資金可以在經濟體內回收，以減少更高能源成本對脆弱消費群體的影響或用以支持對脫碳項目的投資。 至少一半的歐盟排放交易體系的

32、資金必須用于氣候變化或能源相關目的。 財政收入中立的概念 即富余的拍賣或稅收收入在經濟中完全回收利用 - 也具有相當大的優點，它的特別之處在于可以減少對碳排放定價或征稅的反對聲音。 所有所有權結權結構和治理構和治理 在本報告中提到的大多數國際經驗都是來自于在電力市場中經營的私營公司，在這些市場中電力網絡將發電和售電環節分離開來，無論發電環節還是售電環節都面臨激烈競爭。在這些國際經驗中，政府界定電力系統相關的法律和法規。在絕大多數情況下，發電和售電的基礎設施建設是由電力公司根據投資回報分析做出相應的投資決定。在公司的運營過程中，可自由改變其業務模式和公司結構。 但是在中國，所有制結構和對電網和零

33、售端的壟斷可能會削弱重要的經濟信號進而導致政策扭曲。 例如， 因為一些燃煤電廠為國有資產，并且由于其在當地經濟社會生活中的重要作用，可能使得關閉這些電廠更加困難（比關閉私營電廠更困難）。 這樣的所有制結構還可能鼓勵在不需要擴大生產規模時興建新的電廠，這是因為擱淺資產的風險并不會立刻顯現，而這樣的風險有時甚至被忽略。 從這方面來說，我們支持 9 號文件中確定的電力結構改革思想和其他措施，例如降低準入條件（私人投資者的進入）和鼓勵電力價值鏈所有階段的競爭。 對對地方空氣地方空氣污污染的染的監監管得到了公眾的廣泛支持管得到了公眾的廣泛支持 雖然氣候變化是逐步淘汰燃煤發電的一個強有力的理由，但國際經驗

34、傳達的另一個信息是，地方空氣污染和相關的健康問題觸發了監管層面的重視和公眾對低碳能源替代煤的支持。當然在中國也是如此。 對現對現有燃煤有燃煤電電廠所有者廠所有者進進行行賠償賠償？ 在自由電力市場中，國際實踐通常是對于任何監管、法律法規的變化（例如需要額外投資以滿足新的排放標準），監管者會提前很多年通知現有發電廠?，F有發電廠可以選擇進行投資以達到新的標準或選擇退出。 如果現有電廠選擇退出，則通常在電廠關閉之前政府會給予一定的過渡期或者將其運營納入受控操作狀態。 此外， 國際 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 10 上的通常做法是政府不會補貼為達到新標準所需的投資。 這樣的做法

35、通常會提供良好的激勵機制，并且特別適用于電力系統中存在相對老和低效率的設備的電廠。 很重要的是，政府不需要對現有電廠的關閉支付賠償。 然而，政府有時會同意補償電廠擁有者的“利益損失”（通常是因為過早關閉煤電廠，或者說電廠還沒有在達到其設計使用壽命時關閉），或對于滿足新的環境標準的投資給予經濟上的資助。這種補償一般發生在電廠相對較新并且業主已經獲得成本回收的明確保證時。為了鼓勵盡早關閉燃煤發電或者在相對新的和高效的電廠進行碳排放捕捉的改造，中國可能需要考慮某種形式的經濟補償。 勸勸阻投阻投資資新的無減排措施燃煤新的無減排措施燃煤電電廠廠 現有電廠的關閉，特別是當它們相對較新時（例如在中國），比阻

36、止對新的無減排措施煤電廠的投資困難得多。 過早關閉電廠意味著投資者無法收回沉沒投資成本（即已經發生，無法收回的成本支出）。它可能會導致投資者，員工和當地居民的強烈反對。 關閉老舊，效率低下的電廠的情況要容易得多，并且中國對于用新電廠代替老電廠的實際操作有著豐富的經驗。同樣，關閉那些對當地造成污染的電廠也要相對容易一些，這也是中國近年來采取的措施之一。 對新電廠的投資涉及將潛在的收益置于風險之中，而不是沉沒成本的損失。如果公司決議不進行投資，其相應的損失相對于已經發生的投資卻無法得到回報是非常有限的。 在考慮對新電廠進行投資的情況下，投資者應該對那些可能造成其資產貶值的風險進行評估。在這樣的評估

37、過程中， 政府可以通過為投資者提供清晰的長期信號來提供幫助。 發現發現煤炭煤炭轉轉型中存在的機會型中存在的機會 歐洲和北美的政府和公司正在尋找從無減排措施的煤炭轉型中所呈現出的機會。 這種轉型與能源體制的改革，涉及電力部門的減碳化和分散化，與關鍵終端市場（如運輸和建筑）的電氣化相輔相成。這樣的能源系統轉型對社會也有一系列的好處，也為促進新的低碳技術和商業模式的發展提供了機會。轉型中得到發展的技術和商業模式是可持續的，并且可以在全球范圍內得到應用。 這對中國意味著什么？ 9 號文件中確定的改革，特別是那些支持最優順序調度和基于短期邊際成本價格的改革，可以為建立能源、容量、靈活性和其他服務的競爭性

38、批發市場敞開大門。 這樣的改革將鼓勵更有效地利用現有資源，協調區域市場的投資和運行，整合可再生能源并在總體上降低系統成本和價格。 此外，它們將鼓勵對數字技術（包括區塊鏈）的投資和新的商業模式的開發，這將使消費者能夠通過自主發電，需求響應和存儲的方式，作為“能源公民”參與電力市場。 同時消費者對電力市場的直接參與也將支持終端能源市場的電氣化進程，并以此降低中國對進口化石燃料的依賴。 目前我們已經看到這種轉變如何改變其他國家的電力運營的商業模式。 它解釋了現有電力公司（如 E.ON 和RWE）的重組。這些重組將已經擱淺的或者有被擱淺風險的資產 （如煤炭和核能發電）與那些最具潛力的部分（例如電力網絡

39、的改造，可再生能源的發展和消費者服務）分開。 它同時解釋了電力市場中新的參與者的加入，如特斯拉，谷歌和蘋果為何選擇加入電力領域，更不用說那些專門從事可再生能源生產的企業。 與中國過去可再生能源領域所進行的一系列活動一樣，中國有可能可以利用到能源部門轉型帶來的機遇。 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 11 與其他國家一樣，中國應鼓勵公共敘事，這樣的敘事應重點關注如何最好地發現建設低碳經濟的機會。 隨著低碳技術進入市場，氣候政策辯論的實質正在發生變化。 現在的挑戰是如何使經濟更好 - 更智能、更便宜和更清潔，并在此過程中獲得最大的效益。 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2

40、017年2月 12 1. 介紹 本研究涉及與燃煤發電有關的兩個問題。 第一是歐盟和北美如何正在從無減排燃煤發電5向其他發電方式轉型。 第二是討論如何幫助中國從燃煤發電向其他發電方式轉變改革. 首先，定義本報告的研究范圍是很重要的。 本文側重于燃煤發電而非煤的開采，其工業使用或者關閉使用煤炭設施的相關政治經濟摩擦。 我們同時著重于煤炭發電資產擱淺的國家，某種程度上來說這些國家已經經歷或者有可能經歷過因意外或過早減記、貶值或轉化為負債而受損的資產。6 大多數這些國家中，公共政策和金融市場正逐漸地意識到現有的無減排措施的燃煤發電發展與達到全球氣候目標背道而馳。在美國，煤電廠的關閉也同時反映了燃氣發電

41、因其經濟性超越煤炭發電而更具吸引力的事實。 投資者對煤電金融前景惡化的預期加速了許多燃煤電廠的關閉，并阻礙了對現有煤電廠升級或新建煤電廠的投資。 這項研究借鑒了從煤炭轉型和為實現這一轉型而進行的改革的國際經驗。 如果中國意圖限制煤電并進一步減少無減排煤電發展的話，這些國際經驗對中國尤其重要。中國已經提出在 2030年左右達到溫室氣體排放峰值，提高非化石燃料的比例到 20%，以及在 2005 年的水平上將碳排放強度降低 60% 到 65% 。7 此外，中國還引入了包括幾個工業部門的總量管制和排放交易機制,8 大幅提高了可再生能源在能源供給中的作用，以及采取一系列措施來降低煤炭的使用，包括在京津冀

42、，長三角和珠三角審批新的煤電廠（除熱電聯產電廠）的禁令。9中國還在“十三五”控制溫室氣體排放工作方案中納入了一些雄心勃勃的二氧化碳排放績效目標。10 盡管如此，我們意識到政府沒有在以下幾個問題上提出官方的政策指導，例如燃煤發電在未來發電體系中的作用，或者是否通過關閉或改造發電廠來減少排放（例如使用碳捕捉與儲存或其他減排技術 ）。 中國與其他正在進行煤炭轉型的國家有很大的區別?；谥袊鴮γ弘姷囊蕾囆院蛯τ诮洕l展的擔心，即使中國在短期內的目標是減少煤電的使用，在近期完全脫離煤炭發電并不是一個現實的選擇。這與很多經濟維持低增長率以及對煤炭依賴程度較低的發達國家有很大的區別。此外，對國內煤炭的依賴被

43、認為是中國的國家安全問題，而這些對于其他主要依賴進口煤炭的國家或者自身富于其他有競爭力的國內能源資源的國家則并非如此。另一個重要的區別是，中國需要保持煤炭發電資產的關閉與國內煤炭生產的關閉同步。事實上，中國最近一直在進行小煤礦的關閉。這樣的政策直接導致煤價上漲。11這與大多數其他國家相比（美國除外），涉及到更寬泛的問題，即在中國發生的一系列煤炭產業相關活動將不可避免的影響世界煤炭市場和實現全球氣候變化的目標。還有一個重要的區別是，在中國大部分煤炭需求來自工業，所以政策應該是減少所有部門無減排措施的煤炭使用。否則，局限于電力部門的煤炭使用及其相關排放的限制政策可能會間接地成為工業其他部門用煤的鼓

44、勵機制，而非向電氣化或者使用低碳燃料的轉變。中國的煤炭發電設備相比于國際經合組織國家尤其是美國來說是非常新的。這使得 5 無減排措施的燃煤發電，在本文意指沒有安裝煤炭捕捉及儲藏設備（CCS），或者其他減排設備的發電廠。 “燃煤發電” 泛指沒有二氧化碳減排的電廠。 6 Ben Caldecott et al., Stranded Assets and Thermal Coal - An Analysis of Environment-Related Risk Exposure, edited, Oxford, UK, University of Oxford, 2016. Page 9 7 To

45、llefson; ibid. 8 Mao et al.; ibid 9 State Council; ibid. 10中國的五年計劃是一系列社會和經濟發展舉措。 最著名的五年計劃是“社會和經濟發展五年計劃”，它為經濟發展提供總體指導，制定增長目標，并在每五年期開始時提出改革建議，第十三個也是最新一個五年計劃時期為 2016 年至 2020 年。根據“社會經濟發展五年計劃”的一般指導，不同行業和地區的具體計劃由不同的國家/地區政府部門頒布。 例如，在本報告中，我們提到“關于電力系統發展的第十三個五年計劃”和“關于控制溫室氣體排放的第十三個五年計劃”。 這些具體計劃通常定義更詳細的任務和目標，以解

46、決諸如電力和溫室氣體等問題。 11 Bloomberg News, China Grappling With Runaway Market It Started, http:/ 2016, (accessed 11 November). 關閉煤炭發電在中國 - 工作報告 - 2017年2月 13 中國過早關閉煤電廠較其他國家來說難度更大。12 另外，中國是世界上煤炭發電量最大的國家。盡早關閉煤電的意義深遠，尤其是對于實現全球氣候變化目標來說。另外一個顯著的不同是煤電站的所有權：從國際經驗來看，煤電廠大多數是私有資產，但是在中國，國家和地方政府是煤電站的主要股東。與此同時，中國相對于其他國家有更

47、多的關閉小規模，生產效率低的煤電廠的經驗；這些經驗無疑將為中國解決當前產能過剩問題提供重要的幫助。最后，中國與其他正在進行煤炭轉型國家的政治系統有很大不同，特別是其對于中央政策制定的依賴以及相對有限的市場機制?？傊?，中國與本文研究的其他國家有很大的不同，任何潛在的改革指導都必須通過這一事實加以證明。 盡管有以上這些不同的存在，中國在煤炭轉型過程中所面臨的一系列的機遇與挑戰都可能在國際經驗中找到相似的經驗。本文將重點討論與電力部門相關的問題，而不是在煤電轉型中引起的更廣泛的社會、經濟和政治問題。本文將專注于回答以下三個問題：第一，政府，監管機構和電力公司如何平穩的完成煤電廠早于其服役期限的關閉？

48、第二，政府和市場采用何種手段以達到減少對于無減排煤電資產的投資？第三，在煤炭轉型的過程中會有哪些機遇的出現，以及如何發現這些機會？ 從國際經驗上可以傳達出一個廣泛的信息，就是市場與監管機制的改革可以有助于煤炭的轉型。這并不意味著自由的電力市場本身更傾向于去碳化或關閉燃煤發電設備，而是市場機制可以幫助降低從煤炭轉型的成本，并為創新和新低碳能源的開發提供激勵。誠然，公共政策對于市場的設計以及監管的有效性是必要的，但是其最重要的作用是能夠釋放出明確的信號來引導對于長期資產投資的決策。 除去開篇介紹之外，本文分為六個章節。第二章節簡要總結煤炭發電在全球范圍內的總體形勢，并指出正在進行煤炭轉型或者已經結

49、束轉型的國家。本章同時會簡要回顧煤炭與氣候變化關系的文獻，著重于強調煤炭使用的總量控制和加快減少燃煤排放對于全球碳排放預算（與全球氣候變暖在2度之內的預期一致）的重要性。第三章著重于中國目前所采取的一些對于關閉現有煤電資產和限制新資產投資的政策。本章將重點強調擱淺資產的潛在規模以及在現有資產不選擇關閉的情況下其安裝碳捕捉與儲藏設備的成本。報告余下的部分（第四章到第六章）將考慮對于中國面對現有問題的相應的國際經驗。第四章分析關閉現有發電廠的國際經驗；第五章分析限制對煤電廠投資的經驗；第六章介紹煤炭轉型所出現的機遇。第七章總結，為中國的電力部門改革提出一些思路，以便平穩順利地加快燃煤發電轉型。在認

50、識到這樣的轉型存在的挑戰的同時，我們的目標是強調以及加速已經在進行的電力改革。 12 截至 2013 年底，美國燃煤發電廠平均運行年份為 45 年 (見 Taylor Dimsdale, Julian Schwartzkopff, and Chris Littlecott, G7 Coal Phase Out: United States in A Review for Oxfam, edited, London, E3G, 2015.)。截至 2015 年底，英國燃煤發電廠的平均運行年份也是 45 年 (見 DECC, Electricity: Chapter 5, Digest of Un