藥品兩票制是什么意思？對醫藥行業的影響有哪些？發展歷程梳理

什么是兩票制？

“兩票制”指的是藥品從生產企業到流通企業開一次發票，然后從流通企業到醫療機構再開一次發票。

(1)對藥品生產企業的界定

國醫改辦《實施意見》中界定的藥品生產企業只有兩種情況：一方面，科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業藥品的全資或控股商業公司(全國僅限1家商業公司)；另一方面，境外藥品國內總代理(全國僅限1家國內總代理)。

各省的界定在國家版的基礎上又略有不同，如江蘇、廣東對第一種情形的生產企業要求持股高于50%；安徽等13個省份將藥品上市許可持有人委托生產的也視作藥品生產企業；重慶、云南省在第二種情形中增加了境內藥品的國內總代理。

(2)對藥品流通環節的規定

國醫改辦《實施意見》規定：集團型藥品流通企業內部向子公司調撥或子公司之間的藥品調撥可不視為一票；第一類精神藥品和麻醉藥品不用執行兩票制；為偏遠地區、村醫療衛生機構配送藥品，允許多開一票；鼓勵城鄉聯動、區域配送一體化。

各省的“兩票制”實施細則和國醫改辦《實施意見》基本一致，只是有些省份根據具體情況有所增補，如江蘇省對定點儲備的短缺藥品允許多開一票；天津等四省對產權發生轉移且相關證照審批未完成的藥品允許多開一票。

藥品兩票制的影響

藥品“兩票制”的施行對醫藥行業主要有四個方面的影響：

1、壓縮了流通環節，降低了藥品價格

“兩票制”的推行通過壓縮藥品流通環節，促進流通環節扁平化，減少交易費用，降低政府監管難度，減少商業賄賂等尋租成本，從而達到解決市場上“藥價虛高”的難題。

2、有效促進醫藥行業轉型升級

推進醫藥衛生體制改革，提高行業集中度，提高企業創新能力，促進藥品生產和流通企業的戰略轉型與升級。

3、凈化了流通環節，規范市場行為

兩票制可以凈化藥品流通渠道，治理藥品流通領域環節多且復雜的亂象，打擊商業賄賂、倒賣發票、偷稅漏稅等違法行為。

4、有利于行業監管

兩票制的推行可以從根本上遏制藥品流通領域的“倒票”行為，同時迫使一部分不規范的企業退出市場，行業環境得到凈化，這將有利于監管部門對藥品各個環節的監控和管理，減少政府監管成本，保證藥品從生產到消費的全過程的可追溯，確保百姓的用藥安全，保障民眾的健康。

“藥品兩票制”的發展歷程

自建國以來，我國醫藥流通體制大致可以分為三個階段，即計劃經濟時期的四票制、改革開發以來的多票制以及目前最新推行的兩票制。具體如下：

(1)計劃經濟時期的四票制(1949-1982)

在計劃經濟時期，藥品同其他商品一樣屬于統購統銷，即由中央一級醫藥供應采購站從生產企業統一采購，然后分撥到各省的二級醫藥供應采購站，之后下撥到縣級批發站，最后到醫療機構。藥品供應最多需要四票，可以概括為三級四票模式。藥品的整個流通過程高度集中、嚴格計劃，環節少、透明度高。因此，雖然那時候的藥品品種少，但價格低而且一些利潤低、療效好的經典藥品也能得到廣泛的供應，基層的老百姓也能夠在村衛生所獲得較好的治療。

(2)改革開放以來的多票制(1982-2016)

改革開放以后，隨著國有藥企改革和外資企業的進入，以及鼓勵民營藥企的發展，國內的醫藥市場呈現出百花齊放的繁榮態勢，改革開放前的缺醫少藥局面得到很大改觀。但隨著市場的開放，也帶來了無序競爭和市場的混亂的問題。

藥品的銷售終端大多為國有性質的醫療機構，各地的醫療機構和政府部門等利益相關者之間又存在著復雜的關系，藥品生產企業尤其是中小型企業往往將藥品低價外包給一級代理商，再由一級代理商分包給二級代理商，如此逐級分包、逐級加價，往往需要五票、六票甚至更多票才能夠最終到達醫療機構，從而使得藥價一直居高不下。

(3)兩票制(2016年至今)

綜合醫改以來，“兩票制”首次取得成功的地區是福建省，三明市是其中的典范。2009年，福建省藥監局出臺《藥品集中采購生產企業投標資質認定及管理辦法》、《藥品集中采購藥品配送企業投標資質認定及管理辦法》和《藥品集中采購藥品配送監督管理辦法》(簡稱“三個管理辦法”)，是福建省“兩票制”執行的具體政策方案。相比于廣東省的失敗，福建省的“兩票制”改革之所以能夠取得成功，很大程度上是因其完善的配套政策和現代物流業的發展。2010年5月，藥品集采第七標中基藥采購執行“兩票制”至今，2012年3月，藥品集采第8標中非基藥開始執行“兩票制”至今?！皟善敝啤钡捻樌菩?，促進了福建省藥企的行業洗牌，行業集中度提高。僅2011年，福建省內就有32家小型醫藥流通企業退市。

鑒于“兩票制”在試點地區取得了良好的改革效果，2016 年4月國務院印發了《關于深化醫藥衛生體制改革2016年重點工作任務的通知》，文件首次提出綜合醫改省份要在全省范圍內推行兩票制。2017年1月，國務院醫改辦等8部門聯合下發《印發關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見(試行)的通知》，文件首次對“兩票制”及其實施范圍進行了界定，并鼓勵試點城市率先推行，爭取2018年全國全面推開。文件還明確規定了在執行“兩票制”的地區，要將“兩票制”作為必備條件寫入集中招采文件。至此“兩票制”正式上升為綜合醫改中的國家性政策，并在全國范圍內展開。

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