政府引導基金

2008年國家發改委、財政部和商務部聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》給出了引導基金的官方定義：“是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域?！薄耙龑Щ鸬淖谥际前l揮財政基金的杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場要素配置創業投資資金產生的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足?！?/p>

2015年11月，財政部出臺政府投資基金管理辦法，進一步將政府引導娃金界定為各級政府以單獨出資或社會資本井同出資設立的形式，通過股權投資等市場化操作，引導社會資本投資到重點領域和薄弱環節，從而支持相關產業和領域發展，這一定義也表明了政府引導基金和財政專項資金的不同之處。

政府引導基金的運作流程按照時間先后順序包含融資、投資、投后管理和退出四個階段。

(1)融資階段是政府引導基金募集資本的過程，投資者將手中的資本委托給創業投資家，然后作為代理人的創業投資家對創業投資資本進行資本運作管理。

(2)投資階段是資本的使用階段，在這個階段創業投資家將手中的資本委托給創業企業家，創業企業家將人力資本、技術資本和金融資本等相關資本進行融合以創造更多的價值過程。

(3)投后管理階段，是創業投資家通過對被投資企業提供增值服務以期實現資本增值的過程。投后管理階段創業投資家通過對被投資企業提供增值服務降低投資風險提高投資收益的一個重要手段。

(4)退出階段，是指投資資本和收益從創業企業家手中轉回到創業投資家手中，并通過既定的契約在投資者手中進行分配的過程，它是政府引導基金實現有效運轉的重要過程^[1]。

(1)非營利性。市場化的創業投資企業營利性目的較強，會更傾向于選擇盈利模式相對成熟、經營風險較低，處于發展期或成熟期的創業企業。相比之下，政府引導基金的設立目的是放大資金杠桿，以將社會資本引導向創投市場，從而支持早期科技型企業。

(2)運作方式市場化。政府引導基金一般作為母基金，社會資本則作為子基金加入，后續投資行為與市場上其他創投機構相同，即按照市場化的原則進行創業投資；在這個過程中，政府并不干預基金的具體運作，而是通過合作協議來發揮對子基金的引導作用，使其按政策方向實施投資。對比如財政補貼、財政撥款等公共基金，以及國家控股的創業投資企業，政府引導基金運作方式上的市場化特征尤為明顯。

(3)政策性。政府引導基金的政策性與其設立目的相對應，即主要以處于種子期、初創期的創新公司或高科技公司為投資對象。此類企業由于投資風險較大而較少能吸引一般商業性質的創業投資企業，而政府引導基金出于政策性的目的，其介入能在一定程度上滿足早期企業和高科技企業的融資需求，從而推進國家的創新能力和科學技術發展；從更高的角度來說，其實現了國家宏觀調控的目的^[2]。

(一)基于產業政策支持視角，政府引導基金主要采用參股支持模式和融資擔保模式，輔之以階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障等其他形式支持創業投資。

(1)參股支持模式

該模式是一種參股不控股的形式，政府資金只作為有限合伙人，以“母基金”的模式來投資風險投資企業，而創投基金中有專業的基金經理作為普通合伙人，再進行“子基金”的投資，并在達到約定的觸發條件時退出。在該模式下，政府引導基金并不參與該子基金的運作，全權交給專業化的風險投資企業來進行管理決策。由于具有專業的投資知識儲備，在尊重市場化原則的前提下，風險投資企業會對發現的頗具潛力的低估值項目來進行投資。通常來說，引導基金的股權不會大于整個基金投資金額的四分之一，風險投資企業占據主導地位。該模式一個非常經典的例子就是上海浦東新區創業風險投資引導基金。

(2)融資擔保模式

政府引導基金通過以貨幣形式對與其合作的創業風險投資基金提供信用擔保，這樣創業風險投資基金機構在社會中的信譽增強，有利于擴大創業風險投資基金機構向社會募集資本的能力。

(3)其他模式

階段參股、跟進投資、風險補助、投資保障等形式也經常被政府引導基金采用以支持創業投資。

①階段參股是指按照契約，政府引導基金參股創業風險投資基金機構，并且在規定期限之內退出，階段參股期限一般低于5年，并且在參股過程中政府引導基金不參與創業風險投資機構的投資決策以及投后管理等日常經濟管理工作。

②跟進投資是指當創業風險投資基金機構投資創業企業時，政府引導基金選擇協同創業風險投資基金機構共同投資該企業。

③風險補助是指對投資于初創期的創業風險投資基金公司給予一定的風險補助，增強創業風險投資基金公司的風險承受能力，一般不超過投資總額的5%。

④投資保障是指政府引導基金對那些潛在的被投資初創企業給予先期資助，其作為一種信號傳遞通過給予創業風險投資一定的保障，降低投資的風險。

(二)除此之外還可以根據不同主體的投資劃分為國資背景創投機構出資引導、地方政府財政出資引導和國家層面出資引導

(1)國資背景創投機構出資引導。政府做為母公司設立創投公司，由政府財政出資作為創投公司的資金，并將創投公司委托給專業的基金管理公司進行管理，并組建政府引導創投基金。這類創投公司的設立，大都在上海、武漢、深圳等經濟較為發達的地區。例如上海創投，其母公司就是上海市政府，市政府出資6億元人民幣設立了此創投。上海創投作為母基金，其下設的基金管理公司管理模式如下：對上海創投持股的基金管理公司派董事長進駐公司進行管理，對不持股的基金管理公司則通過監事會、決策委員會等途徑進行間接管理。當前該基金的總規模已經超過30億元。

(2)地方政府財政出資引導。在地方政府政策支持的背景下，依托當地的創業資源，由地方政府與社會資本共同構建政府引導基金。這種方式設立的引導基金，對區域內高新技術產業等特定行業的發展具有顯著的作用，既能增加總的資本供給，又能引導資金流向特定的企業。比較有代表性的基金有中關村創業投資引導基金、浦東新區創業風險投資引導基金等。

(3)國家層面出資引導。這種方式通過投資保障、階段性參股、跟進投資對基金進行管理。依托國家和地方兩級政府對創投資本進行引導，這種類型的引導基金在政府引導基金的總量中所占的比例已經越來越大，該模式現階段的試點也在不斷地開展當中，試點主要運用于對戰略性新興產業的發展的支持。比較典型的案例是2009年中央財政首批參與設立的國家級引導基金項目^[3]。

政府引導基金與之前固有的政府投資方式相比，有其自身的特色。它以市場化的原則進行運作，并在后期實現資本的增值退出。這樣的退出方式能夠使國家財政資本循環使用，增加了資本的可持續性。當前我國政府引導基金主要有以下幾種退出方式：

(1)公開上市。

通過首次公開上市或在新三板上市，能夠增加投資資本的附加值。這使得政府和接受投資的企業能夠取得雙贏的結果，從而雙方同時實現利益最大化。在企業公開上市之后，市值增加，早期投入資本會得到大幅升值。此時由于政府資本不具有逐利性，因此會讓利于社會資本，達到一種帕累托最優的狀態。所以，相對來說企業的公開上市是引導基金獲利退出的最佳途徑。

(2)并購重組。

企業的并購重組是相對簡單的一種退出方式，相比于IPO上市，它減少了等待審批流程和上市準備的時間，并且交易方式也相對靈活。并購重組是選取溢價收購的路徑，來實現向有意向的投資者轉讓標的股權的目的。這一辦法有助于企業公允價值評估，幫助企業升值，盤活經濟存量，從而實現資本的持續運作。這一方式已有成為主流退出方式的趨勢。根據投中數據庫近年相關數據所顯示，該方式退出的的資本回報率正逐年上升。

(3)股價回購。

該退出方式可以更好的保證本金不虧損，是一種管理層或企業按照提前商定的合同價格進行回購的方式。對于投資者來說，政府、國有資本的參與可以有效降低項目的風險性，使投資者更有保障，更加有意愿進行投資。尤其是某些公益性的政府引導基金項目會對社會產生一種正向的積極的引導作用，從而進一步增加創投市場上社會資本的流動性。

(4)清算退出。

在引導基金投資的項目中，也會存在一些達不到預期從而投資失敗的項目。當投資項目運行失敗后，為了最大限度的挽回政府和民間資本的損失，政府引導基金就會對所投資的企業進行清償。雖然投資項目失敗了，但是清算退出的方式可以盡可能減少一部分損失，對這部分成本進行最大的補償^[4]。

政府引導基金主要通過引導社會資金設立創業風險投資子基金和引導創業風險投資子基金的投資方向這個兩個方面發揮其政策性作用。

(1)吸引社會資本，推動高新技術產業發展?，F階段的中國本土合伙人主要由社?；?、公共財政和民營資本組成。政府引導基金一方面可以通過地方政府財政出資著力改善創業風險投資資本匱乏的境況；另一方面通過政府信用向潛在的有限合伙人傳遞信號，吸引社會資本進入創業風險投資領域，在改善和調整社會資本配置效率的同時，促使高科技產業發展壯大。

(2)引導投資方向，扶持高科技創業企業發展。高新科技企業由于其處于種子期和初創期，輕資產和高風險問題比較突出，很難融到其發展所需要的資金。政府引導基金通過引導創業風險投資方向，投資于種子期和初創期的高科技創業公司，培育和輔助有自主研發能力的創新型企業發展。

根據投中研究院《2021年政府引導基金專題研究報告》^[5]數據顯示，截至2021末，政府引導基金總共數量超過了1400只；在2021年一整年，政府引導基金相比2020年，設立數量和規模都實現了大幅度的增長，設立數量增幅達77%，自身規模增長幅度達207%。2012-2021年十年間，政府引導基金數量增加1262只，復合年均增長率達到26.36%；規模增加23859億元，復合年均增長率為46.21%。

從不同地區來看，截至2021年末，華東地區數量和自身規模均位居全國首位，共成立政府引導基金632只，規模達8563億元；華北地區位居全國第二，成立政府引導基金228只，規模達5681億元；華南地區位居全國第三，累計成立政府引導基金198只，自身規模達4290億元。

截至2021年末，市級政府引導基金數量最多，規模最大，其中基金數量783只，占全體政府引導基金數量的54.49%，自身規模為10678億元，占全體政府引導基金規模的43.33%。國家級政府引導基金數量占整體數量比重最低，僅為1.60%；但是自身規模占整體規模比重達8.29%，單只基金平均規模最大。區縣級政府引導基金平均自身規模最低；2021年新增省級政府引導基金規模為1121億元，較2020年上升了290.44%；市級政府引導基金規模為1149億元，較2020年上升了537.76%；區縣級政府引導基金規模為238億元，較2020年上升了10.10%

參考資料：

[1]任杰.政府引導基金風險管理研究[D].天津大學，2014.

[2]章妍珊.我國政府引導基金的引導效應研究[D].華南理工大學，2019

[3]楊琳.政府引導基金對高新技術企業的引導效應分析[D].山東財經大學.

[4]石路寧. 政府引導基金對創投市場的引導效應研究[D].蘭州財經大學，2021.

[5]投中研究院：2021年政府引導基金專題研究報告（59頁）.pdf

相關報告：

投中網：2020年政府引導基金專題研究報告（37頁）.pdf

投中研究院：2019中國政府引導基金專題報告(51頁).pdf