PPP模式（政府和社會資本合作）

PPP全稱是Public-PrivatePartnership，一詞最早源于英國，其最初是用來總結一些政府特許經營、公私部門合作模式?，F經過各國的實踐，有了更為豐富的內涵。

聯合國開發計劃署(UNDP)認為PPP是在公私部門的合作體制下博采眾長的一種方式。其能夠有效整合財源、專業知識和經驗，集中力量對城市的環境基礎設施進行建設和運營管理；歐盟委員會認為PPP是指由公私部門共同提供公共項目和服務的一種合作關系；加拿大PPP國家委員會則認為PPP是指以公私部門以雙方的經驗為基礎，利用風險分擔、資源分配和利益共享聯結機制來滿足公共需求的一種合作經營關系；美國PPP國家委員會的定義是PPP是以滿足公共需求為目的，結合私有化和外包兩者的優點，利用私人資源來建設、運營公共基礎設施的一種公共產品提供方式；2014年我國財政部將私人資本拓展至社會資本范疇；在《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)中也對PPP模式進行了界定，其核心要義是政府與社會資本通過特許經營、購買服務、股權合作等方式建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。其能夠增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率。

PPP字面可理解為“政府和社會資本合作”，即把市場機制引入基礎設施的投融資，政府等公共部門可以通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品與服務，有助于減輕政府在基礎建設中的資金壓力，降低運行成本，提高資金使用效益，也有利于合理分配風險，提高項目質量，從整體上統籌社會經濟效益，提高公眾滿意度。我國常見的PPP操作模式有BOT(建設-運營-移交)、BOO(建設-擁有-運營)、TOT(轉讓-運營-移交)、ROT(改建-運營-移交)、O&；M(委托運營)和MC(管理合同)等。

PPP的概念于2014年被正式提出。但我國最早于1994年就有相應的實踐案例(BOT項目)。我國PPP的發展大致經歷了5個階段，分別為早期實踐階段(1994-2001)、探索階段(2001-2010)、醞釀階段(2010-2014)、高速發展階段(2014-2017)和規范階段(2017-至今)。

(1)早期實踐：1994年以原對外經濟貿易合作部發布《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》為標志，提出外商可以通過合作、合資或獨資的方式建立BOT項目公司。同年，原國家計委、電力部、交通部發布《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，明確政府部門通過特許權協議，在規定的時間內，將項目授予外商為特許權項目成立的項目公司，由項目公司負責該項目的投融資、建設、運營和維護。以外商為切入點，放開基建領域特許經營。

(2)探索階段：2001年原國家計委發布《國家計委關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，提出促進民間投資發展，放寬投資領域及拓寬融資渠道。2013年，原建設部發布《關于加快市政公用行業市場化的意見的通知》，明確鼓勵社會資金和外國資本參與市政公用設施建設，推進市政公用行業市場化進程。進一步放開投資主體，社會資本亦可參與基建領域特許經營。

(3)醞釀階段：2010年國務院發布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》為標志，提出進一步鼓勵和引導民間投資，拓寬投資領域和范圍，鼓勵民間投資進入基礎產業和基礎設施領域以及市政公用事業等。2010年國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，明確指出加強對地方融資平臺規范管理。文件級別從部委上升至國務院層面，并首次提出加強對地方融資平臺的管理。

(4)高速發展階段：2014年國務院發布《關于加強地方政府債務管理的意見》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，明確“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”，同時指出“政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益”。PPP替代/部分替代地方融資平臺功能，是地方債務風險與短期投資訴求之間矛盾的重要解決方案，PPP進入歷史性發展機遇期。

(5)規范階段：2017年財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，明確禁止地方政府將PPP作為違法違規變相舉債的投融資工具。同年，國資委發布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，明確要求建立PPP業務管控體系，嚴格準入條件，防范債務風險。PPP從解決地方債務風險的手段之一，轉變成為地方債務風險的來源之一(基層執行出現異化)，PPP逐步走向規范^[1]。

EPC模式是國際通用的工程總承包產業總稱，指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的安全、質量、進度和費用進行負責。

(1)外包模式

外包就是將項目以打包的方式交給承包單位負責。一般來說，私營企業會對政府的投資項目進行承包，建設完成后向政府獲得承包資金。比如，私營企業對項目建設負責，或者對項目維護管理負責，政府為其支付一定的費用。對于外包項目，私營企業基本不會有比較大的風險。在具體的項目中，外包方式包括項目的運營維護、合同的管理等。

SC:服務外包：政府與民營企業合作，各種費用由政府繳納，民營企業參與項目的運營管理1-3年

MC:管理外包：政府與民營企業合作，各種費用由政府繳納，民營企業參與項目的運營管理3-5年

(2)特許經營

PPP模式的項目基本都是特許經營類項目，通過社會資本與政府的有效合作來承擔相應的風險，分擔相應的收益。PPP模式的項目中，政府通過各種方式選擇合適的民營企業與之合作，然后對項目進行有效分析，通過簽訂合作協議來保證項目的有效開展，雙方可以相互磋商具體的合作方式，保證雙方利益的最大化，不過也要考慮道德腐敗問題。為了規避這一問題，都會對項目的費用進行嚴格把關，確保關系的真實有效。項目正式運營后，按照合同約定，運營十年或者幾年后項目移交給政府，企業不再參與任何的管理，收益、所有權都屬于政府，企業只要在合同約定的時間范圍內得到應有的收益即可。

BOT：雙方簽訂合作20-30年的協議，民營企業擁有合作期間的收益、所有權和歸屬權，合作期滿后，將歸屬權和所有權移交給政府

TOT：項目建設完畢達到運營條件后，民營企業參與運營，這種合作方式控制在10-20年，合作期內，所有權和歸屬權屬于民營企業

BTO：民營企業負責項目建設，項目完工之前的所有費用都由民營企業負責，項目運營后，民營企業再與政府簽訂運營合作協議，政府支出運營費用，企業來管理，減少所有權問題帶來的風險

ROT：民營機構有權利在項目建設過程中對設施的運營管理進行擴建或者改建，包括資金的籌措及設施的運營，但需要在合同期滿時無條件交還，不得索要報酬

(3)私有化：私有化就是指項目所有權的私有化，也就是說項目所有權屬于參與投資的企業，政府并不存在任何的權力管理或擁有項目，這也是政府與企業合作的一種方式。這種方式的項目，項目的投資全部由私營企業投入，政府只需要做好監管工作，企業在運營中獲得的一部分收益交給政府即可^[2]。

BOO：從投資到運營都由民營企業負責，政府可以與民營企業簽訂合同，督促民營企業對這一公共服務項目做好運營，保證公共服務水平

PUO：項目屬于政府所有，通過出售所有權或產權的方式交給民營企業管理，民營企業通過優化屬于企業部分的內容，所有權仍屬于民企，但是不能更改項目的公益性，并遵守政府的約定，發揮項目的公益性

股權產權轉讓：政府將國有獨資或國有控股企業的部分產權/股權轉讓給私人機構，以建立和形成多元化投資和有效的公司治理結構。與此同時，政府向新的合資企業授予特許權，允許它們在一定范圍和時間內經營特定的業務。 ；

PPP模式的優勢在于在基礎設施投資、融資中引入市場機制。城市基礎設施項目不能完全商業化。政府不認為通過市場機制運作基礎設施項目就是完全收回投資。作為基礎設施商業化進程的一部分，政府必須繼續對基礎設施進行特定的投資，政府對PPP項目的投資比傳統的方式更少。

(1)消除費用的超支。公共部門和私營企業參與項目的前期鑒定、可行性研究、設施貸款等建設過程，確保項目的技術可行性，減少前期工作時間，降低建設成本。PPP模式可以在項目建成后產生效益，政府通過PPP模式獲得收益。因此，PPP模式有利于提高建設項目的效率，降低建設成本，降低建設項目的風險。研究表明，與傳統的融資方式相比，PPP模式應用項目為政府部門平均節省17%的建設資金

(2)有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。促進政府職能的轉變和減輕財政負擔基礎設施服務在履行監管職能方面的作用，以確保質量并減輕政府的預算壓力。

(3)促進了投資主體的多元化。利用私營部門提供資產和服務，增加融資和技能建設。同時，私營部門參與項目，將有助于項目工作的實施，創新項目開發、建設、設施管理、提高建設效率，傳播最佳管理理念和經驗。

(4)政府部門和民營部門可以相互借鑒學習、取長補短，充分發揮政府部門的公益性和民營資本靈活的經營模式，雙方以協作的方式，形成長期合作的對象，用最低的成本為國民創造最大的效益，提供更高質量的公共服務。

(5)調整項目參與方的身份和利益目的，使得政府部門和民營部門形成一個戰略體系，在各自的角度發揮最大的效用，產生更大的利益價值。

(6)風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP模式在合作的開始就已經將責任和義務分配，公共部門和民營企業各自分擔風險，這樣分配肯定使得雙方的責任和風險更加合理化。如此一來，融資的難度也隨之減少，提高了項目融資的可行性和成功率。

(7)應用范圍廣泛。PPP模式打破了傳統運營模式，引入民營企業參與基礎設施建設項目。適用于市政供熱、道路、鐵路、機場、醫院和學校等多個領域的公共基礎設施建設^[3]。

按照付費人不同，PPP有三種主要付費模式，分別是使用者付費，可行性缺口補助和政府付費。

(1)使用者付費機制：是指由最終用戶直接付費購買公共產品和服務，政府不承擔運營補貼支出，項目無財政預算資金兜底，適用于項目需求和預期收入穩定的項目，但對社會資本方而言需承擔較多的風險。此類機制適合于項目使用數量能夠預測、收費具有可行性、符合法律法規的經營性PPP項目，如收費公路、高速公路等。在這種機制下，項目公司依靠產品和服務的經營收入便能彌補投資成本、獲得相應的利潤，不需要政府承擔項目的需求風險和付費責任。

(2)政府付費機制：指經測算預估項目的運營收入無法覆蓋，需要由政府進行一定的補貼或補償的付費方式。政府承擔部分運營補貼支出責任，財政預算保障一定收益水平，對社會資本方而言風險介于使用者付費和政府付費之間。需注意政府是全額缺口補助，還是規定了使用者付費最低補償點(在此模式下，存在部分運營業務，故政府可能要求投資者需承擔部分運營收益風險，在補償點之下的收益風險須由社會資本自擔)。適用于公益性較強，缺乏使用者付費收入基礎的非經營性PPP項目，如文體場館、河湖堤防整治水利工程、公共交通等。此機制主要包括三種模式：一是可用性付費。即政府部門會依據SPV公司所提供的基礎設施或服務能否達到約定要求的結果進行付費；二是使用量付費。政府部門會依據設施或服務的實際使用數量付費；三是績效付費。政府部門會依據產品或服務質量付費，通常會綜合運用可用性標準和使用量標準進

行確定。

(3)可行性缺口補助機制：指采用使用者付費模式不能滿足社會資本回收投資成本和合理回報，由政府對經營缺口進行付費的一種方式。主要適用于使用者付費收入水平無法滿足社會資本方保本微利水平的準經營性PPP項目，如污水處理廠、地鐵、垃圾處理廠等。此付費機制下，由政府部門給予部分的資金補償，用以彌補缺口，使項目能夠在運營周期內持續經營。具體付費方式包括財政補貼、投資補助、無償劃撥土地、提供優惠貸款等，其中較常見的經濟補貼方式是給予項目公司定期的財政補貼^[4]。

PPP項目的參與方通常包括業主方(即項目實施機構，一般是政府或其授權的職能部門或事業單位)、社會資本方、施工方、設計方、其他資金合作方(銀行、信托等)、運營維護方等。PPP項目階段是從決策開始到投入運營的整個生命周期過程。PPP生命周期共五個階段，分別是：項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段和項目移交階段^[5]。

參考資料

[1] 2022年公募基建REITs與PPP發展對比分析及高速增長趨勢研究報告(46頁).pdf

[2]姜丹丹. PPP養老地產項目風險因素分析與控制策略研究[D].浙江大學，2020.

[3]李欣.PPP模式在長春市綜合交通樞紐的應用研究[D].吉林財經大學，2021.

[4]生萌萌.海綿城市PPP項目財務評價研究[D].青島大學，2021.

[5]吳娟.融資租賃參與PPP項目的模式分析[D].浙江大學，2021.

相關報告：

明樹數據：2021年中國PPP市場年報（139頁）.pdf

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心：全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年半年報（57頁）.pdf

【研報】建筑行業之基建篇①：專項債成基建投資新引擎發行特征有別于PPP-20200917（48頁）.pdf

【研報】基礎設施與公共事業行業系列深度研究：2019年中國PPP行業研究報告-20200728[39頁].pdf