城市更新

1953年，美國住宅經濟學家MilesColean首先提出，城市更新就是恢復城市生命力促進城市土地有效利用。最早的權威概念則在1958年8月在荷蘭海牙舉行第一次城市更新第一次研討會上提出的，有學者建議，城市更新就是有關改善城市的建設活動，包括對城市房屋的修繕改造，對公園、街道和綠地等環境的改善，對土地利用或地域地區的重新規劃以形成舒適的生活環境和美麗的市容市貌等。20世紀50年代后，城市快速發展，城市更新的涵義隨著時空環境的變化而也不斷變化。許多學者提出自己的見解，歸納起來認為城市更新就是城市再開發、城市保護和鄰里修復。城市再開發就是拆除再建設的行為；鄰里修復就是維修、修繕和涂刷等一般行為；城市保護就是保護現有建筑的歷史元素以免遭破壞的行為

1958年荷蘭首屆世界城市更新大會上城市改造的重點逐步轉為以提高城市人口承載力、滿足經濟振興過程中人口向城市聚集的需求。主要內容是對城市中心區土地的強化利用和大規模清理貧民窟、重建城市社區，以改善城市生存條件和物質環境。

1958年召開的第一次城市更新研討會上將城市更新闡述為：生活在城市中的人們有著不同的居住期望和出行、購物、娛樂等活動需求，并且為了形成更好的生活環境和更美好的城市容貌，會對房屋或者環境等提出改善的要求，這類改善生活環境的城市建設活動都是城市更新。

2002年彼得·羅伯茨(PeterRoberts)在《城市更新手冊》中提出，城市更新是用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種城市問題，對在經濟、社會、物質環境等各方面處于變化中的城市地區作出長遠且持續的改善和提高。

在我國，深圳作為最早進行城市更新體系探索的城市，在2009年頒布的《深圳市城市更新辦法》中將城市更新界定為：對城市建成區中的舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等區域，進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。

自上世紀50年代開始，二戰后的西方城市亟待重新整頓，一場規模宏大的城市重建計劃順勢而生。該次城市重建活動以《雅典憲章》的功能分區思想為指導，主要通過土地置換、改善交通及基礎設施、房屋重建、清理貧民窟等一系列大規模推倒重建式活動進行，以保證城市居民的住房及生活品質為目的。然而，大規模的推倒重建并未解決城市中存在的經濟、社會、環境等各方面問題，反而激發了廣大人民群眾的不滿。到了60年代，人們開始反思這一單純的以物質形

體改造解決城市問題的方式，開始將城市居民的生存問題加入城市建設的考慮范圍之內。在此背景下，城市振興取代了城市重建，城市居民的就業問題以及弱勢群體的利益成為城市改造的重點關注問題，同時區域發展也開始成為城市更新的重要內容之一。

進入70年代以后，“內城”問題的出現引起了人們的關注，城市更新的著眼點放在了繁華的城市內部。在這一時期，社區組織作用顯著增強，社區的改造方式從之前的“自上而下”轉向“自下而上”。在這一時期，城市再開發成為另一個與城市更新聯系緊密的概念，其主要是指通過對舊城未得到充分利用的資源，經過重新調整達到高效利用的活動。其涉及到改變原區域的城市功能，通過整體規劃，拆建大量不符合規劃設計的建筑，改造部分有特色文化的建筑，并將不符合現代尺度的城市道路加寬，同時對缺乏基礎設施的區域進行改善。這一時期的城市改造涉及范圍較廣、力度較大，其把創造更多的城市價值作為改造的重心，但也不排除對社會價值、環境價值的兼顧。

到了上世紀末的最后十年，城市更新無論是從政策方面，還是到實施層面，都有了更全面的發展。更新改造的目的更傾向于用綜合手段解決社會問題。歷史文化遺產的保護和對自然生態環境的尊重在可持續發展理念的影響下變得更加重要?！耙匀藶楸尽边@一理念在世界各個國家都得到了前所未有的重視。在反思、總結了前人經驗與教訓之后，城市更新的手法更加的多樣、周全，改造方式并不排除大量的拆除重建，但開始關注保護、修復和重建手段的多樣化，同時也強調多元化的改造主體^[1]。

根據《深圳市城市更新辦法實施細則》，按照不同項目類型的改造力度，城市更新被劃分為拆除重建、功能改變和綜合整治三類^[2]。

拆除重建類項目是我國城市更新的主要內容。在其中，根據被改造客體的差異，可劃分為舊村(城中村)、舊廠(工業項目)、舊城(舊住宅區)改造三類，舊村改造項目利潤更為豐厚，但項目持續時間普遍更長，難度也是三者中最高的，因涉及拆遷補償款和村民協議，一般舊村所涉及的戶數較多，且要逐戶談判，耗時最長；舊廠改造則僅涉及幾個自然人股東，程序方面比舊村要簡化。功能改變類項目多為政府引導、地產開發商運營的“半市場化模式”；多涉及業態調整，要求房企具備多業態開發經驗與較強的城市運營能力；且項目周期存在不確定性，要求企業具有充足的資金儲備；項目利潤薄，多為政府引導下的企業公益性質項目。綜合整治類“微改造”項目側重城市功能活化更新、基礎設施迭代提檔。綜合整治類項目多由政府進行引導與支持，土地使用權、用途均保持不變。對于房企來說，這一塊利潤最薄，且考驗后期經營能力，但是也是其他房企最易進入城市更新賽道的切入口，此類房企秉持“以時間、利潤換未來空間”的戰略。

從項目的實施主體來看，城市更新一般分為政府主導、市場主導、政府和市場合作三大類。這三大類下根據不同的開發模式又細分為九小類。不同模式下的項目周期，房企參與程度及所承擔的風險都有所不同^[3]。

政府主導模式的主要方式有三種：政府收儲、政府統租和綜合整治(政府出資)。其中，企業在綜合整治模式下參與程度較小，在政府收儲模式下參與程度較大。政府收儲本質上其實是政府做好總體規劃，土地開發和城市基礎設施建設以及居民的搬遷安置工作，再將土地轉讓給開發商，開發商擁有土地使用權利后進行投資建設，依據計劃，開始施工。

城市更新中的市場主導型改造主要包括農村集體自改、村企合作、原土地使用權人自改和企業收購改造四種模式，其中舊村改造中主要是村企合作模式和自行改造模式，而村企合作改造模式在實踐中最為常見，是由農村集體經濟組織與開發企業合作實施改造的情形，通常將改造范圍的土地分成復建安置地塊和融資地塊兩部分，前者用于建設村民的復建安置房，后者是開發商出資建設復建安置房而獲取的報酬，全部改造資金均由開發商支付。而村集體自改模式下房企參與較少，而且實踐中純粹的自行改造比例也很少。

政府與市場合作的模式下主要分為兩種，一是以毛地出讓方式引入社會力量實施改造，該改造模式下包括施工受讓方分離和施工受讓方合并兩種情況。施工受讓方分離就是政府通過招標、拍賣或者掛牌等公開方式確定土地使用權人，并在拆遷階段通過招標方式引入另一家企業單位承擔具體拆遷工作。施工受讓方合并就是承擔土地前期整理的企業也是土地使用權人。二是土地整理模式，該模式是由農村集體經濟組織通過招標方式引入土地前期整理合作方，完成地上房屋拆遷和轉為國有建設用地手續后，交由政府以招標、拍賣或者掛牌方式出讓土地，這種情況下參與土地整理的企業也不一定是最終的土地使用權人。

城市更新按照原用地功能(改造對象)可以分為舊村改造、舊城改造和舊廠改造三類，也就是國土部文中提出的“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”這“三舊”。該分類方式往往僅具有便于理解的標簽意義，以及進行相關政策附著的指引意義，但并不是在管制意義上有效的分類維度。

政府是更新項目的規劃者與主要發起者，總體推動者、政策保障者與管理監督者。為城市更新提供主要資金投入的開發商及建筑商等是城市更新的實施主體。在大多數情況下，更新前原街區的居民、業主或商家、機構等是城市更新項目的主要受益者。更新后的運營者，如商戶、新居民、持有產權的基金等是城市更新后資源的支配者，也是新的城市發展推動力。他們在享受城市更新成果的同時，也在不斷提升和發展著城市更新項目的效益。從根本上說，保證這個群體的利益，城市更新中其他主體的利益才有可能最終實現^[4]。

(1)改造對象：城市更新的改造對象是舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等；舊城改造的改造對象是舊城鎮、舊廠房、舊村莊等；棚改的對象是城鎮中不符合整體居住水平的危舊住房

(2)改造主體：城市更新的改造主體是地方政府部門、土地使用權人、市場主體等；舊改的改造主體是村集體經濟組織或其他市場主體；棚改的改造主體是地方政府或地方政府委托的企業

(3)改造目的：城市更新的目的是完善城市功能，優化產業結構，改善人居環境，推進土地、能源、資源的節約集約利用，促進經濟和社會可持續發展；舊改的目的是局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質生活環境；棚改的目的是旨在消除危舊住房，改善片區居住環境，完善基礎設施配套和公共服務設施配套

(4)改造原則：城市更新的改造原則是政府引導、市場運作、規劃統籌、節約集約、保障權益、公眾參與；舊改的改造原則是政府引導、市場運作、公眾參與；棚改的改造原則是政府主導、國企實施、人才住房

(5)改造方式：城市更新的改造方式是重建或再開發、綜合整治、功能改變；舊改的改造方式是綜合整治、功能改變、拆除重建；棚改的改造方式是拆舊建新

(6)改造周期：城市更顯的周期長短視具體類型而定；舊改的周期較長；棚改的周期較短

(7)改造程序：城市更新對程序有大致規定，其中拆建類城市更新項目包括計劃立項、專項規劃報批、實施主體確認和土地獲??；舊改對程序有明確規定，包括意愿征集、城市更新單元規劃審批、實施方案、搬遷補償安置協議的簽訂、實施主體確認、回遷安置等；棚改沒有明確規定，現實情況是參照城市更新或者政府征收程序進行，棚改項目的確定、權利人信息公示、異議處理等內容并無章可循

(8)推進速度：城市更新一般情況下平均5-8年；舊改的推進速度企業積極推進下5-8年；棚改是政府積極推進下2-3年

(9)強制程度：城市更新相關政策文件中沒有具體的強制性條款；舊城改造完全遵循自愿原則，100%或高比例同意方可實施；棚改對于少數不服從改造的，可以通過行政征收、行政處罰等程序強制執行

(10)三者聯系：城市更新包括舊城改造、棚戶區改造，舊城改造是城市更新的一種形式，棚戶區改造歸屬于廣義的舊城改造范疇

一是改進城市規劃，補充基本功能。城市的發展進步增加了城市的構成要素，諸如休閑公園、社區門診、超市、菜市場等功能場所不斷補全優化，將新增加要素合理規劃到現有建筑中，成為了城市更新的一大任務，再規劃成為城市更新的一大重點；二是建筑物的提升和改進，諸如：水電氣暖基本配套、墻面粉刷、監控電梯設備的増加等，通過補全、提升建筑物設施設備，使其滿足當前居民的生活需求，讓生活更加便利；三是傳承社區、街巷等歷史文化，保護好歷史街區等文化內涵，塑造社區、街巷等專有文化符號；四是擴充城市治理參與行為主體，發揮好政府、市場、社會組織等各方資源，平衡各方利益，協調更多主體參與到城市更新中，共同提高城市更新效果。

概括來講，我國當前城市更新流程通常包括申報與立項階段、規劃編制與審批階段、實施階段、利益分配階段四大環節。不同城市對于城市更新流程有不同的規定，具體步驟又會因為更新項目的內容、規模、發起的主體不同、類型不一而不同^[3]

(1)破局：更聚焦于城市核心區域的城市更新，業態功能的創新復合對現有法規及管理機制提出了更多的挑戰。在去地產化的大背景下，作為驅動城市發展的核心舉措，城市更新承擔著社區改造的重任，亟需在“政策性手段”和“經營性手段”兩個維度實現破局。政策性破局：鼓勵自主更新、彈性土地用途變更、容積率轉移平衡、“邊角地”等存量土地并入規劃范圍、創新業態五年過渡期先行發展；經營性破局：配套公共服務設施運營權、存量用地轉型發展文創、科創等產業用途、城市更新(類)REITs、稅收獎勵返還、騰退及保護修繕補貼等

(2)運營：基于經營性破局理念，不同于住宅社區開發模式，在傳統的政府、市場和社會三大利益主體之外，需要站位“營城”。從長期運營角度，對實施過程實行全周期的統籌管理，并給予運營方更多支持和長期激勵。

(3)智慧：城市更新是一項跨學科、多方參與、全生命周期的系統性開發工程。得益于數字孿生、物聯網、城市信息模型(CIM)/建筑信息模型(BIM)等未來科技的成熟與賦能，智慧科技、智慧管理與智慧服務等復合智慧場景的應用已成為可能。也因此，基于“智慧城市”理念的智慧運營管理系統將為未來城市更新的決策與實施提供充分的支撐并助力城市的自我生長與迭代。

(4)創新：城市更新是一個“舊瓶裝新酒”的過程，傳統業態將會被騰退，并同時植入新的功能。創新的思維與量體裁衣的巧思，將成為決定城市更新成敗的核心課題。圍繞“新文化”、“新業態”、“新產業”以及“新風貌”四新特色，將形成創新性的賦新生態圈，為城市注入持續的新格調、新活力，打造可持續的城市發展新格局^[5]。

參考資料：

[1]李青曉. 城市更新背景下青島城市廊道系統構建策略研究[D].青島理工大學，2017.

[2]房地產行業：“兩集中”加速洗牌城市更新或成破局者-210714(52頁).pdf

[3]【研報】房地產行業：城市更新深度系列之一城市更新政策演變、項目分類及流程概述-210308(43頁).pdf

[4]前瞻產業研究院：2021年中國城市更新發展前瞻報告(56頁).pdf

[5]仲量聯行：2021城市更新系列白皮書-煥新中央活力邁向國際城市(34頁).pdf