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1、證券研究報告證券研究報告宏觀|深度研究報告何為政府預算“四本賬”？何為政府預算“四本賬”？財政分析手冊財政分析手冊2025/1/2徐超S1190521050001證券分析師：分析師登記編號：萬琦S1190524070001證券分析師：分析師登記編號：請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠報告摘要報告摘要政府預算制度趨向現代化，建立“四本賬”體系政府預算制度趨向現代化，建立“四本賬”體系：改革開放以來我國預算管理的重心由赤字到收入再向支出轉化，向適應公共財政框架的方向不斷演進。政府收支匯編成一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本賬”，其中一般公共預

2、算收支為基礎，不同賬本保持獨立也存在統籌協調關系。一般公共預算以稅收收入為主體，支出結構反映財政發力重點一般公共預算以稅收收入為主體，支出結構反映財政發力重點：收入方面，稅收收入與經濟走勢密切關聯，在第一本賬收入中占據主要地位，非稅收入雖占比較小，但特殊時期有助于熨平整體收入的波動。一般公共預算中央地收入占比較為穩定，但結構上中央對稅收收入的依賴程度更高。支出方面，一般公共預算支出涉及社會民生、經濟發展等，分析一般公共預算支出中細分項的變化有助于理解當年財政發力的重點方向。收支缺口方面，財政赤字率是衡量財政政策力度的指標，可以通過月度數據跟進財政赤字的完成度。此外第一本賬存在多重勾稽關系，中央

3、與地方、跨財政年度及不同賬本之間均存在資金流動。政府性基金預算以收定支，專項債及土地使用權出讓相關收入為重要來源：政府性基金預算以收定支，專項債及土地使用權出讓相關收入為重要來源：政府性基金自求平衡，支出與收入項目一一對應。國有土地使用權出讓收入以及地方政府專項債收入是重要資金來源，特定時期還涉及特別國債的發行收入。其中國有土地使用權出讓收入與國內房地產市場走勢緊密關聯，專項債及特別國債是政府實施調控的重要抓手，近年來專項債資金支持范圍不斷擴張，特別國債發行也步入常態化。雖然第二本賬不列赤字，但可與第一本預算相結合測算廣義財政赤字情況。國有資本經營預算占比不大，兼顧收益分配與企業發展：國有資本

4、經營預算占比不大，兼顧收益分配與企業發展：第三本賬規模占比相對較小，收入結構上利潤收入占大頭。支出方面除了支持國有企業發展，還涉及社會民生的改善，一方面資金在國企體系內部循環，另一方面部分資金被安排調入一般公共預算和補充全國社會保障基金。近年來第三本賬向一般公共預算調出的比例呈上升態勢。社會保險基金預算?？顚Ｓ?，財政直接干預相對較弱：社會保險基金預算?？顚Ｓ?，財政直接干預相對較弱：社會保險基金收入涉及醫療、養老、工傷、失業等多個險種的保費收入，此外利息收入、財政補貼收入、委托投資收益等也被涵蓋在內，其使用遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，因此只進不出，不向其他賬本調出資金。其編制由社保經辦機構、社保行政部門

5、及財政部門協同完成，相比其他三本賬，財政對社會保險基金預算的直接干預效應較弱。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1、漸進完善的政府預算制度2、一般公共預算3、政府性基金預算4、國有資本經營預算5、社會保險基金預算目錄目錄請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1 1、漸進完善的政府預算制度、漸進完善的政府預算制度1.1 1.1 國內政府預算改革梳理國內政府預算改革梳理圖表1：國內政府預算制度的演進資料來源：中國政府預算改革四十年回顧與前瞻從“國家預算”到“預算國家”的探索，太平洋證券整理系列改革陸續推出，政府預算制度趨向現代化系列改革陸續推出，政府預算制度趨向

6、現代化。作為國家治理的基礎及宏觀調控的重要手段，財政對于經濟發展發揮支撐性作用，而政府預算又是財政的基本制度載體，因此預算也逐漸成為各級施政的關鍵政策工具。改革開放以來，我國逐漸由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，為適應政府職能的轉變，我國政府預算制度也歷經一系列改革探索。整體而言，預算管理的重心由赤字到收入再向支出調整，制度漸趨現代化，向匹配國家治理體系現代化和治理能力現代化、適應公共財政框架的方向演進。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1 1、漸進完善的政府預算制度、漸進完善的政府預算制度1.2 1.2 政府預算“四本賬”概述政府預算“四本賬”概述政府收支分類管理，“四本

7、賬”體系建立政府收支分類管理，“四本賬”體系建立。財政具有“公共性”特點，因此財政有責任向公眾匯報預算執行的效率，公眾也有權利對公共資金的使用進行監督及問責，上述權責機制的實現建立在政府收支科學分類的基礎上，即政府的收入和支出能夠全面清晰地在“國家賬本”上得到反映，便于公眾理解公共資金從何而來又花向何處。2020世紀世紀9090年代我國開始嘗試復式預算的形式。年代我國開始嘗試復式預算的形式。根據1994年中華人民共和國預算法，中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制；1995年預算法實施條例將復式預算進一步明確為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。20062006年財政部

8、穩步推進政府收支分類改革。年財政部穩步推進政府收支分類改革。2007年起實行新的政府收支分類，以功能分類為主、經濟分類為輔。在新的政府收支分類體系下，財政收入分設類、款、項、目四級科目，支出則分層次設置類、款、項三級科目。政府預算制度不斷完善，四本預算逐步建立。政府預算制度不斷完善，四本預算逐步建立。1997年之前，國內政府僅有一般公共預算賬本，1997年13項政府性基金被納入預算，增加了“政府性基金預算”賬本，并且自2010年起政府性基金預算正式報送全國人大；國有資本經營預算于2007年開始試點，從2010年起開始正式報送全國人大；社會保險基金預算從2010年起開始試編，2014年起首次編入

9、預算草案并報全國人大。2014年預算法進行修正，從法律層面確立全口徑預算，將預算范圍調整為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，即政府預算“四本賬”。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1 1、漸進完善的政府預算制度、漸進完善的政府預算制度1.2 1.2 政府預算“四本賬”概述政府預算“四本賬”概述政府預算編制、審查及批準流程法制化政府預算編制、審查及批準流程法制化。我國預算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止。兩會后財政部會公布上一年度的預算執行情況，同時公布當年的財政預算草案。國務院編制中央預算、決算草案；向全國人民代表大會作關于中央和地方

10、預算草案的報告；向全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會報告中央和地方預算的執行情況。全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告。全國人民代表大會常務委員會監督中央和地方預算的執行。資料來源：中華人民共和國預算法實施條例，太平洋證券整理圖表2：政府預算編制流程請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1 1、漸進完善的政府預算制度、漸進完善的政府預算制度1.2 1.2 政府預算“四本賬”概述政府預算“四本賬”概述圖表3：政府收入規模資料來源：同花順iFinD，太平洋證券一般公共預算收支為預算體系的基礎。一般公共預算收支為預算體系的基礎。作為最早建立的

11、預算賬本，第一本賬一般公共預算在整體預算體系中的地位舉足輕重，這在其絕對領先的收支規模上也有體現，該賬本收支所占比重超過五成。第二本賬政府性基金預算體量居次，第一、二本預算賬本合并可視為廣義財政。圖表4：政府支出規模資料來源：同花順iFinD，太平洋證券01000002000003000004000005000002012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023社會保險基金收入:合計全國國有資本經營收入:決算數:總收入國家政府性基金收入:合計國家一般公共預算收入億元010000020000030000040000050000

12、06000002012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023社會保險基金支出:合計全國國有資本經營支出:決算數:總支出國家政府性基金支出:合計國家一般公共支出億元請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1 1、漸進完善的政府預算制度、漸進完善的政府預算制度1.2 1.2 政府預算“四本賬”概述政府預算“四本賬”概述不同賬本既保持獨立也存在關聯不同賬本既保持獨立也存在關聯。一方面“四本賬”功能定位有所區別，對應著不同用途的政府一方面“四本賬”功能定位有所區別，對應著不同用途的政府收支，也各有側重。收支，也各有側

13、重。第一本賬一般公共預算，是指政府憑借國家政治權力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財政收入，用于保障和改善民生、維持國家行政職能正常運轉、保障國家安全等方面的收支預算。重點是稅收收入；第二本賬政府性基金預算，是指政府通過向社會征收基金、收費，以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入，專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展等方面的收支預算。重點是土地出讓收入及專項債。原則上應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；第三本賬國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算。需按照當年預算收入規模安排，不列赤字；第四本賬社

14、會保險基金預算，是政府通過社會保險繳費、公共財政預算安排的補助等方式取得收入，專項用于社會保障支出的收支預算。重點是各類社保繳款。遵循“依法建立，規范統一；統籌編制，明確責任；專項基金，?？顚Ｓ?；相對獨立，有機銜接；收支平衡，留有結余”的原則。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠1 1、漸進完善的政府預算制度、漸進完善的政府預算制度1.2 1.2 政府預算“四本賬”概述政府預算“四本賬”概述圖表5：國內政府四本預算及統籌關系資料來源：財政部，太平洋證券整理另一方面“四本賬”之間統籌協調，構成有機銜接的整體。另一方面“四本賬”之間統籌協調，構成有機銜接的整體?？紤]到預算執行過程

15、中可能出現的財力缺口或盈余，為提高財政資金使用效率，四本預算之間會進行資金頭寸調劑，資金的往來以一般公共預算為關聯節點。具體而言，一般公共預算可以從政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金；政府性基金預算特殊情況下會從一般公共預算調入資金；社會保險預算可以接受來自一般公共預算的財政補貼，部分國有資本也可被劃轉充實社?；?，但社會保險預算只進不出，不能調出資金。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.1 2.1 一般公共預算收入一般公共預算收入圖表6：一般公共預算收入科目資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理一般公共預算收入以稅收

16、為主體。一般公共預算收入以稅收為主體。從結構上看，全國一般公共預算收入由稅收及非稅收入構成，中央和地方的一般公共預算收入又涉及到本級收入及上下級之間的資金流通（中央層面包括本級收入及地方向中央的上解收入；地方各級則包括本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入）。其中稅收收入占主要地位。其中稅收收入占主要地位。以全國一般公共預算收入決算規模為例，2023年全國一般預算收入216795億元，稅收收入及非稅收入分別占比84%、16%；2015-2023年稅收收入所占比重平均達到83%。鑒于其主體性地位，稅收收入也被視為在分析一般公共預算收入的重點。圖表7：稅收及非稅收收入

17、資料來源：Wind，太平洋證券050000100000150000200000250000201520162017201820192020202120222023稅收收入非稅收收入億元請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.1 2.1 一般公共預算收入一般公共預算收入圖表8：稅收收入與GDP同比（%）資料來源：Wind，太平洋證券另外稅收收入與經濟走勢密切關聯，這也使其被賦予重要的分析價值。另外稅收收入與經濟走勢密切關聯，這也使其被賦予重要的分析價值。從歷史數據可以看出，稅收收入同比與GDP同比的走勢存在一定一致性。稅收收入來自社會各個產業，

18、其增長源于經濟社會發展，而GDP是反映經濟發展速度的重要指標，因此整體來說兩者增勢趨同。我國現行的18個稅種中（企業所得稅、個人所得稅、增值稅、消費稅、關稅、房產稅、車船稅、契稅、資源稅、城鎮土地使用稅、煙葉稅、環境保護稅、印花稅、船舶噸稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、耕地占用稅、土地增值稅）占比居前的一是增值稅，二是企業所得稅，兩者比重合計超六成，對應稅基分別為工業增加值和商業增加值、企業的實現利潤，這兩類稅基均與GDP存在密切關聯。-40-2002040608010012014019531956195919621965196819711974197719801983198619891992

19、1995199820012004200720102013201620192022中國:GDP:現價:同比中國:公共財政收入:稅收收入:合計:同比2017201820192020202120222023國內消費稅7.1%6.8%8.0%7.8%8.0%10.0%8.9%國內增值稅39.1%39.3%39.5%36.8%36.8%29.2%38.3%進口貨物消費稅、增值稅11.1%10.8%10.0%9.4%10.0%12.0%10.8%出口貨物退增值稅、消費稅-9.6%-10.2%-10.4%-8.8%-10.5%-9.8%-9.5%企業所得稅22.2%22.6%23.6%23.6%24.3%2

20、6.2%22.7%個人所得稅8.3%8.9%6.6%7.5%8.1%9.0%8.2%資源稅0.9%1.0%1.2%1.1%1.3%2.0%1.7%城市維護建設稅3.0%3.1%3.1%3.0%3.0%3.0%2.9%房產稅1.8%1.8%1.9%1.8%1.9%2.2%2.2%印花稅1.5%1.4%1.6%2.0%2.4%2.6%2.1%城鎮土地使用稅1.6%1.5%1.4%1.3%1.2%1.3%1.2%土地增值稅3.4%3.6%4.1%4.2%4.0%3.8%2.9%車船稅0.5%0.5%0.6%0.6%0.6%0.6%0.6%船舶噸稅0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0

21、%車輛購置稅2.3%2.2%2.2%2.3%2.0%1.4%1.5%關稅2.1%1.8%1.8%1.7%1.6%1.7%1.4%耕地占用稅1.1%0.8%0.9%0.8%0.6%0.8%0.6%契稅3.4%3.7%3.9%4.6%4.3%3.5%3.3%煙葉稅0.1%0.1%0.1%0.1%0.1%0.1%0.1%環境保護稅0.0%0.1%0.1%0.1%0.1%0.1%0.1%其他稅收0.0%0.0%0.1%0.0%0.0%0.0%0.0%分項稅收收入占比分項稅收收入占比圖表9：分項稅收收入占比資料來源：Wind，太平洋證券請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公

22、共預算、一般公共預算2.1 2.1 一般公共預算收入一般公共預算收入圖表10：非稅收入各分項規模資料來源：Wind，太平洋證券非稅收收入占比相對較小，與稅收收入存在一定替代關系。非稅收收入占比相對較小，與稅收收入存在一定替代關系。非稅收入是反映各級政府及其所屬部門和單位依法利用行政權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務收入以外的財政收入。結構上包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源(資產)有償使用收入和其他收入，其中專項收入以及國有資源（資產）有償使用收入占比較高，2023年上述兩項收入占整體非稅收入的比重達

23、到65%。此外個別年份國有資本經營收入（反映各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業上繳的國有資本收益）占比會出現顯著抬升，比如2019年國有資本經營收入在整體非稅收入中的占比升至24%（前值僅為13%），主要是中央特定金融機構和央企上繳利潤的拉動，這也部分對沖當年因減稅降費帶來的稅收收入壓力。整體而言，非稅收入的占比雖然明顯低于稅收這一主體性收入，但兩者之間存在一定替代性，當稅收承壓，特定企業上繳利潤、多渠道盤活國有資源資產等方式有助于增加非稅收入并熨平一般公共預算收入的波動。0500010000150002000025000300003500040000201520162017201

24、820192020202120222023專項收入行政事業性收費罰沒收入國有資本經營收入國有資源(資產)有償使用收入其他收入億元請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.1 2.1 一般公共預算收入一般公共預算收入圖表11：一般公共預算收入央地占比資料來源：Wind，太平洋證券 央地收入結構存異。央地收入結構存異。目前一般公共預算收入中的央地占比相對穩定。目前一般公共預算收入中的央地占比相對穩定。中央及地方1994年分稅制改革明確了央地財政收入范圍，扭轉了中央財政收入占全國財政收入比重持續下行的走勢，1993年中央財政收入占比僅為22%；分稅制

25、改革后的1994年，中央財政收入占比便迅速上升至56%，近些年維持在45%50%。中央與地方財政收入結構存在一定差異，相比而言中央對于稅收收入的依賴程度更高。中央與地方財政收入結構存在一定差異，相比而言中央對于稅收收入的依賴程度更高。2019年至2023年，中央財政收入中稅收收入占比平均在95%，而地方財政收入中稅收占比平均為74%。分稅制改革上收了部分地方財權，地方政府挖潛非稅收收入以補充財力，這也抬高了非稅收入所占比重。圖表12：央地一般公共預算收入中稅收收入占比資料來源：Wind，太平洋證券0102030405060708090197819801982198419861988199019

26、92199419961998200020022004200620082010201220142016201820202022中央地方60%65%70%75%80%85%90%95%100%20072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023中央地方請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.1 2.1 一般公共預算收入一般公共預算收入預算報表內部存在多重勾稽關系。預算報表內部存在多重勾稽關系。一則收入有別于收入總量，后者范圍還涵蓋了調入資金及結轉結余。一則收入有別

27、于收入總量，后者范圍還涵蓋了調入資金及結轉結余。具體而言，全國一般公共預算收入總量=全國一般公共預算收入+全國財政調入資金及使用結轉結余，中央一般公共預算收入總量=中央一般公共預算收入+中央財政調入資金，地方一般公共預算收入總量=地方一般公共預算收入+地方財政調入資金及使用結轉結余；二則，調入資金來自多個方面。二則，調入資金來自多個方面。全國財政調入資金及使用結轉結余=從預算穩定調節基金調入+從政府性基金預算調入+從國有資本經營預算調入+地方財政使用的以前年度結轉結余資金=中央財政調入資金+地方財政調入資金及使用結轉結余；三則全國收入并非中央及地方的簡單匯總。三則全國收入并非中央及地方的簡單匯

28、總?？紤]到中央與地方之間存在轉移支付、稅收返還、上解等關系，因此在計算全國一般公共預算收入時需要剔除掉重復部分。中央一般公共預算收入包括中央本級收入和地方向中央的上解收入（從2009年起，為簡化和理順中央與地方財政結算關系，將地方上解收入與中央對地方稅收返還作對沖處理，中央一般公共預算收入即為中央本級一般公共預算收入），地方一般公共預算收入=地方本級收入+中央對地方稅收返還和轉移支付，全國一般公共預算收入=中央一般公共預算收入+地方一般公共預算收入-中央對地方稅收返還和轉移支付=中央一般公共預算收入+地方本級收入。圖表13：一般公共預算收入預算表內勾稽關系資料來源：財政部，太平洋證券整理請務必

29、閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.2 2.2 一般公共預算支出一般公共預算支出圖表14：一般公共預算支出功能分類科目資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理 支出結構反映財政發力重點。支出結構反映財政發力重點。根據預算法對于一般公共預算的定義，一般公共預算支出可以理解為安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉的支出。因此分析一般公共預算支出中細分項的變化有助于理解當年財政發力的重點方向。勾稽關系方面，勾稽關系方面，全國一般公共預算支出總量包括全國一般公共預算支出、補充預算穩定調節基金、結轉下年資

30、金，個別年份還包括調出資金（2021年當年全國一般公共預算支出總量的249952.4億元中包括了向政府性基金預算調出的90億元）；全國一般公共預算支出包括中央本級支出（中央本級支出中央一般公共預算支出中剔除中央對地方的稅收返還和轉移支付的部分）、地方一般公共預算支出；中央一般公共預算支出包括中央本級支出、中央對地方的稅收返還和轉移支付；地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.2 2.2 一般公共預算支出一般公共預算支出圖表15：2023年全國一般公

31、共預算支出決算表資料來源：財政部，太平洋證券整理功能分類方面，功能分類方面，以2023年的全國一般公共預算支出決算表為例，一般公共預算支出共包含25個細分項目。值得注意的是，預備費這一項在預算中有列支，但并不在決算內。這是因為中央預備費執行中會根據實際用途列入中央本級支出或中央對地方轉移支付。占比上，2023年一般公共預算支出項目中占比居前的有教育支出、社會保障和就業支出、農林水支出、一般公共服務支出，分別占比15.0%、14.5%、8.7%、7.7%?？紤]到一般公共預算支出的分類較多且不同年份支出項目可能存在區別，為了便于比較分析，可以對上述細分項目進行大類上的歸集。重點方向一是民生類，包括

32、社會保障和就業、衛生健康、教育;二是基建類，包括農林水事務、交通運輸、節能環保和城鄉社區事務。單位：億元項 項 目目預算數預算數調整預算數調整預算數決算數決算數一、一般公共服務支出21450.721242.5二、外交支出550.0572.1三、國防支出15808.315805.1四、公共安全支出14967.014870.1五、教育支出42165.941248.3六、科學技術支出10566.810885.8七、文化旅游體育與傳媒支出3945.83965.4八、社會保障和就業支出39192.039881.7九、衛生健康支出24264.022396.0十、節能環保支出5653.95636.8十一、城

33、鄉社區支出19825.420535.8十二、農林水支出23698.427573.023989.9十三、交通運輸支出12466.412222.1十四、資源勘探工業信息等支出7706.78245.9十五、商業服務業等支出1861.61971.9十六、金融支出1484.31970.7十七、援助其他地區支出433.0437.2十八、自然資源海洋氣象等支出2542.12592.12646.3十九、住房保障支出7719.58213.6二十、糧油物資儲備支出2075.82017.4廿一、災害防治及應急管理支出2350.63425.92437.0廿二、預備費500.0廿三、其他支出1475.81515.1廿四

34、、債務付息支出12346.311832.8廿五、債務發行費用支出79.983.9全國一般公共預算支出全國一般公共預算支出275130.0280130.0274622.9補充中央預算穩定調節基金補充中央預算穩定調節基金2960.9結轉下年資金結轉下年資金5000.05000.02023年全國一般公共預算支出決算表2023年全國一般公共預算支出決算表請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.3 2.3 赤字赤字財政赤字，是由財政支出大于財政收入而形成的差額，赤字率是指財政赤字占國內生產總值的比重。財政赤字，是由財政支出大于財政收入而形成的差額，赤字

35、率是指財政赤字占國內生產總值的比重。中央層面的赤字由國債彌補。地方層面，1995起正式實施的預算法明確禁止地方政府發債，也不允許地方列赤字，2014年預算法修訂，放松上述限制，2015年“地方財政赤字”表述首次出現在政府工作報告及預算報告中。根據中華人民共和國預算法及中華人民共和國預算法實施條例，省、自治區、直轄市一般公共預算年度執行中出現短收，通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的，省、自治區、直轄市政府報本級人民代表大會或者其常務委員會批準，可以增列赤字，報國務院財政部門備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。增列的赤字，可以通過在國務院下達的本地區政府債務限額內發行地

36、方政府一般債券予以平衡。圖表16：赤字預算規模與實際規模資料來源：同花順iFinD，太平洋證券整理0100002000030000400005000060000200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023政府預期目標:赤字規模赤字規模(全國公共財政收支總量差額口徑)億元請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.3 2.3 赤字赤字財政赤字率是衡量財政政策力度的指標。財政赤字率是衡量財政政策力度的指標。一般情況下，中央經濟工作會議對于下一年度的財政政策基調會有定性描述，“

37、兩會”后公布財政預算報告，對于本年度的赤字規模及赤字率會有具體說明。官方公布的預算及決算報告中提及的赤字是針對第一本賬的收支總量而言，即赤字=一般公共預算支出總量-一般公共預算收入總量?？紤]到完整的收支總量數據以年度口徑公布，為了便于跟蹤，一般會用月度公布的第一本賬數據計算收支差額，該差額被市場定義為“實際赤字”，等于一般公共預算支出-一般公共預算收入。每月通過計算實際赤字占其預算比重，可以跟進實際財政赤字的完成度，與歷史同期作對比還可以了解赤字執行節奏的快慢情況。圖表17：實際赤字完成進度資料來源：同花順iFinD，太平洋證券-40%-20%0%20%40%60%80%100%120%2月3

38、月4月5月6月7月8月9月10月11月12月201920202021202220232024請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠2 2、一般公共預算、一般公共預算2.3 2.3 赤字赤字預算執行過程中一般不會涉及規模的調整，但在特殊情況下（比如需要增加或者減少預算總支出；需要調入預算穩定調節基金；需要調減預算安排的重點支出數額；需要增加舉借債務數額），則需經法定程序在預算調整方案中作出安排，應制定預算調整方案并提交對應層級的人民代表大會常務委員審查批準。根據預算法，中央預算的調整方案應當提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。國務院財政部門應當在全國人民代表大會常務委員會舉

39、行會議審查和批準預算調整方案的三十日前，將預算調整初步方案送交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查?？h級以上地方各級預算的調整方案應當提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準；鄉、民族鄉、鎮預算的調整方案應當提請本級人民代表大會審查和批準。地方各級預算的調整方案經批準后，由本級政府報上一級政府備案。歷史上年內調整赤字的情況并不多見，僅1998年、1999年、2000年及2023年出現過年中調增財政赤字，主要是用于基礎設施建設、增加固定資產投入、增加建設性支出及災后恢復重建等。圖表18：年中赤字調整情況資料來源：中國政府網，太平洋證券整理時間時間赤字調整情況赤字調整情況調整背景調整背景主要

40、投向主要投向1998年6月九屆全國人大常委會第三次會議批準財政部增發相當于80億元80億元人民幣的外債。1998年8月九屆全國人大常委會第四次會議批準了國務院提出的1998年中央財政預算調整方案。財政部向國有商業銀行增發1000億元1000億元國債（分兩年納入國家預算，打入財政赤字），同時銀行配套發放1000億元貸款。1999年8月九屆全國人大常委會第十一次會議審議批準了國務院提出的增發國債的議案。在年初預算確定的國債發行規模的基礎上，由財政部向商業銀行增發600億元600億元長期國債，其中300億元列入1999年中央預算，相應擴大中央財政赤字；300億元由中央政府代地方政府舉借，不列入中央預

41、算。固定資產投資增長放慢，外貿出口和外商直接投資下降，消費需求不振，物價持續走低，國內有效需求不足等。增加固定資產投入。2000年8月經九屆全國人大常委會第十七次會議批準，增發500億元500億元長期建設國債，中央財政赤字增加500億元。鞏固和發展經濟回升的良好勢頭.增加建設性支出。2023年10月經十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過，中央財政四季度增發2023年國債10000億元10000億元，作為特別國債管理。增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，2023年擬安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元。2023年全國財政赤字由3.88萬億元增加到4.88萬億元。多地遭遇暴

42、雨、洪澇、臺風等災害，地方災后恢復重建任務較重。支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升抵御自然災害的能力。亞洲金融危機對我國經濟的影響嚴重，面對嚴峻挑戰，中央決定加大宏觀調控力度，實施積極的財政政策。重點用于農林水利、交通通信、環境保護、城鄉電網改造、糧食倉庫和城市公用事業等基礎設施建設。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入圖表19：政府性基金預算收入科目政府性基金預算遵循“以收定支”原則。政府性基金預算遵循“以收定支”原則。除一般公共預算外，政府性基金預算是另一占比較大的政府

43、預算，兩者合并也被市場定義為“廣義財政”。政府性基金中的財政資金具有專項用途，屬于政府非稅收入，實行“收支兩條線”管理，遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結余結轉下年安排使用”的原則。因此該預算編制時不涉及赤字，支出項目與收入項目存在對應關系。資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入圖表20：2023年全國政府性基金收支決算表（億元）以2023年全國政府性基金收入及支出決算表為例，2023年全國政府性基金收入包含二十五項，支出包含二十四項

44、，與收入科目中的前二十四項一一對應。另外收入科目中多出一項“專項債務對應項目專項收入”，根據財政部說明，該項是反映地方政府專項債務對應項目形成、可用于償付專項債務本息的經營收入，比如“車輛通行費專項債務對應項目專項收入”是反映地方政府以車輛通行費為資金來源舉借的專項債務對應項目形成的，除車輛通行費以外的可用于償還專項債務的收入。資料來源：財政部，太平洋證券整理項目項目預算數預算數決算數決算數項 項 目目預算數預算數決算數決算數一、農網還貸資金收入275.9278.3一、農網還貸資金支出289.7292.6二、鐵路建設基金收入601.0606.3二、鐵路建設基金支出642.9642.9三、民航發

45、展基金收入340.0333.3三、民航發展基金支出345.4287.7四、海南省高等級公路車輛通行附加費收入25.326.3四、海南省高等級公路車輛通行附加費安排的支出111.585.4五、旅游發展基金收入1.05.2五、旅游發展基金支出1.01.6六、國家電影事業發展專項資金收入16.710.0六、國家電影事業發展專項資金支出17.110.9七、國有土地使用權出讓金收入65341.556633.7七、國有土地使用權出讓金收入安排的支出71503.554748.6八、國有土地收益基金收入1414.21290.3八、國有土地收益基金安排的支出1414.2832.0九、農業土地開發資金收入98.4

46、69.8九、農業土地開發資金安排的支出98.428.8十、中央水庫移民扶持基金收入350.5354.0十、中央水庫移民扶持基金支出365.7335.7十一、中央特別國債經營基金財務收入452.3452.6十一、中央特別國債經營基金財務支出454.5454.5十二、彩票公益金收入1051.01519.2十二、彩票公益金安排的支出1109.1979.6十三、城市基礎設施配套費收入1822.71691.2十三、城市基礎設施配套費安排的支出1875.71174.7十四、地方水庫移民扶持基金收入68.157.8十四、地方水庫移民扶持基金支出68.334.7十五、國家重大水利工程建設基金收入168.817

47、0.5十五、國家重大水利工程建設基金安排的支出177.8138.3十六、車輛通行費收入858.3630.3十六、車輛通行費安排的支出2119.71908.2十七、核電站乏燃料處理處置基金收入63.764.9十七、核電站乏燃料處理處置基金支出125.59.4十八、可再生能源電價附加收入1113.61113.8十八、可再生能源電價附加收入安排的支出2684.62688.6十九、船舶油污損害賠償基金收入1.82.0十九、船舶油污損害賠償基金支出2.30.1二十、廢棄電器電子產品處理基金收入28.527.4二十、廢棄電器電子產品處理基金支出29.127.2廿一、彩票發行和銷售機構業務費收入153.52

48、27.2廿一、彩票發行和銷售機構業務費安排的支出168.7158.5廿二、污水處理費收入843.0771.2廿二、污水處理費安排的支出999.5760.7廿三、抗疫特別國債財務基金收入272.4272.4廿三、抗疫特別國債財務基金支出272.4272.4廿四、其他政府性基金收入1376.01846.9廿四、其他政府性基金支出33086.735404.9廿五、專項債務對應項目專項收入1432.02252.7全國政府性基金收入全國政府性基金收入78169.970706.9全國政府性基金支出全國政府性基金支出117963.0 101277.8地方政府專項債務收入地方政府專項債務收入38000.038

49、000.0政府性基金預算調出資金政府性基金預算調出資金5000.05600.0上年結轉收入上年結轉收入7393.17393.1收入大于支出收入大于支出600.09222.22023年全國政府性基金收入決算表2023年全國政府性基金收入決算表2023年全國政府性基金支出決算表2023年全國政府性基金支出決算表請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入與一般公共預算類似，政府性基金收入總量也包括收入以外的其他分項。與一般公共預算類似，政府性基金收入總量也包括收入以外的其他分項。全國政府性基金收入總

50、量=全國政府性基金收入+地方政府專項債務收入+上年結轉收入，發行特別國債的年份，其收入也會被納入政府性基金收入總量中（比如2020年政府性基金收入總量中就包括抗疫特別國債收入10000億元）。另外特殊年份還包含從第一本賬調入的資金以及特定國有金融機構和專營機構上繳利潤（比如2021年全國政府性基金收入總量為134853.87億元，其中涵蓋了從一般公共預算調入的90億元；2022年全國政府性基金預算收入總量為132984.02億元，其中包括特定國有金融機構和專營機構上繳利潤18100億元，該項收入一般是計入一般公共預算非稅收入，2022年則是計入了政府性基金收入）。中央政府性基金收入總量=中央政

51、府性基金收入+上年結轉收入+特別國債收入（如有）+從一般公共預算調入資金（如有）+特定國有金融機構和專營機構上繳利潤（如有）。地方政府性基金收入總量=地方政府性基金收入+地方政府專項債務收入。全國政府性基金收入=中央本級政府性基金收入+地方本級政府性基金收入。中央政府性基金收入=中央本級政府性基金收入+地方上解收入。地方政府性基金收入=地方本級政府性基金收入+中央對地方轉移收入。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入結構上看國有土地使用權出讓金收入占據主要地位。結構上看國有土地使用權出讓金

52、收入占據主要地位。政府性基金雖然涵蓋超出二十項的分類收入，但各項收入所占比重差異明顯，其中僅國有土地使用權出讓金收入一項占比便達到八成以上，這也使得政府性基金收入與房地產市場的走勢緊密相關。2021年以來國內房地產市場景氣度明顯回落，全國政府性基金收入相應也面臨不小的下行壓力。圖表21：全國政府性基金收入及國有土地使用權出讓金收入資料來源：同花順iFinD，太平洋證券0.0020000.0040000.0060000.0080000.00100000.00120000.0020102011201220132014201520162017201820192020202120222023國家政府性

53、基金收入:合計國家政府性基金收入:國有土地使用權出讓金收入億元請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入國有土地使用權出讓金收入高占比的特征也影響了政府性基金收入中的央地比重，表現為地方是政府性基金收入的主要貢獻方。國有土地使用權出讓金收入高占比的特征也影響了政府性基金收入中的央地比重，表現為地方是政府性基金收入的主要貢獻方。2016年至2023年地方本級政府性基金收入占全國政府性基金收入的比重均保持在90%以上。這一現象與國有土地使用權出讓金收入的央地分配比例有關，地方是國有土地使用權出讓金

54、收入的主要享有者。國有土地使用權出讓收入包括土地出讓價款收入、補繳的土地價款、劃撥土地收入、繳納新增建設用地土地有償使用費（以負收入記）以及其他土地出讓收入，其中土地出讓金經歷了由中央和地方共享至全部留歸地方的演變，1994年后土地出讓金全部劃歸地方所有作為地方財政的固定收入。因此地方政府性基金收入也就成為了全國政府性基金收入的主體。圖表22：央地本級政府性基金收入資料來源：同花順iFinD，太平洋證券02000040000600008000010000012000020162017201820192020202120222023中央本級政府性基金收入地方本級政府性基金收入億元01000020

55、0003000040000500006000070000800009000020102011201220132014201520162017201820192020202120222023國家政府性基金收入:國有土地使用權出讓金收入地方政府性基金收入:國有土地使用權出讓金收入億元圖表23：全國及地方國有土地使用權出讓金收入資料來源：同花順iFinD，太平洋證券請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入圖表24：地方政府專項債務收入規模專項債收入是政府性基金收入總量的另一重要來源。專項債收入是政

56、府性基金收入總量的另一重要來源?；谡曰鹗杖肟偭康囊暯?，除了國有土地使用權出讓金收入之外，地方政府專項債務收入對于總量數據也存在不小影響。2015年地方政府舉債的限制被放開，截至2023年，地方政府專項債務收入/全國政府性基金收入由2%一路攀升至54%。0.005000.0010000.0015000.0020000.0025000.0030000.0035000.0040000.00201520162017201820192020202120222023國家政府性基金收入:地方政府專項債務收入億元資料來源：同花順iFinD，太平洋證券資料來源：同花順iFinD，太平洋證券圖表25：地方

57、政府專項債務收入/全國政府性基金收入0%10%20%30%40%50%60%201520162017201820192020202120222023地方政府專項債務收入/全國政府性基金收入請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入圖表26：專項債券發行的業務流程 地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目，發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的，政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債發行需履行多道程序。專項債發行需履行多道程序。從項目發起到專項債券順利發行，期

58、間操作流程涉及多個主體，除了政府部門，還有項目單位及第三方機構等。專項債支持投向領域存在“正面清單”。專項債支持投向領域存在“正面清單”。2024年專項債申報支持包括交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施、新型基礎設施、國家重大戰略、保障性安居工程及特殊重大項目等11大領域。專項債使用范圍并非一成不變。專項債使用范圍并非一成不變。2019年9月國務院常務會議要求，專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。2023年四季度起各地利用部分新增地方專項債以化解隱性債務。2024年11月8日全國人大常委會審議

59、通過增加6萬億元地方政府專項債務限額置換存量隱性債務；2024年起連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債。2024年12月16日的國務院常務會議指出，要優化完善地方政府專項債券管理機制，允許用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。資料來源：太平洋證券依公開資料整理請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入圖表27：地方政府專項債券項目“負面清單”2024年12月25日，國務院辦公廳發布關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見，對于專項債資金的使用、償付以及

60、審批等作出一定優化與完善。專項債投向更趨多元。專項債投向更趨多元。由“正面清單”+“負面清單”的模式調整為“負面清單”管理。未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。專項債券依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、養老金及支付單位運行經費、債務利息等。專項債可投領域有所拓寬，地方政府在項目選擇上的自主權加大。資料來源：中國政府網，太平洋證券整理一、完全無收益的項目一、完全無收益的項目（一）黨政機關辦公用房、技術用房；（二）黨校（行政學院）；（三）培訓中心；（四）行政會議中心；（五）干部職工療養院；（六）其他各類樓堂館所。（一）巨型雕塑；（二）過度化的景觀提升和街區亮化工程；（三）文化慶典

61、和主題論壇場地設施；（四）其他各類形象工程和政績工程。（一）除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發；（二）主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施。五、一般競爭性產業項目五、一般競爭性產業項目 一般競爭性產業是指市場能夠有效配置資源、供需平衡、競爭充分，且不存在足以影響價格的企業或消費者的產業領域。注：鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰略性新興產業，但僅限用于基礎設施建設；專項債券不得投向一般競爭性產業領域。允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。二、樓堂館所二、樓堂館所三、形象工程和

62、政績工程三、形象工程和政績工程四、房地產等項目四、房地產等項目地方政府專項債券禁止類項目清單地方政府專項債券禁止類項目清單請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入 專項債用作項目資本金范圍擴大。專項債用作項目資本金范圍擴大。一方面對于專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，支持范圍同樣有所擴大，將信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造，以及衛生

63、健康、養老托育、省級產業園區基礎設施等納入專項債券用作項目資本金范圍。另一方面支持力度也有加大。專項債券用作項目資本金的比例提高，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。圖表28：地方政府專項債券可用作項目資本金的行業資料來源：中國政府網，太平洋證券整理2024年12月25日調整前2024年12月25日調整前一、鐵路一、鐵路二、收費公路二、收費公路三、干線和東部地區支線機場三、干線和東部地區支線機場四、內河航電樞紐和港口四、內河航電樞紐和港口五、城市停車場五、貨運綜合樞紐五、貨運綜合樞紐六、天然氣管網和儲氣設施六、城市停車場七、煤炭

64、儲備設施七、天然氣管網和儲氣設施八、城鄉電網八、煤炭儲備設施九、新能源九、城鄉電網十、水利十、新能源十一、城鎮污水垃圾收集處理、城鎮再生水循環利用、固體廢棄物綜合利用和資源循環利用十一、水利十二、供排水十二、城鎮污水垃圾收集處理、城鎮再生水循環利用、固體廢棄物綜合利用和資源循環利用十三、供熱（含供熱計量改造、長距離供熱管道）十三、衛生健康十三、衛生健康十四、供氣十四、養老托育十四、養老托育十五、國家級產業園區基礎設施十五、供排水十六、保障性住房十六、供熱（含供熱計量改造、長距離供熱管道）十七、符合國家產業政策的重大集成電路產線及配套基礎設施十七、供氣十八、國家級、省級產業園區基礎設施省級產業園

65、區基礎設施（一）城鎮老舊小區改造、棚戶區改造、城中村改造、老舊街區改造、老舊廠區改造（一）城鎮老舊小區改造、棚戶區改造、城中村改造、老舊街區改造、老舊廠區改造（二）城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎設施建設（二）城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎設施建設二十、保障性住房（一）云計算、數據中心、工業互聯網、算力設備及輔助設備基礎設施（一）云計算、數據中心、工業互聯網、算力設備及輔助設備基礎設施（二）鐵路、港口、高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造（二）鐵路、港口、高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造（一）符合國家產業政策的重大集成電路產線及配套基礎設施（二）信息技術、

66、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等相關產業基礎設施（二）信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等相關產業基礎設施十九、城市更新十九、城市更新二十一、新型基礎設施二十一、新型基礎設施二十二、前瞻性、戰略性新興產業基礎設施二十二、前瞻性、戰略性新興產業基礎設施2024年12月25日調整后2024年12月25日調整后地方政府專項債券可用作項目資本金的行業地方政府專項債券可用作項目資本金的行業注：標紅部分為調整后新增項目內容請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.

67、1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入 開展專項債券項目“自審自發”試點，并建立“常態化申報、按季度審核”機制，專項債項目審核效率有開展專項債券項目“自審自發”試點，并建立“常態化申報、按季度審核”機制，專項債項目審核效率有望提升。一是下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區開展望提升。一是下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區開展專項債券項目“自審自發”試點，支持經濟大省發揮挑大梁作用。專項債券項目“自審自發”試點，支持經濟大省發揮挑大梁作用。試點地區滾動組織篩選形成本地區項目清單，報經省級政府審核批準后不再

68、報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券，項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。二是對“自審自發”試點地區以外的省份，建立“常態化申報、二是對“自審自發”試點地區以外的省份，建立“常態化申報、按季度審核”機制。按季度審核”機制。各地專項債券項目經省級政府審核批準后，依托國家發展改革委、財政部兩部門信息系統常態化報送，其中，應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數據，并于當月內下發審核結果。圖表29：地方政府專

69、項債券項目“自審自發”試點地區名單資料來源：中國政府網，太平洋證券整理省份省份北京市、上海市、江蘇省、浙江?。ê瑢幉ㄊ校?、安徽省、福建?。ê瑥B門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省承擔國家重大戰略地區承擔國家重大戰略地區河北雄安新區地方政府專項債券項目“自審自發”試點地區名單地方政府專項債券項目“自審自發”試點地區名單請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入圖表30：長期建設國債及特別國債發行情況 進入常態化發行的特別國債。進入常態化發行的特別國債。除了地方政府專項債

70、之外，第二本賬還涉及特別國債這一中央債務性收入。特別國債是指在特定階段性發行的具有特定用途的國債。根據全國人大常委會2005年12月16日同意的國務院關于實行國債余額管理的報告規定，如果出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批準，相應追加年末國債余額限額，特別國債不列入預算赤字，僅納入當年國債余額限額管理。不同于一般國債，特別國債納入政府性基金賬本，而非一般公共預算賬本。資料來源：太平洋證券依公開資料整理0200040006000800010000120001400016000199819992000200720172020202220232024追加赤

71、字追加赤字億元長期建設國債發行額特別國債發行額追加赤字時期請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收入 至2022年，歷史上供發行5次特別國債，其中2次為續發。1998年發行2700億元特別國債，面向中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行定向發行，用于補充國有四大行資本金；2007年發行1.55萬億元特別國債，用于購買外匯成立中投公司，定向發行與公開發行相結合；2020年發行1萬億元抗疫特別國債，由地方使用，主要用于疫情期間抗疫相關基礎設施建設及保就業、?；久裆?、保市場主體等相關支

72、出；2017年到期續發6964億元、2022到期續發7500億元，均用以償還2007年發行的特別國債到期本金。2023年四季度增發的1萬億元國債雖然全部納入財政赤字，但按照特別國債管理，主要用于自然災害后期重建和提升防災減災能力等工作；2024年政府工作報告明確，為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。特別國債發行進入常態化。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.1 3.1 政府性基金預算收入政府性基金預算收

73、入 特別國債的發行靈活性更強。特別國債的發行靈活性更強。特別國債應用于特定項目，發行程序相對一般國債而言更為靈活。一般國債需在年初由全國人大確定年度發行額度，但特別國債往往是由國務院提請人大常委會審議發行（2020年及2024年中央和地方預算草案中均有提及特別國債的發行，因此上述兩個年度是由全國人大審議擬發行事項）。根據歷史經驗，提請時間也并不固定。根據歷史經驗，提請時間也并不固定。1998年2月28日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議了國務院關于提請審議財政部發行特別國債補充國有獨資商業銀行資本金的議案；2007年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議

74、通過國務院關于提請審議財政部發行特別國債購買外匯及調整2007年末國債余額限額的議案；2023年10月24日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議通過關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議。圖表31：特別國債發行流程資料來源：太平洋證券依公開資料整理請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.2 3.2 政府性基金預算支出政府性基金預算支出圖表32：中央及地方本級政府性基金支出 國有土地使用權出讓金支出占比居前。國有土地使用權出讓金支出占比居前。前文提及，政府性基金收支遵循“以收定支”原則，支出與收入存在對應關系

75、。國有土地使用權出讓金收入在第二本賬的收入占據相當大的比重，相應的，國有土地使用權出讓金支出也成為政府性基金中主要的支出分項。2010-2019年國有土地使用權出讓金支出占據全國政府性基金支出的比例在80%左右，2020年起占比雖然明顯下降，但截至2023年仍維持在50%以上。具體來說，國有土地使用權出讓金支出的細分科目既包括成本性費用（征地和拆遷補償支出、土地開發支出、補助被征地農民支出等），也涉及對于基建的資金支持（比如城市建設支出、農村基礎設施建設支出等），此外也有部分資金用于房地產相關，比如改造棚戶區、發展公共租賃住房、發放保障性住房租金補貼等。資料來源：同花順iFinD，太平洋證券0

76、20000400006000080000100000120000140000201520162017201820192020202120222023中央本級地方本級億元020000400006000080000100000120000140000201520162017201820192020202120222023國家政府性基金支出:合計國家政府性基金支出:國有土地使用權出讓金支出億元圖表33：全國政府性基金支出總計及國有土地使用權出讓金支出資料來源：同花順iFinD，太平洋證券請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.2 3.2 政府性

77、基金預算支出政府性基金預算支出勾稽關系上，勾稽關系上，中央政府性基金支出=中央本級政府性基金支出+中央對地方轉移支付；地方政府性基金支出=地方本級政府性基金支出+上解中央支出；全國政府性基金支出=中央本級政府性基金支出+地方本級政府性基金支出。收入總量大于支出的部分，涉及到補充預算穩定調節基金的資金、安排調入一般公共預算的資金和結轉下年支出。根據財政部制定的預算穩定調節基金管理暫行辦法，政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應當補充預算穩定調節基金。政府性基金預算連續結轉兩年仍未用完的資金，應當作為結余資金，可以調入一般公共預算，并應當用于補充預算穩定調節基金。請務必閱讀

78、正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠3 3、政府性基金預算、政府性基金預算3.3 3.3 廣義赤字廣義赤字圖表34：廣義赤字率（一般公共預算收支及政府性基金收支差額口徑）盡管法律規定第二本賬政府性基金預算不列赤字，官方公布的赤字也聚焦于第一本賬，但考慮到地方政府專項債及特別國債是財政發力的重要政策工具，市場結合一般公共預算及政府性基金預算，提出“廣義財政赤字”的概念。廣義財政赤字存在寬窄不同的統計口徑廣義財政赤字存在寬窄不同的統計口徑，可以將其視為一般公共預算收支缺口及政府性基金收支缺口總和，即除了官方公布的由一般地方債及國債彌補的赤字之外，還考慮調入資金及使用結轉結余、專項債收入及特

79、別國債收入等資金的影響。此外地方城投平臺的有息債務、準財政工具（PSL、證金債等）也可被納入測算范圍，這一口徑下廣義財政赤字規模會進一步擴大。資料來源：同花順iFinD，太平洋證券0%1%2%3%4%5%6%7%8%9%10%20102012201420162018202020222024（預算）廣義赤字率請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠4 4、國有資本經營預算、國有資本經營預算4.1 4.1 國有資本經營預算收入國有資本經營預算收入圖表35：國有資本經營預算收入科目 利潤收入構成國有資本經營預算收入的主體。利潤收入構成國有資本經營預算收入的主體。國有資本經營預算，是國家

80、以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算。從規模上看，第三本賬占比并不算大，2010年至2023年國有資本經營收入占四本賬收入合計的比重不超過2%。從結構上來看，國有資本經營收入=利潤+股利、股息+產權轉讓收入+清算收入+其他國有資本經營預算收入，全國國有資本經營收入=中央本級國有資本經營收入+地方本級國有資本經營收入，央地之間同樣存在一定轉移支付關系。資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠4 4、國有資本經營預算、國有資本經營預算4.1 4.1 國有資本經營預算收入國有資本經營預算收入圖表36

81、：國有資本經營收入細分項目規模國有資本經營收入中利潤收入占絕對比重。國有資本經營收入中利潤收入占絕對比重。利潤收入是指央行、國有獨資企業等按規定上繳國家的利潤，包括煙草、石油石化、電力等諸多行業企業利潤收入，在國有資本經營收入中所占比重明顯靠前，2012年至2023年占比平均在70%左右。值得注意的是，第一本賬的“非稅收入”科目下同樣設有“國有資本經營收入”的分項，兩者雖然釋義一致，但存在一定區別。從官方公布的2024年政府收支分類科目來看，第四本賬中的國有資本經營收入下設分項分散于眾多行業，而第一本賬中的國有資本經營收入則強調了“金融”與“非金融”的劃分。這與不同國有企業的監管主體有關。我國

82、對國有企業實行多頭監管，除國資委外，財政部同樣具有監管權力，財政部監管的三類國有企業（中央行政事業單位所屬企業、中央金融企業、以及財務關系在財政部單列的其他國有企業）所取得的國有資本經營收入計入第一本賬，而國資委監管的國有企業上繳的國有資本收益則進入國有資本經營預算賬本。資料來源：同花順iFinD，太平洋證券0100020003000400050006000700080002012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023利潤收入股息收入產權轉讓收入清算收入其他國有資本經營預算收入億元請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇

83、 寧靜 致遠4 4、國有資本經營預算、國有資本經營預算4.2 4.2 國有資本經營預算支出國有資本經營預算支出圖表37：國有資本經營預算支出功能分類科目資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理 國企利潤上繳公共財政的比例有所抬升。國企利潤上繳公共財政的比例有所抬升。支出方面，國有資本經營支出=資本性支出+費用性支出+其他支出，具體包括補充社?；鹬С?、解決歷史遺留問題及改革成本支出、國有企業資本金注入、國有企業政策性補貼及其他。全國國有資本經營支出=中央本級國有資本經營支出+地方本級國有資本經營支出。延伸到支出總量的視角，除了補充社?；鹬С鐾?，還可按規定安排部分國有資本經營資金調

84、入一般公共預算，統籌用于保障和改善民生。請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠4 4、國有資本經營預算、國有資本經營預算4.2 4.2 國有資本經營預算支出國有資本經營預算支出圖表38：2021年-2023年國有資本經營支出決算情況國有資本經營預算兼顧企業發展和收益分配。國有資本經營預算兼顧企業發展和收益分配。一方面，部分資金用于解決歷史遺留問題及改革成本支出、注入資本金、發放政策補貼以支持企業發展，另一方面也體現了“全民共享”的特點，一些資金被調入第一本賬及第四本賬，承擔民生支出的責任。十八屆三中全會通過的中共中央關于全國深化改革若干重大問題的決定要求，完善國有資本經營預算制

85、度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。近年來，第三本賬向一般公共預算調出的比例的確呈上升態勢。資料來源：財政部，太平洋證券整理單位：億元項 項 目目預算數預算數決算數決算數預算數預算數決算數決算數預算數預算數決算數決算數一、國有資本經營預算補充社?；鹬С?100.0100.00.2-二、解決歷史遺留問題及改革成本支出236.6191.4344.0243.1330.5187.6三、國有企業資本金注入1966.52008.61849.61986.71465.31818.7四、國有企業政策性補貼827.8802.5669.7706.4182.0301.

86、5五、其他國有資本經營預算支出438.0344.0556.9359.0669.8314.3全國國有資本經營支出全國國有資本經營支出3468.83346.43520.23395.22647.92622.1國有資本經營預算調出資金國有資本經營預算調出資金2165.03433.32272.12643.51961.82472.8結轉下年支出結轉下年支出-107.4-88.9-488.6全國國有資本經營支出總量全國國有資本經營支出總量5633.86887.15792.36127.74609.75583.6一、國有資本經營預算補充社?；鹬С?1.7%1.6%0.0%-二、解決歷史遺留問題及改革成本支出4

87、.2%2.8%5.9%4.0%7.2%3.4%三、國有企業資本金注入34.9%29.2%31.9%32.4%31.8%32.6%四、國有企業政策性補貼14.7%11.7%11.6%11.5%3.9%5.4%五、其他國有資本經營預算支出7.8%5.0%9.6%5.9%14.5%5.6%全國國有資本經營支出全國國有資本經營支出61.6%48.6%60.8%55.4%57.4%47.0%國有資本經營預算調出資金國有資本經營預算調出資金38.4%49.9%39.2%43.1%42.6%44.3%結轉下年支出結轉下年支出-1.6%-1.5%-8.8%占總量比重占總量比重2022年全國國有資本經營支出決算

88、表2022年全國國有資本經營支出決算表2023年全國國有資本經營支出決算表2023年全國國有資本經營支出決算表2021年全國國有資本經營支出決算表2021年全國國有資本經營支出決算表規模規模請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠圖表39：社會保險基金預算收入科目資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理 社會保險基金預算是根據國家社會保險和預算管理法律法規建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。其預算編制遵循“依法建立，規范統一；統籌編制，明確責任；專項基金，?？顚Ｓ?；相對獨立，有機銜接；收支平衡，留有結余”的原則。社會保險基金預算起步較晚，2010年，國務院下發國

89、務院關于試行社會保險基金預算的意見，社會保險基金預算制度在全國范圍內才正式建立。前文提及，該預算的編制由社保經辦機構、社保行政部門及財政部門共同推進，因此相比其他三本預算，財政部門對于社會保險基金預算的直接干預相對較弱，在進行財政相關分析時，該預算的“存在感”也沒有那么強。規模上來看，四本賬的收入中社會保險基金收入占比近年來呈上行走勢，2023年達到28%左右。5 5、社會保險基金預算、社會保險基金預算5.1 5.1 社會保險基金預算收入社會保險基金預算收入請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠圖表40：2023年全國社會保險基金收入決算情況資料來源：財政部，太平洋證券整理 結

90、構上可按險種及收入來源進行劃分。結構上可按險種及收入來源進行劃分。以2023年全國社會保險基金收入決算表為例，表內涉及養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險四大險種（其中生育保險被并入職工基本醫療保險基金統一管理，對生育保險基金不再單獨建賬、核算，與職工基本醫療保險基金合并編制預算）。此外不同險種收入又進一步按收入來源進行區分，包括保費收入、政府補貼收入、利息收入、集體補助收入、委托投資收益等。其中養老保險占比較大，企業職工、城鄉居民、機關事業單位基本養老保險基金收入合計占比接近七成。5 5、社會保險基金預算、社會保險基金預算5.1 5.1 社會保險基金預算收入社會保險基金預算收入單位：億元項

91、 項 目目20232023年預算數年預算數20232023年決算數年決算數20232023年預算數年預算數20232023年決算數年決算數一一、企業職工基本養老保險基金收入企業職工基本養老保險基金收入51947.753369.647.5%47.2%其中：保險費收入41821.043216.738.2%38.2%財政補貼收入7621.27731.47.0%6.8%利息收入907.6970.70.8%0.9%委托投資收益394.1215.50.4%0.2%二二、城鄉居民基本養老保險基金收入城鄉居民基本養老保險基金收入5816.56188.55.3%5.5%其中：繳費收入1462.11688.41.

92、3%1.5%財政補貼收入3938.13789.13.6%3.4%利息收入166.4181.60.2%0.2%委托投資收益161.5127.50.1%0.1%集體補助收入21.041.60.0%0.0%三三、機關事業單位基本養老保險基金收入機關事業單位基本養老保險基金收入16421.816959.315.0%15.0%其中：保險費收入9616.810261.48.8%9.1%財政補貼收入6475.45990.95.9%5.3%利息收入70.981.10.1%0.1%四四、職工基本醫療保險基金收入職工基本醫療保險基金收入21774.222904.019.9%20.3%其中：保險費收入20726.4

93、21662.319.0%19.2%財政補貼收入103.8122.00.1%0.1%利息收入743.3782.60.7%0.7%五五、城鄉居民基本醫療保險基金收入城鄉居民基本醫療保險基金收入10658.210589.09.7%9.4%其中：繳費收入3725.13723.33.4%3.3%財政補貼收入6781.46613.06.2%5.9%利息收入114.4118.70.1%0.1%六六、工傷保險基金收入工傷保險基金收入1125.71202.51.0%1.1%其中：保險費收入1072.91143.91.0%1.0%財政補貼收入23.121.70.0%0.0%利息收入27.329.90.0%0.0%

94、七七、失業保險基金收入失業保險基金收入1612.61807.21.5%1.6%其中：保險費收入1550.01699.81.4%1.5%財政補貼收入6.93.20.0%0.0%利息收入48.255.00.0%0.0%全國社會保險基金收入合計全國社會保險基金收入合計109356.6113020.1100.0%100.0%其中其中：保險費收入保險費收入79974.383395.873.1%73.8%財政補貼收入財政補貼收入24949.824271.322.8%21.5%利息收入利息收入2078.02219.71.9%2.0%委托投資收益委托投資收益555.6343.00.5%0.3%規模規模占全國社

95、會保險基金收入合計比重占全國社會保險基金收入合計比重20232023年全國社會保險基金收入決算表年全國社會保險基金收入決算表請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠圖表41：社會保險基金預算支出功能分類科目資料來源：2024年政府收支分類科目，太平洋證券整理 社會保險基金支出與收入同樣存在對應關系。社會保險基金支出與收入同樣存在對應關系。結構上基本養老保險支出占比依舊是大頭，2023年占比69%。但與收入不同的是，社會保險基金收入存在第一本賬、第三本賬的調入資金，但支出方面不涉及調出資金。該預算?？顚Ｓ?，基金之間不得相互擠占和調劑，也不能調出資金，只進不出。勾稽關系上，社會保險基

96、金支出=社會保險待遇支出+轉移支出+補助下級支出+上解上級支出+其他支出。中央社會保險基金支出合計=中央社會保險基金支出小計+中央下撥全國統籌調劑資金，地方社會保險基金支出合計=地方社會保險基金支出小計+地方上解全國統籌調劑資金，全國社會保險基金支出合計=中央社會保險基金支出小計+地方社會保險基金支出小計。5 5、社會保險基金預算、社會保險基金預算5.2 5.2 社會保險基金預算支出社會保險基金預算支出請務必閱讀正文之后的免責條款部分守正 出奇 寧靜 致遠風險提示風險提示 財政資金列示科目發生特殊調整；統計口徑差異導致數值偏差；政府預算制度變化；財政政策不確定性。請務必閱讀正文之后的免責條款部

97、分守正 出奇 寧靜 致遠投訴電話：95397投訴郵箱：免責免責聲明聲明太平洋證券股份有限公司（以下簡稱“我公司”或“太平洋證券”）具備中國證券監督管理委員會核準的證券投資咨詢業務資格。本報告僅向與太平洋證券簽署服務協議的簽約客戶發布，為太平洋證券簽約客戶的專屬研究產品，若您并非太平洋證券簽約客戶，請取消接收、訂閱或使用本報告中的任何信息；太平洋證券不會因接收人收到、閱讀或關注媒體推送本報告中的內容而視其為太平洋證券的客戶。在任何情況下，本報告中的信息或所表述的意見并不構成對任何機構和個人的投資建議，投資者應自主作出投資決策并自行承擔投資風險，任何形式的分享證券投資收益或者分擔證券投資損失的書面或口頭承諾均為無效。本報告信息均來源于公開資料，我公司對這些信息的準確性和完整性不作任何保證。負責準備本報告以及撰寫本報告的所有研究分析師或工作人員在此保證，本研究報告中關于任何發行商或證券所發表的觀點均如實反映研究人員的個人觀點。報告中的內容和意見僅供參考，并不構成對所述證券買賣的出價或詢價。我公司及其雇員對使用本報告及其內容所引發的任何直接或間接損失概不負責。我公司或關聯機構可能會持有報告中所提到的公司所發行的證券頭寸并進行交易，還可能為這些公司提供或爭取提供投資銀行業務服務。本報告版權歸太平洋證構和個人不得以任何形式翻版、復制、刊登。任何人使用本報告，視為同意以上聲明。